”Speaking Truth to Power” — ett hotat ideal?

 

 

Av professor GÖRAN SUNDSTRÖM

Under senare år har frågan ställts om kvaliteten har försämrats på de underlag som regeringen fattar sina beslut på. I denna uppsats konstateras det att det saknas statsvetenskapliga studier av på vilket samlat underlag regeringen fattar sina beslut. Studier av kommittéväsendet och resultatstyrningen pekar dock mot att informationssystemens relevans för den politiska styrningen har minskat. Tjänstemännen har också blivit mindre benägna att säga ifrån till överordnade när de tycker att någonting är fel, vilket riskerar att leda till sämre beslut på alla förvaltningsnivåer. Förändringen i tjänstemannarollen förklaras av ett förvaltningspolitiskt reformarbete som gjort att myndigheterna och dess anställda kommit att betrakta sig själva allt mindre som traditionella myndigheter och allt mer som formella organisationer modellerade efter det privata företaget.

 

1 Inledning
Allt sedan den amerikanska statsvetaren Aaron Wildavsky gav ut sin klassiska bok Speaking Truth to Power1 har det pågått diskussioner inom statsvetenskapen om vad förvaltningen får, kan, vill och bör säga till de politiska beslutsfattarna. Författningsmässigt kan det konstateras att den svenska förvaltningen allmänt ska förse regeringen med information av betydelse för dess verksamhet.2 Omvänt ska regeringen vid beredning av sina ärenden inhämta behövlig information från berörda förvaltningar (och även från andra aktörer).3 Det rättsliga läget är således klart — förvaltningen ska säga till om den anser att regeringen för en politik eller utfärdar direktiv och regler som den anser inte gagnar samhället. Denna informationsplikt är långtgående och sträcker sig bortom direkta regelbrott.4 I förvaltningslitteraturen har detta uttryckts som att tjänstemän, på grund av deras starka maktposition, ska säga ifrån när de anser att överordnade — chefer såväl som politiker — har agerat, eller är på väg att agera, på ett sätt som tjänstemännen uppfattar som olagligt, olämpligt eller oetiskt.5 Olika

 

1 Wildavsky, A. (1979). Speaking Truth to Power. The Art and Craft of Policy Analysis. Taylor and Francis. 2 Myndighetsförordningen (SFS 2007:515), 6–7 §§. 3 Regeringsformen (SFS 1974:152), 7 kap. 2 §. 4 Regeringsformen stadgar här även om lagprövningsskyldighet för domstolar och förvaltningsmyndigheter, som innebär att de inte får tillämpa en föreskrift som står i strid med en bestämmelse i överordnad författning, eller en föreskrift som tillkommit på fel sätt (Regeringsformen (SFS 1974:152), 11 kap. 14 §, 12 kap. 10 §). 5 Lundquist, L. (1998). Demokratins väktare. Studentlitteratur; Lundquist, L. (2012). Slutet på yttrandefriheten (och demokratin?). Carlssons.

 

grundlagsbestämmelser kan sägas stödja denna mer vidsträckta informationsplikt,6bland annat de om legalitetsprincipen,7 objektivitetsprincipen,8 förbudet mot regeringsstyre9 samt meddelarfriheten och meddelarskyddet.10 Även om tjänstemännen således har en långtgående informationsplikt gentemot sina överordnade kan möjligheterna att leva upp till denna plikt i praktiken vara begränsade. Begränsningarna kan ta sig olika form. Man kan skilja på praktiska och mentala begränsningar. Till de förra hör hur förvaltningen är organiserad med avseende på enheter, informationssystem, beslutsprocesser och samordningssystem, och till de senare hör hur tjänstemännen uppfattar sig själva med avseende på vilka de är (identiteter) och hur de bör agera (rolluppfattningar).
    Under senare år har statsvetare riktat kritik mot att regeringen fattar beslut på allt sämre beslutsunderlag, och i den kritiken framskymtar förklaringar som vetter mot såväl de praktiska som de rollmässiga begränsningarna. Nedan ska jag redogöra för några av dessa förklaringar.

 

2 Praktiska begränsningar
Inledningsvis kan det konstateras att det saknas statsvetenskapliga studier som syftar till att undersöka på vilket samlat underlag regeringen fattar sina beslut. Regeringen har ju tillgång till en rad olika informationskällor, såsom statliga offentliga utredningar, remissyttranden, myndighetsrapporter och konsultrapporter,11 och i praktiken torde regeringsbesluten ofta grundas på en blandning av sådana olika källor. De statsvetenskapliga studier som behandlar regeringens beslutsunderlag tar dock som regel sikte på en, eller möjligen ett par, informationskällor, ofta offentliga källor — i centrum för analysen står således själva källan (kommittéväsendet, remisserna, myndigheternas årsredovisningar, osv.) snarare än det samlade beslutsunderlag som legat till grund för varje enskilt beslut. Det gör att vi varken kan uttala oss om ifall regeringen fattar sina beslut på ett bristfälligt kunskapsunderlag eller säga något om hur kvaliteten i beslutsunderlaget har förändrats över tid.
    Att statsvetare har tenderat att fokusera på olika typer av informationskällor betyder heller inte att det finns en uppsjö av sådana mer riktade studier. Tvärtom är det överlag skralt även med denna typ av

 

