Altadomen ur svenskt perspektiv
Den norska Høyesteretts dom om den omskrivna utbyggnaden av Altaälven i Finnmark har utgetts av Norges Naturvernforbund på Universitetsforlaget. Också för en svensk har domen åtskilligt intresse, inte minst genom att den rör miljöskydds- och samefrågor som aktualiserats även för Sveriges del bl. a. genom det s.k. skattefjällsmålet (NJA 1981 s. 1). Man har ansett det motiverat med en anmälan.
När Altadomen läses, bör man observera att de norska allmänna domstolarna har en betydligt mera långtgående befogenhet än de svenska att pröva administrativa beslut; i gengäld saknas särskilda motsvarigheter till våra förvaltningsdomstolar. Utbyggnaden av Alta beslöts, i enlighet med vassdragsreguleringslovens regler, genom en kunglig resolution den 15 juni 1979, sedan Stortinget vid två tillfällen godtagit utbyggnaden. Också efter resolutionen behandlade Stortinget saken med anledning av de protester tillståndsbeslutet väckt, utan att man ändrade sin ståndpunkt. När sedan det statliga kraftföretaget väckte talan vid Alta herredsrett för "skjønn" (närmast att ersättning fastställs och åtgärder åläggs i anledning av utbyggnaden) gjorde en rad sakägare, till stor del samer, liksom Norges Naturvernforbund gällande att resolutionen var ogiltig. Sålunda påstods behandlingen av utbyggnadsärendet vara felaktig, bl. a. genom att saken blivit ofullständigt utredd och tillståndet därför byggt på en oriktig eller alltför bristfällig grundval; dessutom skulle utbyggnaden kränka samiska intressen på ett sätt som stod i strid med statens folkrättsliga förpliktelser. Denna talan kunde domstolarna ta upp till prövning i hela dess vidd; en minoritet av tre ledamöter i underrätten villet. o. m. bifalla den. Underrättens majoritet ogillade talan, varvid dock särskilt ordföranden riktade åtskillig kritik mot ärendets behandling. Sedan avgörandet överklagats, utnyttjade Høyesteretts kjæremålsutvalg1 en sällan använd möjlighet i lagen att — på statens begäran — tillåta överklagande direkt till högsta instans. Man hoppade alltså över lagmansrettens prövning, vilket fick betydelse för målets behandling bl. a. genom att omedelbar bevisupptagningt. ex. genom syn av områdena inte är möjlig i Høyesterett.2 Målet, som handlades av Høyesterett i plenum, blev den mest omfattande och långvariga civila rättegång som någonsin förekommit i domstolen. I dom den 26 februari 1982 lämnades ändringsyrkandena i det väsentliga utan bifall. Domen var enhällig.
I Naturvernforbundets utgåva finns inte skjønnsrettens dom medtagen; Høyesteretts redogörelse ger dock en ganska god bild av den. Høyesterettsegen dom är lång — 215 sidor, visserligen glesskrivna — men lättläst, liksom så många andra norska domar. Høyesterettsdommer Christiansens votum, vartill övriga ledamöter anslöt sig utan något tillägg, är klart och pedagogisktupplagt. Också lekmän borde ha lätt att tillgodogöra sig resonemanget. Längden av domen beror delvis på att domstolen tydligen, med hänsyn till den uppmärksamhet och kritik som utbyggnadsbeslutet väckt, velat ta upp
och omsorgsfullt diskutera alla de argument som anförts mot beslutet, oavsett vilken tyngd de haft — en naturlig synpunkt i mål av denna typ. Trots den behandling saken fick i Høyesterett har tydligen förfarandet att direkt ta upp klagan över skjønnsrettens dom väckt indignation på samehåll; under huvudförhandlingen i Høyesterett återkallade Norska Samers Riksforbund sin intervention i målet med motiveringen, att saken inte blivit seriöst belyst på ett sätt som var värdigt norska domstolar. I övrigt förekommer bara antydningar i domen om de upprörda, delvis utomrättsliga reaktioner som utbyggnaden framkallat och som för övrigt gett upphov till en rad andra uppmärksammade processer.3 Tydligen har också i tvistemålet hård kritik riktats mot olika myndigheter och tjänstemän som på ena eller andra sättet bidragit till att utbyggnaden tilläts. Det bör emellertid framhållas att denna slutligen — under påverkan av protester från olika håll — kommit att få betydligt mindre omfattning än det statliga kraftföretaget ursprungligen tänkt sig. Man hade från början planerat ett ingrepp som bl. a. skulle ställa hela den centrala samebygden Masi under vatten; sedan Stortinget år 1973 beslöt om särskilt skydd för Masi, inskränktes enligt företagets tillståndsansökan av 1974 regleringen till ett alternativ med mindre skadeverkningar, och under behandlingen av ansökningen reducerades projektet ytterligare. Vad som återstod enligt tillståndsresolutionen var framför allt att ett 18 km långt vattenmagasin skulle tillskapas ovanför en 110 m hög damm, varvid en areal av 2,8 km2 skulle överdämmas. Dessutom tillkommer naturligtvis andra skadeverkningar av olika slag, bl. a. på det viktiga laxfisket.
