Domstolsverket och domstolsväsendet — en studie i regeringsteknik
I en analys av domstolarnas ställning enligt 1974 års RF i denna tidskrift (SvJT 1974 s. 1 f) hade jag tillfälle belysa den ambivalens som råder i vårt nuvarande statsskick beträffande domstolsväsendet. Å ena sidan bäres RF upp av grundsynen att alla myndigheter — domstolar och förvaltningsmyndigheter — icke är artskilda utan av principiellt samma slag med uppgift att verkställa regeringens och riksdagens beslut. Å andra sidan dröjer sig kvar reminiscenser från en tidigare epoks rättssamhälle, där domstolarna hade en viss särställning såsom garanter för rättstillståndets upprätthållande.
Av intresse är att se vart denna spänning mellan två tankar lett hän i den praktiska verkligheten. Av en tillfällighet kom frågan upp på ett principiellt plan redan under det nya statsskickets allra första månader, nämligen i samband med det nya domstolsverkets inrättande. Propositionen härom (prop. 1974: 149) var ett av de första ärenden som riksdagen fick att behandla i sin nya funktion som det främsta statsorganet. Det kan därför vara av intresse att, sedan denna sak avslutats genom ikraftträdande av instruktionen för domstolsverket (1975: 506) m. fl. författningar från och med halvårsskiftet 1975, betrakta det uppkomna rättsläget.
Ärendet lämpar sig också som case för ett studium av det nya förhållande mellan riksdagen och regeringen som 1974 års RF etablerar. Hur respekterar regeringen riksdagens förändrade maktposition som högsta statsorgan, som folkets främsta företrädare? Huvudregeln beträffande riksdagens budgetbeslut finns i 9 kap. 2 § RF där det heter att statens medel icke får användas på annat sätt än riksdagen har beslutat. Föremål för vårt studium är hur denna regel tillämpats vid domstolsverkets inrättande.
Domstolsverkets ställning och uppgifter var under förarbetena omstridda frågor. Enighet rådde om att man borde i domstolsverkets instruktion upprepa den i och för sig självklara förutsättningen för dess arbete att detta skulle försiggå "med iakttagande av domstolarnas självständighet enligt regeringsformen vid fullgörande av deras dömande och rättstillämpande uppgifter". Striden stod om hur långt domstolsverket skulle kunna genom administrativa medel påverka domstolarnas arbete på andra vägar än genom den i grundlag förbjudna att gripa in i dömandet i det särskilda fallet.
Härom heter det i propositionen (prop. 1974: 149 s. 28—29), att domstolsverket "kan och bör ges samma ställning och arbetsuppgifter som centrala förvaltningsmyndigheter i allmänhet". För att kunna fullfölja "centralmyndighetens givna uppgift att ansvara för att tilldelade resurser inom förvaltningsområdet utnyttjas så rationellt och effektivt som möjligt — — — måste myndigheten så långt det är möjligt få ledande och samordnande funktioner samt ha rätt att meddela föreskrifter och anvisningar för verksamheten."
Härpå svarade riksdagen (JuU 1975: 1 s. 13) bl. a. följande: ". . . bör det enligt utskottets mening av instruktionen också framgå att centralmyndighetens åligganden enligt instruktionen skall gälla endast den administrativa verksamheten inom förvaltningsområdet". Genom verkets inrättande skall enligt riksdagen framför allt tillskapas möjligheter för domstolarna att få
kvalificerad service i frågor av den art som hittills ankommit på DON. "Något subordinationsförhållande av för svensk förvaltning sedvanlig modell skall däremot inte komma till stånd". I annat sammanhang (s. 14) uttalar riksdagen att "uppgiften att leda och samordna begränsas också av vad utskottet — — — anfört om att verkets åliggande enligt dess instruktion enbart skall gälla den administrativa verksamheten. Det sagda gäller också beträffande domstolarnas egentliga verksamhet de uppgifter med juridisk anknytning som kan ankomma på verket, t. ex. utredningar i författningsfrågor samt utarbetande av följdföreskrifter och anvisningar för verkställigheten av olika författningar".
Med dessa ord har riksdagen ganska klart skurit ned propositionens ambitioner att skapa ett maktägande samordnings- och effektivitetsverk och istället beslutat en serviceinstitution till hjälp för domstolarna i deras självständiga dömande.
