Riksdagens ombudsmän inför främmande fora

 

Av professor em. NILS HERLITZ

 

 

Den svenska ombudsmannainstitutionen har blivit nordisk. Det är rätt naturligt att Finland 1919 skaffade sig en motsvarighet till justitieombudsmannen. Märkligare är det att Danmark (1954) och Norge (1962), med en i många hänseenden annorlunda beskaffad offentlig rätt, följde exemplet (i Norge hade man f. ö. redan 1952 fått en ombudsman för försvaret). De nordiska länderna skall emellertid här lämnas åsido. Med »främmande fora» syftas på något annat och ännu mycket märkligare.
    Länge nog har väl riksdagens ombudsmän, särskilt justitieombudsmannen, fallit i ögonen på främlingar som av en eller annan anledning varit intresserade av — eller åtminstone nyfikna på — svensk offentlig rätt. Därom har jag under årens lopp haft ganska rika erfarenheter. Men många har det inte varit, och intresset har varit platoniskt. Under senaste tid har ryktet om ombudsmännen — Sveriges och de andra nordiska ländernas — på ett helt annat sätt gått ut över världen. Plötsligt har den tanken blossat upp än här än där, hos politiker, jurister, vetenskapsmän: borde inte vi också ha en ombudsman? Därmed har också själva ordet ombudsman, som uppfanns i Carl XII:s fältkansli i Demotika 1713, blivit internationellt.Under intryck från vår militieombudsman tillkom 1957 Västtysklands »Wehrbeauftragter». Nya Zeeland har sedan 1962 en »ombudsman» (termen har här upptagits i lagspråket). Den engelska regeringen tillkännagav i nov. 1965 för parlamentet sin avsikt att framlägga förslag om en »Parliamentary Commissioner for Administration».2 Förslag i samma riktning har lagts fram inför folkrepresentationerna — ännu så länge utan resultat— i Förenta Staterna, Canada (med visst stöd från regeringen), Hollando ch Schweiz.3 Idéer — med större eller mindre tyngd — om något slags

 

    G. Hahn, Der Wehrbeauftragte des schwedischen Reichstags, Archiv des öffentlichen Rechts 84 (1959) s. 377—458. — G. Hahn, Der Justizbevollmächtige des schwedischen Reichstags, I: Entstehung und Entwicklung des Amtes, Archiv des öffentlichen Rechts 87 (1962) s. 389—467. — The Citizen and the Administration. A Report by Justice. London 1961 (»the Whyatt Report»). — W. Haller, Der schwedische Justitieombudsman. Ak. avh. Zürich 1964. — W. Gellhorn, The Swedish Justitieombudsman, The Yale Law Review Nov. 1965 s. 1—58. — The Ombudsman. Citizen's Defender. Twentynine contributors including several Ombudsmen from thirteen different Countries. Edited by Donald C. Rowat. London, Toronto & Stockholm 1965. —Sidhänvisningar avser, där intet annat framgår, Rowats arbete.

 

1 Haller meddelar, s. 35 f., en lista på tolv olika tyska översättningar av ordet. Härtill kommer en mångfald engelska m. fl.

2 Sedan detta skrivits har (febr. 1966) det bebådade förslaget framlagts för parlamentet. Då detta förslag torde komma att särskilt redovisas i SvJT, lämnas det här åsido.

3 Om nu nämnda institutioner och förslag se artiklar i Rowats publikation av resp. E. Lohse, J. F. Northey, G. Marshall, utgivaren själv (i förening med H. J. Llambias) och H. S. Reuss (själv förslagsställare i representanternas hus) samt Haller s. 272 ff. 

172 Nils Herlitzombudsman har också sett dagen på andra håll: i Irland, Österrike, Indien,Ceylon. På sina håll, särskilt där man på lätt begripliga grunder ifrågasätter om en man kan bemästra problemen i ett stort land, talas det om ombudsmän med mindre verkningskretsar: U.S.A:s stater och storstäder,Canadas provinser, Schweiz' kantoner. Den här presenterade samling avinlägg från olika länder och i olika riktningar, som den canadensiske statskunskapsprofessorn Donald C. Rowat i fjol sammanställde, ger, i förening med den rikhaltiga litteraturförteckning som ingår i hans arbete, starkt intryck av en på olika plan försiggående mycket livlig, delvis djupgående diskussion.6
    Då undermannen från Norden mångenstädes har appellerat så påtagligt starkt till fantasien (det har talats om en »ombudsmania»), är det mot bakgrund av de allestädes aktuella bekymren för den växande administrationens övermakt — som i Rowats arbete här och där styrkes av målande skildringar av vad som hos oss brukat kallas rättsröta. På de flesta håll är man överens om att det här föreligger ett allvarligt problem. I detta läge har — i en »nervous itch to do something» (Morstein Marx, s. 255) —ombudsmannen blivit något av en gudasänd uppenbarelse. Till en början inte mycket mer än ett dunkelt fattat »Allheilmittel» (Haller s. 269), ett »magiskt ord» som döljer överspända tankar. Men det har nu kommit mer av allvar i spelet. Det är många — bl. a. vetenskapliga auktoriteter av högresning — som har engagerat sig för tanken om en eller annan efterbildning eller åtminstone uttalat sympatier.7Sedan tanken vunnit stöd också hos politiska partier, folkrepresentationer och regeringar, har Rowat, själv en entusiastisk anhängare, trott sig kunna förutspå (s. 292) att »the Ombudsman institution or its equivalent will become a standard part of the machine of government throughout the democratic world».
    Spådomen må kännas smickrande, men riktigt övertygad kan man inte bli, om man har en sund skepsis beträffande möjligheten att omplantera särpräglade rättsinstitut i främmande jordmån. Och studiet av Rowats publikation ger framför allt klarhet över de stora problem som måste möta vid en reception, om än i modifierad form, av ett isolerat stycke nordisk offentlig rätt.8 Den ger också många prov på betänkligheter, misstro och bestämt motstånd, som kanske ibland bara reflekterar en allmän obenägenhet att hämta något utifrån, men i åtskilliga fall vilar på respektingivande penetration av förutsättningarna i olika länders rätt.9