Domstolens prövning av tillståndsbeslutets riktighet var inte fullständig. Den väsentliga paragrafen, § 8 vassdragsreguleringsloven, hänvisar till en avvägning mellan å ena sidan de skador och olägenheter regleringen medför för allmänna och privata intressen, å andra sidan nyttan med företaget (varvid även kostnaden för dess genomförande skall beaktas). Det är alltså fråga om en mera allmänt hållen avvägningsregel än den som hittills funnits i 2 kap. 3 § av den svenska vattenlagen.4 Den väsentligen skönsmässiga bedömning som regering och storting företagit efter dessa riktlinjer kunde enligt vad Høyesterett framhöll inte överprövas, frånsett vid myndighetsmissbruk o. likn.; så långt går inte de allmänna domstolarnas kompetens ens i Norge. Frågan för domstolen var i stället, om behandlingen av saken varit försvarlig och om tillståndsbeslutet byggde på tillräckliga upplysningar och riktiga faktiska förutsättningar; eventuella fel kunde vidare leda till ogiltighet endast om de påverkat beslutets innehåll. När det gällde frågan om beslutet stred mot folkrättsliga förpliktelser ansågs dock ingen begränsning gälla för domstolens prövning.
I sin genomgång av sakägarnas olika invändningar mot tillståndsbeslutet riktar Høyesterett viss kritik mot sakens behandling, dock mindre allvarlig än underrätten. Kraftföretagets ursprungliga regleringsansökan var tydligen bristfällig och byggde på delvis otillräckliga utredningar. Man tycks felaktigt ha utgått från att kraftbehovet var trängande och att snabba utbyggnadsåtgärder därför var ofrånkomliga. Under ärendets handläggning skedde undan för undan kompletteringar, dock inte alltid i tillfredsställande omfattning.
Bl. a. riktar domstolen anmärkningar mot de undersökningar som den ansvariga myndigheten — Viltdirektoratet — gjort angående riskerna för fisket i älven och i Altafjorden; det var enligt domen förvånande att man i andra älvar gjort mera omfattande utredningar, trots den särställning som Altaälven intog. Det gällde emellertid här riskfrågor som var kontroversiella också bland sakkunniga, och de utredningar som kunde ge ledning var komplicerade och tidskrävande. Enligt domstolen fick man därför vid tillståndsprövningen acceptera osäkerhet med hänsyn till sådana riskfaktorer, något som Stortinget uttryckligen gjort i detta fall; slog kalkylerna fel, fick de konsekvenser förersättningarna och eventuella skyddsåtgärder enligt regleringsföreskrifterna. Det framhölls också att de intresserade parterna, inbegripet Norges Naturvernforbund, inte under tillståndsärendets behandling konkretiserat de påstådda bristfälligheterna. Felet borde alltså inte medföra ogiltighet. — Vidare fann Høyesterett att frågorna om riskerna för naturmiljön i övrigt — botaniska, zoologiska och geologiska skyddsintressen, landskapsbilden — till en del behandlats felaktigt. Inventeringsarbeten och andra utredningar hade sålunda påbörjats sent; en undersökning av fågellivet var ett hastverk; botaniska skyddsvärden var inte alls utredda. Dessa brister antogs emellertid ha saknat betydelse för tillståndsbeslutet, bl. a. då regleringen berörde ett så pass litet geografiskt område.
