Mellan målsättningsstadgande och tolkningsprincip — något om RF 1:2

 

 

Av tf. universitetslektor CARL LEBECK1

I RF 1:2 anges bl.a. hur den offentliga makten ska utövas och vad det allmänna ska göra i vissa avseenden. Det är dock omtvistat vilken direkt betydelse bestämmelsen har. En genomgång av beslut från JO och av domstolspraxis visar dock att RF 1:2 kan ha betydelse, särskilt vid tillämpning av rättsregler som är mer oklara och ger utrymme för skönsmässighet.

 

1 Inledning
Statusen hos stadgandena i RF 1:2 har varit en fråga som diskuterats återkommande i den statsrättsliga doktrinen under de senaste decennierna.2 Konstitutionella regler innebär att det allmänna under vissa specifika omständigheter ska göra, får göra eller ska underlåta vissa saker. Det finns också konstitutionella principer som det allmänna ska iaktta när den utövar offentlig makt, men där rättsprincipen dels är generellt tillämplig, dels ska vara handlingsstyrande utan att den föreskriver specifika rättsregler. Det finns också i såväl vanlig lagstiftning som i grundlagar målsättningsstadganden som uttrycker att det allmänna ska sträva efter att uppnå eller undvika vissa saker, men utan att dessa normer anses vara bindande för det allmänna eller för någon annan.3En fjärde typ av normer som liknar rättsprinciper men som inte har någon självständig betydelse utan bara aktualiseras vid tolkningen av andra rättsregler är vad jag valt att kalla tolkningsprinciper.
    I svensk rätt har RF 1:2 traditionellt betraktats som ett målsättningsstadgande som normalt inte ska tillämpas av domstolar. På senare år har denna uppfattning ibland kommit att ifrågasättas. I doktrinen har Taube argumenterat för att bestämmelser i 1 kap. RF ska kunna ses som

 

1 Jur.dr., t.f. lektor i offentlig rätt, Stockholms Universitet. 2 Gustaf Petrén och Hans Ragnemalm, Regeringsformen (1980) s. 19–22. Olle Nyman, Regeringsformens målsättningsstadganden, FT (1984) s. 298. Patrik Bremdal, Är RF 1:2 bara tomma ord?, i Iain Cameron och Karin Åhman (red.) Regeringsformen 40 år (2014) s. 57–69. Anders Eka m.fl., Regeringsformen med kommentarer (2 uppl. 2018), s. 40–47. Thomas Bull och Fredrik Sterzel, Regeringsformen — en kommentar (2019) s. 50–52. Joakim Nergelius, Svensk statsrätt (2022) 185–186. Per Ahlin, Ett målsättningsstadgande kan trygga demokratin (och freden), FT (2022) s. 337–348. 3 Målsättningsstadganden torde i detta avseende motsvara begreppet lex imperfecta. Lex imperfecta kan sägas ha en expressiv funktion i rättsordningen genom att de uttrycker vissa element av kollektiva intentioner. Det är dock inte givet vilken räckvidd som sådana bestämmelser ska anses ha, och de är typiskt sett bara handlingsstyrande i begränsad utsträckning. Det förefaller dock av det skälet väsentligt att skilja mellan målsättningsstadganden och tolkningsprinciper.

 

