Några tankar om kommittédirektiv och utredningsarbete

 

 

Av f.d. justitierådet STEN HECKSCHER

Det talas ibland om ett utredningsväsendets förfall. Men finns det verkligen skäl till panik? Med ett genomtänkt uppdrag och ett välplanerat upplägg fungerar det enligt författarens mening i regel ganska bra. Däremot kan mottagningsfasen förbättras och passas in i en sammantagen tidplan för hela processen.1

Inledning
I Fokus häromveckan2 skrev Erik Fichtelius om riksdagens öppnande och statsministerns regeringsförklaring. Fichtelius konstaterar att väldigt mycket ska behandlas i strategier och kommissioner i förhållande till det som ska utredas och lagstiftas. Han anar ett konstitutionellt moras där utredningsväsendet får ge vika för mer luddiga uppdrag och kallar utredningsväsendets förfall ett demokratiskt problem.
    Beskådar vi ett förfall? Mer än sällan klagas på för korta utredningstider, för snäva direktiv och andra tecken på försämring. Men de mera seriösa granskningar som görs, till exempel genom Juristtidningens Häringeseminarier, tyder inte på att det skulle finnas skäl till panik.
    Hur ligger det till? Jag ska belysa det i några korta punkter.

 

Utredningar är olika
För det första så talar vi ofta om utredningar som om det vore något enhetligt. Jovisst, i något avseende, och på de övre abstraktionsnivåerna. Men ändå; om vi ser bara till utredningar som pysslar med lagberedning, så finns det minst åtta varianter där skillnaderna får konsekvenser för bland annat direktiven och utredningsarbetet.
    Det kan vara en öppen situation; uppdragsgivaren identifierar en fråga som behöver övervägas men vill inte anvisa någon särskild väg till en lösning. Det kan också finnas en viss bestämd målsättning för arbetet samtidigt som det lämnas öppet hur lösningen ska se ut. Det kan vara en så gott som rent teknisk översyn där större sakliga ändringar inte finns på dagordningen. Det kan vara fråga om att implementera ett EU-direktiv — de är numera i regel rätt låsta till sitt innehåll vilket gör uppgiften en starkt teknisk prägel.
    Det finns även exempel på situationer med en tydlig politisk vilja, nästan i detalj, där likväl regeringsformens beredningskrav ska tillgo-

 

1 Artikeln bygget på författarens inledningsanförande och återger nära det talade ordet. 2 Nr 37/2019

doses. I bästa fall förekommer också ibland — numera dock tyvärr sällan — strävanden efter långsiktig rättsvård. Det kan också vara en förhandlingskommitté, då i regel parlamentariskt sammansatt. Utredningar används även som kris- eller katastrofhantering och någon gång kanske för att kupera ett politiskt problem.
    Direktiven blir olika beskaffade beroende på vilken situation en utredning ska hantera, och man söker rimligen utredare med hänsyn till utredningens art. Också utredningens närmare riggning med sekretariat, sakkunniga och experter bör bestämmas utifrån uppgiftens karaktär. Detsamma gäller vilken tid som ska ställas till utredningens förfogande och om sammansättningen ska vara parlamentarisk.
    Alla dessa överväganden kräver tankeverksamhet hos uppdragsgivaren, och jag tror att sådan ofta förekommer. Sedan varierar kvaliteten på detta inne i regeringskansliet. Typiskt sett är det bäst i justitie- och finansdepartementet, både vad gäller tänkande och eftertanke och när det kommer till den skrivförmåga som behövs för att få till bra direktiv.
    De variationer jag nu antytt gör det svårt att göra generellt giltiga uttalanden om hur utredningar gestaltar sig.

