En betraktelse över symposiet ”Lagberedning — från ax till limpa”

 

 

Av justitiekansler MARI HEIDENBORG

Under SvJT:s och Uppsala universitets symposium om lagberedningsprocessen hade justitiekansler Mari Heidenborg uppdraget att särskilt lyssna, fundera och anteckna något om vad som sades. I denna betraktelse över symposiet redogör hon dels för vad som anfördes under olika programpunkter, dels för hur dessa anföranden samspelade med varandra. Utifrån fyra sammanfattande spaningar konstateras att det finns all anledning att fortsätta diskussionen om tillståndet för den svenska lagberedningen.

 

Inledning
Jag hade den 15 och 16 oktober 2019 förmånen att få närvara vid ett symposium om lagberedning, anordnat av Svensk Juristtidning i samarbete med Uppsala universitet. Symposiet var en uppföljning till de s.k. Häringesymposierna som hölls 2008 och 2011 och som bl.a. behandlade lagberedningens styrkor och svagheter.
    Symposiet anordnades med den ambitiösa målsättningen att diskutera hela lagberedningsprocessen, från ax till limpa, allt från initiativfasen, genom utrednings- och remissförfarandet, till lagrådets uppdrag och slutligen domstolens roll vid brister i beredningen. En ytterligare målsättning var att symposiet skulle vara konstruktivt och ha ett framåtblickande syfte. Med facit i hand är det glädjande att kunna konstatera att bägge syftena uppnåddes. Min tanke har varit att skriva en betraktelse över symposiet innefattande även några egna reflektioner över de olika inspel som gjordes under de två dagarna. Någon fullständighet eftersträvas inte och jag har inte heller känt mig bunden av under vilken programpunkt ett visst inlägg gjordes. En fråga som återkom under de två dagarna var kvaliteten på de lagförslag som tas fram. Har det skett någon förändring till det sämre under det senaste decenniet? Om så, vad beror det på? Och om inte, varför har uppfattningen att det ändå förhåller sig på det sättet fått så stort genomslag? Jag tror för egen del, efter att ha tagit del av alla de kloka inspel som gjordes under symposiet, att det idag, precis som i alla tider, går att finna exempel både på alldeles utmärkta lagstiftningsärenden och på sådana som kan betecknas som mindre lyckade. Det var därför befriande att höra en av de två mycket kompetenta moderatorerna, justitierådet Agneta Bäcklund, citera några meningar ur ett Lagrådsyttrande

från år 1924, som behandlade ett regeringsförslag om nya lagar om renskötsel.1

Åtskilliga spörsmål, som i förslagen bort besvaras, lämnats väsentligen olösta. Omarbetningar av den gällande texten hava icke genomförts med tillbörlig omsorg. Att komma till en riktig uppfattning av de föreslagna bestämmelsernas innehåll försvåras ej sällan genom bristande överensstämmelse mellan motiveringen och lagtexten. I det hela bära förslagen ej blott i enskildheter utan även beträffande huvudfrågors behandling alltför tydliga spår av den brådska, som - - - gjort sig gällande vid arbetets slutförande.

 

Agneta fortsatte sin historiska utblick med ett konstaterande av att lång utredningstid inte alltid är en garanti för ett fullgott resultat. I ett utlåtande över det slutbetänkande som 1773 års bibelkommission lade fram 1917, alltså efter 144 års arbete, uttalades att ”resultatet var förhastat och redan från början förlegat”.
    Att kvaliteten på olika lagstiftningsarbeten varierar är uppenbarligen inte någon ny företeelse. Det framstår inte heller som särskilt anmärkningsvärt utan har naturligen sin förklaring både i hur uppdraget ser ut och kompetensen hos dem som har tagit fram förslaget. Med det i minnet har jag ändå funnit skäl att försöka identifiera några faktorer som på symposiet fördes fram som sådana som i större grad påverkar den nutida lagberedningsprocessen. Min avsikt är att, som en travesti på både radioprogrammet ”Spanarna” och justitierådet Erik Nymansons utmärkta inlägg om Lagrådet, gå ”på spaning” efter just dessa faktorer. Jag får dock redan här göra det förbehållet att jag möjligen vare sig kommer att kunna begränsa mig till just tre ”spaningar” eller komma till någon relevant, än mindre humoristisk, slutsats.

