Immunitet för spionerande ubåtar?

 

Av kanslirådet ROLF H. LINDHOLM

 

Ubåtsincidenterna har gett upphov till en livlig debatt om vilka åtgärder en stat äger vidtaga mot främmande ubåtar som tränger in på dess territorialvatten. Meningarna är delade när det gäller frågan om ubåten och dess besättning åtnjuter immunitet. Enligt en mening förlorar en ubåt automatiskt sin immunitet, om den olovligen och i onda avsikter vistas i ett annat landsvatten. På annat håll hävdas att en grov kränkning medför att den traditionella immuniteten förverkas, men att det är regeringen som avgör vilka åtgärder som får vidtagas. En tredje uppfattning är att örlogsfartyg åtnjuter absolut immunitet mot rättsliga ingripanden, även om de begår rättsstridiga intrång.
    En orsak till skilj aktigheterna i uppfattning tycks vara att begreppet immunitet tolkas olika. Immuniteten innebär skydd mot judiciella och exekutiva ingripanden från en annan stats sida. Däremot ger den inget skydd mot tillgripande av vapenmakt, t. ex. för att tvinga en ubåt som gjort intrång att intaga övervattensläge. Även om ubåten åtnjuter rättslig immunitet är den således utsatt för risker. Det är viktigt att fastslå detta, eftersom man på en del hålls tycks tro att immuniteten även skulle ge skydd mot militära åtgärder.
    Den följande framställningen avser att belysa den folkrättsliga regleringen ifråga om immunitet för krigsfartyg samt de svenska bestämmelserna om ingripanden mot utländska ubåtar och andra örlogsfartyg i fredstid. Händelseutvecklingen kring den strandade sovjetiska ubåten 137 i Karlskrona skärgård och ubåtsjakten på Hårsfjärden får tjäna som exempel.
    Det är en väl etablerad folkrättsregel att främmande örlogsfartyg åtnjuter immunitet. Detta gäller på det fria havet men också på andra staters territorialhav och inre vatten.¹ Ett utländskt krigsfartyg faller inte under strandstatens jurisdiktion.
    Immuniteten innebär emellertid inte att krigsfartyg ostraffat kan uppträda hur som helst. Rätten till oskadlig genomfart genom territorialhavet motsvaras av en skyldighet att inte störa kuststatens lugn, ordning eller säkerhet.²

 

¹ Enligt lagen 1966:374 omfattar Sveriges sjöterritorium inre vatten och territorialhavet. Till inre vatten räknas a) insjöar, vattendrag och kanaler; b) vid kusterna belägnahamnar, bukter och vikar samt vattenområden innanför och mellan öar, holmar och skär intill räta linjer som regeringen bestämmer. I Öresund mellan Klagshamns fyr och Kullen räknas dock endast hamnar till inre vatten. Till territorialhavet räknas det utanför Sveriges landområden och inre vatten belägna vattenområdet med en bredd avtolv nautiska mil eller 22 224 meter från baslinjerna.

² Artikel 14 i 1958 års konvention angående territorialhavet och den angränsande zonen (texten i SOU 1965: 1). Om översättningen av "contiguous zone" jfr Hilding Eek, Folkrätten, 2:a uppl., Stockholm 1975, s. 450, not 20. 

21-43-164 Svensk Juristtidning

 

