Om skadestånd för lidande vid myndighetsutövning
Skadeståndslagen av år 1972 (SkL) har på åtskilliga punkter skapat klarhet om rättsläget på skadeståndsrättens område. Alltjämt återstår dock många olösta frågor, där varken lagen eller de utförliga motiven ger något klart besked. Ofta gäller det spörsmål som kom i skymundan vid reformdiskussionen men ändå för fullständighetens skull fick en viss reglering i lagtexten.
    En sådan fråga, med ganska begränsad ekonomisk betydelse men inte utan praktiskt intresse, är möjligheten att döma ut ideellt skadestånd för lidande vållat vid myndighetsutövning. I 1:3 (tidigare 5: 1) SkL föreskrivs att lagens bestämmelser om skyldighet att ersätta personskada skall tillämpas också i fråga om lidande som någon tillfogar annan genom brott mot den personliga friheten, genom annat ofredande som innefattar brott, genombrytande av post- eller telehemlighet, intrång i förvar eller olovlig avlyssning eller genom ärekränkning eller dylik brottslig gärning. Om en person, som kränkts på ena eller andra sättet av en statlig eller kommunal tjänsteman i dennes tjänst, fordrar skadestånd av det allmänna eller (numera mindre praktiskt) av tjänstemannen själv, skall alltså ett brott av visst slag kunna åberopas; annars ersätts inte lidandet. Är det t. ex. fråga om ofredande eller ärekränkning, är tydligen saken klar. Men hur är läget i det vanliga fall, när bara de nuvarande motsvarigheterna till ämbetsbrott föreligger — alltså myndighetsmissbruk eller vårdslös myndighetsutövning (20: 1 BrB) samt brott mot tystnadsplikt (20: 3)? Det är tänkbart att den enskilde exempelvis berövas sin personliga frihet genom ett fel av myndigheten — 1974 års lag om ersättning vid frihetsinskränkning täcker långtifrån alla ersättningsfall av sådan anledning¹ — eller att han utsätts för en kränkande behandling från myndighetens sida, utan att rekvisiten för förtal (5: 1 BrB) eller förolämpning (5:3 BrB) är tillämpliga. Om den enskilde bevisligen lidit ekonomisk skada i sådana fall, är det allmänna i principansvarigt (3: 2 SkL). Men också annars kan det från hans synpunkt synas rimligt med ett plåster på såren, utan att det behöver vara fråga om kverulans eller rättshaveri. Ersättningskrav av denna typ riktades före 1972 inte sällan mot felande tjänstemän, och numera framställs de då och då i varje fall mot staten; de kan väntas bli vanligare ju mer det blir känt bland allmänheten att det allmänna i princip svarar för fel och försummelse vid myndighetsutövning.
    SkL:s regel innebar här en viss utvidgning av rätten till ersättning för lidande. Till en början fastslogs att även den som enligt lagen (3: 1, 3: 2) svarade för annans brottsliga handlande kunde få ersätta vållat lidande, om brottet var av något av de nyss angivna slagen — en ståndpunkt som emellertid redan förut intagits i rättspraxis (NJA 1962 s. 31). Men dessutom anslöt sig departementschefen till ett förslag av 1959 års skadeståndskommitté, att sådant skadestånd skulle utgå också vid andra brott än tidi-

 

¹ Jfr Bengtsson, Skadestånd vid myndighetsutövning I (1976) s. 218 ff.

 

