Domstolsverket, domstolarna och de allmänna advokatbyråerna
Av generaldirektören MATS BÖRJESSON
Åtskilliga ämbetsverk har kommit till under efterkrigstiden. Den politiska enigheten om behovet av dessa nya myndigheter har väl inte alltid varit fullständig. Frågan är dock om någon central myndighet har skapats under så starka meningsskiljaktigheter som domstolsverket (DV).
Principbeslut fattades av 1972 års vår riksdag under stor oenighet. Meningarna bröt sig också starkt vid behandlingen våren 1975 av propositionen rörande bl. a. den nya myndighetens arbetsuppgifter. Det verkar nästan följdriktigt att även frågan om DVs lokaliseringsort delade riksdagen i två nästan lika delar.
DV började sin verksamhet den 1 juli 1975. Man kan fundera över tidpunkten för verkets tillkomst. Ett långvarigt reformarbete hade under den gångna tioårsperioden ägt rum på domstolsväsendets område. Rådhusrätterna hade förstatligats och en för de allmänna domstolarna gemensam domarkarriär skapats. Omfattande domkretsregleringar hade genomförts och dömandet i första instans organiserats i enhetliga former genom tingsrättsreformen. Nedre justitierevisionen hade upphört som självständig myndighet och föredragandena inordnats i ett nyorganiserat kansli vid högsta domstolen. Reformarbetet hade varit livligt även på förvaltningsrättskipningens område. Reformerna hade i organisatoriskt hänseende bl. a. inneburit att regeringsrättens ställning och organisation ändrats på samma sätt som HDs. Kammarrättens ställning som mellaninstans hade utvidgats till att omfatta ett stort antal nya måltyper, vilket medfört att kammarrättsorganisationen fått byggas ut med två nya kammarrätter i Göteborg och Sundsvall.
Det hade varit naturligt att låta administrationsreformen inom domstolsväsendet föregå dessa organisationsändringar. Då hade ett centralorgan kunnat ta hand om en lång rad uppgifter som nu fickfullgöras i justitiedepartementet. Så blev det alltså inte trots att förebilder till en sådan uppläggning av mera omfattande organisationsändringar fanns, t. ex. på polisväsendets område där polisväsendets organisationsnämnd förberett 1965 års stora reform. Anledningarna till att departementet valde att genomföra domstolsreformerna i egen regi känner jag inte till. Kanske var det så att den tveksamhet till
tanken på en central förvaltningsmyndighet på domstolsväsendetsområde, som kom till uttryck vid administrationsreformen, länge fanns företrädd även inom justitiedepartementet.
Tveksamheten var föranledd av osäkerhet om en centralmyndighet inom domstolsväsendet är förenlig med domstolarnas självständiga och oberoende ställning. När regeringen till sist föreslog att en central förvaltningsmyndighet skulle inrättas, skedde det också med uttryckliga förklaringar att det inte var fråga om att nagga denna självständighet i kanten. Reformen dikterades av praktiska överväganden. Olägenheterna med den splittring som kännetecknade den gamla domstolsadministrationen hade blivit alltför besvärande. Bristen på ett centralt organ för domstolsväsendet, till vilket Kungl. Maj:t kunde föra över uppgifter, var så trängande att en central förvaltningsmyndighet måste skapas. De befogenheter som skulle tillkomma en sådan myndighet lät sig enligt departementschefens mening väl förenas med oberoende domstolar.
Det har nu gått tre år sedan DV kom till. Redaktionen för SvJT har uppgett att en redogörelse för DVs verksamhet hittills och de erfarenheter vi vunnit skulle vara av intresse för läsarna. Därav denna artikel. Jag har antagit att intresset för våra förehavanden i DV ochde reflektioner kring förhållandet mellan verket och domstolarna somnu kan göras knyter sig till den debatt som förekom vid verkets tillkomst.
DV är central förvaltningsmyndighet för de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna, bostadsdomstolen, arrendenämnderna, hyresnämnderna, rättshjälpsnämnderna och de allmänna advokatbyråerna, tillsammans cirka 150 myndigheter med omkring6 500 anställda.