bindande regler och att det i varje fall inte är uteslutet att det skulle kunna gälla RF 1:2.4 Även Wenander har diskuterat om man utifrån ett systematiskt perspektiv kan bedöma om konstitutionella regler ska förstås som bindande för rättstillämparen eller inte.5 Wenander betonar därvid särskilt om en principiellt hållen bestämmelse också konkretiseras i andra delar av konstitutionen, vilket bl.a. aktualiseras vad gäller tolkningen av RF 1:2. En fråga som aktualiseras av rättsutvecklingen under senare år är om man ska se hela 1 kap. RF som bindande principstadganden eller om man ska anse att det skett en viss differentiering i hur man i praxis uppfattar de olika stadgandena, så att det går att skilja mellan rättsprinciper, målsättningsstadganden och tolkningsprinciper. Det synes klart att den ökande betoningen av legalitet, samt av saklighet och opartiskhet gör att vissa bestämmelser i 1 kap. RF, i synnerhet RF 1:1 3 st.6 och RF 1:97 fått större betydelse i rättstillämpningen. Det står dock klart av rättspraxis avseende dessa bestämmelser i jämförelse med RF 1:2 att det inte skett någon motsvarande generell utveckling av domstolarnas tillämpning av RF 1:2.8 Historiskt sett var det faktum att RF 1:2 inte var bindande, d.v.s. inte kunde tillämpas av domstolar eller myndigheter, oomtvistat och det sågs därför som att dess karaktär främst var en politisk viljeyttring. I denna uppsats försöker jag analysera innebörden av RF 1:2 och dela upp texten i regler (som inte finns i RF 1:2), målsättningsstadganden och rättsprinciper. Med målsättningsstadganden avses sådant som den offentliga makten ska främja, verka för, värna, trygga eller motverka, d.v.s. när RF föreskriver att den offentliga makten ska verka för vissa syften, dock utan att närmare föreskriva hur den ska söka uppnå dessa syften.
    Det är uppenbart att förarbetena vad gäller i synnerhet RF 1:99 och RF 1:1 3 st.10 är väsentligt mer preciserade än vad som är fallet med RF 1:2.11 RF 1:1 3 st. uttrycker det allmänna kravet på normbundenhet i den offentliga verksamheten medan RF 1:9 innebär ett förbud mot partiskhet och osaklighet (det senare i huvudsak förstått som godtycke, d.v.s. särbehandling på grunder som saknar stöd i lagstiftning och handlande från det allmännas sida som är irrationellt eller ogrundat). Eftersom rättspraxis är betydligt mer omfattande och legalitetskravet uppställer direkta krav på lagstiftningen och inte enbart utgör tolkningsprinciper kan man som jag ser det inte jämställa RF 1:2 med RF 1:9 eller RF 1:1 3 st.

 

4 Caroline Taube, Regeringsformen: positiv rätt eller redskap för rättshaverister, i Olof Peterson och Eivind Smith (red.) Konstitutionell demokrati (2004) s. 42–69, 62–63. 5 Henrik Wenander, En princip om internationell öppenhet, FT (2011) s. 537–562, 550. 6 Se t.ex. NJA 2016 s. 680, NJA 2019 s. 577. 7 Se bl.a. NJA 1995 s. 11, RÅ 1996 ref. 28, NJA 2001 s. 239, NJA 2008 s. 990 samt HFD 2011 ref. 10. 8 Se avsnitt 3. 9 Prop. 1975/76:209, s. 98–103. 10 Prop. 1973:90, s. 228. 11 Prop. 1975/76:209, s. 98–103.

 

RF 1:2 har en viss språklig betydelse i den meningen att det torde vara möjligt att sluta sig till en språklig innebörd av den aktuella bestämmelsen, men det är däremot klart att man inte utifrån den språkliga innebörden eller vad som uttrycks i förarbeten eller doktrin kan sluta sig till några handlingsnormer för det allmänna. För att uppfylla syftet att analysera betydelsen av RF 1:2 söker jag utreda dess innebörd och hur bestämmelsen tillämpats av domstolar och JO.12 Vad gäller behandlingen av rättskällorna har de högsta domstolarnas avgöranden en prejudicerande roll i svensk rätt.13 Huruvida JO:s beslut är att se som en rättskälla är inte lika entydigt, men det torde i varje fall vara klart att beslut från JO används av domstolar i fall där prejudikat från domstolarna saknas.14 Det finns därför skäl att analysera hur RF 1:2 tolkats i JO:s praxis.

