Universiteten och de juridiska fakulteterna som remissinstanser

 

 

Av professor HENRIK WENANDER1

Säll är den som har till rättesnöre att man nog bör tänka efter före Tage Danielsson2

Kraven på beredning av lagstiftning är en central del i det svenska konstitutionella systemet. I ett större perspektiv kan man se dessa krav som ett uttryck för en mer allmän offentligrättslig princip om beredning av beslut. Mot denna bakgrund behandlar artikeln universitetens och de juridiska fakulteternas roll i lagberedningen som remissinstanser. Utifrån författarens erfarenheter lämnas några synpunkter, bland annat att det kan vara lämpligt att ställa remisser direkt till de juridiska fakulteterna i stället för till universiteten som helhet. Vidare konstateras att rollen som remissinstans förenar beredningstanken med universitetets uppgift att samverka med det omgivande samhället.

 

I det svenska konstitutionella systemet ligger en stor del av tonvikten på beredningen av lagstiftning. Genom att ”tänka efter före” ska man undvika oönskade effekter. Detta gäller både politiskt, rättsligt och innehållsmässigt. Särskilt viktigt är det givetvis att undvika att kränka mänskliga rättigheter eller på annat sätt bryta mot grundlagar och internationella åtaganden. Men det är också mycket viktigt att lagstiftning är till innehållet genomtänkt i övrigt. Genom bland annat beredning inom kommittéväsendet och remissförfarande har det svenska konstitutionella systemet sedan länge byggt upp mekanismer för att se till att lagstiftningen ska bli rättssäker och effektiv med hänsyn till sakkunskap på olika samhällsområden.
    Grundläggande bestämmelser om beredningen av regeringsärenden finns i 7 kap. 2 § regeringsformen (RF) som i sin första mening föreskriver att vid beredningen av regeringsärenden ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Syftet

 

1 Artikeln återger, med vissa ändringar och tillägg, författarens anförande vid Svensk Juristtidnings symposium ”Lagberedning — från ax till limpa” den 15 oktober 2019. Tack till professor Søren Højgaard Mørup, Aarhus Universitet, professor emeritus Matti Niemivuo, Lapplands universitet, professor Eivind Smith, Universitetet i Oslo samt docent Bengt Lundell, Lunds universitet. Anförandet och artikeln har utarbetats inom ramen för forskningsprojektet Den offentliga förvaltningens konstitutionella roll i Norden: demokrati, rättssäkerhet och effektivitet under europeisk påverkan, finansierat av Riksbankens Jubileumsfond, dnr P18-0532:1. 2 Ur Att tänka först är störst, bland annat publicerad i Tage Danielssons samlade dikter 1967–1967, ny utg. Wahlström & Widstrand, 1975.

 

med denna artikel är att uppmärksamma universitetens och de juridiska fakulteternas roll i den kvalitetssäkring av lagstiftningen som ligger i remissbehandlingen.3 Frågan är mer specifikt om dagens system fungerar tillfredsställande eller om något behöver förändras. Ämnet har tidigare behandlats av Lena Marcusson i anslutning till ett symposium om det svenska kommittéväsendet 2011.4 De svenska förvaltningsmyndigheterna är ju i allmänhet organiserade under regeringen som fristående organ, som lyder under regeringen, med vissa begränsningar (12 kap. 1 och 2 §§ RF). De har mer eller mindre specialiserade kompetensområden, och har till uppgift att bidra med sakkunskap för att genomföra den lagstiftning som har antagits. I den svenska konstitutionella uppbyggnaden räknas också de statliga universiteten som förvaltningsmyndigheter under regeringen, även om dessa rättsligt och faktiskt i vissa avseenden får anses inta en särskild ställning med hänsyn till bland annat principer om akademisk frihet i forskning och undervisning.5 Särskilt intressant i samband med rollen som remissinstans är att universiteten har en mycket stor bredd när det gäller expertisområden.
    När det allmänt gäller den offentliga förvaltningen och remissväsendet kan det först konstateras att kraven på beredning av lagstiftning och bestämmelsen i 7 kap. 2 § RF kan ses som ett uttryck för en mer allmän tanke om att bereda förslag tillräckligt. Denna grundtanke återfinns också i andra delar av den offentliga rätten. Det är till att börja med värt att notera att 7 kap. 2 § RF vid sidan av lagstiftningsärenden reglerar också handläggningen av regeringens förvaltningsärenden.6 För riksdagens del gäller som bekant ett allmänt beredningstvång (4 kap. 5 § RF och 10 kap. 2 § riksdagsordningen, RO), och ett utskott som behandlar ett ärende som har väckts genom motion eller utskottsinitiativ — där regeringen alltså inte har kunnat bereda ärendet — ska inhämta behövliga upplysningar (10 kap. 4 § RO). Bestämmelser om utredningsansvar och remiss finns också för förvaltningsmyndigheterna (23 och 26 §§ förvaltningslagen [2017:900)]).7 Även för kommunernas del finns krav på beredning av beslut (se angående fullmäktige 5 kap. 26 § kommunallagen [2017:725]). För domstolar,