Med iakttagande av domstolarnas självständighet enligt regeringsformen vid fullgörandet av deras dömande och rättstillämpande uppgifter åligger det DV enligt instruktionen för verket bl. a. att inomsitt verksamhetsområde— leda och samordna verksamheten samt meddela föreskrifter, råd och anvisningar och— tillse att verksamheten bedrivs effektivt.
I en särskild bestämmelse i instruktionen sägs att verket inte får föreskriva att viss rotel eller visst mål eller ärende skall tilldelas viss enskild domare eller på annat sätt bestämma hur dömande uppgifter skall fördelas mellan enskilda domare.
Genom tillkomsten av DV har domstolsväsendet fått samma organisatoriska struktur som stora delar av statsförvaltningen i övrigt. Att denna modell skulle erbjuda en del fördelar även för domstolsväsen-
det har knappast ifrågasatts av någon. Även motståndarna till DV vitsordade behovet av ett centralt organ under regeringen för vissa funktioner. Ett omfattande rationaliseringsarbete pågår inom hela statsförvaltningen. Domstolarnas administration och organisation berörs starkt av det arbetet bl. a. i vad avser utnyttjande av modern datateknik. När arbetet på administrationsreformen inom domstolsväsendet påbörjades, pågick sålunda uppbyggnaden av det s. k. system S, som syftade till en radikal omläggning av ekonomi administrationen. Ett personaladministrativt informationssystem var under uppbyggnad. Ett informationssystem för rättsväsendet, RI, höll på att utvecklas. Inom inskrivningsväsendet förbereddes övergång från manuell hantering till ADB. Ansvaret för detta rationaliseringsarbete kunde inte gärna läggas på skilda händer inom domstolsväsendet.
Erfarenheterna hittills ger förvisso inte anledning till en annan bedömning. Utvecklingen mot en ökad användning av datorstöd i domstolsverksamheten har kommit igång bra men befinner sig sannolikt alltjämt bara i ett inledningsskede. Under de år som förflutit sedanplanerna på ett domstolsverk tog form har datateknik tagits i anspråk på ytterligare en rad områden. Ett system för debitering och uppbörd av stämpelmedel (cirka 500 mkr/år) har utarbetats och tagitsi bruk. Ett liknande system har utvecklats för hanteringen av tingsrätternas kungörelsekostnader och träder i funktion i år. DV medverkar i ett av RRV drivet projekt för utveckling av rutiner och system för verksamhetsplanering, anslagsframställning, internbudgetering och uppföljning inom domstolsväsendet och de allmänna advokatbyråerna. På det personaladministrativa området har ett nytt system för löneuträkning och -utbetalning, SLÖR, tagits i bruk. De möjligheter till textbehandling som datatekniken skapat har tagits i anspråk för publicering av rättsfall. Publiceringen av avgöranden från regeringsrätten och kammarrätterna har funnit sina former. Bostadsdomstolens och arbetsdomstolens domar publiceras nu med samma teknik av DV genom Liber Förlag. Förberedelser pågår för övergång till samma system vid framställning av rättsfallssamlingar för högsta domstolen och hovrätterna.
Den här uppräkningen är inte fullständig. Flera projekt såväl smärre som större skulle få tas med för att listan av pågående utvecklingsarbete inom DV som bygger på datateknik skulle vara komplett. Dock bör inskrivningsväsendet nämnas. Statsmakternas beslut om nya riktlinjer för övergång till ADB på detta område medför ett omfattande arbete under lång tid som kräver en fast och målmedveten styrning från DVs sida.
Den utveckling som beskrivits här har förutsatt centrala aktiviteter
som säkerligen uppfattas som klart tillhörande den servicesektor där DV kan verka utan att domstolarnas självständighet påverkas. Det mesta rör administration i trängre mening och även när det blir fråga om nya rutiner för den dömande eller eljest rättstillämpande verksamheten så kan föreskrifter och anvisningar meddelas som inte berör frågan hur domstolen skall tillämpa rättsreglerna i ett givet fall.