 

2 RF 1:2 och dess innehåll: principer och målsättningar
RF 1:2 har ett innehåll som delvis är splittrat mellan å ena sidan rena målsättningsstadganden och å den andra får sägas vara uttryck för allmänna rättsprinciper som myndigheter måste följa, även om den praktiska innebörden av dem kan variera. RF 1:2 kan inte sägas innehålla några rättsregler i betydelsen av normer som har klart definierad tillämplighet, klara rekvisit och som har tydliga rättsföljder.15 Det tycks dock vad gäller det normativa innehållet i RF 1:2 vara möjligt att skilja mellan målsättningar och allmänna rättsprinciper.
    RF 1:2 1 st. föreskriver att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. RF 1:2 1 st. är i detta avseende en tolkningsprincip, d.v.s. den kan inte definieras utifrån något givet rekvisit och den kan inte sägas ha en enda eller grupp av avgränsade rättsföljder, men den förutsätter för att vara aktuell att det allmänna alls har befogenhet att handla. Kravet på respekt för den enskilda människans frihet och värdighet innebär att den offentliga maktutövningen ska ske med det, och den offentliga maktutövningen omfattar i det avseendet såväl lagstiftande som verkställande och dömande makt. Skyddet för den enskildes frihet måste för det första förstås som ett krav på respekt för den enskildes handlingsfrihet såvitt något inte är förbjudet, vilket dock i sista hand följer ur legalitetsgrundsatsen i RF 1:1 3 st. Det andra elementet som kan tolkas som ett självständigt element i RF 1:2 1 st. är att respekten för den enskildes frihet och värdighet också förefaller ses som en princip om restriktiv tolkning av tvångsbestämmelser.
    RF 1:2 2 st. är bokstavligen ett målsättningsstadgande och det innebär att den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det råder

 

12 Lars Heuman m.fl. Finna rätt (2020) s. 158. 13 Heuman m.fl. (2020) s. 151–154.14 Heuman m.fl. (2020) s. 158. 15 Prop. 1975/76:209, s. 136–137.

 

konsensus om att detta stadgande inte kan tillämpas av domstolar, men det förefaller minimalt uttrycka en humanistisk uppfattning om den offentliga verksamhetens syfte.16 Med humanistisk uppfattning avses att den offentliga verksamheten har som mål att bidra till goda levnadsförhållanden för den enskilde (utan närmare definition). Det innebär att den offentliga verksamheten ska vara inriktat på enskilda (fysiska) människors väl i motsats till t.ex. en teokratisk uppfattning om att den offentliga maktens syfte skulle vara utomvärldsligt eller någon doktrin, sekulär eller religiös som ansett den offentliga maktens syfte separerat från enskildas välfärd. Det är klart att stadgandet inte innehåller någon definition av vad som är goda levnadsförhållanden. Det är därför klart att uppfattningen att det allmänna ska verka för den enskildes välfärd är så vagt och kan uppfyllas på så många olika sätt att det inte är någon handlingsnorm för den offentliga makten, även bortsett från förarbetsuttalandena.
    I doktrin och i förarbeten har fokus av tolkningen av RF 1:2 2 st. oftast legat på målsättningen att det allmänna ska trygga rätten till arbete, bostad och utbildning och verka för social omsorg och för goda förutsättningar för hälsa.17 Det bör noteras att detta i förarbetena förståtts som ett rent ändamålsstadgande, trots att stadgandets ordalydelse föreskriver att det allmänna ”ska trygga” tillgång till vissa nyttigheter för den enskilde.18 Grunden för den uppfattningen synes vara att ”ska trygga” är en relativt oprecis lokution av vilken man kan dra olika slutsatser. Det finns ingenting i dess betydelse som direkt föreskriver några handlingar eller förbjuder vissa åtgärder från det allmännas sida. Därmed framstår det också som klart att bestämmelsen inte kan ses som en grund för rättsliga anspråk.
    RF 1:2 3 och 4 st. innehåller renodlade målsättningsstadganden där det allmänna ska ”verka för” vissa saker, bl.a. en god miljö och för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. RF 1:2 4 st. innehåller också ett krav på att det allmänna ska ”värna” den enskildes privat- och familjeliv. Ett liknande stadgande är RF 1:2 6 st. som föreskriver att det samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska ”främjas”.
    RF 1:2 5 st. innehåller ett krav att det allmänna ska ”motverka” diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. Även lokutioner som ”värna” och ”motverka” får åtminstone om de inte har preciserats i övrigt, vilket inte är fallet i RF