 

Spaning 1: Hur ett lagstiftningsärende initieras
Den första faktor av betydelse som jag har identifierat är den förändring som påstås ha skett i fråga om hur ett lagstiftningsärende numera initieras, inte minst den förskjutning av initiativ till lagstiftning som skett från regering till riksdag.
    Flera av paneldeltagarna förde fram att det parlamentariska läget med en minoritetsregering är en väsentlig orsak till denna förskjutning, bl.a. i det att det framstår som en nödvändighet för regeringen att träffa olika överenskommelser över partigränserna, nu senast 34punktsprogrammet mot gängkriminalitet. Det uttrycktes en del farhågor för att överenskommelser av sådant slag riskerar att bli alltför detaljerade, vilket i sin tur leder till alltför styrda och reglerade utredningar i frågor som borde vara värda en allsidig belysning.
    Vid sidan av partiöverskridande överenskommelser har antalet tillkännagivanden från riksdagen ökat markant under de senaste åren.

 

1 Se Bihang till riksdagens protokoll 1928. 1 saml. 35 häft. (Nr 43.) s. 208 ff.

Tillkännagivandena har dessutom blivit alltmer detaljerade och innehåller inte sällan tydliga tidskrav inom vilken en begärd lagstiftning ska finnas på plats. Initiativet från riksdagen har i vissa frågor, som t.ex. när det gäller straffet för mord, gått ännu längre med planer på att ta fram ett eget lagförslag. Enligt min mening är det en utveckling som inte är önskvärd. En självklar utgångspunkt är att utredningsväsendet tillhör regeringen och att riksdagen varken har eller — i sin roll som lagstiftare — bör ha någon egen utredningskapacitet En ytterligare aspekt som berördes i frågan om varifrån initiativ till ny lagstiftning kommer är den harmonisering som sker av vissa rättsområden inom EU. Det är ofrånkomligt att denna harmonisering påverkar vår beredningsprocess eftersom det i dessa fall handlar om att i lag omsätta redan förhandlade direktiv. Utrymmet för att under remissförfarandet få gehör för synpunkter på det materiella innehållet är därför närmast obefintligt. En annan komplikation vid lagstiftning som bygger på förhandlade direktiv är att tidsramen, inom vilket direktivet ska vara i kraft, ofta är så snäv att den sällan medger en sedvanlig beredning. Glädjande nog ansåg vår justitieminister Morgan Johansson att de snäva tidsramarna visserligen var ett bekymmer men framhöll att det var bättre att släpa efter något vid genomförandet än att förhasta sig.
    En annan och enligt min mening större utmaning för politiker generellt är det faktum att politik, och särskilt sådan som rör brottsbekämpning, är medialt uppmärksammad och inte sällan förenad med krav på visad handlingskraft. Frågor om lag och ordning kommer i väljarundersökningar numera regelmässigt högt upp på listan över viktiga frågor. Det är mot den bakgrunden förståeligt att politikerna själva vill ta initiativet i sådana frågor. Det riskerar emellertid att föra med sig en sorts överbudspolitik, där partierna försöker överträffa varandra med att tillgodose åsiktsyttringar av mer populistiskt slag. En fråga som ställdes under seminariet var om vi behöver skickligare politiker? För egen del skulle jag snarare vilja efterlysa politiker som har integritet nog att sätta stopp för en sådan överbudspolitik och istället inrikta sig på att skapa majoritet för bättre underbyggda och mer långsiktiga lösningar.
    En sammanfattning av denna inledande spaning är att initiativet till lagstiftning i allt större utsträckning kommer från annat håll än från regeringen. Det framhölls från flera paneldeltagare att det är angeläget att regeringen klarar av att möta dessa krav på ny lagstiftning på ett rimligt sätt och att den dessutom upprätthåller balansen mellan regeringen och riksdagen.

 

Spaning 2: Styrda direktiv och korta utredningstider
I flera av panelsamtalen ifrågasattes något som ofta framförs som varandes en sanning, nämligen att det nutida utredningsväsendet tvingas arbeta med korta utredningstider och styrda direktiv, i vilka det redan från början är klart uttryckt vilken slutprodukt som förväntas.

