Festskrift tillägnad Halvar Sundberg från Juridiska fakulteten i Uppsala. Uppsala 1959. Almqvist & Wiksell. 225 s. Kr. 50,00.
Prof. Halvar Sundberg har, som sig bör, i samband med sin 65-årsdag av sin fakultet tillägnats en omfångsrik festskrift med bidrag från ett tjugotal akademiska lärare i Uppsala och annorstädes. Festskrifter av detta slag ha under de senaste decennierna blivit rätt talrika och från vänner av ordning på det juridiska publikationsväsendets område har stundom en viss kritik riktats mot dem — av innebörd att de undersökningar, som publiceras i sådana oftast dyra verk av blandat innehåll och med begränsad upplaga, löpa risk att bli förbisedda eller i varje fall snart glömda; det vore mera praktiskt, ha kritikerna menat, om uppsatserna i fråga trycktes i allmänt lästa facktidskrifter, ev. i särskilda festnummer av dessa. I sammanhanget kan också den reflexionen göras, att det är skada, att utgivarna av dylika verk icke oftare söka att förvärva bidrag från domstolsjurister eller andra sakkunniga utanför den akademiska sfären. Det skall villigt medgivas, att en viss skygghet för juridiskt-litterärt framträdande nog föreligger hos åtskilliga av våra domare och ämbetsmän — kanske ej minst hos de solidaste bland dem — men så många värdefulla promemorior med översikter över praxis eller problemanalyser, som i anslutning till prövade mål komma till stånd både i de högsta instanserna och i hovrätterna och kammarrätten och som väl skulle tåla offentlighetens ljus, vore det ändå mödan värt att genom hänvändelser på dessa håll söka bredda basen för bidragsgivningen.
Den Sundbergska festskriften innehåller uppsatser från skiftande fack — bl. a. flera rent nationalekonomiska bidrag — och av varierande allmänintresse. Med denna anmälan avses i första hand att fästa uppmärksamheten på några undersökningar från det gebiet, som festskriftsföremålet ägnat sina främsta insatser, alltså den offentliga rätten, och som eljest icke så ofta behandlas i denna tidskrift. Intressanta bidrag ha emellertid också lämnats från andra rättsområden.
Docent ERIK ANNERS har i en roande och vittblickande laghistorisk studie, betitlad »Remiss till allmänheten» skildrat några — som nog förstås i allmänhet misslyckade — försök att ur en bredare allmänhet framlocka uttalanden röranden framlagda lagförslag. Jäktade remissskribenter hos ämbetsverk och länsstyrelser kunna av den komparativrättsliga delen, ägnad Tyskland och Frankrike, inhämta att det förekommit — i Preussen på 1780-talet — att en remiss till allmänheten iklätts pristävlingens form. Andra pris tillföll f. ö. en dansk professor, Eggers, som för sin skrift valt mottot »Inglorius dum utilis», en även 200 år senare tänkvärd sats.
Prof. HILDING EEK ägnar — i anslutning till utländsk diskussion — en studie åt spörsmålet om det diplomatiska skyddet åt svenska medborgare i utlandet, ett område, där man av lätt insedda skäl befinner sig på lös mark men därför så mycket mer behöver sakkunnig ledning. Av ej minst intresse äro några inledande sidor, där förf. skildrar, hur frågorna om rättssäkerhet och kontroll samt om åtgärder mot maktmissbruk förskjutits från statsrättens till förvaltningsrättens område, hur lagtillämpningen kommit att åvila — vid sidan av de allmänna domstolarna — i allt högre grad förvaltningsorganen och förvaltningsdomstolarna. I samband med ett påpekande, hur RF:s ursprungliga maktdelningssystem upphört att fungera och hur detta förhållande i förening med mycket annat givit anledning till den livliga rättssäkerhetsdebatten i vårt land, upprepar han de påståenden om ämbetsmannakårens försvagade självständighet, som andra författare tidigare framfört. Det är icke möjligt att här gå närmare in på ämnet, men anm. vill dock i all anspråkslöshet hävda, att detta tal enligt hans på långvarig insyn grundade mening är, om icke helt obefogat så dock i varje fall mycket överdrivet.1
Prof. ERIK FAHLBECKS bidrag »Kring regeringsformens 150-årsminne» innehåller en instruktiv översikt av RF:s tillkomst och den senare debatten om betydelsen av skilda inflytelser och insatser — varvid som bekant en äldre skolas (Pontus Fahlbeck, Kjellén, Clason) resultat bestritts av Brusewitz och hans grupp men å andra sidan fått visst stöd av Lagerroth och andra författare. Fahlbeck diskuterar därefter, i vilken mån man ur skilda grundlagsbud i RF kan härleda generella grundsatser även för förvaltningen; han anser detta kunna ske i tämligen vid utsträckning och betecknar RF såsom alltfort »en översta förvaltningsurkund». Kanhända äro dessa uttalanden föranledda av den skepsis, som nyligen av en annan författare anmälts mot begreppet »Allmän förvaltningsrätt».