Vad angår företagets inverkan på rendriften och den samiska kulturen hade enligt Høyesterett ärendet behandlats försvarligt, på grundval av flera omfattande och sakkunniga utredningar vari samer medverkat. Vissa senare gjorda undersökningar, delvis på sakägarnas initiativ — bl. a. av de norska socialantropologerna Bjørklund och Brantenberg5 samt en kanadensisk professor — ansågs inte ha gjort sannolikt att beslutet här byggde på bristfälliga eller oriktiga grunder. På liknande sätt bedömde man frågan om regleringens inverkan på Masi, som berördes också av det reducerade projektet. Talrika andra invändningar mot underlaget för tillståndet avfärdades som obefogade.
Som nämnt gjorde man från samehåll också gällande att enligt folkrättsliga regler någon utbyggnad till skada för samiska intressen inte kunde ske utan medgivande från samernas sida. Samerna vore nämligen att anse som urbefolkning, inlemmad i den norska staten genom en ockupation som enligt dagens folkrätt saknade giltig rättsgrund, och statens förhållande till dem hade en kolonial karaktär; enligt principen om folkens självbestämmanderätt,vilken vore tillämplig också inom en nationalstat, hade den norska staten därför skyldighet att respektera samernas rättigheter som folkgrupp. Detsamma följde enligt samerna av att de utgjorde en etnisk minoritet. — Høyesterett framhöll häremot bl. a., att påståendet om den interna tillämpningen av principen om självbestämmanderätt var kontroversiellt; det saknades emellertid anledning att gå in på dessa folkrättsliga frågor, eftersom det stod klart att ingen begränsning gällde i den norska suveräniteten över området och ingreppet hade en begränsad omfattning. Domstolen ansåg, att folkrättsliga frågor över huvud taget kunde uppkomma i ett regleringsärende bara om regleringen medförde "bastante og meget skadelige" ingrepp i samiska intressen, med påföljd att samernas kultur hotades. — Detta sistnämnda uttalande synes man på samehåll anse vara ett av de få hoppingivande uttalandena i domen.6
Ur svensk synvinkel är det av naturliga skäl svårt att bilda sig en säker uppfattning om riktigheten av Høyesteretts bedömningar. Att alls pröva giltigheten av regerings- och riksdagsbeslut av denna karaktär skulle te sig främmande för en svensk domstolsjurist. För anmälaren (som ändå personligen är negativ till naturingrepp av denna art och omfattning) framstår emellertid domstolens resonemang som övertygande. Bedömningen, att det saknades tillräckliga skäl för att ogiltigförklara utbyggnadsbeslutet, förefaller svår att gendriva. En annan sak är att man kan sätta i fråga den skönsmässiga avvägning som domstolen inte fann sig behörig att pröva.
Anlägger man miljöskyddssynpunkter kunde det vara närliggande att avundas norrmännen denna möjlighet till domstolskontroll av miljöbeslut. Enligt vår alltjämt gällande vattenlag av 1918 får regeringen sista ordet i fråga om stora vattenregleringar (se 4 kap. 17 §), och detsamma gäller enligt propositionen med förslag till ny vattenlag (11 kap. 1 — 3 §§). Också i fråga om tillstånd enligt miljöskyddslagen saknar våra allmänna domstolar i princip rätt att överpröva regeringens eller andra myndigheters beslut. Och de svenska förvaltningsdomstolarna har mycket begränsat inflytande i fråga om ingrepp i naturmiljön. De avgörande besluten fattas till stor del av regeringen eller kan överklagas dit — inte till regeringsrätten.
Även vid beslut av denna typ är resning en tänkbar möjlighet, och den är inte alldeles opraktisk. Ganska nyligen undanröjde regeringsrätten sålunda ett regeringsbeslut om lokalisering av miljöfarlig verksamhet enligt 136 a § byggnadslagen; beslutet avsåg förläggning av en fabrik för tillverkning av bensylprodukter — en för landet ny typ av produktion med hög grad av miljöfarlighet. Resningsbeslutet grundade sig på att regeringen i strid med vissa klara motivuttalanden underlåtit att låta koncessionsnämnden för miljöskydd yttra sig i tillståndsärendet och att detta således inte beretts i enlighet med 7 kap. 2 § regeringsformen; tillståndsbeslutet hade härigenom fattats utan att en väsentlig förutsättning för prövningen förelegat.7 Här hade alltså förekommit ett klart handläggningsfel, och koncessionsnämnden hade funnitlokaliseringen inge starka betänkligheter, då nämnden efter regeringsbeslutet behandlade frågan om villkor för tillståndet. Förhållandena synes alltså ha varit speciella; det är nog bara i ganska sällsynta undantagsfall man på detta vis kan få ett miljöbeslut upphävt. — En annan möjlighet att få till stånd en domstolsprövning av dessa beslut är att föra skadeståndstalan mot det allmänna (när en skada för enskild kan konstateras, något som ju inte alltid är fallet). En sådan talan undanröjer naturligtvis inte olyckliga verkningar för miljön, och dessutom sätter 3 kap. 7 § skadeståndslagen en effektiv spärr mot att regeringsbeslut prövas; en talan som grundas på påstått fel i beslut av dettaslag skall normalt avvisas.