gare, framför allt vid ofredande av olika slag — något som ansågs innebära en närmare anpassning till modern rättsuppfattning.² I motiven uppräknades en rad olika brott som ansågs falla under regeln. Då departementschefen kom till ämbetsbrotten fann han emellertid dessa endast i undantagsfall kunna bedömas på detta sätt. Det var enligt honom tänkbart att en del former av tjänstemissbruk (tidigare 20: 1 BrB) och brott mot tystnadsplikt (20: 3) kunde vara att anse som ofredande resp. som med ärekränkning jämställbar gärning, såvida den handlingsnorm som åsidosatts kunde sägas ha den enskildes personliga integritet som skyddsobjekt — exempelvis vid visst missbruk av tjänsteställning till förfång för enskild eller överträdelse av en sekretessregel uppställd till skydd för enskilda intressen. Däremot torde, fortsatte departementschefen, t. ex. den omständigheten att tjänstefel medförde frihetsberövande inte i och för sig föranleda att paragrafen (nuvarande 1:3) blev tillämplig. Slutligen framhölls att uppräkningen inte gjorde anspråk på fullständighet; det kunde inte uteslutas att ersättning för lidande borde utgå även vid andra brott än de nämnda, varvid domstolarna hade att beakta grunderna för stadgandet och dettas lydelse.³
    Det kan nämnas att enligt den f. n. enda kommentaren till paragrafen från lagstiftarhåll en analog tillämpning av stadgandet borde undvikas; man finge alltså inte under tillämpningen draga in andra brott än dem som finge anses åsyftade i paragrafen.⁴
    Den ståndpunkt motiven sålunda intog till ämbetsbrotten lär i praktiken ha inneburit en begränsning i den enskildes möjligheter till ideellt skadestånd vid tjänstefel. Tidigare hade enligt flera domar refererade i JO:s ämbetsberättelser den felande tjänstemannen ålagts att utge sådant skadestånd, bl. a. när tjänstefel av domare lett till (förlängt) frihetsberövande⁵ och i något fall vid olaga husrannsakan⁶, däremot inte vid olaga inställande av frikallad eller felaktigt militärförhör.⁷ Om några prejudikat på området var dock knappast fråga. Departementschefens återhållsamhet på denna punkt kan under alla omständigheter verka något förvånande med tanke på att han i ett mera allmänt uttalande antyder en generös inställning just till skadestånd i offentlig verksamhet för lidande. I anledning av ett kommittéförslag, som gick ut på att inskränka sådant skadestånd till att utgå bara när synnerliga skäl var därtill, framhöll han att det ofta kunde sägas vara särskilt kännbart att utsättas för ett övergrepp eller en kränkning från en offentlig tjänstemans sida; man borde därför inte inskränka ersättningsmöjligheterna vid myndighetsutövning utöver vad allmänna skadeståndsregler medförde.⁸

 

² Prop. 1972: 5 s. 178, jfr SOU 1963, 33 s. 41.

³ Prop. 1972: 5 s. 569 ff, särskilt s. 571.

⁴ Se Nordenson i Nordenson-Bengtsson-Strömbäck, Skadestånd (2 uppl. 1975)s. 92; motsvarande uttalande i 1 uppl. (1972) i kommentaren till 5: 1 SkL (i dåvarande lydelse), där Strömbäck svarade för avsnittet.

⁵ Se JO 1943 s. 59, JO 1944 s. 8, JO 1948 s. 8 (jfr JO 1947 s. 26), JO 1949 s. 56, JO 1954 s. 13, JO 1971 s. 28; likn. bedömning i NJA 1952 s. 1 (hovrätten och HD:s minoritet, ang. felaktig beräkning av strafftid; majoriteten saknade skäl att ta ställning till frågan). Se även MO 1939 s. 131 (olagainförpassning och häktning), MO 1943 s. 257 (skärpt arrest).

⁶ JO 1939 s. 140.

⁷ MO 1947 s. 20 (jfr JO 1946 s. 180), resp. MO 1955 s. 24.

⁸ Prop. 1972: 5 s. 368.

 

