Litteratur

TORVALDLARSSON, Domstolsprövning av förvaltningsbeslut. Svensk, dansk och österrikisk rätt i komparativ belysning, ak. avh. Lunds universitet, Media-Tryck 2020. 477 s.

Torvald Larsson försvarade den 11 december 2020 avhandlingen Domstolsprövning av förvaltningsbeslut. Svensk, dansk och österrikisk rätt i komparativ belysning, vid juridiska fakulteten, Lunds universitet. Fakultetsopponenten, docent Patricia Jonason, har skrivit en utförlig presentation och recension av avhandlingen.1 Jonasons recension ger en mycket god översikt av avhandlingens innehåll och vetenskapliga bidrag samt diskuterar ingående den komparativa metod som utgör avhandlingens uppbyggnad och analysverktyg.
    Det är mycket glädjande att den svenska förvaltningsrätten fått ett
nytt, kvalificerat bidrag till utvecklingen av den allmänna delen, inklusive förvaltningsprocessen. Det komparativa angreppssättet visar sig också mycket fruktbart. Det ska understrykas att det, som framgår av Jonassons recension, rör sig om ett utmärkt arbete. Det är väl disponerat och sammanhållet, innehåller kunniga analyser och har en struktur och en språkbehandling som gör det någorlunda lätt att ta till sig innehållet trots det omfattande materialet. Genom avhandlingens breda angreppssätt och kontrasterandet mot dansk och österrikisk rätt ges sammantaget i arbetet en värdefull överblick och en fördjupning av utgångspunkterna för den svenska förvaltningsprocessen. Som alltid med goda arbeten finns utrymme för diskussion och delvis avvikande meningar. Här vill vi som ett bidrag till vidare diskussion om den svenska förvaltningsrättsliga utvecklingen anlägga några synpunkter på främst behandlingen av de svenska rättsinstituten och den svenska modellen för överprövning av myndighetsbeslut.
    Framställningen skulle kanske till vissa delar ha underlättats av att
även ta upp en del mera jordnära uppgifter. Läsaren blir t.ex. väl sent på det klara med att domstolsprövning av förvaltningsbeslut kvantitativt har ringa betydelse i Danmark, och omfattningen av de svenska reformerna på 1970-talet anges inte. Någon gång önskar läsaren kanske också att författaren hade gett någon antydan om det rent administrativa besvärsförfarandet vid sidan av domstolsprövningen. Den tidsutdräkt och de kostnader som ”dubbelförfarande” medför hör onekligen till bilden.
    Den inledande presentationen och analysen i första kapitlet är ge
nomgående skarp och koncentrerad. Särskilt fäster man sig vid den lika rediga som kortfattade framställningen (1.4) av domstolsprövningen i ett spänningsförhållande mellan olika intressen och funktioner. Med tanke på de förenklingar som stundom görs i den rättspolitiska debatten är det särskilt värdefullt att författaren så klart preciserar synpunkter både för och emot en vidgad domstolsprövning. Möjligen hade man velat se något mera om betydelsen i det här sammanhanget av skillnaden mellan

1 Se Förvaltningsrättslig Tidskrift 2020, nr 2. I betygsnämnden ingick Lena Marcusson, Uppsala universitet, Karsten Revsbech, Aarhus universitet och Peter Westberg, Lunds universitet.