Prof. NILS HERLITZ' lågmälda och opretentiösa bidrag, kallat »Om riksdagsarbete», är väl icke juridik i trängre mening men ej desto mindre en av de värdefullaste uppsatserna. På grundval av sina egna parlamentariska erfarenheter delger han läsaren en rad träffande observationer av riksdagsarbetets s. a. s. personella mekanik, hur samrådet går till, hur olika motivbildande inflytelser verka, i vilken mån de agerande handla av egen drift eller äro osjälvständiga språkrör för andras tankar, vilka de kanske ej »ens personligt tillägnat sig». Många av iakttagelserna äro visserligen icke nya och kunna måhända i en eller annan form återfinnas hos det gångna halvseklets politiska skribenter — från Stridsberg och v. Zweigbergk till Segerstedt och Tingsten — men de framföras här samlade med en sakkunskap och en moderation som måste göra intryck. Av intresse för lagtillämparen är förf:s påpekande, att »motiven» i ett utskottsutlåtande (för att inte tala om reciterna!) ingalunda på samma sätt som »klämmarna» äro föremål för uppmärksamhet från de beslutandes sida, och hans varning mot att åberopa uttalanden i kammardebatterna som vittnesbörd, jämförliga med utskottsutlåtanden, om riksdagens vilja. Framställningen utmär-
kes av en stilkonst, som bringar i erinran att t. ex. i anglosaxiska länder essayskrivandet uppfattas som en särskild litteraturart.
Prof. HENRIK MUNKTELLS »Reflexioner kring några kriminalpolitiska problem » och prof. IVAR STRAHLS undersökning om »Rättssäkerheten i kriminalrättsskipningen» röra sig på olika plan — Munktells lättlästa framställning innefattar huvuddragen av ett aktuellt handlingsprogram, Strahls är en mera idéteoretisk undersökning av hur de äldre rättssäkerhetskraven (nullum crimen sine lege etc.) stått sig under kriminalpolitikens hastiga och vittförgrenade utveckling. Båda bidragen komma emellertid in på gränsområdet mellan kriminalrättsskipning och socialvård och leda därvid tanken till de svåra olösta samordningsproblem som här föreligga. Vad speciellt angår barnavårdsmyndigheternas arbete vill anm. framhålla, att utvidgningen av barnavårdsnämndernas kompetensområde ju i viss mån innebär ett övertagande av hittillsvarande domstolsuppgifter; det är då fullt naturligt att ur rättssäkerhetssynpunkt resa kravet på medverkan av jurister.
Docent GUSTAF PETRÉN har ägnat en livfullt skriven uppsats åt justitierådet WALINS m. fl. betänkande om skadestånd i offentlig verksamhet (SOU 1958:43). Uppsatsen inledes med en översikt över utvecklingen av förhållandet mellan jurisdiktion och förvaltning. Sedan följer en genomgång av skadeståndskommitténs lagförslag, som ägnas en hårdhänt kritik2 och befinnes i sak helt otillräckligt. Det är icke här anledning att närmare ingå på Petréns uppbening av problemen, men det förtjänar kanske i rättvisans intresse att framhållas, att det ganska moderata kommittéförslaget väl får ses mot den bakgrunden, att kommitténs medlemmar icke ansett rådande förhållanden så otillfredsställande som Petrén finner dem, och väl vidare influerats av varje kommittés naturliga ambition att komma med ett förslag, som har någon utsikt att gå igenom.