Det stadgas särskilt: "Om örlogsfartyg icke iakttager kuststatens bestämmelser rörande genomfart genom territorialhavet och ej beaktar framförd anmodan om att rätta sig därefter, må kuststaten kräva, att fartyget skall lämna territorialhavet."³
    Någon rätt till oskadlig genomfart existerar inte i fråga om inre vatten. För tillträde till detta krävs således tillstånd. Ett krigsfartyg som utan tillstånd uppehåller sig på inre vatten har gjort sig skyldigt till en kränkning av vederbörande stats territorium.⁴ En sådan kränkning kan vid behov även i fredstid mötas med vapenmakt. I första hand tillgrips dock mindre långt gående sanktioner. Vilka åtgärder som konkret vidtas blir naturligtvis beroende av omständigheterna i varje särskilt fall.
    Reglerna för utländska örlogsfartygs tillträde till Sveriges territorium har intagits i den s. k. tillträdesförordningen.⁵ I fredstid har utländska örlogsfartyg för genomfart tillträde till svenskt territorialhav efter anmälan på diplomatisk väg. Genomfarten skall ske så att rikets lugn, ordning och säkerhet inte störs. För tillträde till svenskt inre vatten krävs tillstånd. Inom svenskt territorium skall fartyget ha sin nationalitetsflagga hissad. Ubåtar skall vara i övervattensläge. Inom inre vatten skall krigsfartyg framföras i lotsled medan litande av behörig svensk lots. För utländska örlogsfartyg som befinner sig inom svenskt territorium gäller i tillämpliga delar svenska miljövårds-, hälsovårds-, trafik-, hamn-, lotsnings-, tull- och ordningsföreskrifter samt föreskrifter om utnyttjande av radioanläggningar. Anvisningar av svenska myndigheter skall följas.
    Den s. k. IKFN-förordningen innehåller regler för försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium.⁶ Ett utländskt örlogsfartyg, som gör uppehåll inom det svenska territorialhavet utan att ha rätt till det, skall erinras om gällande bestämmelser samt avvisas från territoriet. Om det är nödvändigt får vapenmakt tillgripas. Ingripanden med vapenmakt skall normalt föregås av varning genom meddelande eller, om sådant inte kan överbringas, genom varningsskott. Ett utländskt krigsfartyg, som påträffas inom svenskt inre vatten utan att ha rätt att vara där, skall prejas och föras till en ankarplats. Om det är nödvändigt får vapenmakt tillgripas.
    Strängare regler gäller för ubåtar. En utländsk ubåt, som påträffas i undervattensläge inom territorialhavet, skall avvisas från territoriet. Om det är

 

³ Artikel 23 i samma konvention.

⁴ Från nödsituationer bortses i detta sammanhang. För sådana gäller särskilda regler.

⁵ Förordningen (1982: 755) om utländska statsfartygs och statsluftfartygs tillträde till Sveriges territorium, m. m. (tillträdesförordning). Denna förordning träder i kraft den 1juli 1983. Den tidigare kungörelsen (1966: 366) innehåller motsvarande bestämmelser. I de avseenden som behandlas i denna artikel är föreskrifterna i stort sett identiska.

⁶ Förordning (1982: 756) om försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet, m. m. (IKFN-förordning). Också denna förordning träder i kraft den 1 juli 1983. Genom förordningen upphävs generalordern den 24 januari 1967 nr 48/1967 med motsvarande bestämmelser, enligt vilka syftet med ingripandena dock endast var att avvisa kränkande ubåt från svenskt territorium. 

nödvändigt far vapenmakt tillgripas. Påträffas ubåten i undervattensläge inom svenskt inre vatten skall den tvingas intaga övervattensläge. Den skall därefter prejas, identifieras och för vidare åtgärder föras till en ankarplats. Om det är nödvändigt får vapenmakt tillgripas.⁷ Om omständigheterna tyder på fientlig avsikt eller om våldshandlingar begås från det utländska krigsfartygets sida skall vapenmakt utan föregående varning tillgripas.
    Enligt 5 § i IKFN-förordningen skall för tillträde till och åtgärder ombord på ett utländskt örlogsfartyg medgivande inhämtas av chefen för fartyget, om regeringen inte för ett visst fall föreskriver något annat. För visitation av örlogsfartyg som har kommit in till riket utan att ha rätt till det behövs dock inte medgivande, om fara för säkerheten på platsen bedöms föreligga.
    Folkrättens regler och de svenska föreskrifterna skall nu sättas i relation till händelseförloppet kring ubåt 137. Här skall inte lämnas någon utförlig redogörelse utan endast de folkrättsligt relevanta aspekterna redovisas.⁸ Först och främst kan konstateras att ubåten hade grundstött på svenskt inre vatten och inom militärt skyddsområde. Den saknade tillstånd för tillträde och hade inte heller tagit kontakt med svenska myndigheter. En grov kränkning av Sveriges suveränitet och territoriella integritet förelåg således.
    Det är självklart att en undersökning av omständigheterna var påkallad. Eftersom utbåten serverat sig själv på ett grund kunde man direkt inrikta sig på utfrågning av ubåtens befälhavare och inspektion av ubåten. Samma dag som U 137 upptäcktes uppkallade utrikesministern den sovjetiske ambassadören och överlämnade en protestnote. Den svenska regeringen förklarade i denna att den såg mycket allvarligt på den grova överträdelsen av de svenska tillträdesbestämmelserna. Dagen därpå meddelade utrikesministern Sovjetunionens ambassadör att regeringen beslutat genomföra en utredning kring det inträffade. Det sades ifrån att man förväntade sig att ubåtens befälhavare skulle medverka i denna utredning och att man från svensk sida ansåg sig ha rätt att verkställa kontroll och inspektion av ubåten. Vidare framfördes att bärgning skulle ske med svenska fartyg och att Sovjetunionen skulle betala bärgningskostnaderna. Dessutom ställdes krav på en sovjetisk ursäkt.
    Följande kväll gjordes ett officiellt sovjetiskt beklagande. Samtidigt förklarades att det hela skett utan uppsåt och på grund av fel i navigationsutrustningen. Sovjetunionen framförde sin uppfattning om ubåtens totala immunitet, samt att varje handlingssätt som bryter denna står i strid med folkrättens regler, även förhör med ubåtens kapten och besättning. Det dröjde flera dagar

