Utredare i staten

 

 

Av professor emerita LENA MARCUSSON

Utredningarnas sammansättning och rollfördelningen i utredningarna varierar i dag på ett sätt som inte verkar helt genomtänkt i alla avseenden. Att förändringar sker över tid är säkert både naturligt och önskvärt, men utredningsväsendets grundläggande syfte att bidra till allsidig beredning och fullgott beslutsunderlag får aldrig överges.

 

Introduktion
Nyligen presenterade statsrådet Morgan Johansson ett nytt betänkande, En ny terroristbrottslag (SOU 2019:49) på en presskonferens. Utredaren själv kunde inte närvara utan utredningssekreteraren gick igenom innehållet. I betänkandet kan man läsa att utredaren, Maria Kelt, varit ensam utredare och svarar för innehållet i betänkandet. Det anges vidare:

 

Experterna har deltagit i arbetet och har i allt väsentligt ställt sig bakom de redovisade förslagen. Skilda uppfattningar i enskildheter har dock förekommit utan att detta kommit till uttryck i något särskilt yttrande. Utredningen har antagit namnet Terroristbrottsutredningen (Ju 2017:03) och överlämnar nu betänkandet En ny terroristbrottslag (SOU 2019:49). Utredningens uppdrag är med det slutfört.

 

Att statsrådet som tar emot utredningen leder presskonferensen, där den presenteras, är inte ovanligt. Denna gång blev resultatet, i Svenska Dagbladets redovisning, att det inte framgick någonstans vem som gjort utredningen och att utredningssekreteraren presenterades med partibeteckning! (SvD 27 november 2019). Säkert ett olycksfall i arbetet, men det säger kanske något om hur utredningsväsendet förändrats. Det viktiga tycks här vara att regeringen får ett tillfälle att visa initiativ vid presentationen. Den vanligaste utredningstypen numera är nog dessutom ensamutredningen med ett antal experter som inte bara deltar i arbetet utan också förväntas ställa upp bakom betänkandet. En presentation som jag beskrivit här ger också intryck av att betänkandet är ett beställningsjobb med skarpa direktiv om vad som ska åstadkommas och att det mottagande statsrådet redan är väl medveten om vad som föreslås i det omfattande betänkandet. En annan nutida tendens som har att göra med det parlamentariska läget är att de politiska överenskommelserna kommer först, utan alltför djupgående undersökningar, och sedan följs upp av en beställning på ett lagförslag.
    Hur det är med dessa saker vet vi inte så mycket om. Någon mer systematisk forskning kring det statliga utredningsväsendet finns för närvarande inte redovisad enligt statsvetarna, men det är tydligt att de

parlamentariska utredningarna blivit färre och de särskilda utredarna fler. Sammansättningarna av ensamutredningarna och av utredningarna med flera ledamöter varierar mycket utan att det framgår av kommittéförordningen eller på annat sätt vilka skäl som finns för de olika lösningarna.
    Det som beskrivits här innebär naturligtvis inte att några formella fel begåtts. Frågan är dock om de eventuella förändringarna är önskvärda?

 

De olika rollerna
Vilka är då de olika funktioner som en statsanställd kan ha i utredningssammanhangen? Uppgiften som särskild utredare, ordförande i parlamentarisk eller annan kommitté, ledamot, sakkunnig, expert eller sekreterare, är de huvudsakliga. Sedan förekommer också deltagande i referensgrupper och liknande. Alla de här rollerna kan också innehas av privat anställda eller företagare, fackliga företrädare, kommunala företrädare och experter från näringslivet, civilsamhället och olika organisationer m.m.
    Här kommer jag dock endast behandla statstjänstemannarollen och just i utredningssammanhang, och dessutom endast i samband med utredningar som åtminstone formellt görs utanför Regeringskansliet. Min egen erfarenhet kommer från att ha haft rollerna som särskild utredare (ensamutredare), ledamot i ordförandeutredningar samt som sakkunnig och expert i ensamutredningar och ordförandeutredningar. Och det har alltid varit i rollen som statsanställd akademiker. Jag har inte deltagit i parlamentariska utredningar och behandlar inte heller dem specifikt i fortsättningen.
    Även om beteckningen statstjänsteman eller statsanställd används här i rubriken och i texten, innebär det inte att man kan utgå från en homogen grupp. Just i utredningssammanhang kan det vara viktigt att urskilja olika befattningar som domare, anställda i Regeringskansliet, däribland anställda med domarbakgrund, chefer i statsförvaltningen, professorer och andra universitetsanställda och statsanställda experter från myndighetsvärlden.