838 Litteratur SvJT 2021 ministerialförvaltning och den svenska modellen med självständiga myndigheter under regeringen.
    Avhandlingens första kapitel efter inledningen ägnas det rätts
historiska perspektivet. Framställningen börjar i fråga om Sverige på medeltiden, i fråga om Danmark och Österrike först vid deras grundlagsreformer i den senare hälften av 1800-talet. Det svenska avsnittet är grundligt och kunnigt. Författaren visar enkelt och redigt hur den urgamla rätten att ”gå till kungs” småningom utvecklades till dagens ordning med domstolsprövning genom särskilda förvaltningsdomstolar i tre instanser och till sist, som kronan på verket, institutet rättsprövning som tillgodoser europarättens krav på tillgång till domstolsprövning.
    Författaren håller sig i huvudsak till huvudfåran i svensk rättspolitisk
debatt. Han sympatiserar klart med Hjalmar Hammarskjölds utformning av förslaget till regeringsrätt 1907, trots nackdelarna att den allsidiga prövningen ersattes med ren laglighetsprövning och att dörren hölls öppen för en andra omgång i ett besvärsmål genom en ytterligare prövning hos regeringen efter domstolsprövningen. Han uppskattar klart Nils Herlitz’ otvivelaktigt viktiga insatser under den tidiga efterkrigstiden — ett uttalande om Herlitz’ som ”profetisk” är dock svårt att förstå — och tecknar med instämmande de fortsatta konstitutionella reformerna, som bl.a. har medfört en klarare åtskillnad mellan förvaltning och rättskipning. Hans sikte är genomgående inställt mot målet att nå en allmän bestämmelse, helst i grundlag, om att förvaltningsbeslut överklagas i domstol. Detta är naturligt med hänsyn till avhandlingens ämne och förtjänar instämmande, men det kan inte undgås att även andra synpunkter tränger sig på.
    En sådan synpunkt gäller författarens tes att Sverige kom på efter
kälken i utvecklingen mot den moderna rättsstaten jämfört med Danmark och Österrike. Visst ligger det mycket i att de nya ideologierna om rättsstat, maktdelning etc. blev bättre inkorporerade i de stater som skakades av 1848 års händelser än i Sverige som hade gjort undan ”sin” revolution redan 1809. Men läsningen av 1809 års memorial och insikten att den nya grundlagens huvudtanke var just maktdelning mattar något argumenteringen.
    En annan synpunkt gäller gränsdragningen mellan förvaltning och
rättskipning. Ännu vid den nya grundlagens tillkomst 1974/75 höll riksdag och regering fast vid ståndpunkten att inte vilja göra en klar åtskillnad. Först vid 2010 års grundlagsreform fick domstolarna ett eget kapitel i regeringsformen. Den tveksamma attityden har, som författaren framhåller, delvis sin grund i partipolitiken. Den viktigaste tvistefrågan var lagprövningsrätten. Sedd i sitt historiska sammanhang blir attityden dock mera begriplig. Det ligger nära till hands att anta att den för vårt land utmärkande allsidiga besvärsprövningen — besvärsinstansen ”sätter sig i beslutsmyndighetens ställe” — har sitt ursprung just i oklarheten om skillnaden mellan förvaltning och rättskipning. Denna oklarhet skulle i så fall även ha haft ett positivt värde. Onekligen ligger det mycken sanning i att den konstitutionella utvecklingen hade en delförklaring i en partipolitisk misstro mot domstolarna och ovilja mot att ge dem för mycket ”makt”. Men kanske har den också påverkats av den svenska rättstradition som författaren så förtjänstfullt klarlägger? Man bör nog också kunna utgå från att denna tradition har bidragit till att ”Kungl. Maj:t” alltifrån början getts en stark rättslig kompetens, som rentav kommit till uttryck genom regeringsformens bestämmelser om

SvJT 2021 839 regeringens sammansättning (justitiestatsministern, ”granskningskonsulterna”) och som otvivelaktigt har varit till fördel för det administrativa rättsskyddet.
    Den som ser den allsidiga besvärsprövningen som ett centralt inslag i
rättsskyddet kan betrakta beslutet att gå ifrån Hammarskjölds förslag vid Regeringsrättens tillkomst som ett av de viktigaste i den långa utvecklingen mot en allmän princip om domstolsprövning av förvaltningsbeslut. Nästa milstolpe är givetvis 1970-talets reformer: inrättandet av nya kammarrätter och av länsrätter som snart blev fristående domstolar, idag förvaltningsrätter. Netto tillkom tre kammarrätter och tolv förvaltningsrätter. Reformerna medförde att Sverige fick den förmodligen största domstolsorganisationen för kontroll av förvaltningsbeslut bland jämförbara länder. Detta förhållande på vårt ”pluskonto” kunde författaren ha tydligare apostroferat. Vad som återstod efter 1970-talets reformer var det som småningom blev rättsprövningen.
    Europarätten drev den svenska rättsutvecklingen vidare, som för
fattaren visar. Sverige ådrog sig en högst berättigad kritik av Europadomstolen i rättsfallen Sporrong-Lönnroth m.fl. Domarna gjorde det nödvändigt att införa rättsprövningsinstitutet. Mot bakgrunden av författarens komparation känns det dock något snopet att Sverige ensamt fick stå vid skampålen. Det förefaller onekligen som om vårt land hade satsat betydligt mera än de två andra på administrativt rättsskydd genom domstolsprövning. I Danmark var domstolsprövning av förvaltningsbeslut enligt författaren ”en förhållandevis ovanlig företeelse”, och Österrike har först på 2010-talet genomfört en förvaltningsdomstolsreform i linje med den svenska fyrtio år tidigare.
    I kapitel 4, Sakprövningsförutsättningarna, behandlas behöriga dom
stolar, förvaltningsbesluts överklagbarhet, bestämning av talerätten och formerna för talans väckande. Här visar författaren hur det svenska förvaltningsbesvärsinstitutet i mycket fortfarande präglar de svenska lösningarna. När nu förvaltningslagen fått en grundläggande regel i 40 § om rätten till domstolsprövning har verkningarna av denna bestämmelse förtagits genom att regeringen i förordning kan meddela överklagandeförbud i fall då förvaltningsbeslut visserligen uppfyller de allmänna kraven på överklagbarhet men man finner olika skäl att inskränka rätten till domstolsprövning (se 4 § förvaltningslagen). Författaren analyserar en del av dessa överklagandeförbud, framför allt de som handlar om statsbidrag. Motiveringen för dessa förbud har varit att det är fråga om skönsmässiga bedömningar, där domstolen endast kan göra en prövning av om allmänna krav på saklighet och objektivitet uppfyllts. Underförstått kan en sådan prövning inte riktigt uppfylla syftet att den enskildes rätt ska tillgodoses fullt ut. Författaren är kritisk mot argumentet som inte heller är hållbart när europarätten kräver domstolsprövning. Frågan är naturligtvis kopplad till den allsidiga prövning som förvaltningsdomstolarna ska utföra. Denna är inte alltid förenlig med önskemål om att beslut med politiska inslag ska hållas borta från domstolsprövning, vilket kommunalbesvärsprövningen och rättsprövningen är exempel på. I dessa fall är prövningen uttryckligen begränsad på ett sätt som påminner om de generella begränsningarna i t.ex. Danmark, där ju prövningen av förvaltningsbeslut kan göras i allmän domstol. Andra skäl för överklagandeförbud i svensk rätt anges vara att det inte finns något rättsskyddsbehov eller att beslutsmyndigheten har särskild kompetens att avgöra ett visst slags ärenden, och att en domstol då inte