 

⁷ Enligt en ändring i skärpande riktning, som föreslogs av ubåtsskyddskommissionen, har denna mening ändrats till: "Om det är nödvändigt skall vapenmakt utan föregående varning tillgripas" (SFS 1983: 110).

⁸ Den som vill ha fler detaljer kan hänvisas till Utrikesfrågor 1981 s. 110-137; Konstitutionsutskottets betänkande 1981/82:35 s. 12-21 och 129-185; samt artiklar av kabinettssekreterare Leif Leifland och ambassadör Bo Johnson Theutenberg i Kungliga Krigsvetenskapsakademiens Handlingar och Tidskrift, 2:a häftet 1982, s. 80-90 iHandlingar resp. s. 85-129 i Tidskrift (jfr även s. 130-135). 

innan Sovjetunionen gick med på de svenska kraven. Sedan en överenskommelse nåtts utfärdades ett pressmeddelande om att "den sovjetiska regeringen accepterat en utfrågning av ubåtens befälhavare ombord på ett svenskt fartyg utanför det militära skyddsområdet. Representanter för den sovjetiska ambassaden i Stockholm äger då rätt att närvara. I samband med utredningen kommer även ett besök att göras ombord på ubåten". Samtidigt tillförsäkrades de sovjetiska officerarna personlig immunitet (vilket på sovjetisk sida hade uppställts som ett villkor).
    I detta sammanhang behöver inte särskilt ingås på att den svenska undersökningen visade att en viss mängd uran 238 med till visshet gränsande sannolikhet fanns ombord på ubåten i dess förliga torpedrum och troligen i en eller flera torpeder. Att ubåten förde med sig kärnvapen in på svenskt territorium gjorde emellertid kränkningen ännu allvarligare.
    I debatten har immunitetsreglerna tilldragit sig stort intresse. Olika meningar har framförts om att immuniteten "eroderas" i samband med en kränkning, att den kan "brytas" eller "hävas" eller att den automatiskt "förloras". Den rättsliga immuniteten för krigsfartyget och dess besättning påverkas dock inte av att en kränkning - inte ens en grov sådan - föreligger. Immuniteten innebär ju ett undantag från normal territoriell jurisdiktion. Enligt internationell sedvanerätt åtnjuter krigsfartyg — liksom statsöverhuvuden och diplomater — immunitet från andra staters jurisdiktion. Detta gäller även för rättsstridiga handlingar.⁹
    På vissa områden kan man visserligen konstatera en utveckling från absolut immunitet till en mer begränsad immunitet. Man skiljer då på acta iureimperii (höghetshandlingar) och acta iure gestionis (affärshandlingar) från statens sida. När en stat engagerar sig i handel och annan verksamhet av privatekonomisk karaktär händer det att immunitet inte kan göras gällande. Men för krigsfartyg — i motsats till statliga handelsfartyg - gäller inga sådana undantag från immuniteten.