Därmed inte sagt att utvecklingen av datarutiner inte kräver uppmärksamhet i det här avseendet. Som ett litet exempel kan nämnas att blanketter kan utformas där utgången i ett ärende skall markerasenligt något av flera alternativ. Genom val av alternativ eller utformning av ledtext kan styreffekter uppkomma. I DV är vi väl medvetna om det här problemet. Genom att alltid ha domare och annan domstolspersonal med i utvecklingsarbetet försöker vi undvika sådana risker.
Det har också rått enighet om att även andra servicefunktioner än sådana som betingas av datateknik är naturliga uppgifter för ett centralt organ inom domstolsväsendet. En rad sådana funktioner hade under tre år före DVs tillkomst fullgjorts av domstolsväsendets organisationsnämnd (DON). Ansvaret för byggnads- och lokalfrågor liksom inredning och utrustning av domstolar utgör exempel på sådana uppgifter. Andra exempel är informations- och utbildningsverksamheten. Några motsättningar av den principiella karaktär som utlöste meningsskiljaktigheterna vid DVs tillkomst uppkommer knappast på dessa områden. I vart fall gäller detta om den uppfattningen övergivits på domarhåll, som sades gälla när DV började sin verksamhet, nämligen att utbildning av domare kunde uppfattas som en form av obehörig påverkan. Jag har sedermera inte mött den och saknar därför anledning att polemisera mot den. Det finns enligt min mening goda skäl för en avsevärd utbyggnad av det utbud DV nu kan erbjuda av kurser, seminarier, konferenser och studiedagar.
Det är visserligen så att uppgiften att hålla sig à jour med ny lagstiftning och utvecklingen i rättspraxis av uppenbara skäl i huvudsak måste förbli en angelägenhet för den enskilde domaren. Och det kan också sägas att domarkarriärens utformning medför en fortlöpande inskolning i yrket fram till ordinarie domartjänst. Men med den lagstiftningstakt och -teknik som vi tydligen måste lära oss att leva med och med de krav på utblick över vida fält som måste ställas på våra domare behövs därjämte organiserade utbildningsinsatser. Det gäller både för dem som är under inskolning på domarbanan och för de etablerade domarna. Utbildning är ägnad att göra domarna än bättre skickade för sina uppgifter och att ge stimulans i arbetet. Det förvånar mig i någon mån att domstolarna inte själva utvecklat former
för en organiserad fortbildning av sin personal. Efterfrågan finns liksom kvalifikationerna att anordna utbildning.
Ytterligare en servicefunktion bland många som bedömdes vara en naturlig uppgift för DV var utgivning av olika slags handböcker. Verket har här fullföljt det arbete, som påbörjades av DON. Expeditionshandböcker för brottmål och tvistemål i tingsrätt har sålunda tagits fram och arbete pågår med motsvarande handböcker för expeditionsarbete i hovrätt och kammarrätt. Inskrivningsmyndigheterna har fått sin handbok liksom verksamheten med inregistrering av bouppteckningar. Arbete pågår med en handbok för förmynderskapsärenden.
Handböckerna återger gällande föreskrifter om expeditionsskyldighet m. m. och innehåller därutöver i varierande utsträckning anvisningar om lämpliga tillvägagångssätt. Sådana anvisningar finns särskilt i bouppteckningshandboken. Där ger texten råd om tillämpningen av gällande författningar, grundade på uttalanden i förarbeten och på rättsfall. Den frågan kan naturligtvis ställas om en sådan aktivitet från verkets sida är förenlig med den uttryckliga föreskrifteni instruktionen att domstolarnas självständighet skall beaktas inte bara såvitt gäller deras dömande utan också i fråga om deras rättstillämpande verksamhet. Därmed får förstås den omfattande ärendehantering som ibland har kallats den frivilliga rättsvården.
Vi har ansett att dylika råd och anvisningar i handböckerna kan försvaras. Att det inte rör sig om bindande föreskrifter framhålls noggrant i presentationen. Hanteringen av t. ex. inskrivnings- och bouppteckningsärenden ankommer praktiskt taget helt på notarier och biträdespersonal. Det rör sig om mycket stora ärendemängder av skiftande slag. För att bemästra dem måste personalen kunna hämta vägledning ur handböcker. Anvisningarna befordrar snabbhet och säkerhet i handläggningen och skapar trygghet för personalen.
