En överraskande folkrättslig dom
Av professor em. ÖSTEN UNDÉN
Den internationella domstolen brukar inte göra mycket väsen av sig i pressen. Emellanåt uttalas i fackkretsar rentav en viss oro över att domstolen inte har tillräckligt av arbetsuppgifter. Men sedan domstolen fick att handlägga mål om de sydafrikanska problemen har knappast sådana bekymmer varit befogade. Dessa problem har gett upphov till åtminstone fem rådgivande utlåtanden, begärda från domstolen, och till en rättegång mellan stater, Ethiopien och Liberia å ena sidan och Sydafrikanska republiken å den andra. Ett otal av vittnen och experter har hörts av domstolen under dess muntliga handläggning av målen. De tvister som varit föremål för dessa juridiska kontroverser är även från politisk synpunkt av stor vikt, trots att parterna inte är några stormakter med politiskt inflytande i världen. De två staterna på kärandesidan kan sägas företräda en hel kontinent. De är ute i ett ärende som på det närmaste berör nära nog hela Afrika och även andra betydande delar av världen, nämligen att kämpa för en mänsklig raspolitik och söka ge en avgörande stöt mot apartheidpolitiken, såsom den hävdas av svarandestaten, Sydafrika.
Opinionsmässigt är det därför en stor och viktig rättegång som nyligen fått sin avslutning genom dom. Sällan eller aldrig har väl en internationellrättslig konflikt tilldragit sig så mycken uppmärksamhet som denna.
De intressen som stått på spel för parterna har för Ethiopiens och Liberias del varit av väsentligen ideologisk natur, för Sydafrikas del av blandat ideologisk, politisk och ekonomisk art. Såsom nyss antytts är det om Sydafrikas raspolitik striden ytterst står.
Först några ord om de processuella möjligheter som stått till buds för den stat som vill bereda sig tillgång till internationella domstolens jurisdiktion. En utväg har varit att inhämta rådgivande utlåtande från domstolen. Såväl under folkförbundets som under FN:s tid har generalförsamlingen och vissa av dess organ tillerkänts rätt att rådfråga domstolen, sålunda att begära ett responsum angående juridiska frågor. Denna utväg har i detta fall använts i flera omgångar för att få speciella spörsmål inom ramen för kontroversen om Sydvästafrika belysta. Ett rådgivande utlåtande är inte bindande, det avgör inte saken men brukar i allmänhet anses auktoritativt och
godkännas av församlingen genom en resolution. En formlig rättegång kan endast under särskilda förutsättningar komma till stånd. En möjlighet är att tvistande stater i en konkret tvist överenskommer att godtaga domstolens jurisdiktion. Andra möjligheter är att stater genom mer eller mindre generella avtal på förhand — d. v. s. utan att ännu någon tvist föreligger — bundit sig att godtaga domstolens behörighet för en viss grupp eller vissa grupper av mål. Men alltså är staterna inte förpliktade att erkänna domstolens behörighet utan att i en eller annan form på förhand ha gjort ett åtagande därom. Begäran om ett rådgivande utlåtande behöver däremot inte någon berörd stats samtycke för att få framställas.
Stridens kärna är det sydvästafrikanska mandatområdets internationella ställning och sydafrikanska republikens rätt att i mandatområdet driva den raspolitik, apartheidpolitiken, som sydafrikanska republiken utövar i det egna landet. Redan när mandatsystemet infördes efter första världskrigets slut, reste Sydafrika krav på att annektera det sydvästafrikanska territoriet men nödgades foga sig i de segrande västliga stormakternas beslut att de forna tyska kolonierna skulle tilldelas en särskild internationell status, som innefattade olika föreskrifter om den förvaltning och kontroll, som skulle vara mandatens kännemärken. Mandatsystemet var en av hörnstenarna i presidenten Wilsons fredspolitik och syftar till att ge ett internationellt inslag i kolonialpolitiken varvid till en början de besegrade makternas kolonier och beroende områden skulle vara experimentfält.
Sydafrika som då tillhörde det brittiska samväldet övergav inte sina planer på annektering av Sydvästafrika. Området hade 1961 525 000 invånare varav 73 000 vita. Efter andra världskriget planerade Nationernas förbunds efterträdare, Förenta nationerna, att ersätta mandatsystemet med »förvaltarskap» som vilade på liknande tankegångar men siktade på en utveckling mot resp. områdens successiva självstyrelse. Vid en konferens 1947 upptogs frågan om mandatområdenas förvandling till förvaltningsområden med de ändrade regler för förvaltningen som därav skulle följa. Sydafrika, ensamt av mandatärmakterna, avböjde förslaget, i syfte tydligen att bevara möjligheten till territoriets fullständiga inkorporering i republiken. Sedan har årligen problemet diskuterats i FN:s generalförsamling. Sydafrika har vägrat att i praktiken efterkomma reglerna för vare sig de gamla mandaten under folkförbundets kontroll eller de nya förvaltarskapsreglerna.
