Remissfasen och Lagrådets roll

 

 

Av justitierådet ERIK NYMANSSON

Utifrån samma koncept som radioprogrammet Spanarna i P1 — en spaning, tre exempel, en slutsats med riktning mot framtiden — behandlas remissinstansernas och Lagrådets möjligheter att påverka under lagberedningen. Författaren, som suttit två år i Lagrådet, tycker sig se en tendens till att förslag tas fram och låses fast till sitt innehåll i ett allt tidigare skede.1

Tre exempel
Mitt första exempel är ett ärende där Lagrådet hade många kritiska synpunkter och som knappt har uppmärksammats. Det avsåg bygglovsprocessen.2 I stora drag gick förslaget ut på att ansökningsavgiften skulle reduceras om kommunen inte handlade ärendet tillräckligt snabbt. Lagrådets kritik gick ut på att åtgärden nog var verkningslös, i strid med det kommunala självbestämmandet och framför allt systemfrämmande. En ekonomisk sanktion i form av en reducering av ansökningsavgiften var ett helt nytt inslag i svensk rätt som inte föregåtts av några principiella överväganden. Jag tyckte att Lagrådet lyfte ett antal intressanta men besvärliga frågor och blev därför förvånad när regeringen — exakt en vecka efter vårt yttrande — beslutade propositionen, dvs. med rekordfart.3 Svaret på de frågor Lagrådet lyft var i stort sett att regeringen helt enkelt inte höll med.
    Mitt nästa exempel är barnkonventionen. En utredare hade i uppdrag att bl.a. analysera och redovisa för- och nackdelar med en inkorporering av barnkonventionen.4 Innan uppdraget skulle redovisas, deklarerade den nytillträdda regeringen i regeringsförklaringen i oktober 2014 att konventionen skulle inkorporeras. Utredaren fick ett tilläggsuppdrag om att ta fram ett sådant förslag.5 Ett betydande antal remissinstanser och även Lagrådet avstyrkte förslaget.6 Men lagen trädde i kraft den 1 januari 2020.7 Mitt sista exempel är Lagrådets kritik mot förslaget till skatt på avfallsförbränning, en skatt som syftar till att uppnå vissa miljömål. Slutsatsen från den utredning som tog fram förslaget var att en avfallsskatt

 

1 Artikeln bygger på det manus som togs fram för författarens inledningsanförande och ligger nära det talade ordet. 2 Reduktion av avgift för lov, förhandsbesked och anmälan, utdrag ur protokoll vid sammanträde 2018-03-13. 3 Prop. 2017/18: 210. 4 Dir. 2013:35. 5 Dir. 2015:17. 6 Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter, utdrag ur protokoll vid sammanträde 2017-09-06. 7 Lag (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.

skulle bli rent fiskal och att det skulle vara lämpligare att justera redan befintliga styrmedel som var mer träffsäkra. Utredningen lämnade dock ett förslag till skatt eftersom den var ålagd att göra detta. De flesta remissinstanserna avstyrkte förslaget. Lagrådet konstaterade att det inte finns något konkret stöd för att syftet med förslaget ska uppnås. 8

Vad har dessa tre remisser gemensamt?
Det som dessa tre remisser har gemensamt är att remissinstanserna och Lagrådet har haft svårt att på något avgörande sätt kunnat påverka under beredningen. Regeringen har av olika skäl redan bestämt sig för att förslaget ska genomföras och hur det i huvudsak ska vara utformat. Och detta ställningstagande har gjorts innan lagberedningen har börjat, innan direktiven har skrivits. Hur kan jag nu påstå detta? Jag börjar med bygglovsexemplet. Bakgrunden till att lagstiftningsärendet alls drogs i gång var ett tillkännagivande från riksdagen, ett ganska detaljerat sådant om hur en ny ordning skulle se ut. Som ett argument mot Lagrådet — och för förslaget — anfördes också i propositionen att förslaget var i överensstämmelse med tillkännagivandet.
    Regeringen inväntade inte Barnrättighetsutredningens ställningstagande, utan det avgörande beslutet redovisades i regeringsförklaringen som ett resultat av förhandlingarna mellan Socialdemokraterna och Miljöpartiet. Det sistnämnda partiet hade under lång tid drivit just denna fråga.
    Vad gäller skatt på avfallsförbränning uttalade Lagrådet följande. ”Utöver att lagförslaget bygger på punkt 35 i den s.k. januariöverenskommelsen saknas en mer konkret förklaring till varför lagförslaget nu läggs fram.” Jag utgår från att förslaget, till följd av januariöverenskommelsen, kommer att genomföras.9

