Slutbetänkande om ämbetsansvar. Ämbetsansvarskommittén (ordf. hovrättspresidenten Sten Rudholm) har nyligen lagt fram sitt slutbetänkande rörande ämbetsansvar och disciplinärt ansvar i offentlig tjänst (SOU 1972: 1).
    I ett tidigare delbetänkande (SOU 1969: 20; se SvJT 1969 s. 895) redovisade kommittén de mera grundläggande principerna för en reform av det på offentliga funktionärer tillämpliga sanktionssystemet. Slutbetänkandet bygger i allt väsentligt på de ståndpunkter som intogs i principbetänkandet.
    Med anläggande av en privaträttslig syn på det offentliga anställningsförhållandet finner kommittén att varje förseelse i offentlig tjänst i princip är att bedöma som ett mot det allmänna såsom arbetsgivare riktat avtalsbrott. Det kunde då synas som om det vore nog med de sanktionsmedel privaträtten erbjuder för sådana avtalsbrott, d. v. s. hävande av avtal, skadestånd etc. Emellertid har det allmänna att i tjänsteavtalsförhållanden tillvarata även andra intressen än rena arbetsgivarintressen. Sålunda måste beaktas det medborgerliga intresset att all utövning av offentlig verksamhet utan ovidkommande hänsyn uppfyller vad verksamhetens bästa kräver. Frågan blir då i vad mån privaträttens sanktionsmedel bör kompletteras med straffrättsligt ansvar för att säkerställa sistnämnda intresse. Kommittén har härvid ansett straffansvar erforderligt i vissa fall men att det bör koncentreras till sådana centrala områden av den offentliga verksamheten som skiljer denna från privat verksamhet, och då främst ta sikte på oriktig utövning av offentlig myndighet. Kommittén föreslår sålunda en ny ansvarsregel rörande missbruk av offentlig myndighet, d. v. s. den myndighet som offentliga funktionärer äger utöva över medborgarna och vars utövning medborgarna är skyldiga att ställa sig till efterrättelse. Enligt ansvarsregeln skall straff inträda då någon i utövning av sådan myndighet åsidosätter vad som till följd av lag eller annan författning eller eljest gäller för myndighetsutövningen, om gärningen för någon enskild eller det allmänna medför förfång eller otillbörlig förmån som inte är ringa. Begås gärningen av grov oaktsamhet medför regeln också straffansvar, därvid brottet benämnes vårdslöshet i myndighetsutövning. Den nya regeln kräver inte att någon särskild personkrets för ansvar anges utan blir tillämplig på envar som anförtrotts utövning av offentlig myndighet. Detta är i linje med en av kommitténs principer för utformningen av ett nytt sanktionssystem, nämligen att detta bör utformas efter de offentliga funktionernas art och exempelvis inte bero av om de offentliga funktionärerna intar ställning som tjänstemän eller ej.
    Enligt kommittén bör liksom för närvarande straffansvar inträda även förtagande av muta — i förslaget användes brottsbenämningen mutbrott — och för brott mot tystnadsplikt.
    Vad angår mutbrott har kommittén genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att — sedan slutbetänkandet framlagts — utreda frågan om ett generellt ansvar för mut- och bestickningsbrott inom såväl allmän som enskild tjänst. I av-

 