 

4 Om Irland skriver M. W. Abrahamson i Rowats arbete. Om Österrike och Indien några notiser hos Haller s. 267 f.

5 Frågan har t. ex. allvarligt dryftats i Connecticut och Philadelphia, s. 238 ff., 240 ff., jfr s. 254 f., 262.

6 Bilden är dock ofullständig. Litteraturförteckningen upptar sålunda endast engelskspråkiga skrifter (så t. ex. ej Hahns och Hallers arbeten), och boken upplyser intet om reformsträvandena i Schweiz.

7 Till dem hör två förgrundsmän i U.S.A:s förvaltningsrätt, Kenneth Culp Davis och Walter Gellhorn, schweizarna H. Marti, statsrättsprofessor, och W. Haller samt, bland dem som medverkat i Rowats bok, ett antal statsvetenskapare: från U.S.A. H. J. Abraham och S. Krislov, från England G. Marshall och L. Blom-Cooper, från Holland R. C. Le Roy.

8 Riktigt framhäver Morstein Marx, specialist på komparativ förvaltningsrätt och -lära, i en kritiskt prövande artikel om »the importation of foreign institutions» de svenska ombudsmännens starka förankring i svensk rätt (s. 257).

9 Omisskännlig tyngd har den deciderade oppositionen från två juris professorer, J. D. B. Mitchell, England, och A. Abel, Canada, samt från en medlem av Frankrikes Conseil d'état, Mlle Nicole Questiaux. 

Riksdagens ombudsmän inför främmande fora 173    Vad som håller på att ske är, att man försöker för det första tränga sig in i vad Nordens ombudsmän verkligen är, för det andra på allvar tänka igenom vad institutioner, som åtminstone något så när liknar dem, skulle kunna uträtta i den ena eller andra rättsliga och politiska miljön. Båda dessa strävanden måste tilldra sig det allra största intresse även från svensk sida.
    Vad det första av dem angår, är det ett säreget drag i dagens läge, att man i första hand tagit intryck av det tämligen nya danska ombudsmannaämbetet. Hurwitz, dess förste innehavare, har varit den främste missionären från Norden — talande och skrivande. Och det finns också sakliga skäl för denna inriktning av intresset — som jag återkommer till. Vad som tidigare har skrivits på främmande språk om Sveriges ombudsmän — i mera summarisk form — har tydligtvis ganska föga uppmärksammats.10 Först på senare tid har ombudsmännen, särskilt Bexelius, och Jägerskiöld ryckt in med mera upplysande information.11
    Detta är gott och väl. Men på ett helt annat sätt kan erfarenheter av svenska institutioner utnyttjas, om utlänningar ser på dem med egna ögon och bedömer dem från sina utgångspunkter. Jag har också under årens lopp haft förbindelse med åtskilliga utlänningar som inriktat sig på sådana studier, mer eller mindre ingående, av ombudsmannainstitutionen, och ännu flera lär väl ha hörts av på senare tid utan att jag haft kontakt med dem. Men svårigheterna har varit mycket stora. Realiteterna kommer man inte lätt in på livet utan att behärska svenskt källmaterial och svensk litteratur. Och — vad som kanske är värre — det fordras för de flesta en ordentlig omställning av tankeapparaten, om de skall kunna förstå den säregna offentligrättsliga miljö i vilken våra ombudsmän verkar.
    Emellertid har man på senare tid fått se flera skriftliga bevis om framgångsrik sådan verksamhet. Början gjordes av en tysk jurist, Georg Hahn, som 1959 publicerade en grundlig framställning om militieombudsmannen (50 s. jämte bilagor), byggd på svenskt primärmaterial, svensk litteratur och underrättelser inhämtade vid besök i Sverige. Den mycket gedigna redogörelsen — som också kastar en klar sidobelysning över justitieombudsmannen — får ett särskilt värde genom det goda greppet om de väsentliga särdragen i svensk offentlig rätt. Hahn har också, som inledning till ett tilltänkt arbete om justitieombudsmannen, i en särskild skrift utförligt behandlat detta ämbetes historia. — Därnäst kom den kända skrift om »The Citizen and the Administration», som 1961 publicerades av den engelska organisationen »Justice», och som har varit grundvalen för den engelska regeringens ståndpunktstagande till frågan om en motsvarighet till de nordiska ombudsmännen. Redogörelsen för den svenska ordningen (s. 42—52) bygger på rön som den ledande kraften, Sir John Whyatt, gjorde vid ett kort besök i Stockholm 1960. Den är omdömesgill och klargörande, men uppfattningen om företeelserna har i denna knappa framställning inte kunnat bli lika säker som hos Hahn. — Den på sitt sätt tyngst vägande insat-