En första fråga som inställer sig är naturligtvis hur det förhåller sig med påståendet i fråga. Det var intressant att höra att utrednings- tiderna har varit i stort sett oförändrade under de senaste trettio åren och legat på ett snitt på ungefär 15 månader. Det går naturligtvis att problematisera detta ytterligare och föra in frågan om inte direktiven numera innehåller fler frågor som ska behandlas, vilket får till följd att ett mer omfattande arbete ska utföras inom den kanske i och för sig rimliga utredningstiden. Hur det förhåller sig med den saken var emellertid inte något som belystes. Det framhölls däremot att utredningstiden av förklarliga skäl ibland behöver begränsas, t.ex. då det finns en strävan att kunna genomföra en lagstiftning under en och samma mandatperiod.
    Även i frågan om huruvida vi går emot allt mer styrda direktiv gjordes många intressanta inlägg. Jag skulle tro att flertalet av oss närvarande som regel ser det som ytterst tillfredsställande om en utredning tillsätts med breda direktiv som medger att de frågor som ska behandlas får en allsidig belysning. Det bör dock hållas i minnet att den uppfattningen inte delas av alla och att tillsättandet av en utredning inte sällan — och särskilt av media och politiska motståndare — kan framställas som en brist på handlingskraft eller som ett sätt att begrava en besvärlig fråga.
    Men en relevant fråga är förstås om styrda direktiv alltid är av ondo? Som flera paneldeltagare framhöll är det rimligt att låta ändamålet med utredningen och komplexiteten i den fråga som ska utredas styra hur direktiven ska utformas. En aspekt som ansågs vara av stor betydelse för hur direktiven utformas är hur tydlig den politiska viljan är och om det finns politisk enighet i frågan. Ju större politisk enighet och klarhet i vad man vill uppnå, desto mer styrda och snäva direktiv är att förvänta.
    Inte sällan innehåller direktiven numera en uppmaning till utredaren att lämna författningsförslag med visst innehåll oavsett vad han eller hon kommer fram till i fråga om lämpligheten av ett sådant förslag. Det kan självfallet bära emot att lämna förslag som man som utredare inte tror på och kan ställa sig bakom. Som framhölls på symposiet är det emellertid nödvändigt att utredaren är lojal både med direktiven och med sin uppdragsgivare. För egen del har jag när jag ställts inför sådana direktiv sett det som min uppgift att ta fram ett så fullständigt underlag som möjligt för att medvetandegöra lagstiftaren om de komplikationer eller nackdelar som kan vara behäftade med det begärda lagförslaget.
    En utredning som flera deltagare uppehöll sig vid som ett exempel på en mycket hård styrning av direktiven är Ungdomsreduktionsutredningen, SOU 2018:85. Utredningen lämnade visserligen ett sådant lagförslag som begärdes i direktiven men betänkandet innehåller också en gedigen genomgång av skälen emot förslaget i fråga. Det var med tillfredsställelse som jag på symposiet hörde justitieministern säga att

han hade tagit intryck av argumentationen i betänkandet och gav uttryck för en mer nyanserad syn på i vilka fall han ansåg att det var rimligt att avskaffa straffreduktionen för ungdomar.
    En annan företeelse som tilldrog sig intresse är det förhållandet att den övervägande delen av utredningarna idag sker i form av ensamutredare och att endast en mindre del, ca 20 %, hanteras av parlamentariska kommittéer. En relevant fråga är om kommittéväsendet som arena för politiska överenskommelser därigenom har försvagats. Att så inte var fallet framhölls emellertid med bestämdhet, inte minst av justitieministern, som gav uttryck för åsikten att utredningar som sker i parlamentariska kommittéer har stora fördelar när det gäller att hitta lösningar för större och mer komplicerade frågor. En av förtjänsterna med parlamentariskt sammansatta kommittéer är ju att oppositionen kommer in i processen på ett tidigt stadium, vilket kan underlätta för politiska kompromisser.
    En fråga som jag personligen anser är intressant men som inte diskuterades är det förhållandet att det numera inte sällan förekommer att det till en ensamutredare knyts en parlamentarisk referensgrupp. Jag har för egen del erfarenhet av det arbetssättet och är inte övertygad om dess förtjänster. Att som ensamutredare stämma av med parlamentariker under resans gång är sällan särskilt givande. Parlamentarikerna behöver inte ta hänsyn till helheten i förslagen och inte sällan blir det mest en fortsatt argumentation med utgångspunkt i det egna partiets ståndpunkter. Om man vill ha ett parlamentariskt inslag i en utredning är det min bestämda uppfattning att man bör löpa linan ut och tillsätta en parlamentarisk kommitté.
    Sammanfattningsvis kan denna spaning utmynna i ett konstaterande att det helt enkelt är lämpligt att anordna en utredning på det sätt som är mest lämpligt i den enskilda fallet. Det är inte närmare reglerat hur beredningen ska ske vilket lämnar utrymme för en anpassning i det enskilda fallet. Det kan alltså vara rimligt både med styrda direktiv och kort utredningstid i frågor där det finns en tydlig politisk vilja och rättsläget inte är alltför komplicerat. I andra fall, när det handlar om en mer öppen situation och det möjligen finns en någorlunda klar politisk målsättning men vägen dit är öppen, måste det ges tid för eftertanke och utrymme för en mer allsidig belysning av frågan.