 

Viktigt att rigga rätt
För det andra vill jag betona att den inledande riggningsfasen är viktig. Den är i själva verket ofta av närmast avgörande betydelse för resultatets kvalitet och framgång. Den förtjänar mycket och stark uppmärksamhet, från både uppdragsgivaren och utredaren/ordföranden. Bland annat kan mycket tid vinnas genom en lyckosam start.
    Det är alltså angeläget att snabbt få ett bra sekretariat på plats vilket ibland underlättas av goda relationer till andra arbetsgivare. Sekretariatet kan inledningsvis behöva mycket av utredarens/ordförandens tid för att snabbt komma i gång med struktur och tidplan m.m. Kretsar av experter och sakkunniga ska inte slentrianmässigt förordnas slappt och av gammal vana utan efter goda överväganden om vad som verkligen behövs. De som engageras ska få veta att uppgiften inte är kollektiv kommatering en gång i månaden, utan att andra arbetsformer kan bli aktuella och att anspråk kan resas på arbetsinsatser. En expertkrets är dessutom ofta en viktig replipunkt för sekretariatet. Kanske ska man inte utnyttja allt utrymme direkt från början utan spara något för framtida behov? Till kretsen kan man med fördel knyta någon mer oberoende person som får till uppgift bland annat att kritiskt bedöma andras självklarheter och att vara allmänt besvärlig. Sådana inspel är ofta långsiktigt värdefulla! Logistikens betydelse ska inte underskattas. De i regeringskansliet som svarar för kommittélokalerna måste inse vikten av att främja utrymme och trivsel och minimera förargligheter som svårbegripliga lo-

kalbyten och icke fungerande maskiner. Nonchalans i sådana avseenden måste bekämpas!

 

Utredningstider
Detta kan få leda över till några ord om utredningstider. Det är som om det vore axiomatiskt att de är för korta. Men stämmer det? Jo, sett över de senaste 30–40 åren så har tiderna nog generellt blivit kortare. Lyckligtvis har vi inte längre, tack och lov, evighetsmaskiner som utredningen om en ny försäkringsavtalslag som en gång i tiden väl höll på i cirka 15 år. Och det är klart; angelägen tid kan gå till spillo, bland annat på grund av dålig planering och knölig beredning och oenighet i regeringskansliet. Pressande politiska realiteter kan leda till knapp tid för att frågan bedöms vara brådskande. Mandatperioderna kan också spela roll. Men min erfarenhet är att det funkar rätt bra, och att man i regel får den tid man behöver. Själv har jag aldrig förmenats nödvändiga förlängningar. Är det verkligen så farligt med tiderna? Också i det sammanhanget är noggrann riggning och att komma i gång viktigt! Liksom att tidigt överväga bland annat arbetsorganisation, arbetsmetoder och arbetstakt, liksom hur sakkunniga och experter nyttjas och hur starkt ordförandens engagemang är. Allt sådant påverkar tiden.
    Men nu har jag väl svurit i kyrkan som satt det axiomatiska påståendet om för korta tider i fråga.

 

Ett planerat mottagande
En kritik mot regeringskansliet jag hellre ställer mig bakom är dåliga förberedelser för mottagandet. Har man glömt sin beställning, och kommer betänkandet som en överraskning? Man bör ha en tidplan för hela processen, alltså från ax till limpa, helst från början men i vart fall vid leverans. Remisshanteringen ska vara förberedd och utpekade personer ska gärna entusiastiskt vara beredda för och se fram mot det fortsatta arbetet! Jag ogillar också den relativt färska ovanan att statsrådet redan vid överlämnandet, frustande av (ofta snabbt övergående) dådkraft, ger uttryck för uppfattningar om resultatet och om vad som strax ska hända. Det äventyrar bland annat remissverksamheten som är viktig att värna! Och som kan utvecklas genom en mer genomtänkt hantering. Jag tycker att mottagaren i regel ska avstå från offentligt framförda stånd- och synpunkter i anslutning till leveransen. Och i stället utnyttja privilegiet att prata sist!

 

Avslutning
Nå, hur dömer jag? Är det ett förfall och ett system i kris. Nej, det kan jag inte se. Men visst finns det som kallas förbättringspotential! Och

jag kan ge Erik Fichtelius rätt så till vida att strategier, samordnare och andra konstitutionella hybrider kan skymma bilden.