6 Bull, T. (2017). ”Den offentliga tjänstemannen — makthavare i medborgarnas tjänst”, i Lind, A-S. och Namli, E., red., Mänskliga rättigheter i det offentliga Sverige. Studentlitteratur. 7 Regeringsformen (SFS 1974:152), 1 kap. 1 §. 8 Regeringsformen (SFS 1974:152), 1 kap. 9 §. 9 Regeringsformen (SFS 1974:152), 12 kap. 2 §. 10 Tryckfrihetsförordningen (SFS 1949:105), 1 kap. 1 §, och 3 kap. 11 Jacobsson, B., Pierre, J. och Sundström, G., red. (2019). Granskningssamhället. Offentliga verksamheter under lupp. Studentlitteratur; Forssell, A. och Ivarsson Westerberg, A. (2014). Administrationssamhället. Lund: Studentlitteratur; Garsten, C., Rothstein, B. och Svallfors, S. (2015). Makt utan mandat: de policyprofessionella i svensk politik. Stockholm: Diagalos.

undersökningar. Vi vet exempelvis väldigt lite om all den information som myndigheterna skickar till regeringen utanför budgetprocessen. Likaså vet vi väldigt lite om den information som kommer in till regeringen och dess kansli från konsulter, tankesmedjor, partier, kommunala organ, intresseorganisationer, företag och branschorganisationer. Det statliga kommittéväsendet är nog den informationskälla som är populärast att diskutera bland statsvetarna. En hel del forskning har också fokuserat på den information som genereras via den resultatstyrningsmodell som tillämpas i staten sedan slutet av 1980-talet. Nedan ska jag redogöra närmare för vad den statsvetenskapliga forskningen har att säga om dessa båda informationskällor.

 

2.1 Kommittéväsendet
Att de statliga kommittéerna, och det därtill kopplade remissväsendet, fångar många statsvetares intresse har delvis att göra med dessa båda institutioners anrika tradition. Kommittéerna brukar ses som en central del av den svenska förvaltningsmodellen och som en viktig institution för uppbyggandet av det svenska välfärdssamhället.12 Genom att de svenska departementen, vid en internationell jämförelse, är små och de statliga myndigheterna ofta är stora och förhållandevis självständiga har regeringen använt sig tämligen flitigt och kontinuerligt av kommittéer, i många hundra år.13Nästan alla större reformer under efterkrigstiden — från försvar och försäkringssystem till skatter och skola — har också sin grund i kommittéväsendet.14 Kommittéerna har även passat väl in i den särskilda kultur som sägs prägla det statliga beslutsfattandet i Sverige, där politisk förankring och konsensussökande har parats med en hög grad av rationalism och kunskapssökande.15Politiska beslut har kunnat fattas ”på upplysningens grund”.16Kommittéerna har även passat väl ihop med det särpräglade juridiska systemet i Sverige, där domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin regeltillämpning förutsätts utgå från den politiska viljan och

 

12 Se t.ex. Ruin, O. (2008). ”Det statliga kommittéväsendet”, s. 445–454, i Heckscher, S. och Eka, A. (red.) Festskrift till Johan Hirschfeldt. Uppsala: Iustus förlag; Petersson, O. (2016). ”Rational Politics. Commissions of Inquiry and the Referral System in Sweden”, i Pierre, J, red., The Oxford Handbook of Swedish Politics. Oxford University Press. 13 Zetterberg, K. (1990). ”Det statliga kommittéväsendet”, i Att styra riket, Regeringskansliet 1840–1990. Departementshistoriekommittén, Allmänna förlaget. 14 Matz, H. (2011). “Kommittéväsendet förr, nu och i framtiden — 2011 års Häringesymposium”, SvJT 2011 s. 725. 15 Anton, T. (1969). ”Policy-Making and Political Culture in Sweden”, Scandinavian
Political Studies 4, s. 88–102; Rothstein, B. (1992). Explaining Swedish Corporatism: The
Formative Moment. Uppsala University; Wittrock, B. och Lindström, S. (1984). De stora programmens tid: Forskning och energi i svensk politik. Akademilitteratur, Stockholm. 16 Hermansson, J. (2002). Politik på upplysningens grund. Om den demokratiska reformismens möjligheter och problem. Liber.

 

där denna vilja ofta eftersöks i förarbetena till regelverken, inte minst i statliga offentliga utredningar.17 Kommittéväsendet har således under lång tid betraktats som en viktig institution i den svenska staten. Och även om många anser att kommittéväsendet, på ett mer grundläggande plan, fungerar bra, och att dess flexibla utformning är värdefull och ger goda förutsättningar för utredningar med hög kvalitet,18har allt fler börjat ställa frågan om hur det står till med denna anrika institution. I debatten förekommer det dels sådan kritik som tar sikte på kommittéväsendet mer generellt,19 dels sådan kritik som riktas mot enskilda kommittéer, såsom inom hälso- och sjukvård,20näringspolitik,21 integrationspolitik,22integritetsskydd23 och bostäder.24 Flera olika aspekter har diskuterats. Bland annat har det hävdats att utredningarna görs allt snabbare, med smalare och samtidigt allt mer omfattande direktiv, av allt färre personer och med bristfälliga och dåligt redovisade metoder. Det har också påståtts att de styrs alltmer av regeringen, är dåligt samordnade, saknar genomarbetade konsekvensanalyser och hastas igenom remissgranskningen. Allt detta anses ha lett till att regeringen allt oftare fattar beslut om reformer på underlag som brister i kvalitet.
    Samtidigt som kritiken mot kommittéerna har ökat kan det konstateras att det har gjorts få mer grundliga undersökningar av kommittéerna. Utöver några ålderstigna avhandlingar25saknas det vetenskapliga

 