 

16 Prop. 1975/76:209 s. 128, senare har man i prop. 2009/10:80 s. 188 ansett att RF 1:2 uttrycker särskilt viktiga mål för den offentliga verksamheten. 17 Nyman (1984) s. 289–293.18 Prop. 1975/76:209 s. 128. SOU 1972: 15, s. 106 f.

 

1:2, anses vara just målsättningsstadganden som inte har någon direkt rättslig innebörd.
    När RF 1:2 infördes i sin ursprungliga lydelse var det otvetydigt att de bestämmelser som rörde inriktningen av den offentliga verksamheten i stort, inte skulle ses som rättsligt bindande.19 Det föredragande statsrådet ansåg att vissa särskilt väsentliga principer skulle kodifieras i grundlagen, bl.a. strävan efter rättvisa och jämlikhet och dessutom fastslå vissa principer avseende att främja enskildas välfärd.20 Det tycks dock som om RF 1:2 innehåller både målsättningar och en rättsprincip som är bindande för det allmänna, även om den konkreta rättsföljden kan vara starkt varierande. Sådana principer ska respekteras i den offentliga maktutövningen, vilket främst förefaller gälla principen om respekt för den enskildes frihet och värdighet. Det är däremot knappast möjligt att anse att det allmänna är förpliktad att göra något i strid med någon annan rättsregel, och de delar av RF 1:2 som enbart föreskriver att det allmänna ska ”värna”, ”trygga” eller ”främja” saker kan inte sägas ha sådan precision att man ur dem kan utläsa några handlingsnormer.

 

3 RF 1:2 som tolkningsprincip i rättstillämpningen
RF 1:2 är således inte en bestämmelse som kan ge enskilda rättigheter eller skyldigheter. RF 1:2 kan inte modifiera rättsregler som har ett klart innehåll. Trots att den i huvudsak har karaktären av målsättningsstadgande finns dock en viss tendens att RF 1:2 används som tolkningsprincip för hur man ska tillämpa konstitutionella bestämmelser. Det betyder inte att RF 1:2 har en självständig betydelse, men det tycks innebära att den kan användas som grund för att systematisera innebörden av andra bestämmelser både i RF och annan lagstiftning.
    Det finns exempel i äldre rättspraxis där RF 1:2 närmast tolkats som ett uttalande om skyddet för den allmänna ordningen. I äldre rätt har förekommit att man ansett att betoningen i RF 1:2 av barns hälsa fungerat som tolkningsdatum för tillämpning av socialrättslig lagstiftning, i syfte att utvidga utrymmet för tvångsanvändning till skydd för barn och unga.21 Det är dock klart att dessa exempel är relativt gamla och saknar motsvarighet i senare praxis.

 

3.1 RF 1:2 i JO:s praxis
I senare praxis har JO och domstolar ansett att RF 1:2 uttrycker en princip om skydd för den enskildes frihet och människovärde som ska beaktas vid tolkningen av rättsregler. Även utan närmare samband med RF 1:2 har JO ansett att människovärdesprincipen närmast förstådd

 