 

3 Diskussionen om de juridiska fakulteternas roll i det följande avser givetvis också de lärosäten som organiserar den juridiska forskningen och undervisningen i juridiska institutioner och liknande. 4 Lena Marcusson, Hur tar remissinstanserna fram sina yttranden?, SvJT 2011 s. 806–811. 5 Se prop. 2001/02:15 s. 151; Lena Marcusson, Universitetens rättsliga ställning. En rapport till SUHF hösten 2005, Sveriges universitets- och högskoleförbund 2005, www.suhf.se/publicerat/rapporter s. 4 ff. 6 Se prop. 1973:90 s. 287. 7 Se vidare ang. kraven på inhämtande av synpunkter 4 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning, förordningen (2011:118) om myndigheters inhämtande av yttrande från Regelrådet och Henrik Wenander, Myndighetsföreskrifter. Demokratisk anknytning, politisk styrning och rättssäkerhet TfR 2016 s. 489–517, på s. 509 f.

 

förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter gäller vidare ett krav på saklighet enligt 1 kap. 9 § RF, något som innefattar en skyldighet att se till att beslut vilar på ett korrekt beslutsunderlag.8 Samlat skulle man här kunna tala om en beredningsprincip, som kommer till uttryck på olika sätt i svensk offentlig rätt. Genom att se detta som en offentligrättslig princip är det möjligt att lyfta fram en omsorgsfull beredning som en grundläggande utgångspunkt, vilken dock behöver präglas av flexibilitet. Förvaltningsmyndigheternas, bland dem universitetens, remissbehandling av lagförslag utgör på så sätt ett uttryck för denna grundläggande tanke om att ”tänka efter före” i olika sammanhang.
    Det ska sägas att också våra nordiska grannländer har ordningar för remissbehandling av lagförslag som i stora drag liknar den svenska, även om den närmare utformningen av remissväsendet varierar något mellan länderna.9 Bland annat tycks exempelvis Finland ha ett större inslag av muntligt informationsinhämtande från remissinstanserna.10 I Danmark kan vidare lagstiftningen om offentlighet och sekretess i vissa situationer innebära att allmänheten inte på samma sätt som i Sverige kan få tillgång till remissvar från myndigheter som är inordnade i ministeriernas struktur.11 Till skillnad från vad som är fallet i Sverige tycks vidare universiteten och de juridiska fakulteterna inte regelmässigt ge kommentarer till lagförslag i Danmark, Finland och Norge. En särskild form av inhämtande av akademiska synpunkter sker dock i det finska Grundlagsutskottet, som regelmässigt bjuder in professorer i statsrätt och anknytande ämnen att ge synpunkter på lagstiftningsförslag.12 Mot denna principiella bakgrund kan man då gå över till frågan för denna artikel, nämligen om dagens system fungerar tillfredsställande eller om något behöver förändras. Först och främst är det värt att påpeka, eftersom noggrann beredning av lagstiftning är en viktig del i det svenska konstitutionella systemet, att remissväsendet måste tas på allvar

 

8 Se Thomas Bull, Objektivitetsprincipen, i Lena Marcusson (red.), Offentligrättsliga principer, 3 uppl. 2017 s. 97–132, på s. 109. 9 Se Thomas Bull, Institutions and Divisions of Powers, i Helle Krunke och Björg Thorarensen, The Nordic Constitutions. A Comparative and Contextual Study, Hart 2018 s. 43–66, på s. 54 f. 10 Se allmänt Matti Niemivuo, Legislative Drafting in Finland, i Kimmo Nuotio, Sakari Melander och Merita Huomo-Kettunen (red.), Introduction to Finnish Law and Legal Culture, Forum Iuris 2012 s. 61–73, på s. 66. 11 Se offentlighedslovens § 20 (ang. att lagstiftningsärenden inte omfattas av offentlighet förrän ett lagförslag har väckts i Folketinget) samt § 24 och § 14 (ang. att sekretess gäller för intern rådgivning från ett ämbetsverk till en minister, men att det vid en begäran om att få tillgång till handlingar ska övervägas om det bör ges en vidare tillgång till handlingar än vad som följer av bl.a. dessa bestämmelser, s.k. meroffentlighed). Remissvar från framför allt externa aktörer publiceras på hoeringsportalen.dk. 12 Se vidare Juha Lavapuro, Tuomas Ojanen och Martin Scheinin, Rights-based Constitutionalism in Finland and the development of pluralist constitutional review, International Journal of Constitutional Law (ICON) 2011 s. 505–531, på s. 510 f.