17 Bengtsson, B. (2011). ”SOU som rättskälla”, SvJT 2011 s. 777; Hirschfeldt, J. (2012). ”Kunskap och rättsligt beslutsfattande”, i Molander, P. red., Kunskapen och makten. Om det offentliga beslutsfattandets kunskapsförsörjning. Atlantis. 18 Se Matz 2011; Riksrevisionen (2004). Förändringar inom kommittéväsendet, RiR 2004:2. 19 Se t.ex. Riksrevisionen 2004; Ruin, O. (1997). ”Ytliga och hafsiga utredningar”, debattartikel i Dagens Nyheter, den 18 september; Forss, K. och Uhrwing, M. (2002). Kvalitet i utredningsväsendet: utveckling och tillämpning av en modell för att bedöma kvaliteten på kommittéarbeten. Stockholm: Regeringskansliet; Erlingsson, G. (2016). ”Utredningsväsendets förfall skadar det politiska systemet”, krönika i Dagens Samhälle; Juhlin, M., Karlsson, Å. och Pistol, A. (2014). Ekonomisk metodkvalitet inom statens offentliga utredningar. Ramböll och Arena idé, rapport, maj; Dahlberg, A. (2014). ”Alliansen missbrukar utredningssystemet”, debattartikel i Expressen, den 1 maj; Lemne, M. och Sundström, G. (2018) ”Därför är det nödvändigt att se över statens utredningar”, debattartikel i Dagens Nyheter, den 8 juli; Gustavsson, S. (2015). ”Parlamentariska utredningar nyckeln till vital demokrati”, debattartikel i Dagens Nyheter, 22 feb. 20 Sandberg, E. (2018). “Oseriös inställning till fakta i utredningen”, debattartikel i Dagens medicin, den 7 juni. 21 Juhlin, J. (2017). ”Riksrevisionen sågar välfärdsutredningen”, artikel på SVT Nyheters hemsida (www.amp.svt.se). 22 Ahlbäck Öberg, S. (2004). ”Fri forskning i kollision med regeringens ideologiproduktion”, artikel i Axess, nr 5. 23 Justitiekanslern (2016). “Remissyttrande över betänkandet Hur står det till med den personliga integriteten? (SOU 2016:41)”, dnr: 4260-16-80, beslutsdatum: 15 nov 2016. 24 Tunström, M. (2018). ”Förvaltning i förfall”, ledare i Barometern, den 28 augusti. 25 Hesslén, G. (1927). Det svenska kommittéväsendet intill år 1905: dess uppkomst, ställning och betydelse. Akademisk avhandling; Meijer, H. (1956). Kommittépolitik och kommittéarbete. Det statliga kommittéväsendets utvecklingslinjer 1905–54 samt nuvarande funktion och arbetsformer. Lund: Gleerups; Brantgärde, L. (1979). Utredningsväsendet och svensk ef-

 

studier som tar ett bredare grepp om det svenska kommittéväsendet. Det finns ett antal, mer övergripande och sammanfattande, betraktelser över kommittéväsendet.26 Nyligen genomfördes också en kvantitativ undersökning av kommittéväsendet som bekräftar mycket av det som har framförts i debatten, med fler enmansutredningar, en minskad andel parlamentariska kommittéer, färre deltagande politiker och fler direktiv per utredning.27 Men givet kommittéernas betydelse för den svenska välfärdsstatens uppbyggnad har kommittéerna studerats förvånansvärt lite. Större forskningsprogram saknas helt. Och remissväsendet är ännu mindre studerat.
    Vad som särskilt lyser med sin frånvaro är kvalitativa studier av hur kommittéerna och remisserna fungerar. En fråga gäller kommittéernas och remissernas innehållsliga kvalitet — är det bra utredningar och remissyttranden? En annan fråga gäller hur man bestämmer vad som ska utredas, formerna för utredningen, framtagandet av direktiven, tillsättningen av utredare och ledamöter, hur utredningarna styrs mer löpande, hur betänkanden tas emot på Regeringskansliet, hur man utser remissinstanser, hur remisserna hanteras internt inom remissinstanserna, hur man tar emot och arbetar med remissyttrandena osv.
    Det finns mig veterligen bara en större studie i närtid som har undersökt kommittéerna och remisserna mer noggrant, nämligen Erik Lundbergs avhandling från 2014: En pluralistisk stat? Civilsamhällets tillträde till den statliga beslutsprocessen 1964–2009 (A Pluralist State? Civil Society
Organizations’ Access to the Swedish Policy Process 1964–2009).28 Som framgår av titeln fokuserar den på en specifik aktörs — civilsamhällesorganisationernas — deltagande i den statliga beslutsprocessen med fokus just på kommittéerna och remissväsendet. Särskilt intressant är att Lundberg gör en jämförelse över tid, alltså från 1960-talet fram till 2009.