Trots vad riksdagen sålunda beslutat infördes i 3 § instruktionen för domstolsverket åläggande för domstolsverket att inom sitt verksamhetsområde — dvs. hela domstolsväsendet — leda och samordna verksamheten samt meddela föreskrifter, råd och anvisningar och tillse att verksamheten bedrives effektivt. Regeringen har sålunda vid instruktionens utfärdande på dessa båda centrala punkter inte givit efter en tum för riksdagen utan fasthållit vid domstolsstyrelseutredningens förslag till instruktionsbestämmelser (Ds Ju 1974: 5 Bilaga 1), som starkt angripits i remisskritiken men på vilka propositionen byggde.
Av instruktionen kan utläsas ett centralbyråkratiskt ämbetsverk med uppgift att dirigera domstolsverksamheten i stora drag och vara tillsynsmyndighet över domstolarna vad gäller effektiviteten i deras dömande. Riksdagens klara angivande av att fråga är om ett serviceorgan har icke satt några spår i den slutliga instruktionen.
Det andra organ rörande vilket åtskillig diskussion förekom under förarbetena var tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet. Inom förvaltningen i allmänhet fullgör den centrala förvaltningsmyndigheten uppgiften att beräffande sådana tjänster inom verkets område, som regeringen utnämner efter förslag, till regeringen avge förslaget. Dessa tjänster utgör en mellangrupp mellan de tjänster som myndigheten själv utnämner och de chefstjänster som regeringen tillsätter utan ansökan och förslag. Svårigheten inom domstolsväsendet har varit att det inom detta icke funnits något författningsreglerat centralorgan som kunnat fullgöra förslagsfunktionen. När ett domstolsverk skulle inrättas, låg det nära till hands att efter mönster från administrationen i övrigt lämna uppgiften att avge förslag till det nya verket. Så blev också domstolsstyrelseutredningens förslag och senare propositionerna. Förslagsorganet borde enligt departementschefen (prop. 1974: 149 s. 35) ha en sådan sammansättning att där samlas kunskaper om domarpersonalen inom olika grenar av domstolsväsendet och självklart borde det också i organet finnas företrädare för domarkåren. Departementschefens konklusion blev att det inom domstolsverket skulle tillskapas ett nytt organ, en särskild tjänsteförslagsnämnd, som avgav verkets förslag istället för styrelsen. Ståndpunkten blev sålunda att det var domstolsverket i särskild sammansättning som skulle sköta förslagsgivandet. Särskilt som beredningen av de ärenden som skulle tas upp i nämnden skulle ske inom domstolsverket under ledning av dess chef, fann departementschefen det
självklart att verkets chef skulle vara ordförande i nämnden. I övrigt skulle den bestå av en hovrättspresident, en kammarrättspresident, tre domare utsedda av jurist- och samhällsvetareförbundet och Sveriges domareförbund samt ett justitieråd och ett regeringsråd.
Riksdagen accepterade tanken på ett enhetligt organ för förslagsgivande inom domstolsväsendet. Riksdagen fann emellertid (JuU 1975: 1 s. 20—21) "av principiella skäl att avgivande av förslag vid tillsättning, av ordinarie domartjänster hör till de administrativa uppgifter som inte bör ligga inom centralmyndighetens kompetensområde. Nämnden bör därför inta ställning som ett i förhållande till centralmyndigheten helt fristående organ. Samma skäl talar för att centralmyndighetens chef inte bör vara självskriven ordförande i tjänsteförslagsnämnden. Dennes speciella erfarenheter och kunskaper bör emellertid tillvaratas genom att han ingår i nämnden. Beträffande ordförandeskapet har utskottet stannat för att regeringen — med hänsyn till sakens grannlaga natur — bör utse ordförande". Riksdagen godtog i övrigt propositionens förslag till nämndens sammansättning liksom att kansligöromålen lades på domstolsverket.
Vad sålunda bestämts har sedermera omsatts i en instruktion för tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet (1975: 507). I denna anges nämndens sammansättning vara en ordförande, en vice ordförande och sex andra ledamöter (3 §). Anknytningen till domstolsverket framgår av reglerna om ärendenas beredning (7 §). Föredragningen av nämndens ärenden ankommer sålunda på tjänsteman hos domstolsverket, dock att nämndens ordförande får själv överta beredning och föredragning av ärende. Närvarorätt i nämnden har chefen för domstolsverket och chefen för verkets personalenhet, då annan tjänsteman vid verket föredrar ärende. Förklaring, upplysning eller yttrande i ärende får infordras av domstolsverket eller nämndens ordförande. I sista paragrafen i instruktionen bestämmes att nämndens sammanträden skall hållas i Jönköping, dock med rätt förnämndens ordförande att för visst tillfälle bestämma annan sammanträdesort (10 §).