 

10 Jfr Morstein Marx' anmärkningar (s. 257, 161) om bristande belysning från svenskt håll.

11 I Rowats publikation har Bexelius, Henkow och Lundvik medverkat, var jämte Rudholm skrivit om justitiekanslern och K. Holmgren belyst förhållandet till förvaltningsrättskipningen. P. Kastari, Inger Margrete Pedersen, A. Os och A. Ruud har behandlat de andra nordiska ombudsmännen. 

174 Nils Herlitzsen har gjorts av den schweiziske juristen Walter Haller, genom hans dissertation om Justitieombudsmannen (320 s., 1964). Den har i stort sett samma förtjänster som Hahns arbete men gör ett ännu starkare intryck genom forskningens större allsidighet och omfattning och genom vid internationell utblick; den svenska litteraturen är lika väl utnyttjad som man kunde vänta i en doktorsavhandling här hemma. Vad en utländsk läsare måhända kan sakna är en fylligare bild av praxis. I övrigt hänvisas till Lidbergs utförliga erkänn samma recension i Tidsskrift for rettsvitenskap 1965 s. 635 ff.— Hallers skrift är ett utmärkt lärdomsprov. Det senaste bidraget, Walter Gellhorns skrift om justitieombudsmannen (58 s., 1965), är ett verk av en sällsynt kvalificerad iakttagare och bedömare. Han har inte kunnat direkt utnyttja annan litteratur än den engelskspråkiga men ändå fått beundransvärt säkert grepp och självständigt omdöme om sitt ämne. Sin särprägel får hans skrift genom att han under några korta besök i Sverige (1964) genom samtal med en mängd personer i olika ställning kunnat ge en anmärkningsvärt levande — om jag så får säga plastisk — bild av justitieombudsmannens verksamhet och av det sätt varpå den på skilda håll bedömes. Så har ingen utlänning före Gellhorn kunnat levandegöra ett stycke av Sveriges offentliga rätt.
    Man lyssnar tacksamt, då på detta sätt främmande iakttagare på allvar tränger in i svensk rätt. Det ger tankeväckande perspektiv som alltför sällan förunnas oss. Men belysningen blir ännu klarare i den debatt som gäller efterbildning av ett svenskt institut i främmande länder — och som här särskilt skall presenteras sådan som den framträder i Rowats sammelverk.12 Denna debatt ger inte bara en i och för sig intressant kunskap om andra länders förhållanden och problem. Då förutsättningarna för en reception av ombudsmannainstitutionen i andra rättssystem dryftas, innebär det på samma gång att förutsättningarna för vår egen institution kommer i ett särskilt skarpt ljus.
    Debatten gäller »ombudsmannen»: skall man eller skall man inte skaffa sig en sådan? Naturligtvis är denna frågeställning ej entydig. När man nått över diffusa föreställningar både om förebilden och om tänkbara efterbildningar och kommit saken närmare in på livet, har såväl förespråkaresom motståndare tänkt sig institutioner av delvis ganska växlande art; det är aldrig fråga om den svenske justitieombudsmannen med hull och hår, och ibland känner en svensk läsare inte just igen mer än namnet. Dessa divergenser kan här inte annat än styckevis belysas; intet försök skall göras att redovisa och kommentera olika ståndpunkter och olika lösningar varför sig.13 Några stora linjer i debatten låter sig ändå urskiljas.
    Vad frågan gäller är överallt en skärpt kontroll över förvaltningen. Däremot avvisar man — med något enstaka undantag (s. 192) — av principiella skäl de svenska ombudsmännens kontroll över domstolarna. Det är ofta detta som åsyftas när det heter att det danska systemet föredras framför det svenska. Därmed anknyter man emellertid också till vad som under senare

 

12 Jfr emellertid också Haller s. 244 ff. om »Die Rezeption der Ombudsmann Institution» (särskilt s. 283 ff. om »Voraussetzungen für eine Rezeption») och Lundvik, Svenska rättsskyddsgarantier under utländsk granskning, FT 1962 s. 116 ff.

13 De politiska bakgrunderna för olika ståndpunktstaganden känner jag i allmänhet icke. Men man får intrycket, att intresset för ombudsmannen oftast —dock ej alltid — varit större på vänster- än på höger håll. 