terkrigslagstiftning. Göteborgs universitet: Statsvetenskapliga institutionen, akademisk avhandling; Johansson, J. (1992). Det statliga kommittéväsendet: kunskap, kontroll, konsensus. Stockholm: statsvetenskapliga institutionen. 26 Zetterberg (1990); Ruin (2008); Petersson (2016); Johansson, F. (1979). ”Offentliga utredningars genomslag i politiska beslut”. Rapport 1979:2. Göteborgs universitet: Statsvetenskapliga institutionen; Premfors, R. (1983). ”Governmental Commissions in Sweden”, American Behavioral Scientist, 26(5); Hirschfeldt, J. (1999). ”Kommissioner och andra undersökande utredningar. En utflykt i gränsmarkerna mellan politik och juridik”, i Marcusson, L., red., Festskrift till Fredrik Sterzel. Iustus Förlag; Trägårdh, L. (2007). ”Democratic Governance and the Creation of Social Capital in Sweden: The Discreet Charm of Governmental Commissions”, i Trägårdh, L. red., State and Civil Society in Northern Europe: The Swedish Model Reconsidered. New York: Berghahn Books; Amnå, E. (2010) “’Speaking Truth to Power?’ Statsvetarna och kommittéväsendet”, i Jerneck, M. & Badersten, B. (red.) Kontraster och nyanser. Svensk statsvetenskap i brytningstid. Specialnummer av Statsvetenskaplig tidskrift. Årg. 112, nr 5; Ahlbäck Öberg, S. (2011). “Kunskap och politik — mellan nonchalans och teknokrati”, SvJT 2011 s. 764; Ruin, O. (2012). Maktens former: tretton essäer om politik. Stockholms universitet: Statsvetenskapliga institutionen. 27 Dahlström. C., Lundberg, E. och Pronin, K. (2019). “Det statliga kommittéväsendets förändring 1990–2016“, Rapport till SNS, nr 59. 28 Lundberg, E. (2014). A Pluralist State? Civil Society Organizations’ Access to the Swedish
Policy Process 1964–2009. Örebro universitet: Statsvetenskapliga institutionen, akademisk avhandling.

Även Lundbergs resultat styrker i hög grad många påståenden i den allmänna debatten, med fler enmansutredningar och färre flermansutredningar, att kommittéerna arbetar med allt kortare tidsfrister, och att de styrs allt mer från Regeringskansliet, bland annat genom allt mer detaljerade direktiv. Men han visar också att alltfler aktörer inbjuds till att lämna yttranden, det gäller inte bara civilsamhällesorganisationer, utan också myndigheter och företag. Men när det gäller civilsamhällesorganisationerna är det främst serviceorienterade organisationer som givits ökat tillträde, medan de konfliktorienterade intresseorganisationernas position har försvagats. Det är samtidigt en ökad andel av civilsamhällesorganisationerna som inte svarar på remisserna. Dessutom ger hans intervjuer en ganska dyster bild av utvecklingen, där många företrädare för de studerade organisationerna framhåller att kommittéerna alltmer handlar om ”window dressing” och ”demokratiska charader” och att remissväsendet som arena för organisationerna att påverka det statliga beslutsfattandet har minskat i betydelse.
    Sammantaget har statsvetarna således inte studerat det statliga kommittéväsendet särskilt mycket. Vi vet en del om kommittéernas antal, form, sammansättning och direktiv, och hur detta har förändrats över tid, men det saknas kvalitativa studier som säger något om utredningarnas kvalitet och motiven bakom deras tillsättande, hur ledamöterna utses, hur direktiven kommer till och hur de styrs mer löpnade av regeringen och dess kansli. Remisserna saknas det nästan helt systematiska studier av. Resultaten från de kvantitativa studier som har genomförts indikerar (möjligen) att förutsättningarna för kommittéerna att leverera utredningar med hög kvalitet och med långsiktigt hållbara förslag har försämrats. Något som bör nämnas i detta sammanhang, och som statsvetarna troligen kommer att ägna visst intresse åt under kommande år, är de överenskommelser som regeringen har tvingats ingå med olika oppositionspartier till följd av de alltmer komplicerade parlamentariska lägena. Det så kallade januariavtalet, med dess 73-punktsprogram, utgör här det tydligaste exemplet. Problemet med sådana program är att de ibland slår fast, tämligen detaljerat, hur olika politikområden ska reformeras — innan frågan har utretts. Förvaltningen ställs såldes inför ett fait accompli. Dess kunskaper och erfarenheter riskerar att förbigås helt. Den pågående debatten om reformeringen av Arbetsförmedlingen är ett tydligt exempel på vad som kan hända när detaljerade beslut på detta sätt fastställs innan frågan har utretts mer förutsättningslöst i exempelvis en kommitté. Frågan har ställts om regeringen i detta fall till och med har brutit mot det grundlagsstadgade beredningstvånget.29

 

29 Scherman, K. G. (2019). ”Arbetsförmedlingens kaos är Stefan Löfvens ansvar”, debattartikel i Dagens Nyheter, 7 december 2019.

2.2 Resultatstyrningen
En annan informationskälla som regeringen kan använda sig av när den ska fatta sina beslut är alla de ekonomiadministrativa dokument som myndigheterna numera skickar in till Regeringskansliet och som främst har vuxit fram inom ramen för den mål- och resultatstyrningsmodell som sjösattes i staten i slutet av 1980-talet.30 Hit hör exempelvis myndigheternas årsredovisningar och budgetunderlag. Myndigheterna ska också ta fram en rad andra dokument, som riskanalyser, omvärldsanalyser, verksamhetsplaner etc., som kan läggas till grund för olika typer av rapporteringar till regeringen.
    Utvecklingen av resultatstyrningen har över tid kommit att innebära tre förändringar av särskilt intresse för frågan om vilken typ av information regeringen får från förvaltningen.31 För det första visar forskningen att resultat- och redovisningsdokument inom staten över tid alltmer har kommit att syfta till att utkräva ansvar — dvs. informationen tas fram för att se om enskilda myndigheter, enheter och anställda har följt regler eller uppnått tilldelade mål och resultatkrav, där särskilt regelefterlevnadsaspekten har stärkts under senare år. Denna ansvarsinriktade information har trängt undan information med andra syften, exempelvis sådan med befrämjandesyfte, där frågor ställs om i fall myndigheter eller verksamhetsområden är ändamålsenligt organiserade och om styrmodeller och styrinstrument fungerar effektivt. Den information som produceras har alltså fått en allt mer ”polisiär” form, där felfinnande och regelbrott fokuseras, medan information med syfte att stödja och lära har tonats ner.
    För det andra visar forskningen att stora delar av den information som produceras inom förvaltningen är grundad i en teknologi som är hämtad från finansiell revision av företag. Det som betonas i denna verksamhet är systematik och oberoende och bedömningar av om räkenskaper och andra dokument ger en rättvisande bild av verksamheten, vad som har kallats ett ”audit-perspektiv”.32 Den här teknologin styrs i hög grad av internationella standarder, framtagna inom olika branscher och särskilda professioner. Det gäller exempelvis för extern och intern revision och för redovisning. Man kan säga att en stor del av produktionen av information inom staten hämtar sin legitimitet från internationell expertis på området. Noterbart är också att de som producerar informationen inom myndigheterna i allt högre grad utgörs av vad som har kommit att kallas ”organisationsprofessionella” eller ”managementbyråkrater”.33 Det rör sig således om experter, som har