19 Prop. 1973:90 s. 194. 20 Prop. 1973:90 s. 194. 21 RÅ 1987 ref 160 och RÅ 1988 ref 79.

 

som skydd för den enskilda människans värdighet är grundläggande för den svenska rättsordningen.22 ChefsJO Melin tog i ett beslut fasta på bestämmelsen i RF 1:2 om möjligheten för alla människor att ta del i samhällslivet och det allmännas roll att motverka diskriminering bl.a. p.g.a. funktionshinder. Det aktuella målet berörde ett fall där en rådman i en tingsrätt visat ut två teckenspråkstolkar eftersom han ansåg att teckenspråkstolkning störde förhandlingen. ChefsJO Melin ansåg att domstolsprocessens offentlighet måste innebära att var och en kan få ta del av den på ett sätt som gör det meningsfullt, ett krav som han tycks ha ansett följde av RB:s bestämmelser tolkade i ljuset av RF 1:2.23 Vad gäller RF 1:2 har JO Axberger argumenterat för att stadgandets ord avseende skyddet för privatlivet visserligen inte utgör en bestämmelse som kan ligga till grund för domstolsbeslut men att det ändock utgör en riktlinje för myndigheternas agerande. Med stöd i det var han starkt kritisk mot en kommun som smygfilmat en person som ett led i utredning av huruvida personen hade rätt till färdtjänst24liksom mot en djurskyddsmyndighet som berett sig tillträde till en bostad utan samtycke25. Även JO Lindström har ansett att RF 1:2 ska tolkas som ett krav på respekt för enskildas privatliv i förhållande till exekutionsåtgärder i den enskildes bostad.26 RF 1:2 föreskriver att den offentliga maktutövningen ska ske med hänsyn till den enskilda människans värdighet. Det gäller också de fall där en myndighet informerar allmänheten eller medlemmar av allmänheten.
    Frågor om förhållandet mellan RF 1:2 och myndigheters information har bl.a. aktualiserats i samband med JO:s bedömning av en statlig myndighets utställning om de s.k. röda khmerernas regim i Kambodja. Kampanjen som initierats av myndigheten Forum för levande historia, berörde dels de massmord på och förföljelse av oliktänkande som präglade regimen, men namngav också ett antal svenska medborgare som framträtt i offentligheten till försvar för den aktuella regimen. JO fann att flera av personer som namngavs såsom försvarare av de röda khmerernas regim var privatpersoner som vare sig tillfrågats om eller givit något samtycke till att medverka med namn och bild i den aktuella utställningen. JO konstaterade att Forum för levande historias utställning utformats för att förlöjliga de personer som beskrevs, vilket inte är förenligt med kravet att det allmänna ska respektera den enskildes värdighet.27 I ett fall hade polisen informerat personer som deltog i s.k. grannsamverkan mot brott. Polisens information innehöll ett antal

 

22 JO Lundin, beslut 30 juni 2003, dnr 2449-2003. 23 ChefsJO Melin, beslut 25 februari 2009, dnr 6377-2008. 24 JO Axberger, beslut 16 februari 2009, dnr 1143-2008. 25 JO Axberger, beslut 18 oktober 2010, dnr 6650-2009. 26 JO Lindström, beslut 8 juni 2017, dnr 3437-2016. 27 JO Axberger, beslut, 4 november 2010, dnr 5127-2009.

uttalanden om personer som bl.a. ägnade sig åt bostadsinbrott i ett visst område i södra Stockholm. De grupper av personer som det rörde sig om identifierades genom sin härkomst och etniska tillhörighet. JO Axberger konstaterade att det i och för sig är tillåtet att identifiera enskilda på detta sätt förutsatt att det finns ett tillräckligt sakligt underlag för det. Han ansåg dock samtidigt att informationen i det aktuella materialet blev alltför generaliserande. Han betonade därvid särskilt betydelsen av RF 1:2 och skyddet för allas lika värde.28 I JO:s praxis finns således vissa exempel på att bestämmelser till skydd för den enskildes privatliv, värdighet och frihet har ansetts vara relevanta vid bedömningen av huruvida myndigheter överskridit sina befogenheter eller tolkat annan lagstiftning på ett rimligt sätt.