Man kan naturligtvis säga, att så länge den avgörande intresseavvägningen liksom i Norge förbehålls regeringen eller annan administrativ myndighet, det har ett begränsat värde med en domstolsprövning. Resultatet kan på sin höjd bli ett uppskov med ingreppet — något som dock inte saknar betydelse i lägen, där man kan hoppas på ett skifte till en miljövänligare regering eller en ändring i den parlamentariska situationen.
Under alla förhållanden står det norska systemet i sådan strid med svenska förvaltningsrättsliga traditioner att en motsvarande prövningsrätt nog aldrig
på allvar kan övervägas hos oss ens på begränsade områden. Än mindre är det tänkbart att den skönsmässiga bedömningen skulle kunna omprövas av domstol.8 Och kanske är detta lika gott. Konflikterna i miljöfrågor, inte minst mellan miljöskydds- och sysselsättningshänsyn, har idag en påtagligt politisk karaktär och förutsätter därtill ofta ekonomiska och sociala bedömningar av en art som är främmande för flertalet svenska domare. Det är naturligt om politikerna inte vill låta miljöfrågor av sådana dimensioner som t. ex. utbyggnaden av de orörda norrlandsälvarna bero av en juridisk prövning. Invändningarna torde här bli av ungefär samma slag som när man diskuterat en mer omfattande lagprövningsrätt för domstolarna9 — också detta ett område där de norska domstolarna har större makt än de svenska, fast den numera sällan utnyttjas.
Någon miljörättegång av Altamålets storlek och med dess förmåga att fånga allmänhetens intresse har vi inte haft i Sverige. Att Altafrågan fått ett sådant symbolvärde hänger nog till stor del samman med att den gällde skyddinte bara för en märklig naturmiljö utan också för en hotad etnisk minoritet, som dessutom använder sina områden på så skonsamt sätt man gärna kan begära från miljösynpunkt. Det rörde här en sak av helt annan dignitet än våra svenska miljökonflikter — en sak som ansågs värdig att satsa på för alla dem som ifrågasatte ett teknokratiskt och storskaligt samhälle, styrt av ekonomiska värderingar.
Det kan ha sitt intresse att jämföra Altamålet med den svenska skattefjällsprocessen. Också tvisten mellan staten och vissa samebyar m. fl. om Frostviks- och Hotagsjällen ledde till den hittills största rättegången i högsta instans; också där fick domstolarna ta ställning till en uppsjö av argument och invändningar från samesidan, av växlande relevans; också detta mål sades röra en ödesfråga för samerna; också i skattefjällsprocessen framfördes häftig kritik mot olika ämbetsmän och vetenskapsmän, vilkas bedömningar gått till samesidans nackdel.10 Liknande folkrättsliga frågor som behandlades i Altasaken togs upp i samernas argumentation i skattefjällsmålet, fast i denna rent civilrättsliga tvist problematiken ansågs sakna betydelse (se referatet s. 175). Som nämnts antydde Høyesterett att invändningar av detta slag kunde tänkas få betydelse vid mycket genomgripande ingrepp i samernas miljö; hur mycket som kan läggas in i uttalandet är väl ovisst. I varje fall för Sveriges del torde knappast ett vattenregleringsföretag i något fall kunna få så genomgripande konsekvenser att dess folkrättsliga giltighet eller grundlagsenlighet kan sättas i fråga. En annan sak är att skyddet för den etniska minoriteten rimligen bör väga tungt vid bedömningen, i vad mån t. ex. en utbyggnad av en norrlandsälv skall tillåtas. — Även diskrimineringsproblem av den typ som uppkom i skattefjällsmålet (s. 246 ff i referatet) skymtade i Altasaken. De tillmättes dock ingen betydelse, synbarligen eftersom samerna hade samma expropriationsrättsliga skydd i utbyggnadsmålet som andra medborgare. Om någon särställning för en minoritet var inte fråga.