Låt mig så komma in på sådana uppgifter för DV, som går utöver dem som hade ankommit på DON och som ansågs kunna innebära risker för domstolarnas oberoende. En given uppgift för verket bordeenligt departementschefen vara att ansvara för att tilldelade resurser inom förvaltningsområdet utnyttjas så effektivt och rationellt sommöjligt. För att kunna fullgöra den uppgiften måste myndigheten, fortfarande enligt departementschefen, få ledande och samordnande funktioner samt ha rätt att meddela föreskrifter och anvisningar förverksamheten och utöva tillsyn över denna. Jämte organisatoriskt utvecklingsarbete och rationaliseringsverksamhet, som något berörts ovan, skulle personal- och ekonomiadministration utgöra huvuduppgifter för DV. Kanske kan man säga att det är i uttolkningen av hur
dessa befogenheter skulle få utnyttjas som skillnaderna i uppfattning kom till synes.
Det gäller på alla områden att den som bestämmer över de ekonomiska resurserna har ett stort inflytande över verksamheten. Genom alltmer förfinade styrmetoder kan i praktiken handlingsfriheten fördem de appliceras på bli kraftigt inskränkt. För DV medför detta delikata avvägningsproblem. Verket skall som nämnts se till att domstolarna arbetar effektivt och rationellt. Det innebär bl. a. att verket skall bevaka att domstolarna har tillräckliga resurser. DV har också vid ett tillfälle haft anledning att gå fram med betydligt större krav på personalökningar än domstolarna bedömt nödvändiga, krav som vi då också fick gehör för. I regel är naturligt nog utgångsläget ett annat, nämligen att domstolarna begär större resurser för att kunna arbeta effektivt, medan DV anser att det inte behövs. Den som då söker ledning i förarbetena för sitt ställningstagande till vem som skall avgöra vad effektiviteten kräver stöter säkert på justitieutskottets uttalande i betänkande 1975: 1 s. 15 att centralmyndigheten bör verka för att verksamheten bedrivs effektivt. Effektivitetskravet får dock inte drivas så långt att det inkräktar på det viktiga allmänna intresset av rättssäkerhetens upprätthållande. Utskottet hade tydligen som utgångspunkt att effektivitet och rättssäkerhet är svårförenliga begrepp. Det ena kan inte tillgodoses fullt ut utan att inkräkta på det andra.
Något motsatsförhållande mellan effektivitet och rättssäkerhet finns egentligen inte, enligt min mening. En domstol som har en hög avverkningstakt men dömer galet och slarvigt kan väl inte i någon vettig mening kallas effektiv! De s. k. ES-myndigheterna — statskontoret, riksrevisionsverket, personalutbildningsnämnden och statens personalnämnd — har myntat ett nytt effektivitetsbegrepp för statsförvaltningen. Med effektivitet skall avses att myndigheten når målen för sin verksamhet under god hushållning med resurserna och med beaktande bl. a. av just — rättssäkerhetskraven. Definitionen återfinns i protokollet till det centrala statliga medbestämmandeavtalet. Det är bra att effektivitetsbegreppet har getts en sådan innebörd att man slipper se kraven på effektivitet och rättssäkerhet som ett motsatspar.
Medborgarnas rättssäkerhet är beroende av en mängd faktorer. En av dessa, som förvisso inte är oväsentlig, är att de rättstillämpande myndigheterna har tillräckliga resurser för att kunna klara sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Och någon måste ta ställning till vilka resurser domstolarna behöver för att göra det.