 

3.2 RF 1:2 i domstolarnas praxis
Det tycks som om RF 1:2 i tolkningspraxis i domstolarna används som ett sätt att ge enhetlighet åt skilda bestämmelser i syfte att tillförsäkra enskilda ett effektivt rättsskydd. Vad gäller systematisk tolkning finns också en viss tendens, bl.a. i HFD 2014 not. 65, HFD 2018 not 6, HFD 2018 ref. 7, NJA 2019 s. 969 och NJA 2020 s. 3 att betona att bestämmelser i RF också ska tolkas i ljuset av målsättningsstadgandena i RF 1:2.
    I HFD 2014 not 65 och HFD 2018 not 6 betonades att RF 1:2 är en tolkningsprincip vad gäller bestämmelser om lämplighet, proportionalitet och lika behandling. HFD ansåg i HFD 2014 not 65 att innebörden av en klar rättsregel inte modifieras genom att den tolkas i ljuset av RF 1:2. Bestämmelsens roll som tolkningsprincip är alltså särskilt betydelsefull där det finns ett mer eller mindre omfattande skön för myndigheter och domstolar.
    Även vad gäller principen om skydd för barns rättigheter och barns mer allmänna behov av skydd har domstolar fallit tillbaka på bestämmelserna i RF 1:2, något som också tycks kunna modifiera tolkningen av civilrättslig lagstiftning.29 Det ska sägas att det finns betydande överlappning med konform tolkning av art. 8 EKMR i de mål som prövats av HD.30 Även vad gäller principen om skydd för barns rättigheter och barns mer allmänna behov av skydd har domstolar fallit tillbaka på bestämmelserna i RF 1:2.31 (Det finns dock betydande överlappning mellan användning av RF 1:2 som tolkningsprincip och konform tolkning av lagstiftning med art. 8 EKMR.32) Bestämmelserna om surrogatmödraskap och erkännandet av utländska surrogatmödraskap tolkades också

 

28 JO Axberger, beslut 27 mars 2012, dnr 3210-2011. 29 NJA 2019 s. 504, p. 24–25. 30 NJA 2019 s. 969, p. 11–15. 31 NJA 2019 s. 504, p. 24–25. 32 NJA 2019 s. 969, p. 11–15.

 

konformt med art. 3.1 i FN:s barnkonvention rörande om statens skyldighet att tillvarata barnets bästa.33 Vad gäller tillämpningen av RF 1:2 i NJA 2020 s. 3 (Girjas-målet) uttalade HD att RF 1:2 innehåller ett målsättningsstadgande om det samiska folkets rätt. HD bedömde att det i viss mån överensstämde med sedvanerättsliga anspråk liksom med internationella fördrag som Sverige är part till.34 HD betonade dock även i detta avgörande att den dualistiska principen gäller i förhållande till internationella fördrag och att RF 1:2 inte kan modifiera tillämpning av intern svensk rätt med hänvisning till dem.35 Det förefaller alltså klart, både utifrån JO:s, HFD:s och HD:s praxis att RF 1:2 kan fungera som tolkningsprincip när innebörden av den rättsliga regleringen är oklar men att den däremot inte kan modifiera tillämpningen av klar lagstiftning.

 

4 Slutsatser
I doktrinen har frågan om innebörden av målsättningsstadganden fått visst utrymme under senare år och komparativa studier har sökt argumentera för att målsättningsstadganden ska ses som ett sätt att institutionalisera vissa moraliska värden i rättsordningen.36 Det är dock också klart att det i huvudsak skett genom politisk och administrativ snarare än judiciell tillämpning av dessa värderingar.
    Slutsatsen tycks vara att vad gäller de positiva och negativa målsättningsstadgandena i RF 1:2 har de inte fått något genomslag i rättspraxis. Man kan inte heller jämföra deras roll vare sig för lagstiftare, myndigheter eller domstolar med principerna i RF 1:1 3 st. och RF 1:9 eller med bestämmelserna i 2 eller 8 kap. RF.
    Det förefaller också klart att RF 1:2 inte institutionaliserar moraliska värden i rättsordningen generellt, men det är däremot klart att bestämmelsen fungerat som en källa till en princip om restriktiv tolkning av tvångslagstiftning. De äldre avgöranden som snarast inneburit att man betraktat RF 1:2 som en princip till skydd för den allmänna ordningen framstår i ljuset av senare praxis avseende RF 1:2 som en tolkningsprincip till förmån för den enskildes autonomi och till skydd för den enskildes privatliv som obsoleta. Bestämmelsen i RF 1:2 om att den offentliga maktutövningen ska utövas med respekt för den enskildes frihet och värdighet har som framgått använts som tolkningsprincip. Respekten för den enskildes värdighet har av JO i flera sammanhang tolkats som ett krav på skydd för den enskildes integritet. Denna tolkning framstår som övertygande, och som särskilt relevant när det gäller utövande av