 

Spaning 3: Opolitiska tjänstemän — en roll stadd i förändring
Ett inslag som verkligen fängslade mig på symposiet var professor Göran Sundströms betraktelse över den förändring som skett med våra myndigheter. Det har enligt honom skett en förskjutning på så sätt att myndigheterna alltmer efterliknar näringslivets organisationer. En bidragande orsak till denna utveckling är den sammanslagning som skett av många mindre myndigheter, vilka har blivit så stora att de närmast av nödvändighet måste styras på samma sätt som näringslivets organisationer.

Våra myndigheter och dess tjänstemän har kännetecknats av att vara styrda av och lojala mot det uppdrag som getts dem av regeringen och ytterst av medborgarna. Det finns en samhörighet med den övriga statsförvaltningen och regelefterföljande och personligt ansvar ses, liksom viss tröghet och eftertänksamhet, som något positivt och eftersträvansvärt. Tittar vi på näringslivets organisationer är mål- och resultatstyrning av avgörande vikt medan regelefterlevnad inte ges samma tyngd. Det handlingssätt som bäst främjar att satta mål kan uppnås är det som väljs och de anställdas lojalitet är riktad mot ledningen. Göran Sundström exemplifierade det sagda med Transportstyrelsens IT-skandal, där en svag tjänstemannaroll låtit målen i regleringsbrevet gå före lagar och regler.
    Med den förskjutning som skett på myndighetsnivå ligger det nära till hands att anta att även tjänstemannarollen förändras och att tjänstemännen i allt mindre utsträckning fungerar som demokratins väktare. Hur viktig denna roll är blev jag varse när jag satt och skrev på denna artikel samtidigt som jag följde utskottsförhören om president Donald Trumps göranden och låtanden i Ukraina. Det mod och den integritet som uppvisades av de tjänstemän som hördes gjorde ett starkt intryck på mig. Dessa opolitiska, professionella tjänstemän som sköter sitt uppdrag så bra som möjligt, oavsett vem som råkar ha väljarmajoriteten bakom sig. Tjänstemän som ser till att statsapparaten fungerar och att normer och regler respekteras och att demokratiskt fattade beslut blir genomförda på ett korrekt och kompetent sätt. För att tala med Göran Sundströms ord handlar det om tjänstemän som är lojala med uppdraget, det uppdrag som ytterst getts dem av medborgarna.
    Ett annat konstaterande som gjordes under symposiet är att förhållandet mellan statsrådens politiskt rekryterade stab och den mer kontinuerliga stammen av opolitiska tjänstemän är stadd i förändring. Antalet politiskt tillsatta tjänstemän i regeringskansliet har ökat markant under de senaste decennierna och det finns anledning att fråga sig vad denna förändring för med sig. Sannolikt innebär den ett ökat hänsynstagande till vilka förslag som väcker positivt medialt intresse och som anses gångbara för den förda politiken.
    Inte minst mot den nu angivna bakgrunden är det av stor vikt att vi har opolitiska tjänstemän med stark integritet och mod att säga ifrån när framlagda förslag är problematiska. Det är emellertid, som expeditionschefen Johan Danelius så klokt påpekade, också angeläget att man som opolitisk tjänsteman i regeringskansliet är medveten om att man faktiskt jobbar med politik. En framgångsfaktor kan enligt honom vara att arbeta närmare politiken och sträva efter att göra juridiken relevant för politikerna. Då kan det till och med gå att få gehör för reformer som inte ger några mer omedelbara politiska poäng. Ett exempel som gavs var de förändrade tvistemålsreglerna, där reformen framgångsrikt motiverades med att befintliga regler var kostnadsdrivande.