Riksdagens ombudsmän inför främmande fora 175tid blivit huvuduppgiften även i Sverige. Alltså: ett vapen mot förvaltningen. Men i förbindelse därmed möter man också den för oss välkända tanken att en rationellt ordnad kontroll inte bara är ett stridsmedel utan också är ägnad att stärka medborgarnas förståelse och förtroende för den goda förvaltningen.14
    Det har resonerats åtskilligt om kontrollområdets omfattning. Skall t. ex. den kommunala förvaltningen inbegripas? Och den militära? Kanske genom en särskild ombudsman som i Sverige? Skall man, vad statsförvaltningen angår, försiktigtvis utpeka de myndigheter som kontrollen skall omfatta (det är den engelska regeringens program) eller i stället (så som i Nya Zeeland) undantaga vissa myndigheter från en generellt formad regel?
    Särskilt intressant är frågan hur högt kontrollen skall räcka. Vi har kanske särskilt lätt att förstå de invändningar, som har rests mot kontroll över själva regeringsmakten. De har fällt utslaget i Nya Zeeland, och det berättas (s. 181) att den danske ombudsmannen på besök i England hårt ansatts med frågor om »how he managed his relations with Ministers» —som är underkastade hans kontroll. Men man måste också finna det rätt naturligt, att tankarna även i detta hänseende går till det danska systemet. På andra håll kan man nämligen icke så som hos oss göra en klar åtskillnad mellan regeringsmakt och förvaltning.15 Ofta anmärkes f. ö. att, hur man än förfar, den kritik som riktas mot förvaltningen på samma gång får sin udd mot regeringen (jfr nedan). Diskussionen utomlands präglas på detta sätt av att den under alla förhållanden direkt eller indirekt gäller kontroll över regeringen och därmed rör sig om en kärnpunkt i den konstitutionella ordningen. Man påminnes om att justitieombudsmannaämbetet i förstone hade en spets riktad mot konungen — via ämbetsmännen somkunde verka som hans redskap. Nu kan man väl säga att regeringen praktiskt taget är borta ur bilden av våra ombudsmän.
    Stor roll spelar i detta sammanhang den mycket diskuterade frågan om vilka slags fel och missgrepp en ombudsman bör kunna ingripa emot. Det är svårt att till svenska översätta de termer ur anglosaxiskt rättsspråk med vilka man velat göra distinktioner härutinnan.16 Karakteristiskt är emellertid det ofta hörda talet om att ombudsmannen måste hålla sig borta från »policy» — som inte syftar på partipolitik utan snarare står i motsättning till rättsfrågor och särskilt avser riktlinjer som regeringen (i parlamentariska länder med folkrepresentationen bakom sig) uppdrar för sig och förvaltningen.
    Betänkligheterna mot en ombudsmannakontroll grundar sig i första hand på att den måste äventyra sekretessen inom regering och förvaltning. Det

 

14 Se t. ex. Haller s. 278. Jfr även Krislovs plaidoyer för ombudsmän i »local and state government» (s. 255): »The Ombudsman proposal may be the vehicle for the restoration of local interest, the bringing of local government back to intimate contact with the people.»

15 Det förtjänar emellertid anmärkas — vad jag redan iakttagit i andra sammanhang — att framställningar av svensk offentlig rätt för främmande publik ofta inger överdrivna föreställningar om förvaltningens (särskilt de centralaverkens) självständighet gentemot regeringen. Det heter sålunda i Whyattrapporten (s. 46 f.) att »civil servants» icke är »subject to the control of Ministers», och att centrala verk är »subject only to the law». En mera nyanserad men ävenledes överdriven framställning ger Gellhorn s. 2 ff.

16 Jfr t. ex. kommentarerna till lagen om Nya Zeelands ombudsman, s. 135 f.

 

176 Nils Herlitzär påfallande, att man allmänt tyckes anse andra utredningsmedel behövliga än dem som tillkommer våra ombudsmän: befogenhet att förelägga viten, höra vittnen på ed m. m. En särskilt ömtålig fråga blir helt naturligt den tillgång till myndigheternas handlingar som man också måste räkna med (jfr t. ex. s. 178 f., 196 f., 252, 266 ff., 272). För oss, med vår säregna offentlighet i blodet, är denna fråga rätt oproblematisk; det har väl sällan försports några betänkligheter mot att ombudsmännen t. o. m. har mycket mer vittgående tillgång till allmänna handlingar än den som följer av tryckfrihetsförordningen. För ombudsmannens förespråkare ligger detockså en vinning just däri att det vinns ökad insyn i förvaltningen. Men naturligtvis ryggar mången tillbaka för en insyn för vilken man förut stått helt främmande.
    Kärnfrågan gäller emellertid givetvis inte utredningar och utredningsmaterial utan de ingripanden, som bygger på dem, och det intrång som ingripandena gör i regeringens och förvaltningens makt. Hur denna fråga bedöms måste bero av olika länders offentligrättsliga ordning och växlande politiska uppfattningar. I U.S.A., där presidentens makt över förvaltningen redan är starkt kringskuren, ligger den frågan nära till hands: skall hans situation kompliceras genom att ännu en självständig makthavare — »with a general hunting license» — framträder i maktspelet? (s. 251, 259 f.). I länder med en parlamentarisk ordning, för vilken England är den stora förebilden, är det naturligt att det reses en mera principiellt betonad kritik.Här ser man regeringen och förvaltningen som ett slutet block, vars makt endast begränsas av domstolskontrollen och av ministrarnas ansvar. Detta ansvar bär de — i första hand gentemot folkrepresentationen, men också, i vagare mening, inför allmänheten — inte bara för sitt eget handlingssätt utan för allt vad förvaltningen, alltigenom beroende av ministrarnas ledning, gjort och underlåtit. Det är den grundläggande principen om denna»ministerial responsibility» som man gör gällande.17 Särskilt står man främmande för sådana aktioner som, liksom i Norden, är riktade direkt mot särskilda myndigheters och tjänstemäns förhållningssätt och innebär att dessa utpekas, görs ansvariga och utsätts för en auktoritet som kan konkurrera med deras överordnades. Ingenting är för oss naturligare. Men annorstädes kommer man i konflikt med djupt rotade principer om administrativ subordination och om ett ansvar som bara överordnade och domstolar kan utkräva.18Dessa principer kommer inte minst till uttryck i den anynomitet som mångenstädes anses höra till förvaltningens väsen.19 Vad som svaras från motsidan är att ministeransvarigheten, fattad så vidsträckt, blivit entom fiktion, bakom vilken döljer sig en regeringsmaktens och byråkratiens oansvariga maktfullkomlighet (Rowat, s. 290 f.)20
    Det är som folkrepresentationens man ombudsmannen skall verka. Detta väsentliga drag hos de nordiska ombudsmännen har all diskussion utgått från. Vi vet vad detta representantskap innebär hos oss: de svenska om