Det måste ankomma på domstolen själv att se till att tillräcklig omsorg läggs ner på varje mål och ärende. I första hand vilar an-
svaret på den enskilde domaren. Det är på hans eller hennes kvalifikationer säkerheten i dömandet beror. Därnäst är det en fråga för domstolschefer och avdelningsordförande. Och likaväl som dessa förrättskipningens standard centrala personer skall se till att dömandet går säkert svarar de för att det går snabbt. Det är deras sak att förhindra att enskilda domare eller avdelningar ägnar sig åt överknäckning och överdrivet juridiskt finsnickeri. Det är också på dem det beror om domararbetskraften utnyttjas rätt, d. v. s. att större avverkningskapacitet hos vissa domare än andra kommer domstolen till del i form av högre produktivitet. Ett stelt tänkande endast på ansvaret för domarens egen rotel leder lätt till att de som arbetar mera omständligt bestämmer takten.
Effektiviteten i rättskipningen är i hög grad en arbetsledningsfråga. Detta är alldeles påtagligt i fråga om ärendehanteringen, främst på inskrivningssidan, där balanser och långa expeditionstider, när de inte är tillfälliga, nästan alltid beror på brister i arbetsledningen. Detta har vi i DV fått en klar bild av. Men det gäller säkert också målsidan.
Var kommer då DV in i avvägningen av vad effektiviteten kräver? Främst sker detta naturligtvis i budgetprocessen. Statsmakternas beslut om resurstilldelning för domstolsväsendet måste grundas på någon bedömning av behoven hos varje enskild domstol. Det ankommer på DV att tillhandahålla underlag för det beslutet, vilket förutsätteratt verket gör en egen bedömning av vilka resurser domstolarna behöver för att fungera effektivt.
DVs personaladministrativa uppgifter är i det här sammanhanget av intresse bara såvitt gäller domarpersonal. Verket har begränsade befogenheter i fråga om administrationen av domarpersonalen. Ansvaret för antagning av fiskalsaspiranter och utbildningen av dem ligger t. ex. på hovrätter och kammarrätter. Hovrätterna skall se till att hovrättsfiskalerna får lämplig underrättstjänstgöring och adjunktion. Motsvarande uppgifter ligger på kammarrätterna såvitt gäller kammarrättsfiskalerna eller kommer att åvila dem när länsdomstolsreformen genomförts. Förordnande av domare ankommer inte i något fall på DV.
Rationella skäl kan anföras för en annan ordning. Det gäller t. ex. aspirantantagningen. Med en central antagning skulle man få möjlighet till större enhetlighet i bedömningen, ökad insyn i förfarandet och förenklad hantering, det senare av betydelse inte minst för sökandena. Viktigare än renodlade rationalitetsaspekter vid antagning av domaraspiranter är emellertid att urvalet sker på sådant sätt att det blir de för domarbanan lämpligaste som vinner anställning. Från den synpunkten ansågs det år 1975 inte finnas någon anledning att ändra
den ordning som rådde. Ingenting har framkommit som ger anledning till en annan bedömning nu. Med hovrätternas och kammarrätternas ansvar för antagningen följer ett intresse och ansvar för fiskalers och aspiranters välfärd som det är angeläget att vidmakthålla.
Några vidgade befogenheter för DV att få disponera över domarpersonalen finns det knappast något behov av. Hade sådana befogenheter formellt lagts på verket skulle det ha tett sig naturligt att delegera dem. Det ligger ett självständigt värde i att domstolarna harhand om uppgiften. Den nuvarande rollfördelningen understryker, som avsett var, de enskilda domarnas oberoende av centralmyndigheten. Erfarenheterna hittills ger sålunda inte anledning att ifrågasätta den gränsdragning som skedde i fråga om personaladministrativa befogenheter vad avser domarpersonalen.
Detsamma kan sägas om en annan omdiskuterad fråga med anknytning härtill, nämligen rätten att fastställa arbetsordning för myndigheterna. DV har inte den rätten och kan alltså inte ingripa i domstolarnas interna organisation på samma direkta sätt som om verket haft den befogenheten. Vi har i vart fall inte hittills känt något behov av den. Att domstolar som har ungefär samma mål- och ärendetillströmning har kommit att utveckla något olika rutiner och få i viss mån olika organisation behöver inte innebära någon nackdel som nödvändigtvis måste korrigeras i likformighetens intresse. Tvärtom kan det vara av stort värde, och för övrigt i medbestämmandelagens anda, att förhållandena på arbetsplatsen utformas så som det bäst passar de anställda där. DV har emellertid att pröva resursbehoven och att fastställa personalplaner eller budgetramar. Som ett led i det arbetet görs jämförelser mellan domstolarna. Om vi då kommer påtill synes omotiverade skillnader i behovet av personal eller andra resurser, eller om andra förhållanden såsom onormala balanser eller långa expeditionstider ger anledning till det, så tar vi kontakt medmyndigheten i fråga. Några svårigheter att i positiv anda diskutera behovet av organisatoriska förändringar har vi inte mött.