840 Litteratur SvJT 2021 kan förväntas uppnå ett bättre resultat. Ytterligare argument mot rätt att överklaga är praktiska eller ekonomiska skäl. Författaren resonerar mest kring de överklagandeförbud som drabbat statsbidragsbeslut, men diskussionen kunde hade vunnit på att föra in även andra typer av beslut. Vi tänker på t.ex. beslut om antagning till forskarutbildning, betyg och forskningsanslag. Här aktualiseras åter de argument som författaren tar upp. Men det kan tilläggas att det i dessa fall också anses vara fråga om bedömningar som andra professioner än domstolsjurister kan tänkas vara bättre skickade att utföra. I fallet med doktorandtjänster och forskningsanslag rör det sig dessutom om att göra prognoser om förmåga. Det intressanta med dessa exempel är att vi i tysk doktrin finner resonemang om argument för en begränsad domstolsprövning i ärenden av denna typ, trots att den tyska rätten, liksom den svenska, i princip medger en vid domstolsprövning. För svensk del skulle möjligen öppnande av tillgång till domstol i dessa fall kunna förenas med en avgränsning av prövningens innehåll och utfall.
    I kapitlet 5, Sakprövningens innehåll och utfall, tar författaren upp
vilka prövnings- och beslutsbefogenheter domstolen har i förvaltningsmål och hur domstolsprövningen förhåller sig till parternas dispositioner. Författaren redovisar på ett utmärkt sätt vilka grunder som kan leda till att en talan bifalls, den s.k. prövningsmåttstocken. Här visas hur lämplighetsprövningen kan nyanseras i olika situationer och vilka alternativ domstolarna har vad avser prövningens resultat. Även skillnaderna mellan kommunalbesvär, rättsprövning och förvaltningsbesvärsprövning blir belysta och framställningen ger en utförlig, samlad och nyanserad bild av den svenska förvaltningsprocessens grundförutsättningar.
    Man kan dock beklaga att författaren stannar vid bedömningarna av
den svenska processen i dessa avseenden och inte går närmare in på den övergripande frågan om förvaltningsdomstolarnas ställning och de drag av förvaltningsprocessen som enligt vår mening är väl värda att hålla fast vid. Även om den omfattande instansordningen med tre domstolsinstanser vid en europeisk jämförelse är överlastad, kan vi konstatera att processen erbjuder en fullgod rätt till domstolsprövning inom det område där utgångspunkten, till skillnad från processen i allmän domstol, är ett myndighetsbeslut eller en ansökan från en myndighet. Vi menar också att de svenska särdragen med förvaltningens självständiga beslutsfattande och den allsidiga prövningen i förvaltningsbesvärsmålen är värdefulla inslag i den svenska förvaltningsmodellen.
    I ett kort avslutande kapitel sammanfattas det väsentligaste i den före
gående undersökningen. Författaren har förtjänstfullt undvikit att mera vidlyftigt upprepa det redan sagda. Framställningen är föredömligt stram och sammanfattar verkligen väsentliga delar av undersökningen. Den utmynnar i ett kort, sammanfattande avsnitt om den svenska ordningen sedd i jämförelsens spegel. Redovisningen stimulerar till diskussion; endast på en punkt finns det anledning att framföra en stillsam kritik.
    Det har framgått att författaren inte omfattar den svenska rätts
traditionen med större respekt. De medeltida rötterna för förvaltningsbesvär, som är vårt grundläggande förvaltningsprocessuella institut, verkar han mest se som ett hinder för den moderna utvecklingen och en orsak till att vi, i hans ögon, kommit på efterkälken i reformarbetet. Han visar en ringare uppskattning av den allsidiga besvärsprövningen än som syns motiverat. Detta må så vara, man kan här som eljest göra skilda