bidan härpå föreslår kommittén att den nuvarande ansvarsregeln bibehålles men med sådana ändringar i fråga om personkretsen för ansvar att denna kommer att omfatta alla arbetstagare hos staten eller hos kommun liksom bl. a. personal och styrelseledamöter hos vissa allmänna inrättningar och samhällsägda företag med mer betydelsefull offentlig verksamhet.
    Beträffande brott mot tystnadsplikt enligt nuvarande 20: 3 BrB föreslås att straffansvaret endast skall avse brytande av sådan tystnadsplikt som finns stadgad i lag eller annan författning. Samtidigt föreslås att regeln skall äga tilllämpning på envar som är underkastad författningsgrundad tystnadsplikt vare sig han är offentlig funktionär eller ej. Regeln ersätter således ett stort antal särskilda straffbestämmelser som för närvarande återfinns i de författningar vari själva tystnadsplikten finns reglerad. Kommittén har gjort en genomgång av dessa författningar och lägger fram förslag till upphävande av ett hundratal av hithörande straffbestämmelser.
    Enligt kommitténs förslag kommer det straffbara området således att omfatta uppsåtliga och grovt oaktsamma fall av oriktig myndighetsutövning samt mutbrott och brott mot tystnadsplikt. Totalt sett innebär förslaget en kraftig avkriminalisering: straffansvar för vanliga tjänstefel föreslås sålunda avskaffat. På det avkriminaliserade området föreslås i stället gälla ett utomstraffrättsligt ansvar av i huvudsak samma natur som det vilket förekommer i privat tjänst. I ett förslag till lag om disciplinansvar i offentlig tjänst har kommittén till personkretsen för detta ansvar hänfört alla statliga och kommunala arbetstagare samt vissa uppdragstagare. Vidare skall enligt förslaget Kungl. Maj:t kunna göra lagen tillämplig på arbetstagare och styrelseledamöter hos allmänna inrättningar och samhällsägda företag, därvid förutsättningen bör vara att dessa utövar mera betydelsefull offentlig verksamhet. Disciplinlagen föreslås dock inte bli tvingande för alla de nämnda personkategorierna. Avtalsfrihet skall sålunda i princip råda för de arbetstagargrupper som redan för närvarande har sådan frihet, såsom t. ex. kommunaltjänstemän i egentlig mening. På dem skall lagens bestämmelser bli tillämpliga endast om annat ej avtalats. För att trygga behovet av lindrigare disciplinpåföljder vid sidan av avsked föreslås dock att lagens bestämmelser om sådana påföljder — varning och en ekonomisk påföljd benämnd penningplikt — skall gälla där inte tjänsteavtalet innehåller uttryckliga bestämmelser om andra sådana påföljder. Sistnämnda avtalsfrihet rörande disciplinpåföljder vid sidan av avsked föreslås gälla även för dem som för närvarande saknar avtalsfrihet i disciplinfrågor, t. ex. statstjänstemän. Övriga regler i lagen, däribland främst dess avskedsbestämmelser, har dock ansetts böra gälla för dem utan dispositionsfrihet. Kommittén föreslår att de särskilda ämbetsstraffen avsättning och suspension avskaffas. I stället skall disciplinlagens avskedsregler kunna tillgripas, i princip dock endast i de fall då avsättning för närvarande kan ådömas såsom brottspåföljd. Avsked skall sålunda kunna beslutas om arbetstagaren gjort sig skyldig till brott eller till grov eller upprepad tjänsteförseelse. Som ytterligare förutsättning för avsked föreslås dessutom att arbetstagaren genom brottet eller tjänsteförseelsen skall ha visat sig uppenbarligen inte vara skickad att inneha sin befattning. Lagförslaget upptar vidare regler om avstängning, åtalsanmälan och preskription samt om förfarandet i disciplinärenden och om beslutande organ i sådana ärenden.
    Kommittén föreslår vidare att samtliga tvister rörande offentliga anställningsavtal, däribland tvister rörande påföljder för avtalsbrott, skall prövas av

 