Vad därefter gäller tillsynen över domstolarnas verksamhet så är det helt klart att DV inte har någon sådan uppgift i fråga om den judiciella verksamheten. Den ankommer på JK och JO. DVs ansvar inskränker sig till den administrativa verksamheten. Tillsynen över denna fullgörs främst genom granskning av den information som verket får genom statistikrapportering och annan obligatorisk uppgiftslämning från domstolarna. Det väldiga dataflödet tillhandahåller ett differentierat underlag för avläsning av arbetsläge, personalsituation, ekonomisk utveckling etc. Genom sina revisorer utövar DV en fortlöpande räkenskapsgranskning och kontroll av säkerhetsfunktio-
ner i hanteringen av penningmedel, lönerapporteringsrutiner osv. Någon inspektionsverksamhet i egentlig mening förekommer inte, men väl en flitig besöksverksamhet.
En mängd faktorer har bidragit till att personaladministration på senare år utvecklats till att bli en komplicerad historia. Många myndighetschefer känner sig trängda av uppgiften. Besök från DV ger möjlighet att ventilera problemen och öppnar personliga kanaler för fortsatt kontakt. De personliga kontakter som etableras är ovärderliga för DV.
Som påpekades inledningsvis har en organisatorisk omvälvning av domstolsväsendet i vårt land genomförts utan stöd av ett centraltverk. När ett domstolsverk ändå till sist skapades, skedde det undertrycket från utvecklingen på en rad områden. Den svällande ADB hanteringen har berörts förut. Vad som därjämte utvecklats kraftigt under de allra senaste åren är förhandlingsverksamheten. DV kom till just i tid för att ta emot den rätt att förhandla med personalorganisationerna om lokala löneavtal, som statens avtalsverk delegerade till fackmyndigheterna. Därigenom kunde de anställda även på domstolsväsendets område få del av fördelarna med en friare och till förhållandena vid myndigheterna bättre anpassad lönestruktur. En sådan delegation skulle före administrationsreformen ha medfört ett orimligt tungrott förhandlingssystem och lett till stora olikheter i tjänsternas placering mellan domstolarna.
Detsamma kan sägas om den förhandlingsverksamhet som förutsätts bli en följd av det centrala medbestämmandeavtalet. Detta har karaktären av ett ramavtal som på en rad områden öppnar möjlighet att träffa lokala kollektivavtal. Befogenheten att göra det tillkommer DV för sitt verksamhetsområde med rätt att delegera uppgiften till myndigheterna inom området. Det ligger i avtalets anda att sådan ytterligare delegation skall ske. Ett omfattande samråd med myndigheterna måste emellertid först komma till stånd.
Erfarenheterna av tre års verksamhet är möjligen alltför ofullständiga för att medge några slutsatser i frågan om domstolarnas självständighet påverkas negativt av att en central förvaltningsmyndighetverkar på domstolsväsendets område. De är emellertid tillräckliga som grund för påståendet att någon sådan påverkan inte behöver uppkomma. Det är en fråga om hänsynstagande — och uppmärksamhet. Vid reformen uttalades att domstolarna själva är väl skickade att slå vakt om sin självständighet. Några kontroverser har inte förekommit hittills men någon anledning att klaga på domstolarnas uppmärksamhet finns det inte.
Många faktorer bidrar till det goda anseende domarkåren och
domstolarna åtnjuter i vårt land. Ingen uppgift för DV kan vara viktigare än att verka för att förtroendet för domstolarna vidmakthålls. Ett led i det arbetet är att medverka till att domstolarna som arbetsplatser förändras i takt med tidens krav. Det har sin betydelse för tilltron till domstolarna att de utgör moderna och rationellt fungerande arbetsplatser.