 

17 Så med särskild skärpa den canadensiske juris professorn Abel, s. 284 f.

18 Abel talar (s. 285) om »serious risk of harm to the institutional web of delegation, communication and confidence without which no department can do its job».

19 Typisk är Whyattrapportens tanke (s. 68, 72) att parlamentets »Commissioner» inte borde få yppa särskilda tjänstemäns namn.

20 Jfr också kritiska anmärkningar av Marshall (s. 182), Blom-Cooper (s.268, 271) och Mitchell (s. 275, 279 f.). 

Riksdagens ombudsmän inför främmande fora 177budsmännen agerar i full självständighet, och riksdagens huvudmannaskap innebär icke stort mer än en garanti för oberoende gentemot regering och förvaltning. Men det faller i ögonen, att man på flera håll — kanske i regel — tänker sig ett mycket starkare inflytande för folkrepresentationen: ombudsmannen skall — åtminstone delvis — på ett eller annat sätt fungera som dess biträde, fullgöra dess uppdrag, förse den med fortlöpande rapporter, vara utsatt för att bli desavouerad o. s. v.21Detta är ägnat att ge hans förhållande till regering och förvaltning en särskild, för oss främmande karaktär — som den ene gillar, den andre ogillar.
    Men på samma gång framstår ombudsmannens insatser i mångas ögon såsom konkurrerande med de parlamentariska på ett problematiskt sätt. Det är härvid inte så mycket fråga — så som tidigare i Sverige — om den inkräktning på lagstiftningsmakten som kunde sägas ligga i hans auktoritativa utläggningar av gällande lag. Problemet har framför allt legat däri att på flera håll i världen den som är missnöjd med det ena eller det andra är van att hänvända sig till en medlem av folkrepresentationen för att denne i den ena eller andra formen skall ta sig an hans sak.22 Det är välbekant att man i England räknar det som en väsentlig rättsskyddsgaranti att man på detta sätt kan få sina bekymmer framlagda i underhuset.23 Kongressmännen i Washington är livligt sysselsatta i sina valmäns tjänst genom att föra deras talan hos myndigheter; detta »case-work», ofta utfört med hjälp av stora kanslier, räknas som en väsentlig del, kanske den väsentligaste, avderas arbete.24 Rowat skildrar, med stöd av ingående undersökningar, motsvarande företeelser i Canada (s. 188 ff.). Vi har ju redan massor av ombudsmän, säges det från dessa länder, och behöver intet mer; människorna är nöjda med vad de uppnår på de invanda vägarna. Det kan väl f. ö. knappast förväntas — säges det också — att folkrepresentanter skall vilja avstå från en funktion, på vilken de i så hög grad bygger sin ställning hos sina väljare. Man talar också om att en ombudsman kan komma att gå i vägen för partiers — särskilt oppositionspartiers — aktioner (s. 279 f., 285).
    Det har ju varit lätt att uppvisa skillnaden mellan en ombudsman och en mängd av parlamentariker, om vilkas arbetskraft, beredvillighet, objektivitet, sakkunskap och verkningsförmåga man med skäl kan hysa dubier. Med allt fog pekar man särskilt på betydelsen av att en ombudsman har att själv verkställa utredningar, medan parlamentarikerna inte kan komma längre än till krav på att myndigheterna själva skall utreda. Så stark tyckes docktraditionen vara, att ombudsmannens förespråkare gärna söker undvika

 

21 Se t. ex. Blom-Cooper (s. 272): »It would be understood that on profound political issues he would investigate only at the instance of Parliament — after all he is removable by Parliament and therefore must, to some extent,do its bidding in taking up or declining to investigate a case.»