När nämnden därefter utsågs av regeringen, placerades domstolsverkets generaldirektör som ordförande, högsta domstolens ordförande som vice ordförande, regeringsrättens ordförande, äldste kammarrättspresidenten, en hovrättspresident som velat komma ifråga samt tre av personalorganisationerna utpekade domare som övriga sex ledamöter.
Regeringen hade med dessa arrangemang i sak så gott som fullständigt genomfört sin vilja utan att formellt bryta mot riksdagsbeslutet. Domstolsverkets generaldirektör hade blivit chef, visserligen ej självskriven, vilket riksdagen förbjudit, men i alla fall chef. Nämndens löpande arbete hade lagts på domstolsverket, och personalenhetens chef givits rätt närvara i nämnden. Sammanträdena hade obligatoriskt förlagts till domstolsverkets förläggningsort, där ingen av nämndens övriga ledamöter hade hemvist eller arbetsplats. Då det i 6 § instruktionen angivits att i många fall ärenden kan avgöras utan sammanträde "genom meddelanden", är uppenbart att domstolsverkets befattningshavare från sina positioner i nämnden har goda möjligheter att styra nämnden en god bit på väg genom per-capsulam-beslut.
Tjänsteförslagsnämnden har de facto inbyggts i domstolsverket. Att domstolsverket och nämnden fått var sin instruktion i stället för en gemen-
sam synes vara regeringens enda eftergift för riksdagen såvitt gäller nämnden. Det beskrivna händelseförloppet illustrerar väl det spänningsförhållande som inledningsvis berörts. Riksdagsbeslutet innehöll exempelvis ett principiellt ställningstagande av innebörd att domstolsverket icke skulle ha någon befattning med tillsättning av ordinarie domartjänster. Regeringsförslaget gick ut på att det skulle vara domstolsverket — låt vara i särskild sammansättning — som gentemot regeringen skulle svara för domstolarnas värdering av de sökandes lämplighet till sådana ordinarie domartjänster som tillsätts efter ansökan och förslag (huvuddelen av domartjänsterna i underrätt och mellaninstans). Vid beslutets verkställande har regeringengen omdrivit sin vilja.
I hela detta ärende framstår regeringen som representant för uppfattningen att dömandet är en vanlig funktion av myndighetsutövning. På detta specialområde skall visserligen regeln om att avgörandet i det enskilda fallet skall ankomma enbart på de tjänstemän som avdelats för uppgiften iakttas särskilt noga, men i övrigt kan hela domstolsverksamheten administreras på samma sätt som t. ex. medicinalväsendet eller skolväsendet med en generaldirektör som chef. Riksdagen har å sin sida varit mera lyhörd för den andra tankelinjen, enligt vilken domstolarna ses som fullgörare av en särskild samhällelig funktion — artskild från annan myndighetsutövning — och därför betraktat domstolsverket som ett serviceorgan till dessa, vilket bl. a. icke bör ha inflytande på tjänstetillsättningar. Enligt denna mening kan det icke ankomma på ett sådant verk att avge omdöme om kvalifikationer och lämplighet hos dem som söker ordinarie domartjänst (det gäller i allmänhet personer som sedan länge varit verksamma inom domstolsväsendet på olika poster). Domstolsverkets sakliga kompetens vid denna bedömning kan, utöver uträknande av den sammanlagda tjänstetiden, knappast avse annat än sådant som den sökandes effektivitet i dömandet mätt efter statistiska måttstockar gjorda för att få fram de flinka domarna. Värderingen av de sökandes personliga kvalifikationer för en ordinarie domartjänst kan — om man ser dömandet som en särskild funktion — knappast göras av andra än sådana som har egen erfarenhet av dömandet antingen som domare eller som partsombud.
Vad som bl. a. väcker intresse i denna sak är att regeringen ansett så angeläget att bryta domstolarnas särställning och mota in dem i fållan för vanliga myndigheter, att den inte dragit sig för att köra över riksdagen. Även om regeringen sökt undvika att gå emot riksdagens ganska klara ord — om den lyckats därvidlag kan diskuteras — har den i varje fall brutit mot riksdagsbeslutets anda och mening. Justitieutskottets ordförande underströk i den riksdagsdebatt som föregick riksdagsbeslutet i saken (prot. 1975, 20 s. 61—63 och 92), att skiljelinjerna mellan propositionen och vad som blev riksdagens beslut gällde främst principer och inte praktiska lämplighetsfrågor.