 

30 Sundström, G. (2003). Stat på villovägar. Resultatstyrningens framväxt ur ett historiskinstitutionellt perspektiv. Stockholms universitet: Statsvetenskapliga institutionen, akademisk avhandling; Jacobsson, B., Pierre, J. och Sundström, G. red. (2019). Granskningssamhället. Offentliga verksamheter under lupp. Studentlitteratur. 31 Se Jacobsson m.fl. (2019). 32 Power, M. (1997). The audit society: Rituals of verification. Oxford: Oxford University Press. 33 Hall, P. (2011). Managementbyråkrati: organisationspolitisk makt i svensk offentlig förvaltning. Liber.

som profession att arbeta utifrån den internationella reglering som styr informationsframtagandet. I allt mindre utsträckning sköts framtagandet av yrkesprofessionella, dvs. poliser, lärare, läkare, civilingenjörer, biologer etc.
    För det tredje visar forskningen att inriktningen mot ansvarsutkrävande i kombination med ovan nämnda ”audit-perspektiv” har gjort att informationen som tas fram i allt högre grad har kommit att fokusera på avgränsade förvaltningar, alltså enskilda myndigheter och enheter. Informationen har allt mer kommit att handla om ifall en viss förvaltning har genomfört ett visst antal prestationer, följer vissa procedurer, upprättar vissa typer av dokument och har en rättvisande redovisning. I minskad utsträckning handlar informationen om de åtaganden som myndigheterna är satta att hantera, med frågan om de har lyckats hantera dessa åtaganden och program på ett bra sätt och att deras verksamheter får avsedd effekt. Förändringen illustreras i figur 1.34

 

 

Program

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Prestationer Effekter

 

 

 

 

 

 

 

 

Myndighet

 

Figur 1: Utvecklingen av innehållet i förvaltningens information till regeringen

 

Figuren visar att vi över tid har fått en förskjutning, från ett fokus på politiska program där mer kvalitativa frågor om förvaltningars organisering och deras verksamheters effekter står i centrum, mot enskilda enheter där mer kvantitativa frågor om enheternas prestationer och regelefterlevnad fokuseras. Informationssystemens relevans för den politiska styrningen kan härigenom ifrågasättas, vilket borde stämma till eftertanke eftersom mål- och resultatstyrningen infördes med ambitionen att underlätta just den politiska styrningen.

 

 

34 Figur 1 är hämtad från Jacobsson m.fl. (2019), s. 251.

3 Mentala begränsningar
Diskussionen ovan visar att de praktiska förutsättningarna för förvaltningen att förse regeringen med behövlig information inför olika beslut har förändrats över tid. I alla fall när det gäller förändringar i det statliga kommittéväsendet och införandet av resultatstyrningen tycks det som att förvaltningen har fått det svårare att förse politikerna med den typ av information som de har mest behov av. Men det finns också andra typer av faktorer som begränsar förvaltningens möjligheter att förse regeringen med behövlig och relevant information. Dessa faktorer är inte organisatoriska utan mentala, eller kulturella. Redan mot slutet av 1990-talet framhöll Förvaltningspolitiska kommissionen att någonting hade hänt med tjänstemännen och deras rolluppfattning; att ”värdefulla ting i den svenska förvaltningstraditionen är på väg att tappas bort”.35 Tjänstemännen hade fått det allt svårare att orientera sig i sitt arbete och leva upp till olika traditionella ämbetsmannamässiga krav och värden. ”Medvetenheten om det särpräglade i statens ansvar och uppgifter, känslan för det förpliktande i uppdraget att tjäna den demokratiska staten, riskerar att försvagas”, skrev kommissionen.36 Kommissionens arbete ledde till att regeringen inrättade särskilda organ — först Statens kvalitets- och kompetensråd (KKR), som sedan blev Verket för förvaltningsutveckling (Verva), som sedan blev Kompetensrådet för utvecklig i staten (Krus), som sedan blev Värdegrundsdelegationen — för att diskutera, tydliggöra och sprida betydelsen av det som kom att kallas det offentliga etoset och den statliga värdegrunden.37 Detta arbete tycks dock inte ha undanröjt de problem som kommissionen pekade på. Tvärtom verkar det som att tjänstemännen under senare år fått det allt svårare att följa sin ämbetsmannaetiska kompass. Allt oftare tycks löpsedlar och tidningars förstauppslag tala om korruptionsskandaler i staten och visa bilder på molokna chefstjänstemän, på väg till nån minister för uppsträckning eller till KU för nåt förhör.38 Samtidigt tycks tjänstemännen, inte minst längre ner i förvaltningshierarkin, ha blivit allt mindre benägna att leva upp till den traditionella ämbetsmannarollen och säga ifrån till överordnade när de tycker att någonting är fel — förvaltningen sägs ha ”tystnat”. De fungerar inte längre som ”demokratins väktare”, för att låna ett uttryck från Lennart Lundquist39, vilket betyder att rapporter, underlag och förslag inte längre granskas av varje enskild statstjänsteman med samma kritiska