SvJT 2021 841 bedömningar. Men på en punkt borde han ha varit mera djupgående. Det torde, oavsett bedömningar i övrigt, vara obestridligt att 1970-talets reformer innebar ett stort steg framåt för domstolsprövningen genom inrättandet av mer än dussintalet nya förvaltningsdomstolar. Innebörden var att redan det primära överklagandet ska ske till domstol. Det viktiga målet uppnåddes samtidigt som tidsödande och kostnadskrävande dubbelprocesser undveks. Samtidigt tillerkändes domstolarna genom den allsidiga prövningen en vidare kompetens än den vanliga laglighetsprövningen. Detta framstår som centralt i sammanhanget men har endast flyktigt berörts av författaren. I den äldre historiken underskattar han också hur 1809 års män tagit del av det moderna rättsstats- och maktdelningstänkandet.
    En intressant iakttagelse som författaren redovisar är att utvecklingen
har utjämnat skillnaderna mellan olika rättssystem. Han pekar bl.a. på prövningens omfång och framhåller att den svenska allsidigheten inte längre framstår som unik. Vad han här visar är av otvivelaktigt intresse, särskilt i vad avser det österrikiska systemet som han menar har kommit att nära likna det svenska. För den som ser den allsidiga prövningen som en kärnpunkt i det svenska systemet är det naturligtvis högst tillfredsställande om vårt synsätt vinner bredare anslutning. Man återkommer gärna till ställningstagandet vid inrättandet av Regeringsrätten 1909 att slå vakt om den allsidiga prövningen i stället för att övergå till laglighetsprövning; den påtalade risken för formalism saknar inte allt verklighetsunderlag.
    En huvudfråga för författaren är om Sverige bör införa en bestäm
melse i regeringsformen som slår fast att förvaltningsbeslut ska överklagas hos domstol. Framställningen kan sägas ha inriktningen att mynna ut i det önskemålet, och boken slutar också med en kort presentation av ett förslag till grundlagsstadgande: ”Allmän förvaltningsdomstol äger pröva förvaltningsmyndighets beslut utifrån påståenden om deras rättsstridighet.” Regeringsbeslut skulle alltså inte omfattas. Att vi vill stryka de fem sista orden kommer inte som en överraskning efter vad som redan berörts. Vad författaren avser är inte en allmän programförklaring utan en regel med faktisk rättslig betydelse. Han framhåller obestridliga brister i det nuvarande konstitutionella systemet, framför allt att regeringen faktiskt genom förordning kan utesluta domstolsprövning av förvaltningsbeslut. Detta är en konsekvens av att förvaltningslagen kan sättas ur spel genom förordning. I den delen har författaren alldeles rätt. Denna brist i förvaltningslagen framstår som den kanske allra främsta bristen i vårt allmänt förvaltningsrättsliga regelverk idag. Rätta vägen att åstadkomma en bättre ordning syns dock vara att ändra förvaltningslagen, inte att ändra regeringsformen.
    Huruvida rätten till domstolsprövning bör grundlagsregleras kan
bedömas olika. Det finns även andra grundlagsfrågor på detta område som kunde förtjäna uppmärksamhet. En sådan kunde vara att ge legalitetsprincipen en klarare och mera handfast formulering än den nuvarande i regeringsformens första paragraf, där den idag signalerar rättsstatens primat i vårt land.
    Om man vill ha en grundlagsregel om domstolsprövning ter det sig
enligt vår mening naturligare att utgå från den enskildes rätt i stället för den särskilda domstolstypen. Det vore inte orimligt med en övergripande grundlagsbestämmelse om rätt till domstolsprövning, även om

842 Litteratur SvJT 2021 den närmare regleringen måste hanteras i vanlig lag. I den finska grundlagens 2 kap. 21 § anges t.ex. under rubriken Rättsskydd: ”Var och en har rätt att på behörigt sätt och utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad av en domstol eller någon annan myndighet som är behörig enligt lag samt att få ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan.” Ett liknande stadgande skulle kanske kunna övervägas även för svensk del i den pågående grundlagsöversynen.

Lena Marcusson och Fredrik Sterzel