22 På sina håll spelar det också en roll att medborgare kan — så som vi i Norden särskilt känner det från Norge, se min Nordisk offentlig rätt II s. 33, 178, III s. 505 — hänvända sig direkt till folkrepresentationen; se t. ex. om Nya Zeeland s. 128 ff.

23 På sina håll kritiseras det dock att underhusets intresse alltför mycket inriktas på sådana frågor; så av Blom-Cooper (s. 268) och Mitchell (s. 280).

24 Om »the member of Congress as a mediator between citizens and the bureaucracy» Reuss och Munsey, s. 194 f. Förf. citerar — såsom »hardly exaggerated» följande omdöme om kongressens ledamöter: »The plain factis that a man's legislative work is commonly a matter of indifference — if not outright suspicion — for his constituents. What can hurt politically is the charge that he has failed to look after his district.» 

 

12—663005. Svensk Juristtidning 1966

 

178 Nils Herlitzatt gå den emot. Man lägger sig sålunda å ena sidan vinn om att — vad som för oss är självklart — parlamentariska insatser inte skall hindras genom att frågor redan upptagits av ombudsmannen, medan det å andra sidan hävdas — i samklang med vad som gäller i Norge — att denne ej bör ta itu med vad som redan blivit föremål för parlamentarisk behandling.
    Särskilt intressant är emellertid den kompromiss, på grundval av Whyattrapporten, som ingår i den engelska regeringens reformplan: »The Commissioner will act only at the instance of a Member of the House of Commons». Liknande linjer följer också det förslag som framlagts i representanternas hus i Washington.
    På ungefär samma sätt som med rättsskyddsgarantier, som folkrepresentationerna anses kunna erbjuda, förhåller det sig med andra remedier som man redan har och eventuellt kan ytterligare utveckla. Det är ett stort och brokigt galleri av sådana (av växlande kvalitet) som passerar revy i diskussionen25 — och till dem knyts ofta frågan, om man inte redan i dem har vad en ombudsman skulle prestera.
    Framför allt har naturligtvis blicken riktats mot domstolar och andra mer eller mindre domstolsliknande organ, som i större eller mindre omfattning bereder administrativt rättsskydd. Det är naturligt, om man tror mera på dem än på en ensam man utan traditionell auktoritet bakom sig och utan den makt att avgöra som hör domstolar till.
    Bland domstolarna går tanken i första hand — särskilt i common-lawländerna — till de domstolar som generellt kan betecknas som allmänna. Men ombudsmannens sympatisörer invänder då i första hand att det invecklade komplex av rättsregler, som bestämmer domstolarnas kompetens, lämnar stora områden — helt säkert större än t. ex. i Danmark och Norge —utanför denna (jfr t. ex. s. 244, 257, 275, 277, 290).26 Från franskt håll pekas (av Mlle Questiaux) med större tillförsikt på den vittfamnande administrativa rättskipningen med Conseil d'état i spetsen; vad behöves mera? Och det är väl ingen tillfällighet att man i Tyska Förbundsrepubliken, med dess likaledes starkt utvecklade administrativa rättskipning, sett så jämförelsevis litet intresse för ombudsmannen. På andra håll är de på mycket olika sätt gestaltade motsvarigheterna till denna rättskipning vida svagare utvecklade, så t. ex. administrative tribunals i England och jämförliga institutioner i U.S.A. Men så har också här röster höjts för en utveckling i riktning mot det franska systemet som skulle göra ombudsmannen överflödig.27En svensk läsare känner igen den för honom välbekanta men också annorstädes aktuella frågan om utvidgad administrativ rättskipning.28

 

25 Till dem hör några »related institutions» som särskilt presenteras i Rowats arbete: den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna, »the Inspector-General in the U.S.A. Army» och en klagokommission i Filippinerna. Se också t. ex. s. 244 f., 262. Om public inquiries i England se nedan s. 180n. 32.

26 Särskilt framhålles att de rättsmedel, som utvecklats i common law inte lämna tillräcklig möjlighet att döma »on the merits of the case». Se t. ex. s. 135 f. (om Nya Zeeland).

27 Denna ståndpunkt har särskilt statsrättsprofessorn Mitchell i Edinburgh intagit, s. 273 ff. I Whyattrapporten (s. 32) ingick också ett förslag om en särskild domstol för klagan över »discretionary decisions». Det hade till bakgrund missförstådda upplysningar om vår regeringsrätts befogenhet att även pröva diskretionära avgöranden.

28 Morstein Marx frågar (s. 257): »Could it be that the presence of the Ombudsman has weakened the case, argued repeatedly in Sweden, for a more inclusive application of judicial review?» Svaret är ju ja. 