 

35 SOU 1997:57. I medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten. Slutbetänkande från Förvaltningspolitiska kommissionen, s. 9. 36 Ibid. s. 25. 37 Svenberg, S. (2015). Reformentusiasm i den statliga personalpolitiken. En förvaltningspolitisk fallstudie. Stockholms universitet, Statsvetenskapliga institutionen, masteruppsats. 38 Sundström, G. (2019). “Statstjänstemannarollen ur ett förvaltningspolitiskt perspektiv”, Nordisk Administrativ Tidskrift, 1:57–72. 39 Lundquist (1998).

ögon som tidigare. Följden riskerar att bli sämre beslutsfattande på alla nivåer, inklusive regeringsnivån.
    Det är inte så att allt det arbete som har bedrivits, och som bedrivs, med att ta fram olika pamfletter och utbildningar, med klargöranden om vad den statliga värdegrunden består i, är onödigt. Det behövs, inte tu tal om annat. Men det är samtidigt otillräckligt. Problemet med den tystnade förvaltningen handlar bara delvis, och inte främst, om kunskaps- och informationsbrist avseende olika lagrum som man som tjänsteman bör leva efter, utan det finns betydligt mer djupgående orsaker. Förklaringen måste främst sökas i det omfattande förvaltningspolitiska reformarbete som har ägt rum under de senast decennierna; ett arbete som i grunden har förändrat synen på vad en förvaltning och en tjänsteman är och hur man bör bete sig — både rolluppfattningar och lojaliteter har förändrats.

 

3.1 Från traditionella myndigheter till formella organisationer
Analytiskt skulle man kunna säga att de senaste 30 årens förvaltningspolitiska reformarbete har medfört en förskjutning från att se förvaltningen som en uppsättning traditionella myndigheter till en uppsättning formella organisationer som i hög grad är modellerade efter det privata företaget.40 I organisationsteorin brukar man peka på tre egenskapsdimensioner, där den traditionella myndigheten och den formella organisationen som idealtyper skiljer sig åt.

 

3.1.1 Identiteten
Den första dimensionen handlar om synen på sig själv. Här betonar den traditionella myndigheten gemenskap. Det som framhålls är det som förenar, att man är just en myndighet (bland många andra) och att man är en del av någonting större — man är en avdelning i staten och företräder staten inom ett speciellt område. Egna organisationscentrerade mål och strävanden är underordnade den nationella demokratin och det större problem som myndigheten är satt att hantera, och som nästan alltid omfattar flera myndigheter. Som tjänsteman ser man sig först och främst som statsanställd, och först därefter som trafikverkare, polis, skolinspektör, arbetsförmedlare, universitetslärare eller vad det nu kan vara.
    Detta kan jämföras med den formella organisationen som i stället betonar individualitet. För organisationen är det viktigt att markera gränser och sin autonomi gentemot omvärlden. Det gör man bland annat genom att försöka framstå som unik och enastående. Man funderar över frågor som: Vad är speciellt med just oss? Vad är det vi gör som ingen annan gör? Vad är det som utmärker oss som organisation? Egna

 

40 Sundström (2019); Jacobsson, B. (2017). ”Den moderna myndigheten”, i Jacobsson, B. och Sundström, G., (red.). En modern myndighet. Trafikverket som ett förvaltningspolitiskt mikrokosmos. Studentlitteratur; jfr även Marcusson, L. (2017). “Det offentliga uppdraget och de mänskliga rättigheterna”, i Lind, A-S. och Namli, E., red., Mänskliga rättigheter i det offentliga Sverige. Studentlitteratur.

mål, egna visioner och egna värdeord blir viktiga, inte minst för att stärka ens ”varumärke” och de anställdas identifikation med organisationen.
    Det finns många inslag i senare års förvaltningspolitiska reformarbete som har stärkt individualiteten inom statens olika förvaltningar. Mål- och resultatstyrningen är tveklöst det viktigaste inslaget. Införandet av denna styrmodell har bland annat tagit sig uttryck i att staten har hämtat in en hel begreppsapparat från managementlitteraturen, som gör att den egna verksamheten alltmer hamnar i fokus. Det är sådant som verksamhetsmål, resultatredovisningar, styckkostnader och indikatorer. Dessa verksamheter har också givits en stark organisatorisk förankring i myndigheterna, genom växande ekonomifunktioner, ofta ledda av ekonomiutbildade chefer och controllers, som i regel också sitter i staber och direktioner.
    Den stärkta individualiteten märks alltså i att myndigheterna har tilldelats egna mål, egna resultatansvar, de gör egna årsredovisningar, verksamhetsplaner osv. Parallellt med detta har myndigheterna också stärkt sina personal- och informationsavdelningar — eller HR- och PRavdelningar som de numera oftast kallas. Och här snickras det som aldrig förr, på egna visioner, egna värdeord, egna loggor och egna hemsidor. Man strävar efter att skapa en attraktiv bild av organisationen, att stärka sitt varumärke för att locka både arbetskraft och ”kunder”. Olika upphandlade digitala verktyg som används i ”det systematiska arbetsmiljöarbetet” och som mäter olika sinnesstämningar hos de anställda verkar i samma riktning. Verktygen ger myndigheterna möjlighet att utåt och inåt visa upp bilden av en välmående och trimmad organisation, en organisation värd att arbeta i och söka sig till.