    Att döma av motivuttalandena om ämbetsbrott skulle en väsentlig tanke ha varit, att ersättning för lidande förutsatte ett brott mot en norm som avsåg att skydda den enskildes personliga integritet.⁹ Det är dock inte lätt att se, varför detta resonemang skulle leda till att tjänstefel utan samband med andra brott måste falla utanför området för 1: 3. Uppenbarligen har tjänstefel före avkriminaliseringen kunnat förekomma vid en mängd överträdelser av regler, som direkt tar sikte på skydd av den personliga integriteten; exempel ger domar i strid med bestämmelser om straffmätning, felaktiga beräkningar av strafftid (jfr NJA 1952 s. 1) och överträdelser av regler i RB om snabb förhandling och dom beträffande anhållna och häktade (bl. a. 24: 13, 30: 7, 45: 14); i fall av sistnämnda slag har som antytts ideellt skadestånd utdömts enligt äldre rätt. Möjligen har den överträdda normen i dessa situationer, där den inte direkt kan utläsas av BrB:s straffbestämmelse, ansetts alltför obestämd för att överträdelse utan vidare skulle grunda ersättningsskyldighet för lidande. Också ett annat förhållande kan ha spelat in. Tjänstefel utgjorde ett vårdslöshetsbrott, i motsats till tjänstemissbruk och brott mot tystnadsplikt (före 1976) samt flertalet av de allmänna brott som departementschefen nämner i sammanhanget. Helt konsekvent är dock inte heller en sådan gränsdragning; han ansåg nämligen också sådana vårdslöshetsbrott som obefogat åtal, obefogad angivelse och vårdslös tillvitelse utgöra brott som kunde grunda skadeståndsskyldighet för lidande.¹⁰
    Man får kanske anta, att det är just kombinationen av den opreciserade handlingsnormen i tidigare 20: 4 BrB och brottets karaktär av vårdslöshetsbrott som ligger bakom motivens inställning. Ett sådant resonemang, vilket ju knappast framträder på något klart sätt i motiven, förefaller dock knappast bindande idag. Rättsläget har på flera sätt ändrats sedan motivuttalandena gjordes.
    Väsentligt är till en början att för frihetsinskränkningarnas del lagstiftaren ändrat ståndpunkt i och med 1974 års lag. Enligt 1945 års lag om ersättning i vissa fall åt oskyldiga häktade eller dömda m. fl. fordrades synnerliga skäl för ideellt skadestånd, något som enligt motiven framför allt skulle föreligga när någon oskyldigt drabbats av häktning eller frihetsstraff, särskilt om han var förut oförvitlig.¹¹ Den nya inställningen motiverades med att frihetsinskränkning uppenbarligen i de flesta fall var ägnad att medföra mer eller mindre kännbara psykiska påfrestningar, särskilt om den upplevdes som oberättigad.¹² När man resonerat på detta vis i fråga om strikt ansvar för det allmänna, kan tydligen ideellt skadestånd sägas vara ännu mera motiverat när ansvaret — som enligt SkL — beror på fel eller försummelse från myndigheternas sida.
    En viktig ändring av rättsläget är också avkriminaliseringen av tjänstefelen år 1975. En konsekvens är att man numera huvudsakligen bara har att diskutera uppsåtliga eller grovt vårdslösa överträdelser av regler för tjänsteutövningen (20: 1 BrB), när möjligheten till skadestånd för lidande behandlas. Motiven kan visserligen synas utesluta en analog tillämpning av 1: 3 utanför det numera brottsliga området; men i den mån den skade-

 

⁹ Prop. 1972: 5 s. 571.

¹⁰ Prop. 1972: 5 s. 570.

¹¹ NJA II 1945 s. 738.

¹² Prop. 1974: 97 s. 72.

 