Januariöverenskommelsen och detaljerade tillkännagivanden
Det jag förknippar med en svensk modell är att ett samhällsproblem identifieras, direktiv tas fram, en utredare får ganska fria händer att ta fram ett väl avvägt förslag och en regering är lyhörd för de synpunkter som kommer från remissinstanser och Lagrådet. Men så ser det inte alltid ut och mina tre exempel illustrerar detta.
    Det har alltid funnits behov av att ingå överenskommelser för att säkra regeringsunderlaget. När jag arbetade i Regeringskansliet hade regeringen och dess samarbetspartier att fullfölja det s.k. 121-punktsprogrammet. Men om man lägger t.ex. 121-punktsprogrammet bredvid januariöverenskommelsen och senare års tillkännagivanden från riksdagen, tycker jag att en ganska tydlig bild utkristalliserar sig. Tidigare var det ”satsningar om…”, ”utredningar om…”, på sin höjd

 

8 Skatt på avfallsförbränning, Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2019-10-04. 9 Riksdagen biföll prop. 2019/20:32 den 4 december 2019 och lagen träder i kraft den 1 april 2020.

”skarpare lagstiftning om…”. Nu upplever jag mig se något annat. I många punkter anges hur det framtida förslaget ska vara utformat.
    En grundläggande tanke är att det är regeringen som ska ta fram och lägga förslag till riksdagen. Inte tvärtom. Men riksdagens tillkännagivanden har blivit fler till antalet och inte begränsats till att identifiera ett samhällsproblem och uppmana regeringen att göra något åt det. Vissa och ganska många tillkännagivanden har en annan karaktär. En utskottsmajoritet tar fram ett konkret och detaljerat förslag som ska tas om hand, såsom var fallet med reduceringen av bygglovsavgiften, och detta blir riksdagens tillkännagivande.
    Det är intressant att studera konstitutionsutskottets betänkande avseende regeringens behandling av riksdagens skrivelser.10 Av betänkandet framgår antalet öppna tillkännagivanden, dvs. sådana som inte är slutbehandlade. Fram till förra mandatperioden låg det på cirka 100 om året men under de senaste 4 åren har de ökat till i dag cirka 350. Enbart Straffrättsenheten på Justitiedepartementet har enligt uppgift cirka 50 öppna tillkännagivanden.
    Januariöverenskommelsen ligger till grund för den politik som ska genomföras under mandatperioden, med ett stort antal detaljerade förslag. Vilka möjligheter finns det i realiteten att lyfta ut ett förslag till följd av att remissinstanser och Lagrådet har kommit med berättigad och sakligt grundad kritik? Spricker uppgörelsen, måste det förfördelade partiet då bli kompenserad? Jag vet inte.
    Ett inslag i såväl många tillkännagivanden som i januariöverenskommelsen är att förslagen ska genomföras inom vissa tidsramar. Detta kan självfallet komma i konflikt med behovet av tillräckligt långa remisstider.
    Vad gäller tidsramar så har konstitutionsutskottet anfört att det bör höra till undantagen att tillkännagivanden inte kan slutredovisas inom två till tre år. Om tillkännagivandet är att en utredning ska tillsättas, så kanske detta inte är en övermäktig uppgift. Men en större utmaning är naturligtvis om tillkännagivandet går ut på att ett visst konkret förslag ska genomföras. Då ligger det en förväntan på att en proposition ska överlämnas inom två år.
    Varför tillkännagivanden och överenskommelser i större utsträckning handlar om utformningen av det framtida förslaget och varför de åtföljs av dessa tidsramar, om detta kan man bara spekulera. En orsak är alldeles säkert minoritetsregeringens svaga parlamentariska stöd och en riksdagsmajoritets vilja att driva igenom sin politik.