Däremot är argument om bristande systematik i regelverket sällan gångbara.
    Det måste också hos den opolitiske tjänstemannen finnas en respekt och ödmjukhet inför politiska förslag. Finns det ett tydligt politiskt ställningstagande är det sällan någon poäng invända mot förslaget som sådant. Istället kan invändningar baserade på mer allmänna rättsprinciper, typ att lika fall ska behandlas lika, hörsammas i större utsträckning.
    Det är inte helt enkelt att göra någon sammanfattning av denna spaning utöver konstaterandet att rollen för den opolitiska tjänstemannen har förändrats och att det möjligen har blivit svårare att navigera i det politiska landskapet. Jag avslutar denna spaning med återgivandet av ett gott råd som gavs av en paneldeltagare, nämligen att om ett förslag till ny lagstiftning kan presenteras som ett bra pressmeddelande är det sannolikt gångbart.

 

Spaning 4: Remissförfarandet och normprövning
Som justitiekansler hanterar jag varje år drygt ett hundratal remisser. Att svara på remisser är en viktig del i vår verksamhet och jag ser det som angeläget att inte bara besvara sådana remisser som avser våra kärnområden utan intresserar mig även för remisser som behandlar andra centrala rättsområden eller som jag helt enkelt bedömer som viktiga. Jag är nämligen av den uppfattningen att remissförfarandet är av stor betydelse för den slutliga utformningen av lagprodukten. Det var glädjande att höra att remissförfarandets stora betydelse delades av många av paneldeltagarna. Inte desto mindre finns en del orosmoln att beakta.
    Ett sådant är hur remissinstansernas synpunkter behandlas av regeringen. Remissförfarandet kan ses som en rättslig dialog mellan remissinstanserna och regeringen. Det är därför viktigt att regeringen bemöter de synpunkter som lämnas och visar att den möda remissinstansen har lagt ner uppskattas och tas till vara. Om så inte sker kan remissförfarandet riskera att bli ett spel för gallerierna.
    Ett annat orosmoln är att förslag till ny lagstiftning låses i ett alltför tidigt skede, antingen genom hårt styrda direktiv eller genom att det görs politiska utspel som ger anledning till antagande att saken redan är beslutad och klar. En konsekvens av sådana förhållningssätt kan bli att remissinstanserna drar ner på ambitionsnivån eftersom de befarar att eventuella invändningar ändå inte kommer att beaktas. Erik Nymansons klargörande att remissinstansernas yttranden är av mycket stor betydelse för Lagrådet var mycket välkommet. Han fortsatte sedan med att ge exempel på lagstiftningsärenden där Lagrådet avstyrkt förslagen helt eller delvis men där den politiska viljan varit stark, resultatet varit bestämt redan från början och vare sig tunga remissinstansers synpunkter eller Lagrådets invändningar kunnat ändra på utgången. De flesta av dessa lagförslag var redan väl kända av oss i auditoriet.