vållande handlingens mer eller mindre allvarliga karaktär skall inverka, bör å andra sidan observeras att det numera sällan är fråga om vanlig oaktsamhet av skadevållaren.
    I sammanhanget bör också framhållas den komplettering till SkL:s regel om ersättning för lidande som gjordes i samband med 1975 års lagstiftning om skydd mot avlyssning. Också brytande av post- och telehemlighet, intrång i förvar och olovlig avlyssning hör numera till de särkilt omtalade brotten i 1:3. Enligt motiven avsågs en enhetlig skadeståndsrättslig reglering för alla fridsbrott.^12a Även om lagändringen bara rörde uppsåtliga brott, kan den sägas ytterligare markera tendensen att utvidga området för ideellt skadestånd.
    Slutligen kan här påpekas att den restriktiva inställning bakom SkL:sregler om myndighetsutövning som framträder bl. a. i fråga om ersättningens omfattning delvis torde bero på farhågor för ansvarets ekonomiska konsekvenser för det allmänna, vilka senare visat sig överdrivna.¹³ Trots att ideellt skadestånd inte rimligen kunde innebära någon nämnvärd belastning för staten eller kommun, torde inställningen ha haft sin betydelse också i detta avseende.
    Man kan sätta i fråga, om inte lagstiftarens ståndpunkt i 1972 års motiv— vilken från början inte var underbyggd på särskilt övertygande sätt —numera får anses i någon mån föråldrad. Motivuttalandena bör idag knappast hindra att ersättning för lidande utdöms även vid brott enligt 20 kap. BrB. I varje fall skulle då detta gälla vid myndighetsmissbruk och vid vårdslös myndighetsutövning — där gränsen mot uppsåtligt brott i praktiken är mycket flytande — samt vid uppsåtliga brott mot tystnadsplikt; möjligen kan sådant skadestånd t. o. m. utgå vid oaktsamma brott mot tystnadsplikten, med tanke på att vissa vårdslöshetsbrott ju ansetts falla inom området för 1: 3 SkL.
    Det kan här finnas skäl att ta fasta på motivens synpunkt, att skadevållaren skall ha överträtt en norm som går ut på att skydda den enskildes personliga integritet. Att urskilja, vilka handlingsnormer för tjänstemän som har sådant syfte, är dock ofta mycket besvärligt.¹⁴ Viss ledning bör man kunna få av motivens exempel på allmänna brott som kan grunda ersättningsskyldighet för lidande.¹⁵ Olaga frihetsberövande och olaga tvång räknas sålunda hit, och det är då naturligt att anse sådant ansvar också kunna förekomma vid alla överträdelser av materiella regler rörande förutsättningar för frihetsberövanden; det vore föga rimligt om den enskilde skulle få sådan ersättning i fall där 1974 års lag är tillämplig, men inte i situationer utanför lagens område — och detta fastän myndigheten begått ett grovt fel. Exempelvis vid vårdslös myndighetsutövning som föranlett ett kortvarigt oriktigt omhändertagande bör alltså ersättning kunna ges för lidande. Detsamma torde böra gälla bl. a. när den vårdslösa myndighetsutövningen lett till olaga husrannsakan, som ju företer påtagliga likheter med de av departementschefen nämnda brotten hemfridsbrott och intrång i förvar (numera direkt omtalat i lagtexten). — Vad angår paralleller med

 

^12a Prop. 1975: 19 s. 89. Jfr SOU 1970: 47 s. 97 f.

¹³ Jfr Bengtsson, a. a. bl. a. s. 30, 43. Se även SOU 1958: 43 s. 88; generösare inställning Prop. 1972: 5 s. 368.

¹⁴ Jfr härom Bengtsson, a. a. § 8, särskilt 8.4, 8.5.

¹⁵ Se om det följande Prop. 1972: 5 s. 569 ff.

 

ärekränkande brott, bör framhållas att departementschefen här nämnt bl. a. obefogat åtal, obefogad angivelse, vårdslös tillvitelse, mened med uppsåt att skada oskyldig och osann partsutsaga i vissa fall (sannolikt också här med skadeuppsåt). När dessa handlingar tydligen ansetts innebära överträdelse av regler till skydd för enskilds personliga integritet — närmast hans goda namn och rykte — ligger det nära till hands att anse ideellt skadestånd kunna utgå exempelvis vid annat felaktigt åtal eller oriktiga fällande domar i brottmål (trots att inte frihetsberövande följer), förutsatt att åtminstone grov vårdslöshet förekommit hos en tjänsteman. Detsamma kan sägas om ärekränkande uttalanden och beteenden av tjänstemän, som ansett sig handla riktigt och därför inte kan dömas för uppsåtligt brott (myndighetsmissbruk eller allmänt brott);¹⁶ har tjänstemannen brutit mot tystnadsplikt, synes vanlig oaktsamhet tillräcklig.
    Det torde finnas goda skäl att med de angivna fallen likställa fall av anonymt uppsåt eller anonym (grov) vårdslöshet från myndighetens sida —någon funktionär måste ha begått fel av detta slag, men man vet inte vem.
    Det återstår de vanligare fall där bara vanlig oaktsamhet (men ej brott mot tystnadsplikt) kan läggas någon funktionär till last. Har gärningen begåtts före 1976 och följaktligen varit straffbar som tjänstefel när den begicks, synes det inte uteslutet att utdöma ideellt skadestånd vid fel av samma typ som angetts på tal om vårdslös myndighetsutövning — också här med en parallell till rättsläget vid bl. a. obefogat åtal, obefogad angivelse och vårdslös tillvitelse.¹⁷ Däremot torde det knappast finnas något utrymme för sådant skadestånd på grund av icke straffbara tjänsteförseelser begångna efter tjänstefelens avkriminalisering.

Bertil Bengtsson