Förf:s framställning präglas — stundom till skada för objektiviteten3 — av hans passionerade förkärlek för en rättsprövning av förvaltningens beslut genom andra domstolar än förvaltningsdomstolarna och i överensstämmelse därmed ägnar han ett särskilt avsnitt åt sitt kända tema om förvaltningsrättsskipningens brister; han är här som eljest ganska kategorisk och ställer sig helt bestört, när han finner att hrr Walin, Herlitz, Strahl och Conradi utan vidare betraktat t. ex. rege-
ringsrätten och kammarrätten som domstolar.4 Förf. söker sedan belysa den administrativa rättsskipningens underlägsenhet i förhållande till de allmänna domstolarna och motiverar detta väsentligen med att förvaltningsdomstolarna tillämpa ett förfarande, som för tio år sedan — genom nya RB:s ikraftträdande — övergivits för den vanliga processens vidkommande. Förf. klagar — med rätt eller orätt — på att debatten om domstolsprövning av administrativa avgöranden varit »politiskt infekterad», men han är ingalunda obenägen att någon gång själv tillåta sig en politisk smaksättning av argumentationen. Framställningen utmynnar sålunda i det magistralt framsagda påståendet att det i längden är oförsvarligt att »staten tillhandahåller medborgarna ett erkänt bättre förfarande vid slitande av rättstvister mellan två enskilda än för avgörande av sådana tvister mellan en enskild och det allmänna».
Om denna sats kan rent sakligt ur viss synpunkt sägas, att den är en truism — naturligtvis är det skriftliga besvärsförfarande, som ännu är det vanliga inom förvaltningsprocessen, mindre välutvecklat och juridisk-tekniskt tillfredsställande än nya RB:s system. Samtidigt är emellertid satsen missledande i så måtto, som för de allra flesta fall den billiga, enkla och — med vissa undantag — snabba klagometod, som förvaltningsbesvären innefatta, för parten är mera praktisk och lättillgänglig samt därför i allmänhet mera effektiv än nya RB:s procedur här skulle vara. Det kan man lätt konstatera, om man betraktar de situationer då klagan kan föras både i administrativ väg och hos allmän domstol. I de flesta lägen torde den som känner sig förfördelad då välja den administrativa vägen, och ytterst fåtaliga äro de fall, då han — efter att ha förlorat på den administrativt-judiciella sidan — begagnar den någon gång föreliggande möjligheten att söka rättelse genom talan hos de allmänna domstolarna. Utan tvivel finns det mycket som behöver bättras inom den administrativa rättsskipningen, vilken länge behandlats något styvmoderligt av statsmakterna, men anm. har i varje fall på basis av erfarenhet från två stora sektorer av förvaltningsjurisdiktionen det intrycket att arbetsresultatet i det hela präglas av både omsorg och juridisk insikt samt alltså ter sig fördelaktigare än den ogynnsamma bild förf. i sin uppsats närmast synes vilja framsuggerera. Vad beträffar alternativet, kontroll över förvaltningens beslut genom de allmänna domstolarna — vilket torde hava föresvävat förf. — är det anledning erinra att prof. O. Westerberg nyligen i Stockholmsfakultetens minnesskrift5 framhållit viktiga olägenheter med en dylik lösning; som sådana anföras — frånsett de ökade kostnaderna (både för det allmänna och för de rättssökande) — bl. a. att bedömandet skulle bli
alltför juridiskt (»uteslutande rättskontroll») och fackkunskapen sämre, varför den lösningen enligt W. icke är att rekommendera.