Riksdagens ombudsmän inför främmande fora 179    Inför dessa frågeställningar skulle man kunna urskilja två olika tankelinjer hos ombudsmannens förespråkare. Den ena syftar till att han skall fylla luckor i domstolskontrollen: fungera på de större eller mindre områden där inga domstolar är kompetenta, bedöma frågorna ur andra synpunkter än dessa kan anlägga. Denna linje leder naturligt till en sådan fixering av ombudsmannens uppgifter att han icke får upptaga »justiciabla» frågor. Den andra tankelinjen går ut på att han kan ha en uppgift även beträffande sådant som kan komma under domstols prövning.29 I det sammanhanget talas från många håll, särskilt med tanke på engelska och amerikanska domstolar, om domstolsvägens vanskligheter: det är dyrt att komma till sin rätt, och det ställer, med den förhandlingsmaxim som tillämpas, stora krav på den enskilde som skall föra talan.30 Häremot kontrasterar starkt formlösheten och enkelheten i förfarandet hos de nordiska ombudsmännen och den aktiva undersökning som krävs av dem. På utländska iakttagare har tydligtvis just dessa drag gjort starkt intryck. Man skall emellertid inte förvånas över reaktionen mot det konkurrensförhållande som här kan uppstå (liksom i förhållande till den parlamentariska kontrollen): går det an att ombudsmannen med sin auktoritet griper in i frågor som egentligen faller under domstols bedömande? Det är ungefär samma sak som sagts i Sverige, då ombudsmännen tagit upp frågor som kunnat bli föremål för regeringsrättens prövning, och framför allt då de tillgripit erinringar i stället för att åtalsvägen hänskjuta frågor till allmän domstol.
    Givetvis måste bedömandet av alla de frågor, som här korteligen redovisats, bero av det sätt varpå ombudsmannen tänkes agera. Vid de i svensk rätt grundläggande (ehuru numera allt mindre begagnade) åtalsbefogenheterna lägger man — naturligt nog om man besinnar hur unikt de svenska statstjänstemännens vittgående straffrättsliga ansvar för tjänstefel är — på sin höjd ringa vikt. Det kan antagas att, när de svenska ombudsmännen skildrats med det straffrättsliga ansvaret som utgångspunkt,31 de tett sig som alltför säregna för att kunna efterbildas annorstädes. Och då nu det danska systemet särskilt gjort intryck, ligger tydligen ett särskilt skäl därtill, utöver de redan nämnda, i att åtal i Danmark spelar en periferisk roll. Huruvida man tänker sig att en ombudsman skall vara befogad att träffa bindande avgöranden i sak (ändra ett beslut o. s. v.) tyckes ibland vara något oklart. Men på det hela taget har man utgått från att han skall som hos oss stanna vid att uttala rättsligt oförbindande meningar.
    Men i vilken form? Än lägger man huvudvikten vid hans rapporterande (även om enskilda fall vart för sig) till folkrepresentationen, än vid hans biträde till dess medlemmar (se ovan), är vid framställningar till regeringen. Man tänker också på hänvändelser till myndigheter och tjänstemän som på ett eller annat sätt har felat, i syfte att kritisera, att föranleda självrättelse och att ge riktlinjer för framtida handlande. Men denna aktions-

 

29 Båda dessa linjer följer två nordiska inlägg i Rowats arbete som skall visa att förvaltningsdomstolar inte gör ombudsmannen överflödig, av K. Holmgren och Inger Margrete Pedersen.

30 Man erinras om den från Danmark och Norge bekanta frågan om modifikationer i rättegångsordningen med hänsyn till de administrativa frågornas särart. Nordisk offentlig rätt III s. 755 f.

31 Själv har jag gjort så i International and Comparative Law Quarterly 1953 s. 230, i Revue internationale des sciences administratives 1953 s. 550 ff. och i Scandinavian Studies in Law III (1959) s. 118 ff. 

180 Nils Herlitzform har icke i diskussionen den centrala roll som den spelar i nordisk praxis.
    Detta sammanhänger med olika föreställningar om arten av de saker som en ombudsman skall ta itu med. Mången förväntar sig tydligen framför allt reaktioner mot stora och uppseendeväckande missförhållanden.32 Det var i själva verket en livligt diskuterad rättssak av denna typ, »the Crichel Down case» (1954), som på ett avgörande sätt bidrog till att i England skapa resonansbotten för ombudsmannen. Det mera ordinära vardagsarbete som de nordiska ombudsmännen utför gör inte alltid samma intryck. Man får höra frågan om de inte sysslar med alltför likgiltiga ting. En mot ombudsmannainstitutionen så sympatiskt inställd iakttagare som Gellhorn står kritisk inför den stora mångfalden av små och disparata uppgifter. Vad som kommer fram vid inspektionerna är »a mixed bag of rather small game» (s. 22 ff.). Och vad förmår »the generalist in a specialized world»! (s. 45 ff.) Hans slutreflexioner förtjänar återges:

»For one who thinks in American terms, the Ombudsman system seems auseful device for occasionnally achieving interstitial reforms, for somewhat countering the impersonality, the insensitivity, the automaticity of bureaucratic methods, and for discouraging official arrogance. To rely on one manalone — or even on a few men — to dispense administrative wisdom in all fields, to provide social perspectives, to bind up personal wounds, and to guard the nation's civil liberties seems, on the other hand, an old-fashionedway of coping with the twentieth century.»