 

Remissyttrandenas betydelse för Lagrådets arbete
En grundläggande förutsättning för att remissinstanserna och Lagrådet ska kunna fylla sina funktioner är att mottagaren av yttranden är beredd att beakta vad som där sägs. Om så inte är fallet finns en risk för att den lagberedning vi nu talar om till viss del uppfattas som ett

 

10 Senast konstitutionsutskottets betänkande 2018/19:KU21.

spel för gallerierna, vilket riskerar att påverka ambitionsnivån hos remissinstanserna.
    Hur bra och genomarbetade yttranden kan regeringen hoppas på om remissinstanserna uppfattar att möjligheterna till att kunna påverka är begränsade, om inte rent av obefintliga? Varför lägga ned tid och kraft på ett yttrande som inte kommer att beaktas? Detta är frågor som kan börja att ställas och om så sker kan det i förlängningen leda till att kvalitén på lagstiftningen försämras. En erfarenhet jag har från min tid i Lagrådet är att jag tyckte mig kunna skönja en sådan lägre ambitionsnivå från remissinstansers sida när det kunde uppfattas som att de avgörande besluten redan hade fattats eller där man annars uppfattade — rätt eller fel — att man inte skulle bli lyssnad till.
    Ett förhållande som inte alla tänker på är den stora betydelse remissyttranden har för Lagrådets arbete. Lagrådet får del av alla remissyttranden, de läses och de utgör, menar jag, ett av de viktigaste arbetsverktygen. Dessa yttranden belyser t.ex. om förslaget är utformat så att de angivna syftena kan nås och om det föreligger tillämpningsproblem. Lagrådet är beroende av att remissinstanserna belyser de problem som kan finnas och om remissinstanserna drar ned på ambitionsnivån får Lagrådet svårare att fylla sin funktion.

 

Min spaning
I radioprogrammet Spanarna ska en spaning mynna ut i en slutsats med riktning mot framtiden, en prognos. Min spaning leder till slutsatsen att det kan finnas en risk för att förslag tas fram och låses fast till sitt innehåll i ett allt tidigare skede, att remissinstansers och Lagrådets synpunkter då inte beaktas i den utsträckning som vore önskvärt och att detta går ut över kvalitén på lagstiftningen och dess möjligheter att på ett effektivt sätt komma till rätta med samhällsproblem.

 

Vad är möjligt att göra för att öka kvalitén?
I anvisningarna till symposiet stod att vi skulle identifiera vad som är möjligt att göra för att öka kvalitén i lagberedningen.
    Politiska realiteter är som de är och kan och kommer att förändras, kanske redan under nästa mandatperiod. Men just nu har vi januariöverenskommelsen och en opposition som säkert kommer att fortsätta att ta initiativ till detaljerade tillkännagivanden.
    Det är under dessa förhållanden viktigt att remissinstanser — trots allt — inte drar ned på ambitionsnivån. Det är viktigt att de inser att Lagrådet läser och tar till sig av vad de anser. Att de förstår sin betydelse för att Lagrådet ska kunna fylla sin funktion.
    Sakligt underbyggd kritik uppmärksammas, vare sig det kommer från remissinstanser eller från Lagrådet. Yttrandena utgör viktiga inlägg i samhällsdebatten, såväl vad gäller sakfrågan som processerna. I

längden tror jag inte att ett regeringsunderlag eller en opposition vill utstå sakligt grundad kritik.