 

3.1.2 Beslutsfattandet
Den andra dimensionen, där den traditionella myndigheten och den formella organisationen skiljer sig åt idealtypiskt, handlar om beslutsfattande. Här ses den traditionella myndigheten som en regelföljare. Den tänks vara en integrerad del av rättsordningen och följa en regellogik, dvs. vid beslut frågar den sig vilken situation den befinner sig i och vilken formell regel som gäller för den situationen, och sedan väljer den att följa den formella regel som bäst passar situationen. Det är regellogik. Här betonas kontinuitet och förvaltning, där ord som rättsbundenhet, förutsebarhet, objektivitet och integritet är ledstjärnor. Tröghet, eftertänksamhet och begrundande är inte nödvändigtvis någonting negativt för den traditionella myndigheten utan ses snarare som en dygd.
    Den formella organisationen däremot handlar inte i enlighet med regellogiken. Den agerar i stället efter en målrationalitet. Det innebär att den formulerar mål, överväger så många handlingsalternativ som möjligt, värderar och jämför dessa alternativ med varandra, och väljer det alternativ som bäst uppfyller målet — vad som brukar kallas konsekvenslogiskt handlande.

Också detta har varit en framträdande idé inom förvaltningspolitiken under de senaste 30 åren. Rådande styrmodeller innebär ju just detta, att mål och resultatkrav ska formuleras för alla myndigheter, och målen ska vara tydliga, helst SMART:a, dvs. Specifika, Mätbara, Accepterade, Realistiska och Tidsatta. Och dessa SMART-mål ska också brytas ner på olika nivåer så att olika avdelningar och enheter och till och med enskilda medarbetare ges egna mål och resultatkrav. På de olika nivåerna ska sedan olika handlingsalternativ övervägas och väljas utifrån uppsatta mål. Verksamheternas resultat ska sedan följas upp och värderas på de olika nivåerna och aggregeras uppåt och läggas till grund för beslut om nya mål.

 

3.1.3 Ansvaret
Den tredje dimensionen handlar om ansvar. Här betonar den traditionella myndigheten att den statsanställde har ett stort eget ansvar för den verksamhet som hon eller han själv hanterar, men också för hela myndighetens verksamhet. Myndigheter och dess anställda är enligt den här idealtypen i grunden instrument för någon annan. Det är någon annan som bestämmer vad som ska göras och prioriteras, och denna annan finns utanför själva myndigheten — de folkvalda politikerna och ytterst medborgarna.
    I termer av ansvar understryks här mer allmänna och myndighetsövergripande normer om vad det innebär att vara en statsanställd. Det offentliga etoset, den statliga värdegrunden, ämbetsmannaideal, ämbetsmannaetik, och ämbetsmannaprofession är begrepp som uttrycker sådana mer allmänna normer. Man ska som tjänsteman arbeta sakligt och objektivt (professionellt) och samtidigt lyda lagen, vara lojal mot sina överordnade och ta hänsyn till brukarna.41 Och denna lojalitet mot överordnade handlar inte om kadaverlojalitet. Vissa idéer om chefskap och ledarskap tonas ner. Det är exempelvis inte självklart att chefens värderingar och förhållningssätt ska vägleda alla anställda i myndigheten, vilket annars ofta betonas i ledarskapslitteraturen. Tvärtom kan det finnas skäl för de anställda att ha ett sunt kritiskt förhållningssätt gentemot nya chefer som kommer in utifrån. Det kan till och med finnas skäl att i någon mening uppfostra och lära nya chefer om hur saker och ting går till i staten mer allmänt och i myndigheten mer specifikt, särskilt om de kommer från privat sektor.
    Enligt det här synsättet ingår det i de anställdas lojalitet att delge överordnade chefer — även politiker — sin syn på frågor och varna dem om de tycker att de agerar, eller är på väg att agera, på ett sätt som den anställda uppfattar som olagligt, olämpligt eller oetiskt. Om de anställda inte blir lyssnade på när de ”väcker” frågor kan detta, i mer allvarliga fall, innebära att de går förbi sina närmaste chefer och informerar högre förvaltningsnivåer. Och får man inte gehör där kan man

 