 

De olika typerna av utredningar
Sedan måste man konstatera att uppdragen kan se väldigt olika ut inom den här ramen av offentliga utredningar. Som jurister tänker vi naturligtvis ofta på de utredningar som handlar om att ta fram lagstiftning. Men ofta är det också fråga om att analysera reformbehov, föreslå eller förbereda genomförande av organisationsförändringar, göra särskilda utvärderingar, ta fram policyunderlag eller utarbeta principbetänkanden.
    Ofta är utredningsarbete i kommittéer eller i andra former viktiga arenor för möten och samarbeten mellan politiker och tjänstemän och andra. Samtidigt är de utredningar jag här behandlar i första hand ett verktyg för regeringen att bereda olika lagförslag och andra initiativ.

Det är uppenbart att utredningarna därför behöver sättas samman på olika sätt och kan fylla olika funktioner. Det är också i hög grad rimligt att regeringen har möjlighet att anpassa utredningsformen efter de olika uppdragens natur.

 

Sammansättning av utredningar
Vad anger då kommittéförordningen (1998:1474), härefter Kf, om utredningarnas sammansättning? Förordningen innebär att regeringen kan bemyndiga åt ett enskilt statsråd att utse och entlediga ordförande och andra ledamöter och besluta om sakkunnig, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén (24 § Kf). Detsamma gäller för särskilda utredare (1 § 2 st. Kf). De närmare övervägandena om kommittéers olika sammansättning görs därmed från fall till fall. I den s.k. Kommittéhandboken (Ds 2001:1) framgår:

 

Sekreteraren i en kommitté förordnas av statsrådet efter förslag av departementet, ordföranden eller kommittén i dess helhet. Om sekretariatet behöver förstärkas, bör sekreteraren diskutera detta med ordföranden innan kontakt tas med departementet, som svarar för rekryteringsarbetet.

 

Skillnaden mellan att vara ledamot och sakkunnig är inte glasklar, men troligen är tanken den att ledamöterna har ett särskilt ansvar att aktivt medverka. I kommittéhandboken anges att de sakkunniga inte har beslutanderätt men att de i övrigt deltar i utredningsarbetet på samma sätt som ledamöterna, om inte kommittén beslutar något annat. I praktiken får de sakkunniga ofta samma ställning som ledamöterna, även om det anges att de ska biträda kommittén. De har rätt att ta del av samma handlingar och att delta vid alla sammanträden och överläggningar, om inte kommittén i särskilda fall beslutar om annat (5 § Kf). Experterna får däremot biträda kommittén bara i den omfattning som denna eller ordföranden bestämmer (6 § Kf). Ofta deltar även experterna ändå i samma utsträckning och på samma villkor som sakkunniga. I Kommittéhandboken anges:

 

Experterna biträder kommittén med särskilda uppgifter. Det är kommitténs eller ordförandens sak att bestämma när och hur en expert skall bistå kommittén och vad som i övrigt skall gälla för expertens medverkan i arbetet (6 § kommittéförordningen).

 

Ibland förordnas experter när kommittén tillkallas. Men det kan ändå vara så att kommittén själv bedömer sitt behov av experter. I sådana fall är det kommitténs sak att hos departementet begära att en viss person skall förordnas som expert. Också kommittéer, som redan från början har experter men som finner att ytterligare experter behövs, kan givetvis komma med en sådan begäran.

 