DV är centralmyndighet för rättshjälpen och central förvaltningsmyndighet för de 30 allmänna advokatbyråerna och de sex rättshjälpsnämnderna. Dessa uppgifter för verket var inte föremål för debatt på samma sätt som verkets förhållande till domstolarna. En redogörelse för DVs verksamhet under de tre år som gått skulle emellertid kännas i hög grad ofullständig utan ett avsnitt om arbetet på denna sektor.
De allmänna advokatbyråerna tillskapades som ett led i rättshjälpsreformen. Som grund för att bygga ut ett nät av statliga advokatbyråer över hela landet anfördes i huvudsak att tillgång till kvalificerade jurister över hela landet skulle garanteras, att möjlighet för allmänheten att fritt välja biträde vid privat eller allmän byrå skulle säkerställas och att det allmännas kontroll och styrning av kostnadsutvecklingen skulle förbättras genom direkt deltagande i advokatverksamheten.
Sex rättshjälpsnämnder inrättades med uppgift i huvudsak att pröva ansökningar om rättshjälp och fastställa ersättning i rättshjälpsärenden. Rättshjälpsreformen organiserades av DON som också blev centralmyndighet för rättshjälpen, en uppgift som DV övertog från DON.
Kostnaderna för samhällets rättshjälp har fördubblats sedan reformen genomfördes. Om detta är inte mycket att säga. Till avsevärd del förklaras höjningen av penningvärdets fall. Den reella ökningen får anses vara ett uttryck för att reformen fyllt ett verkligt behov. Hur stort detta behov var, hade man av naturliga skäl svårt att uppskatta när reformen genomfördes. En berättigad invändning mot rättshjälpssystemet har varit att administrationskostnaderna varit oproportionerligt höga. En översyn av systemet har emellertid verkställts och ändringar i lagstiftningen är på väg.
Kostnaderna för rättshjälpen utgörs till övervägande del av ombudsarvoden. Storleken av dessa bestäms av domstolar och rättshjälpsnämnder med ledning av taxor som DV fastställer. Den kontroll och styrning av kostnadsutvecklingen som det allmänna ville tillförsäkra sig genom deltagande i advokatverksamheten antogs kunna komma till stånd genom att saktaxor fastställdes på flertalet vanliga
ärendeområden. Detta har i själva verket visat sig svårare att genomföra än beräknat. Endast två taxor har fastställts, en för offentligt försvar i vissa brottmål och en taxa för gemensam ansökan i mål om äktenskapsskillnad. Till grund för de bägge taxorna ligger på visst sätt beräknade timersättningar. Dessa s. k. timkostnadsnormer har fått en vidsträckt tillämpning utanför de taxesatta områdena. Redani december 1973 uttalade besvärsnämnden för rättshjälpsärenden att skälig tidsåtgång regelmässigt borde vara utgångspunkt vid arvodesprövning. När det gällde ersättning per arbetstimme saknades för det dåvarande anledning att räkna med annan ersättning än den som ingick i brottmålstaxan. Efter tillkomsten av taxan för gemensamma ansökningar den 1 januari 1976 har den till grund för denna taxaliggande timersättningen i praktiken blivit normerande för biträdesarvoderingen i andra civila mål och ärenden inom rättshjälpsområdet.
Fyra femtedelar av samhällets rättshjälpskostnader utgörs av ersättningar till privatpraktiserande advokater. Det inses därför lätt atttaxorna har stor betydelse för deras inkomstförhållanden. Timkostnadsnormerna bestäms med hänsyn till vad som krävs för att de allmänna advokatbyråerna skall få i princip full kostnadstäckning. Kravet på full kostnadstäckning utgjorde en väsentlig förutsättning förrättshjälpsreformen, nämligen konkurrens på lika villkor mellan statliga och privatpraktiserande advokater. (Här bortses från ett driftbidrag som utgår till de allmänna advokatbyråerna för att de skall kunna hålla mottagning på vissa orter av sociala skäl.)