Så småningom gick majoriteten i generalförsamlingen till juridisk offensiv. Sedan sydafrikanska regeringen 1949 förklarat sig ämna upphöra med den rapportering som ålegat mandatärmakter och
överlämnat en sydafrikansk lag enligt vilken Sydvästafrika närmare anslutits till Sydafrika, beslöt generalförsamlingen inhämta rådgivande yttrande från internationella domstolen i tre frågor: huruvida ifrågavarande förpliktelser enligt mandatet bestod, huruvida Sydafrika hade rätt att ändra Sydvästafrikas status samt huruvida FN-stadgans kap. XII om förvaltarskap var tillämpligt på området. Domstolens svar blev att Sydafrika var skyldigt att rapportera till FN och vidarebefordra petitioner från områdets invånare. Svaret innehöll vidare att Sydafrika inte ägde rätt att vidtaga ändring i områdetsstatus. Slutligen ansåg domstolen att området kunde ställas under förvaltarskap men att Sydafrika ej var förpliktat härtill.
På detta sätt fortgick under åren en dialog mellan FN:s generalförsamling och dess kommittéer, å ena sidan, Sydafrikas regering å den andra. Sydafrikas krav att införliva mandatområdet med republiken har hela tiden avvisats på det skarpaste av FN:s generalförsamling. Det faktiska läget är emellertid att republiken upprätthåller apartheidregimen i mandatområdet. Slutligen beslöt generalförsamlingen att anlita den processuella utväg som stod öppen enligt en viktig klausul i de olika mandatavtalen. Däri stadgas nämligen:
»Mandatärmakten godtager att varje tvist, vilken den än må vara, som uppstår mellan mandatärmakten och en annan medlem av Nationernas förbund rörande tolkningen eller tillämpningen av föreskrifterna i mandatet och som inte är ägnad att lösas genom förhandlingar, skall hänskjutas till den permanenta domstolen, som omtalas i art. 14 av akten för Nationernas förbund.»
(Den »permanenta» domstolens uppgifter har övergått till den internationella domstolen.)
Med stöd av den citerade klausulen har två förutvarande medlemmar av Nationernas förbund, Ethiopien och Liberia, instämt mandatärmakten, d. v. s. sydafrikanska republiken, till internationella domstolen och gjort gällande att republiken genom sin raspolitik i mandatområdet överträtt bestämmelserna i mandatvillkoren.
Målet har avslutats genom dom den 18 juli detta år. Domen avkunnades med 7 röster mot 7. Genom ordförandens utslagsröst förlorade kärandena målet. Men det var ingen dom i sakfrågan. Domstolen fann nämligen att kärandestaterna icke var behöriga att upptaga målet i sak. De hade icke visat sig ha »någon legal rätt eller intresse» att hävda i målet. En lång rad av andra preliminära invändningar hade framställts av svaranden. De genomgicks omsorgsfullt av domstolen och förkastades alla. Men saknaden av »legal rätt eller intresse» blev den tuva som stjälpte lasset.
En av ledamöterna, den amerikanske professorn Jessup, har an-
märkt bl. a. att domen grundats på en teori som inte ens svaranden upptagit i sina slutliga yrkanden. Sannolikt har domstolens flertal velat göra gällande att varken Ethiopien eller Liberia har lidit någon skada genom förvaltningen även om denna varit stridande mot mandatvillkoren. Därför skulle det inte vara påkallat att ge dessa bägge stater den »locus standi», den rättsliga behörighet, som kan tillkomma en direkt inblandad stat.
Det må framhållas att det finns exempel på andra avtal av samma konstruktion, t. ex. minoritetstraktaterna från tiden efter första världskriget, alltså från samma tid som mandatsystemet. Enligt minoritetstraktaterna var varje medlem av NF:s råd behörig att föra talan angående påstådda överträdelser av bestämmelserna om minoritetsskydd, oaktat rådsmedlemmarna i fråga inte hade något individuellt intresse i tvisten. Medlemskapet i NF:s råd innebar behörighet att föra talan i syfte att bevaka ett allmänt intresse, nämligen det intresse som traktaterna av denna typ var avsedda att skydda. Enligt internationella domstolens deldom den 21 december 1962 beslöt domstolen förklara att den hade domsrätt beträffande sakfrågan i tvisten. Därav borde ha följt dom i huvudsaken, men så skedde ej utan domstolen hejdade sig på nytt inför invändning om dess obehörighet.
Men jag ska inte uppehålla mig vid dessa juridiska spetsfundigheter. Vad som chockerat den informerade världsopinionen är utan tvivel domstolens påstående att de två kärandestaterna inte hade legal rätt eller intresse såsom medlemmar av Nationernas förbund att, med stöd av det uttryckliga mandatavtalet, företräda det allmänna intresse, som mandatinstitutionen tillkommit för att hävda. En vägran att godtaga kärandenas intresse i detta mål betyder i själva verketen vägran att erkänna den ideologi som ligger bakom mandatsystemet och som både NF och FN godtagit såsom ett väsentligt framsteg i fredens och den internationella rättens tjänst.
Problemet är alltså fortfarande olöst. Det återkommer på det politiska planet.