Vissa beröringspunkter finns alltså mellan målen. Men samtidigt framträder klara olikheter, delvis sammanhängande med tvistefrågornas skilda karaktär. Altamålet gällde att stoppa ett miljöingrepp; skattefjällsmålet framför allt att slå fast en samisk äganderätt till vissa områden. I Altamålet gjorde en delvis radikal miljörörelse gemensam sak med samesidan. Man får intrycket att det främst var unga vetenskapsmän och jurister, inte sällan kritiska mot etablissemanget, som ställde upp för utredningar och debattinlägg till samernas fördel. Inte bara de utomrättsliga aktionerna utan också själva processen synes däremot ha betraktats med viss skepsis från konservativt håll, liksom av naturliga skäl av politiska makthavare — det var ju fråga om ett försök att med domstolarnas medverkan hindra genomförandet av regeringens och stortingets beslut. — I skattefjällsmålet angreps storsamhället ur andra vinklar. Här spelade miljösynpunkter en underordnad roll. Argumentationen i målet hänvisade till värderingar och principer som av ålder ansetts känneteckna det svenska rättssamhället, inte minst respekten för privat äganderätt; de häftiga angreppen gällde personer som påstods ha svikit denna rättstradition genom obehörig hänsyn till statsnyttan eller av andra otillbörliga motiv. Till stöd för sin talan åberopade samerna yttranden och utredningar av etablerade vetenskapsmän, till synes med samma grundinställning. Den radikalism som förekommer också bland svenska samer satte inte till någon del sin prägel på processens uppläggning. På tongivande samehåll synes man ha stått helt främmande för sådana utomrättsliga metoder som blev aktuella i Alta. Det är knappast överraskande att svenska massmedia, oavsett politisk färg, på det hela taget såg med sympati på samernas sak.
Samerna förefaller ha varit långt från en seger i Altaprocessen. Från deras sida betraktas tydligen Høyesteretts dom som en allvarlig motgång. Vad skattefjällsmålet angår har man på samehåll, efter den första besvikelsen över utgången, upptäckt att domen i själva verket innebar en viss framgång för samernas sak.11 Det vanliga antagandet, att samernas talan från början var hopplös, visade sig obefogat. Sålunda fann HD att samer i äldre tid kunnat förvärva äganderätt till fjällmark redan genom renskötsel, jakt och fiske utan att uppodla marken — en möjlighet som tidigare bestritts av de flesta bedömare. Förutsättningarna för ett sådant förvärv ansågs dock inte föreligga i Jämtland vid den kritiska tiden kring 1600-talets mitt. I domen understryks att den inte tar ställning till äganderättsförhållandena i andra fjällområden.12 Några utläggningar angående dess närmare innebörd skall inte göras här.13
Altadomen ger inte närmare besked om innehållet av de norska samernas rättigheter till land och vatten. Frågan belyses i viss mån av en rad andra norska avgöranden och av 1978 års reindriftslov. Sedan ett par år håller vidare en allsidigt sammansatt kommitté med bl. a. rättshistorisk expertis på att utreda samernas rättsställning. För Sveriges del har HD ansett 1971 års rennäringslag ge en uttömmande reglering av dessa frågor. Det innebär dock knappast att en liknande utredning skulle vara obehövlig hos oss — detta även frånsett att HD:s dom som nämnt inte klarlägger rättsläget i andra delar av Norrland. Samernas rättsfrågor kan svårligen lösas genom mammuträttegångar av skattefjällsmålets typ, om nu någon skulle vilja fortsätta på den vägen. I stället kan det finnas skäl att företa en grundlig och förutsättningslös omprövning av rennäringslagens reglering. I belysning av vad som framkom i skattefjällsprocessen framstår dess bestämmelser i varje fall som diskutabla i vissa hänseenden; också på åtskilliga andra punkter än dem tvisten berörde kan det vara skäl att överväga lagens ståndpunkt.14 Dessutom måste en ändring i de norska samernas ställning få vissa återverkningar också för Sveriges del; även om den historiska bakgrunden inte är densamma, finns det anledning att i möjligaste mån åstadkomma en nordisk rättslikhet på området. En utredning av detta slag har numera också tillsatts dock med ganska begränsade direktiv. De kostsamma och dryga processerna har synbarligen i varje fall haft det goda med sig, att de klargjort det otillfredsställande rättsläge som i både Norge och Sverige råder på detta område.
Bertil Bengtsson