 

33 Ett liknande kombinerat resonemang som refererade till 1:2 RF, art. 8 EKMR och art. 3 FN:s barnkonvention framfördes av justitiesekreteraren i förslaget till dom i NJA 2019 s. 704, p. 19–21, som dock inte följdes i HD:s dom rörande verkställighet av ett utländskt vårdnadsavgörande. HD avgjorde det aktuella målet genom en tolkning av begreppet ”hemvist”. 34 NJA 2020 s. 3, p. 91–93. 35 NJA 2020 s. 3, p. 94–95. 36 Tarunabh Khaitan, Constitutional Directives: Morally-Committed Political Constitutionalism, Modern Law Review (2019) s. 603-632.

skönsmässiga befogenheter och som en princip för lagtolkning. Om man ser till de fall som aktualiserats i JO:s praxis gäller det även där i hög grad skönsmässiga bedömningar av lämpligheten i att vidta vissa integritetskänsliga åtgärder, där JO generellt utgår från att sådana åtgärder ska minimeras så långt det är möjligt. (En sådan tolkning överensstämmer också med RF 2:6 och RF 2:21 vad gäller ingrepp i den personliga integriteten.) Respekten för den enskildes frihet följer som behandlats ovan redan av legalitetsgrundsatsen. I den mån RF 1:2 ska anses ha en innebörd utöver legalitetsgrundsatsen så tycks det innebära en generell princip om att minimera tvång mot den enskilde i de situationer som det allmänna utövar skönsmässiga befogenheter. I det avseendet speglar den också innebörden av RF 2:21 och kravet på nödvändighet avseende rättighetsinskränkningar, men har ett vidare tilllämpningsområde i den meningen att den utgör ett krav på det allmänna att generellt minimera användningen av tvång i den offentliga verksamheten, såvitt man uppnår de krav som följer av lagstiftningen.37 I detta avseende kan man säga att RF 1:2 framstår som en allmän princip om restriktiv tolkning av tvångsbestämmelser som är aktuell oavsett om tvångsåtgärderna berör rättigheter som skyddas av 2 kap. RF eller ej.
    Principen om restriktiv tillämpning av bestämmelser om tvångsåtgärder som inte är begränsad till grundläggande rättigheter är logisk utifrån ordalydelsen om att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors frihet och värdighet. I detta avseende tycks det klart att åtminstone en del av RF 1:2 har kommit att bli en princip för tolkning av offentligrättsliga bestämmelser som uttrycker betydelsen av skyddet för den enskildes handlingsfrihet och därmed i sista hand den enskildes frihet att själv styra sitt liv inom rättsordningens ramar. Det innebär inte någon generell institutionalisering av moraliska värden eller några övergripande principer för den offentliga verksamheten som föreskriver positiva normer om hur det allmänna ska agera, men en betoning av betydelsen av skyddet för den enskildes integritet och autonomi som en grund för restriktiv tolkning av betungande offentlig rätt.

 

 

37 Se även, Carl Lebeck, Nödvändighetskravet vid begränsningar av grundläggande rättigheter: något om tolkningen av RF 2:21, JT 2021–22 s. 428 ff.