arbetsdomstolen om tjänsteavtalet regleras av kollektivavtal och eljest av allmän domstol i tvistemål. Tvisteförhandlingar skall kunna föras mellan berörda kollektivavtalsparter. Rör tvisten disciplinpåföljd eller avsked skall enligt förslaget talan väckas vid domstol inom fyra veckor efter det arbetstagaren fått del av det beslut varöver han är missnöjd. För fullmaktshavarnas del föreslås ytterligare en särregel. Anmäler sådan tjänsteman inom en vecka efter del fåendet av beslut om avsked missnöje däröver hos arbetsgivaren, åligger det denne att inom ytterligare tre veckor väcka talan för prövning av beslutets giltighet. Väckes ej sådan talan är avskedsbeslutet förfallet. I sammanhanget kan även framhållas en föreslagen regel om förbud för arbetsgivaren att återbesätta den avskedades tjänst innan avskedsfrågan slutligt prövats.
    Kommittén kommer in på åtskilliga andra frågor i slutbetänkandet, t. ex. frågan om straffansvar för statsråden och de högsta domarna. För regeringens del föreslås att åtal för brott i utövningen av statsrådsämbetet skall ske i grova fall. I de mindre grova fallen — liksom givetvis i de fall där åtal skall ske — kan avsked framtvingas genom misstroendeförklaring av riksdagen. Åtal skall, liksom nu, beslutas av riksdagens konstitutionsutskott. Åtalet bör prövas av en ny riksrätt som enligt kommittén bör bestå av sex ledamöter, tre lekmän utsedda av riksdagen och tre fackdomare, presidenter i hovrätt eller kammarrätt. Riksrätten bör enligt kommittén också pröva åtal som JO eller JK beslutar mot justitieråd eller regeringsråd för brott i utövning av domarämbetet. Enligt kommittén bör den nya riksrätten även pröva åtal mot JO eller JK för brott i utövningen av deras ämbeten. Vad angår riksdagens ledamöter och kommunfullmäktige m. fl. föreslår kommittén att de för brott i sina uppdrag bör liksom nu åtalas vid allmän domstol, vad angår riksdagsmän efter sådan prövning av åtalsfrågan som redan nu gäller enligt 110 § RF. På samma sätt som de nu är undantagna från ämbetsansvar för tjänstemissbruk och tjänstefel har kommittén stannat för att de inte heller bör omfattas av de föreslagna straffbuden rörande oriktig myndighetsutövning. I detta sammanhang kan också nämnas att kommittén föreslår att den nuvarande åtalsimmuniteten för riksbanksfullmäktige och vissa andra organ under riksdagen avskaffas samt att JO i dessa fall skall kunna väcka åtal inför allmän domstol på samma sätt som han kan åtala andra offentliga funktionärer.
    Kommittén föreslår även en del ändringar i kyrkolagstiftningen så att de föreslagna disciplinreglerna också kommer att gälla för präster. Även beträffande läkare och annan medicinalpersonal föreslås vissa ändringar. När socialstyrelsens ansvarsnämnd prövar en anmälan mot en läkare bör enligt kommittén förfarandet följa samma regler som föreslås i disciplinlagen. Läkaren skall sålunda ha rätt till muntlig förhandling inför ansvarsnämnden, han skall kunna anlita biträde och han skall kunna få vittnen hörda etc.
    Vad härefter angår JO:s och JK:s tillsyn över offentliga funktionärer föreslås denna omfatta alla som utövar offentlig myndighet, var de än är anställda, och vidare alla som kommer att omfattas av den nya disciplinlagen. JO:s åtalsrätt bör enligt kommittén avse inte endast de föreslagna brottstyperna, missbruk av myndighet etc., utan även varje annat brott varigenom något tjänsteåliggande åsidosätts. Är fråga om tjänsteförseelse som enligt kommittén inte längre skall vara straffbar, skall JO enligt förslaget äga anmäla felet för disciplinåtgärd. Liksom för närvarande bör JO enligt kommittén kunna underlåta disciplinanmälan i de mindre allvarliga fallen. Bestrider arbetstagaren att han begått något fel bör dock disciplinanmälan göras eller, om det är fråga om

 

missbruk av myndighet eller annat brott, åtal väckas. Vad som sägs om JO föreslås gälla också för JK.
    Kommittén behandlar åtskilliga andra ämnen i slutbetänkandet, såsom skadestånd i offentlig verksamhet, ansvarsregler inom den militära sektorn och brott mot offentlig verksamhet enligt 17 kap. BrB. Härvidlag märkes bl. a. ett förslag att bibehålla straffbuden i 17: 1—4 rörande våld mot tjänsteman m. m. endast för de fall att angreppen riktar sig mot någon som utövar offentlig myndighet, samt att i övriga fall hithörande gärningar, liksom missfirmelse mot tjänsteman enligt 17: 5, straffas enligt allmänna straffbestämmelser.

J. L.