Man är frestad fråga, om Petrén verkligen vill motivera sin misstro mot förvaltningsdomstolarna med hänvisning till proceduren; att processen hos dessa oftast är skriftlig — liksom processen i de allmänna domstolarna var fram till 1948! — kan väl icke vara tillräcklig anledning till den dystra diagnosen, särskilt som en utveckling mot muntlig förhandling i svårare fall onekligen är på väg både hos underordnade instanser och i domstolarna (de muntliga förhören i alkoholist- och barnavårdsmål, muntlighet i prövningsnämnderna samt i kammarrätten enl. Kungl. stadgan 1 dec. 1959, snart kanske muntlighet även i regeringsrätten och i nya socialdomstolar). Mera begripliga tedde sig förf:s tankelinjer i ett debattinlägg vid 1957 års nordiska juristmöte (Förhandlingarna s. 220 ff), där anm. på ett par punkter helhjärtat kunde följa hans kritik, t. ex. när den innefattade önskemål om en mera utpräglad domarrekrytering inom den administrativa jurisdiktionen och påtalade det fåvitska i att vilja lösa rättssäkerhetsproblemen genom att — utan hänsyn till regeringsrättens vanskliga arbetsläge — »bara lasta på ytterligare uppgifter», ofta f. ö. bagatellartade saker, (och därigenom realiter motarbeta sakligt vägande reformönskemål, t. ex. om muntlig procedur i en del viktigare mål!).
Preceptor HÅKAN STRÖMBERGS bidrag »Laglighetsprövning och lämplighetsprövning» berör gamla svåra gränsdragningsfrågor inom förvaltningsrätten. Förf. koncentrerar sig emellertid på spörsmålet om räckvidden av den prejudiciella omprövning av förvaltningsbeslut, som i vissa lägen kan företagas av domstolarna. Av intresse för praktikern är bl. a. hans uttalanden om en förmodad tendens i svensk rättspraxis till utvidgad prövning av politibeslut. Strömberg menar att den obestämdhet, som utmärker en del åt lokala myndigheter givna bemyndiganden att meddela föreskrifter om allmän ordning, säkerhet och hälsovård, ger anledning överväga, om icke prövningsrätten borde vidgas att avse mer än lagligheten i inskränkt mening samt omfatta även beslutets skälighet och erforderlighet.
Prof. OLE WESTERBERG diskuterar några spörsmål om condictio indebiti i offentlig rätt. I fråga om utbetald för hög lön framhålles, att ett par sena rättsfall antytt större hänsyn än tidigare till löntagarens trygghetsintresse. Vad beträffar skatter och avgifter anknyter framställningen väsentligen till ett ur flera synpunkter intressant regeringsrättsavgörande om för högt uttagen varuskatt (RÅ 1958 ref. 34). Det gällde ett miljonbelopp, som under tolv år med ledning av ett av kontrollstyrelsen meddelat besked successivt inbetalats för en sorts tabletter. Sedan styrelsen i anledning av ett regeringsrättsavgörande rörande en liknande vara ändrat mening och förklarat varuskatt icke skola utgå för preparatet i fråga, begärde bolaget restitution av »felaktigt inbetalda» belopp. Regeringsrätten ogillade enhälligt bolagets talan i huvudsak med den motiveringen att kontrollstyrelsens nya besked blott innefattat en anpassning av dess rättstillämpning till ett avgörande i högsta instans (men väl däremot icke behövt innebära, att den förut intagna, av tillverkaren under lång tid tyst godtagna ståndpunkten varit objektivt felaktig). Westerberg anser denna utgång hård — kontrollstyrelsens
ursprungliga ståndpunkt hade aldrig prövats i högre rätt och borde därför ej uppfattas som någon »fast praxis»; bolagets godtagande av det tidigare beskedet borde (väl bl. a. med hänsyn till svårigheten att utan öppet trots gentemot kontrollmyndigheten få ändring till stånd) icke åberopas mot kravet på återbetalning. — Det kanske bör nämnas, att två regeringsråd (men ej domstolens majoritet och ej heller finansdepartementet) till motverkande av ett obilligt resultat ville tillämpa ett stadgande i varuskatteförordningen, enligt vilket K. M:t (i statsrådet) vid synnerliga skäl kan medge återbäring av varuskatt.
Bland de icke offentligrättsliga bidragen må särskilt nämnas preceptor SVANTE BERGSTRÖMS undersökning om »Det juridiska ansvaret för rättskränkningar i rundradioprogram», prof. H. HESSLERS betraktelser om tillsyn över stiftelser (särskilt berörande undantagen från anmälningsplikten) och prof. PH. HULTS uddiga inlägg om »Kvalifikationsproblemet i den internationella privaträtten».
Kurt Holmgren