Rörelseresultatet för de allmänna advokatbyråerna har förbättrats successivt. Underskott har emellertid hittills uppkommit varje år. Detta har fått täckas i efterhand genom tillskott av anslagsmedel. Budgetåret 1977/78 har gett det klart bästa resultatet men gav likväl underskott.
Genom att sätta ett högre pris på byråernas tjänster kan DV i och för sig se till att intäkterna balanserar kostnaderna. Den metoden skulle ha blivit dyr för statsverket. Taxehöjningar leder till ökade kostnader för rättshjälpen. Till den del kostnadsökningen medför bättre intäkter för de allmänna advokatbyråerna kan den ses som en bokföringsfråga. Men fyra femtedelar hamnar, som nyss nämnts, hosde privatpraktiserande advokaterna. En minskning av underskottet i den allmänna advokatbyråverksamheten med en miljon kronor ger alltså dem en inkomstökning med fyra miljoner.
Det står dock helt klart att hänsyn till rättshjälpsanslaget inte får bestämma taxenivåerna. Kostnaderna för rättshjälpen får inte hållas nere genom en otillbörlig subventionering av den allmänna advokatbyråverksamheten. För att avskrivning av uppkomna förluster i denna
skall kunna accepteras måste det finnas mycket goda skäl. Sådana skäl finns. DV har vinnlagt sig om att redovisa dem öppet.
Advokatverksamheten i allmän regi nära nog fördubblades på kort tid efter reformen. Befintliga byråer byggdes ut i vissa fall och fjorton nya byråer etablerades. Uppskattningarna av det ökade behovet av rättshjälp må ha varit realistiska, men svårigheterna att snabbt nå lönsamhet underskattades uppenbarligen. I vissa fall upprättades nya byråer på orter som redan var mycket väl tillgodosedda med advokatservice främst då för att garantera att allmän advokat skulle kunna anlitas av den som ville det. När staten övertog de tidigare i kommunal regi drivna rättshjälpsanstalterna, innebar det för dessa en övergång till en affärsdrivande verksamhet som de inte var rustade för. För flertalet av dessa byråer blev omställningen svårare än väntat. En alltför vidlyftig organisation måste anpassas till de nya kraven på kostnadstäckning.
Ett mödosamt arbete med att pressa ner kostnaderna har pågått och pågår alltjämt. Men nedskärning av personal, flyttning till billigare lokaler etc. tar tid. Till svårigheterna att få kontroll över kostnadssidan har bidragit oväntade svängningar i efterfrågan på samhällets rättshjälp, vilket starkt påverkat intäktssidan.
DV har ansett det försvarligt att medvetet bestämma taxorna så att vissa hittillsvarande kostnader för de allmänna advokatbyråerna inte blivit täckta. Uppenbara överkostnader för deras verksamhet, som föranletts av rättshjälpsreformen och haft samband med uppbyggnaden av den statliga advokatverksamheten, har inte ansetts böra täckas in, inte heller en del speciella kostnader som följer av att de allmänna advokatbyråerna är statliga organ.
Uppbyggnadsskedet för den statliga advokatbyråverksamheten får nu anses överståndet. Därmed har förutsättningarna för en adekvat taxesättning, grundad främst på de allmänna advokatbyråernas självkostnader, förbättrats. Kvar står emellertid att dessa kostnader inrymmer poster som följer av byråerna status av statliga organ ochdärför saknar motsvarighet på den privata sidan. Den offentliga utredning som håller på med en översyn av de allmänna advokatbyråernas verksamhet får fundera på hur man skall handskas med dessa i fortsättningen. Det bästa vore nog om man kunde frilägga dem och därefter försöka komma överens med advokatsamfundet om att de allmänna byråerna skall kompenseras för sådana kostnader genom ett särskilt anslag. Timkostnadsnormerna skulle då kunna grundas på de allmänna advokatbyråernas jämförbara kostnader. Med en sådan ordning skulle det vara berättigat att fullt ut tala om konkurrens på lika villkor.