Det var mot den bakgrunden intressant att senare få ta del av justitieministerns syn på Lagrådet. Enligt honom är Lagrådet i dag i stort sett lika kritisk mot framlagda förslag som under tidigare decennier och det är i vart fall inte fråga om någon markant ökning av kritiken. De gånger det förekommer kritik tas den i de allra flesta fall om hand i den fortsatta beredningen. Det förekommer också att regeringen följer Lagrådets rekommendationer, vilket t.ex. var fallet i fråga om förslaget att kriminalisera deltagande i terrorbrott. Förslaget hade avstyrkts av Lagrådet på den grunden att den föreslagna lagstiftningen var i konflikt med grundlag. Det framstår som självklart att regeringen i en sådan situation följer Lagrådet eftersom en lag som strider mot grundlag knappast kan antas komma att tillämpas av domstolarna.
    Det var möjligen mer intressant att höra justitieministerns redogörelse för när regering och riksdag, mot Lagrådets avstyrkande, gick vidare med lagstiftningen om ID-kontrollerna. Enligt justitieministern var det nödvändigt att införa en reglering för att hantera den ökade asylinvandringen. Det var också av betydelse att Lagrådets avstyrkande grundades på en bedömning om att lagen inte skulle få avsedd effekt. En sista anmärkning från justitieministern, som jag anser är intressant, är att antalet lagförslag som numera underställs Lagrådet är betydligt fler än tidigare. 1983 underställdes 40% av lagförslagen medan motsvarande andel idag uppgår till drygt 80 %.
    Förutom den abstrakta normprövning som görs av Lagrådet kan lagprövning även aktualiseras i domstol. Då handlar det om en prövning i det konkreta fallet och aktualiseras möjligen främst inom straffrätten med dess starka legalitetsbegrepp. Även detta intressanta ämne var föremål för flera intressanta inlägg och inte minst ställdes frågan vilken roll som domstolarna har i en sådan situation. Att domstolarna inte ska granska syftet med lagstiftningen rådde det stor enighet om. En aspekt som fördes fram var att domstolarna vid en lagprövning inte har tillräckliga förutsättningar att göra en konsekvensanalys av frågan vad som händer om en lagstiftning skulle underkännas. Klokt nog manades, bl.a. av nyssnämnda skäl, till stor försiktighet om en lagprövning skulle aktualiseras. En maktkamp mellan domstol å ena sidan och regering och riksdag å den andra, är inte något eftersträvansvärt. En domstol kan istället försöka lösa situationen genom en innovativ lagtolkning eller genom att helt enkelt påtala de brister som finns och passa tillbaka bollen till lagstiftaren.
    En fråga som väcktes var om det över huvud taget är rimligt att en domstol underkänner en lagstiftning på grund av brister i beredning. Kanadas högsta domstol underkände i ett långtgående avgörande alla lagar som inte, i enlighet med lagens krav, hade publicerats på både engelska och franska. Vår egen Högsta domstol var betydligt mer återhållsam i sitt avgörande i NJA 2018 s. 743 (Den korta remisstiden). I avgörandet konstaterade Högsta domstolen visserligen att beredningen av den nya lydelsen av vapenlagen hade varit bristfällig genom

att remisstiden hade varit alltför kort och att motiveringen för den avvikelsen hade varit bristfällig. Domstolen fann att bristerna ändå inte var sådana att det förelåg hinder att tillämpa lagstiftningen. Avgörandet förtjänar att läsas, inte minst för att det innehåller en grundlig genomgång av beredningskravet vid lagstiftning samt formerna för Lagrådets förhandskontroll och domstols lagprövning.
    Denna fjärde och sista spaning avslutas med konstaterandet att frågan om vi bör inrätta en författningsdomstol för en gångs skull knappast diskuterades alls. För egen del saknade jag inte den diskussionen och är fullt tillfreds med vår befintliga ordning för normprövning.

 

Avslutning
Som jag hoppas framgår av min betraktelse var det två mycket givande dagar med diskussioner om vår lagberedning. Symposiets andra moderator, justitierådet och Högsta domstolens ordförande Anders Eka, sammanfattade som avslutning dessa diskussioner på ett utmärkt sätt, nämligen att vår ordning i allt väsentligt är väl fungerande. Tidigare hade Iain Cameron konstaterat att vår lagstiftningsprocess även står sig väl vid en internationell jämförelse.
    Även om den svenska lagstiftningsprocessen alltså fortfarande är robust finns det enligt min mening skäl till eftertanke. Det nuvarande parlamentariska läget, tillsammans med intresset från medias sida och inflytandet från politiskt rekryterade tjänstemän, riskerar att leda till en allt större brådska och ökad styrning i lagstiftningsprocessen.
    Det finns alltså all anledning att fortsätta diskussionen om tillståndet för vår lagberedning. För egen del ser jag mycket fram emot att följa den diskussionen i kommande artiklar från de som medverkade under symposiet.