Regeringen har valt en expressiv metod för att markera sin position i den statsrättsliga frågan om domstolarnas ställning. Genom att placera generaldirektören över rikets främsta domare och hänvisa högsta domstolens ordförande till vice ordförandeplatsen i tjänsteförslagsnämnden har regeringen klart angivit rangordningen icke endast mellan dessa båda personer utan också mellan de institutioner vilka de leder. Klart är att domstolsverket skall vara ett styrorgan för domstolsväsendet och icke ett serviceorgan.
Högste representant för det samlade domstolsväsendet är icke längre en domare utan generaldirektören för domstolsverket.
Justitieministern ägnade huvuddelen av sitt inlägg i riksdagsdebatten åt att framhålla grundlösheten i all den kritik som gick ut på att regeringen hade några illasinnade avsikter gentemot domstolsväsendet. Något stöd härför fanns icke i propositionen enligt statsrådet. Regeringens fortsatta handlande är svar nog. Tilläggas kan, att justitieministern i sitt sista inlägg i riksdagsdebatten deklarerade (prot. 1975, 20 s. 92), att han kommer att lojalt följa riksdagens beslut. När man ser hur denna utfästelse infriats, kan man blott konstatera att begreppet lojalitet synes ha en helt annan innebörd för justitieministern än ordet har i allmänt språkbruk.
Någon annan förklaring till regeringens iver i denna sak synes mig icke tänkbar än att den velat redan från det nya statsskickets allra första början inskärpa att nu är det definitivt slut på den maktdelningslära som proklamerades av 1809 års konstitutionsutskott i dess berömda memorial med förslag till ny regeringsform. Vid sidan av en styrande makt och en lagstiftande makt nämnes där som bekant en domaremakt. Den är avskaffad i 1974 års RF. I den finns inget som hindrar att högsta domstolen, regeringsrätten och övriga domstolar ställs under ledning av en generaldirektör, förutsatt att denne låter de dömande enheterna avgöra sina mål utan inblandning.
I riksdagsdebatten återkom man till talet om att domstolarna kunde bli nödsakade att värna om sin grundlagsfästa självständighet. Som jag utvecklat i den inledningsvis omnämnda artikeln (SvJT 1975 s. 14) lämnar RF icke domstolarna mycket skydd. Den ger knappast domstolarna underlag för att gå ut i någon strid annat än om de skulle bli utsatta för direkta påtryckningar att i ett bestämt mål döma på visst sätt. Domstolarna har därför icke haft något att säga, då regeringen beslöt att placera domstolsverkets generaldirektör över högsta domstolens ordförande. Markeringen är särskilt tydlig eftersom den gjordes inom ramen för ett organ, vars enda uppgift är att bedöma kvalifikationerna hos sökande till ordinarie domarämbete för sådan tjänst. För denna bedömning har den administrative generaldirektören, som kan vara en person utan varje juridisk skolning, ansetts mera skickad än högsta domstolens ordförande. Genom att acceptera placeringensom nr 2 har högsta domstolens ordförande lojalt godtagit — för egen räkning och därmed också för den samlade svenska domarkårens del — denna regeringens grundsyn beträffande domstolsväsendets ställning enligt 1974 års RF.
Som inledningsvis antyddes lämpar sig händelserna under 1975 kring domstolsverkets inrättande väl som material för en case-study av relationerna mellan riksdag och regering enligt den nya regeringsformen.
Under det förra statsskickets senaste år hände vid åtskilliga tillfällen att Kungl. Maj:t — då riksdagen i organisatoriska frågor i samband med budgeten beslöt lösningar som avvek från vad Kungl. Maj:t föreslagit — på verkställighetsstadiet nöjde sig med några smärre formella eftergifter för riksdagens mening men i sak genomförde sin egen ursprungliga lösning. Riksdagen reagerade aldrig mera kraftigt härpå utan lät bero vid vad som skett.
Riksdagen har från och med 1975 fått en ny ställning. Det intressanta är om riksdagen verkligen kommer att hävda sin supremati. Eftersom riksdagen underströk att frågan om domstolsverkets ställning var ett spörsmål
mera om principer än om lämplighetsavgöranden föreligger i och för sig viss anledning för riksdagen att också i efterhand hävda sin mening. Den nya grundlagen har emellertid knappast skapat något, remedium för lösning av konflikter mellan riksdag och regering av denna art, som har sin grund i tillämpningen av 9 kap. 2 § RF. Vi står här inför ett första konstitutionellt testfall. Dess utfall kan ge anvisning om hur i det nya statsskicket relationerna mellan riksdag och regering kommer att utvecklas i praktiken.
Gustaf Petrén