    När man diskuterar betydelsen av de insatser en ombudsman kan tänkas göra, har man allestädes tagit fasta på att han måste vara obunden av partikonsiderationer, neutral och objektiv. Han får inte heller — det finner man sig särskilt i U.S.A. föranlåten att påpeka — bli ett redskap för enskilda intressen, »a powerful favor-seeker» (s. 199), »swayed by pressure groups» (s. 289). Men det förvånar icke, att man mångenstädes betvivlar möjligheten att säkerställa en sådan hållning hos ämbetet.33 Många av de från svensk ordning avvikande tankar, som har kommit att knytas till det, är ägnade att accentuera svårigheterna. Redan i förväntningarna om storaoch märkliga aktioner av ombudsmannen ligger en påtaglig risk för att han dras in i ömtåliga politiska komplikationer. Sådana risker ligger förövrigt nära till hands, så snart han tänkes som kontrollerande icke blott förvaltningen utan också regeringen, och när han på ett eller annat vis sättes i en mera direkt relation till folkrepresentationen än hos oss.
    Det spekuleras mycket över den verkan som en ombudsmans ingripanden kan komma att få. Allt hänger på — därom tycks man vara ense — att man förvärvar personer med höga juridiska kvalifikationer som kan tillvinna sig auktoritet genom dem och genom sin obundna hållning. Man reso-

 

32 Därför blir det begripligt, att man i England gärna pekar på s. k. public inquiries, som anordnas i särskilda fall (se t. ex. Whyattrapporten s. 42 ff., och Marshall i Rowats arbete, s. 174), såsom fyllande samma behov som en ombudsman. Jfr även Blom-Cooper, s. 272: »The recent inquiry by Lord Denning into the Profumo affair was a classic example of how an Ombudsman would work in practice.»

33 Så t. ex. Krislov, s. 252: »While it would be a worthwhile challenge to our party system to attempt the creation of bodies or institutions with a tradition above party strife, we have not yet achieved such a pattern to any appreciable degree.» Särskilt grällt framträder problemet i R. Naders diskussion av möjligheten för ombudsmän i U.S.A:s delstater, s. 240 ff. 

Riksdagens ombudsmän inför främmande fora 181nerar så till vida alldeles som hos oss. För oss är det emellertid självklart, att auktoriteten och verkningskraften växlar efter omständigheterna. Vi värderar ombudsmännens självständiga omdöme och är vana att ta starkt intryck av deras argumentationer; deras faktiska roll i rättslivet är omisskännlig. Men det står dock klart för oss, att deras ord inte är avgörande. Vår tilltro till ämbetena rubbas inte av att vi ser, hur deras åtal ibland ogillas, hur regeringen låter deras framställningar vila bland handlingarna, hur deras ståndpunkter i övrigt råkar ut för kritik, och hur förvaltningsorganen inte alltid följer deras anvisningar — ja inte ens om de någon gång skulle befinnas uppenbarligen ha tagit miste.
    Det är rätt förklarligt om man, då det är fråga om att skapa något nytt på främmande botten, gör sig mer onyanserade föreställningar. Å ena sidan föreställer man sig, att ombudsmannen, även om hans befogenheter formellt är begränsade, skall komma att verka gentemot dem som han kontrollerar med någon sorts oemotståndlig tyngd. Det är detta som ligger bakom farhågorna, att han skall gå i vägen för folkrepresentationen eller fördomstolarna, eller att han skall göra regeringen makten över förvaltningen stridig.34 Å andra sidan frågar man sig: kan han över huvud taget uträtta något utan verkliga maktbefogenheter? Det förutsätter till en början, särskilt när man tänker på den standardbildande effekten av hans ingripanden, att hans ord når tillräckligt långt, både inom förvaltningen och utanför denna. Kan han — det är en ofta återkommande fråga — påräkna tillräcklig publicitet i pressen? Och kan hans ståndpunktstaganden bli tillräckligt kända inom förvaltningen? Tänkvärda är — även från svensk synpunkt— Gellhorns på grundliga utfrågningar byggda misstankar, att våra ombudsmäns berättelser inte blir så vitt spridda och så flitigt lästa, som man gärna föreställer sig — och ger utlänningar intryck av (s. 55 ff.). Men viktigast är att respekten för och verkan av en med enbart moraliska resurser utrustad ombudsman förutsätter ett avsevärt mått av mottaglighet och stöd såväl hos dem han har att övervaka som hos pressen och allmänheten. Våra erfarenheter, säges det från U.S.A., stöder inte tron på ett organ »operating only with moral authority» (Krislov, s. 253). Flera inlägg åskådliggör hur vansklig miljön skulle kunna bli åtminstone på många håll i U.S.A., med boss- och partivälde, korruption och godtycke (se särskilt Nader, s. 240 ff.). Förutsättningen för en reception av ombudsmannainstitutionen är kanske att atmosfären är en annan. Rowat uttrycker det så (s. 193): »It will work successfully only in a country, province or state that is already reasonably well administered. Where an administration is riddled with political patronage or corruption, the problem is too big for an Ombudsman, and a reform of the whole system is required.»

 

 

 

 

34 Jfr t. ex. Mitchell, s. 279: »If the Minister accepts the recommendation, there is in substance a transfer of responsibility which is inconsistent with the doctrine of ministerial responsibility.»