41 Lundquist (2012), Marcusson (2017).

”vissla”, genom att exempelvis gå till media (gör man det anonymt kallas det för att ”viska”). Det egna ansvaret betonas alltså; när oegentligheter sker duger det inte att sitta tyst eller att skylla ifrån sig på chefer eller olika myndighetsinterna styrdokument. Det är samtidigt viktigt att understryka att tjänstemännens integritet måste paras med ett välutvecklat och gott omdöme. Protester får naturligtvis inte ske för egen vinnings skull utan det måste finnas ett (tillräckligt stort) allmänintresse i botten.42 Den formella organisationen som idealtyp betonar i stället chefskap.
I den chefsledda organisationen eftersträvas raka befäls- och ansvarslinjer. Det ska vara tydligt vem som ansvarar för vad, och vem som ska bära ansvaret när mål och resultatkrav inte uppnås. Man ska som anställd vara lojal mot ”ledningen”, och följa de måldokument och verksamhetsplaner som cheferna beslutar om.
    Chefer anses ha en viktig roll i att skapa ett mer samordnat och kraftfullt handlande i organisationen. Som chef gäller det att klargöra prioriteringar, genom att ”peka med hela handen”, koppla samman kompetenser och bygga slagkraftiga team, och utveckla och ”coacha” medarbetarna. Man ska som medarbetare både vägledas och inspireras av chefen. Därför värderas egenskaper som social kompetens, karisma och image högt. Chefskapet ses också som en särskild profession, vilket gör att man utan några större problem kan hämta in personer utifrån som är utbildade i just chef- och ledarskap. Och man kan flytta runt cheferna mellan olika organisationer, nästan oavsett vad det är för typ av verksamhet som organisationen håller på med.
    Idén om chef- och ledarskap har varit framträdande i senare års förvaltningspolitik. Strävan efter raka befäls- och ansvarslinjer har inte minst märkts av i mål- och resultatstyrningen, men också i att riksdag och regering har omorganiserat myndighetsledningarna, där den så kallade enrådighetsmodellen har kommit att ta över allt mer. Decimerade är styrelserna och nämnderna, som i någon mån borgade för insyn, förankring, bredare och perspektivgivande diskussioner och kontroll. Regeringen har också över tid delegerat en rad viktiga beslut till verkschefer och verksstyrelser, som att organisera myndigheterna internt och utse höga chefer i myndigheterna. På så sätt har myndigheterna i mycket högre grad än tidigare blivit verksledningarnas egna fögderier som de ensamma ansvarar för.

 

Myndighet Organisation
Gemenskap Individualitet Regelföljande Målrationalitet Eget ansvarstagande Chefskapskap

 

Figur 2: Förvaltningspolitikens utveckling i ett organisationsperspektiv

 

42 Bull (2017), s. 51–52.

Det ska understrykas att detta är idealtyper. I praktiken har vi inte det ena eller det andra, och det ena utesluter heller inte det andra. Men de förvaltningspolitiska reformer som har genomförts under de senaste 30 åren, med dess starka betoning på marknadisering och företagisering, kan ändå tolkas som att politikerna har velat ha lite mindre av traditionella myndigheter och lite mer av formella organisationer (se figur 2). Och i den utsträckning vi har en ”tystnade förvaltning” kan det, åtminstone delvis, bero på att utvecklingen har gått lite för långt mot den formella organisationen. Kanske kan den pågående tillitsreformen ses som ett försök att något baxa tillbaka förvaltningen mot den traditionella myndigheten?

 

4 Sammanfattning
Jag har i den här redogörelsen konstaterat att det saknas statsvetenskapliga studier som syftar till att undersöka på vilket samlat underlag regeringen fattar sina beslut. De statsvetenskapliga studier som behandlar regeringens beslutsunderlag har oftast ställt en viss informationskälla i centrum för analysen snarare än det samlade beslutsunderlag som legat till grund för enskilda regeringsbeslut. Vi kan därför varken uttala oss kvaliteten på regeringens beslutsunderlag eller om kvaliteten har förändrats över tid.
    När det gäller olika informationskällor är studierna också få. Statsvetare gillar visserligen att uttala sig om det statliga kommittéväsendet, men det saknas större forskningsprogram- och projekt som behandlar kommittéväsendet, särskilt sådana med kvalitativ och förståelseinriktad inriktning. Resultaten från de studier som har genomförts indikerar ändå att förutsättningarna för kommittéerna att leverera utredningar med hög kvalitet och med långsiktigt hållbara förlag kan ha försämrats. Statsvetarna har även intresserat sig för den information som förvaltningen tar fram inom ramen för mål- och resultatstyrningen. Slutsatsen från denna forskning är att det över tid har skett en förskjutning, från ett fokus på politiska program där mer kvalitativa frågor om förvaltningars organisering och deras verksamheters effekter står i centrum, mot enskilda enheter där mer kvantitativa frågor om enheternas prestationer och regelefterlevnad fokuseras. Felfinnande och regelbrott ställs i centrum, medan information med syfte att stödja och lära har tonats ner. Informationssystemens relevans för den politiska styrningen har ifrågasatts. Vid sidan av dessa mer praktiska förutsättningar för förvaltningen att förse regeringen med relevant information har statsvetarna även pekat på betydelsen av förändringar i tjänstemannarollen. Här pekar forskningen på att tjänstemännen tycks ha blivit allt mindre benägna att leva upp till den traditionella ämbetsmannarollen och säga ifrån till överordnade när de tycker att någonting är fel — förvaltningen sägs ha ”tystnat”. Det riskerar att leda till sämre beslutsfattande på alla förvaltningsnivåer, inklusive regeringsnivå. Orsaken till denna förändring är

att regeringen har drivit ett förvaltningspolitiskt reformarbete som gjort att myndigheterna och dess anställda kommit att betrakta sig själva allt mindre som traditionella myndigheter och allt mer som formella organisationer modellerade efter det privata företaget.
    Den sammanlagda konsekvensen av dessa organisatoriska och rollmässiga förändringar är att tjänstemännen har fått det svårare att leva upp till den långtgående informationsplikt som de enligt gällande författningar har gentemot sina överordnade. Begränsningarna handlar om att de varken kan eller vill leva upp till plikten, men också om att de inte förstår att de har en sådan plikt. Vill vi att förvaltningen ska ”säga sanningen till makten” krävs det inte bara utbildning, utan också en hel del grundläggande reformer avseende styrning och organisation.