Hur regeringen eller statsrådet i praktiken tänkt kring enskilda fall, och var gränsen går mellan sakkunniga och experter, är inte alltid särskilt tydligt, trots dessa anvisningar. Själv tjänstgjorde jag t.ex. som ledamot i Förvaltningspolitiska kommissionen, sakkunnig i förvaltningslagsutredningen (som hade en särskild utredare) och som expert i 2006 års förvaltningskommitté, utan att egentligen känna av någon skillnad, vare sig när det gällde arbetsinsats, ansvar för slutresultatet eller inställning från utredare, ordförande och sekretariat. Den skillnad som framgår av kommittéförordningen, förutom de redan nämnda, gäller frågan om reservationer och särskilda yttranden. Här anges att ledamöter har rätt att bifoga reservationer och särskilda yttranden till betänkandet (19 § Kf). De sakkunniga får bifoga särskilda yttranden men inte reservationer (20 § Kf). Av detta kan man utläsa att de inte anses ansvariga för betänkandet på det sätt som gäller för sakkunniga. För experterna får kommittén besluta om särskilda yttranden ska tillåtas (21 § Kf).
    Förvaltningslagens regler gäller i utredningsarbetet bara i ärenden av administrativ art och ärenden om utlämnande av allmänna handlingar (23 § Kf). Men generella överväganden vid förvaltningsbeslut, som kan göras om att tillåta särskilt yttrande i någon form, sammanfattas ganska bra i kommentaren till förvaltningslagens 30 §, där det stadgas att de som är med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet av ett ärende har rätt att anmäla avvikande mening. Det finns beaktansvärda skäl för att tillåta avvikande mening vid beslutsfattande. Det kan göra att beredningen blir mer omsorgsfull och noggrann och det ger utomstående värdefull information om vad som kan vara tveksamheter i beslutet. Trots dessa tungt vägande motiv betraktas det som en undantagssituation, som ska utnyttjas med urskillning och återhållsamhet, och i princip inte användas i andra fall än när det ligger i rättssäkerhetens intresse eller finns särskilda skäl. Dessa formuleringar återfinns i propositionen till den tidigare förvaltningslagen (prop. 1985/:80, s. 34 ff) och återges även i betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29).
    I kommittéförordningen har man till synes valt en mellanlösning, där experterna kan få särskilt tillstånd att avge ett särskilt yttrande, medan de sakkunniga har en uttrycklig rätt att göra det. Men frågan är hur tydligt detta blir.
    Jag menar att det finns skäl att överväga en ändring på den ordning som gäller i dag. Det kan bli en svår sits för sakkunniga och experter, om de förväntas markera i fall de inte instämmer i förslagets alla delar. Gränsen mellan sakkunniga och experter är inte heller särskilt tydligt för utomstående och de har som sagt ofta i praktiken samma uppgifter i utredningen.
    En tydligare ordning skulle vara att ledamöterna kan reservera sig och avge särskilda yttranden, medan övriga deltagare inte förutsätts stå bakom ställningstagandena i betänkandet och att de därför inte heller

tillåts markera genom särskilda yttranden. De förutsätts helt enkelt vara fristående, bidra med sin expertis och utföra sitt uppdrag med andra grundförutsättningar än ledamöter och ordföranden. Nackdelen är att man går miste om den ytterligare information som de sakkunniga och ibland även experterna kan ge och detta är kanske inte värt att offra. Ett sätt att renodla expertrollen vore att experterna uttryckligen endast ger specifika bidrag och därmed inte förknippas med betänkandets övervägande och förslag.

 

Statstjänstemännens förpliktelser och ansvar
Vilka förpliktelser har statstjänstemannen i utredningssammanhang? Det korta svaret är att samma sak gäller som i andra situationer: saklighet och opartiskhet. Det något längre svaret innefattar att man har en lojalitetsplikt inte bara mot det uppdrag man fått utan också mot rättsordningen. Direktiven är den konkreta utgångspunkten och här finns många varianter. Ibland är det fråga om mer eller mindre öppna mandat, andra gånger mer eller mindre detaljerade mandat, i förhållande till det som ska behandlas, och mer eller mindre styrda direktiv i förhållande till vad som ska uppnås. Alla som deltar måste innan de accepterar uppdraget studera direktiven och ta ställning till sin egen roll i arbetet.
    Men för den som är anställd i staten tillkommer ett ansvar att alltid göra egna bedömningar av innebörd och konsekvenser och agera utifrån de principer som styr den statliga verksamheten. För jurister kanske detta är självklarheter, men inte minst i utredningsarbete aktualiseras de grundläggande offentligrättsliga principer som har sammanfattats i den gemensamma värdegrunden för de statsanställda. Denna har nyligen fått en ny presentation av Statskontoret, i publikationen Den statliga värdegrunden — gemensamma principer för en god förvaltning. Utredningsförslag måste t.ex. vara förenliga med legalitetsprincipen och de grundlagsfästa fri- och rättigheterna.
    Syftet med en utredning är att ge ett fullgott beslutsunderlag av hög kvalitet. Samtidigt kan utredningsarbete innebära att förhandla. Det kan också innebära en väldigt tydlig beställning av ett visst, specifikt resultat.
    I de här olika situationerna menar jag att rollen som utredare eller ordförande och ledamot, skiljer sig ganska mycket från rollen som sekreterare, som i sin tur skiljer sig från uppdraget som expert eller sakkunnig. De olika rollerna borde åtminstone hållas isär. I dag verkar gränserna ibland litet luddiga, och få utanför de närmast sörjande kan väl skilja mellan sakkunniga och experter. I dag förekommer det att man använder vi-form i betänkanden, även när experter och sakkunniga deltar. Det blir då oklart i vilken mån de ställer sig bakom förslagen eller enskilda skrivningar. Jag tycker det vore dags att renodla rollerna mer och vara tydlig med att uppdragen skiljer sig åt.