 

och respekteras.13 Det handlar här om att Regeringskansliet skickar ut remisser i god tid, att remissinstanserna faktiskt besvarar remisserna trots en hög arbetsbörda och att regeringen tar upp och kommenterar synpunkter, också sådana som den inte håller med om. Om detta fungerar blir resultatet en form av rättslig dialog mellan de juridiska remissinstanserna och regeringen. Det får inte vara så att remissbehandlingen enbart blir en tom formalitet utan påverkan på de lagförslag som sedan läggs. Min uppfattning, såvitt jag kan överblicka, är att tidsgränserna överlag hålls, att universiteten i allmänhet lägger ner arbete på att skriva genomtänkta remissvar och att regeringen i sina propositioner genomgående kommenterar åtminstone viktigare synpunkter, även om den ibland gör andra bedömningar. Från de juridiska fakulteternas synvinkel finns goda exempel på en sådan dialog i beredningen av grundlagsreformen 2010, den nya riksdagsordningen 2014 och 2017 års förvaltningslag. Där har regeringen på ett stort antal punkter kommenterat exempelvis min egen fakultets ibland kritiska synpunkter och ibland anpassat förslaget, ibland motiverat varför den inte ändrar förslaget.
    En ytterligare aspekt rör vem som ska stå som mottagare av en remiss. Här konstaterade Lena Marcusson redan vid 2011 års symposium om lagstiftning att universiteten har minst två olika roller i remissväsendet: dels som anordnare av undervisning och forskning, dels som expertis inom ett visst område. Detta har betydelse för till vilket organ en remiss riktas. En remiss till ett universitet som helhet, det vill säga till dess ledning, kan vara lämplig för övergripande högskolefrågor, medan en remiss till Juridiska fakulteten vid detta universitet passar för att få oberoende synpunkter på förslaget baserade på rättsvetenskapliga överväganden. I den senare egenskapen är det just rollen som expertis inom ett område som är den viktiga.14 De juridiska fakulteterna (och också andra fakulteter för den delen) kan i bästa fall ge synpunkter av ett mer övergripande och principiellt slag än vad som är fallet för de specialmyndigheter som mer direkt handlägger ärenden som berörs av det aktuella förslaget. Här finns det anledning för Regeringskansliet att överväga om det är universitetet som helhet (företrätt av rektor) eller den juridiska fakulteten som bör besvara en viss remiss. Med tanke på universitetens särställning och deras breda expertisområde är det enligt min uppfattning inte lämpligt att slentrianmässigt betrakta dem enbart som förvaltningsmyndigheter vilka som helst, där det alltid är myndighetschefen som står som avsändare för ett visst remissvar. Till detta kommer att dagens ordning, där de juridiska fakulteterna kan stå som mottagare av remisser, framstår som praktisk och arbetsbesparande, jämfört med när remissvaret måste koordineras med universitetets centrala förvaltning.

 

13 Se allmänt Sten Heckscher, Reflektioner kring utredningsväsendet, SvJT 2011 s. 844–847, på s. 846. 14 Se Marcusson 2011 s. 806 f.

Uppgiften att besvara remisser innebär givetvis ett ansvar för universiteten och deras juridiska fakulteter. Vid sidan av det redan nämnda åtagandet att allmänt ta remissuppdraget på allvar, bör de givna remisssvaren bygga på den överblick över rättsliga frågor som forskning och undervisning i juridik kan ge. Remissvar ska givetvis inte vara någon plattform för allmänt tyckande. På så sätt kan universiteten bidra med kunskap och — när så behövs — med konstruktiv kritik mot förslag, förhoppningsvis utan att kunna anklagas för olika former av politisk aktivism.
    Man kan givetvis fråga sig om det gängse skriftliga förfarandet är det mest ändamålsenliga eller om remissbehandlingen i Sverige borde gå över till andra former av inhämtande synpunkter med exempelvis större inslag av muntliga synpunkter från remissinstanserna. Som har nämnts ovan är sådana muntliga inslag till synes något vanligare i våra nordiska grannländer. Från mitt perspektiv kan jag dock inte se att dagens svenska skriftliga system medför några stora praktiska bekymmer när det gäller remisser riktade direkt till de juridiska fakulteterna.
    Sammantaget ger remissförfarandet i sin nuvarande form goda möjligheter att föra fram rättsvetenskapligt grundade synpunkter som kan bidra till att höja kvaliteten på lagförslaget. På köpet innebär uppdraget att svara på remiss att den som författar remissvaret fördjupar sina kunskaper i det aktuella förslaget, vilket kan vara till nytta för både forskning och undervisning. De juridiska fakulteterna bör därför eftersträva att synliggöra remissarbetet som en viktig uppgift och som meriteringsgrundande för de enskilda forskarna. Som Lena Marcusson har framfört tidigare finns det anledning att fundera på hur remissarbetet ska inordnas i de juridiska fakulteternas arbete på ett mer strukturerat sätt när det gäller medelstilldelning och resursanvändning.15 Att svara på remiss utgör ett viktigt sätt att sköta universitetets uppgift att samverka med det omgivande samhället (se 1 kap. 2 § andra stycket högskolelagen [1992:1434]). Här förenas alltså universitetens roll med den grundtanke om beredning som finns i den svenska offentliga rätten. Universiteten, och då särskilt de juridiska fakulteterna, kan på så sätt bidra till att man i lagberedningen tänker efter före.

 

15 Se Marcusson 2011 s. 809.