I först hand är det ledamöterna, inklusive ensamutredare och ordförande som måste ta ställning till hur uppdraget ska tolkas och hur det ska utföras, och därefter ta ansvar för resultatet och kunna stå för betänkandets innehåll. De har därmed också rätt att anmäla avvikande meningar.
    Sekreterarna har naturligtvis stort ansvar och en reell möjlighet till inflytande, men de bör inte utåt få uppgiften att försvara betänkandet. De bör däremot kunna presentera och förklara det faktiska innehållet i externa sammanhang. Ansvaret för betänkandet bör entydigt ligga på ordförande, särskild utredare och ledamöter som inte reserverat sig.
    Vilket ansvar ska då övriga deltagare ha? De sakkunniga bör förutsättas delta i hela arbetet med sin kunskap och expertis, ge synpunkter under arbetets gång på underlag, beskrivning, analys och slutsatser, och slutligen också på förslagen. Men jag menar att det är önskvärt att man väldigt tydligt markerar deras roll som medarbetare i kommittén men inte ansvariga för förslagen. Man bör inte förutsätta att de står bakom beslutet att avge betänkandet. Användningen av vi-formen i utredningar bör undvikas, åtminstone då sakkunniga och experter deltar. Experter deltar i dag ofta på ett liknande sätt som sakkunniga, men det kan skapa problem, särskilt för experter från Regeringskansliet, om de uppfattas som medansvariga för betänkandet. Detsamma gäller sekreterarna, som enligt dagens system aldrig har rätt att reservera sig eller bifoga särskilda yttranden.

 

Avrundning
En sidofråga är vilka det är som förordnas i de olika rollerna. Finns det riktlinjer eller praxis av intresse här? De enskilda statsråden och departementen ”äger” frågan, men det är rimligt att en utredare, eller ordförande, har ett ord med i laget, särskilt när det gäller sekreterarna. Utredaren ska själv, innan man accepterar uppdraget, få ta del av direktiven och därmed ta ställning till om man kan utföra uppdraget.
    En situation som jag vill ta upp är att allt fler utredningar i hög grad bemannas med tjänstemän från Regeringskansliet. Det gäller både utredare och experter, vid sidan av sekreterarna. Jag har varit med om att detta ibland blir problematiskt. Tjänstemännen kan hamna i situationer, där deras överordnade i departementet har synpunkter på hur direktiven ska tolkas eller hur betänkandet bör utformas, vilket kan skapa blockeringar i utredningsarbetet. Det vore bra om man i högre utsträckning anlitade både utredare, sekreterare, experter och sakkunniga från andra myndigheter, t.ex. från domarkåren och akademien. De kan i bästa fall ha en större distans och ha lättare att självständigt utföra arbetet med saklighet och opartiskhet.
    Även om man inte ska överdriva dessa skillnader, menar jag att det finns ytterligare skäl att gå utanför kretsen i Regeringskansliet. Betänkandet ska skickas på remiss och sedan blir förslagen oftast föremål för

bearbetning i Regeringskansliet. Beredningen blir förmodligen av högre kvalitet om man utgår från en jämförelsevis självständig rapport som sedan behandlas av Regeringskansliets tjänstemän, som inte tidigare varit inblandade. Dessa kan granska förslagen mer förutsättningslöst, vilket bidrar till en mer allsidig beredning. Om man vill ha en rent intern produkt kan man ju i stället välja att låta en tjänsteman i Regeringskansliet göra en intern promemoria som kan presenteras i Dsserien.
    Det svenska utredningsväsendet förändras, och det kan framstå som naturligt och oundvikligt. Vissa förändringar är säkert önskvärda, men det grundläggande syftet att bidra till en allsidig beredning och ett gott beslutsunderlag får inte överges.