 

⁹ Jfr Georg Ress, Entwicklungstendenzen der Immunität ausländischer Staaten, i Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Band 40 (1980), s. 217-275: "Wenn es eine hoheitliche Massnahme war, kommt es für die Gewährung der Immunität nicht darauf an, ob sie völkerrechtswidrig geschah. Diese Erwägung istüberzeugend; denn die Immunität schützt als völkerrechtlicher Rechtssatz den unerlässlichen politischen Spielraum des hoheitlich handelnden Staates nicht nur im Rahmen des völkerrechtlich Zulässigen, sondern auch bei rechtswidrigen Ubergriffen. Die Akte mögen völkerrechtswidrig sein, nichtdestoweniger bleiben sie acta iure imperii. Es istnicht "unlogisch" anzunehmen, dass nach geltendem Völkerrecht den Staaten Immunität auch für hoheitliche Massnahmen zusteht, die andere Regeln des Völkerrechtsverletzen." (s. 268). Se även Günter Hoog, Probleme der Immunität von Staatsschiffen, i Archiv des Völkerrechts, 20. Band, 3. Heft, 1982, s. 314-327 (särskilt s. 324 ff). Även andra meningar görs gällande: Axel Berg, Das sowjetische U-Boot 137 in schwedischen Hoheitsgewässern; Fragen der Immunität fremder Kriegsschiffe, i Zeitschriftfür ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Band 42 (1982), s. 295-326 samt Jörg Manfred Mössner, Spionage und Immunität von Kriegsschiffen, i Neue Juristische Wochenschrift, Band 35 (1982), s. 1196-1198. Se även Gustaf Petrén, Regeringen och ubåt 137 - en banbrytande folkrättsinsats?, i SvJT 1982 s. 647-654, och replik av Carl Axel Petri i SvJT 1983 s. 132-135. 

    Den rättsliga immuniteten skyddar däremot inte mot vapenmakt, som kan tillgripas av strandstaten mot en inkräktare. Detta är självklart, om omständigheterna tyder på fientlig avsikt, varvid IKFN-förordningen stadgar att vapenmakt skall tillgripas utan föregående varning. Detsamma gäller om våldshandlingar begås av det utländska krigsfartyget mot mål inom svenskt territorium, från svenskt territorium mot mål utanför territoriet eller mot svenska fartyg eller flygplan på eller över fritt hav. Även i andra fall kan dock vapenmakt tillgripas, om det är nödvändigt. Detta gäller t. ex. vid avvisning från territorialhavet och när en främmande ubåt påträffas i undervattensläge inom svenskt inre vatten. Ubåten skall då tvingas intaga övervattensläge och därefter prejas, identifieras och för vidare åtgärder föras till en ankarplats.
    Ubåt 137 behövde inte tvingas intaga övervattensläge; den stod hårt på grund och kunde lätt identifieras. De "vidare åtgärder" som kom i fråga var bevakning, utredning och bärgning. Sovjetunionens ambassadör informerades om att regeringen beslutat genomföra en utredning kring det inträffade. Samtidigt framhölls från svensk sida att man förväntade sig att ubåtens befälhavare skulle medverka i denna utredning och att man ansåg sig ha rätt till svensk kontroll och inspektion av ubåten. Efter några dagar med bud och motbud nåddes en överenskommelse. Den utredning som gjordes från svensk sida grundades därmed på ett avtal. Något behov av att "bryta" immuniteten för att ta sig ombord och utfråga befälet förelåg därför inte.
    Det är en allmän regel att hemstaten kan häva immuniteten. Detta måste emellertid ske uttryckligen. Man kan jämföra med Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser, som har ett stadgande härom i artikel 32.¹⁰ Det varsåledes Sovjetunionen som avtalsvägen i viss utsträckning hävde immuniteten och inte Sverige som "bröt" den. Tillträde till ubåtens förliga torpedrum för inspektion med anledning av de starka indikationerna på att kärnvapen fanns ombord beviljades aldrig. Och Sverige försökte inte tilltvinga sig tillträde.
    Det kan naturligtvis invändas, att U 137-incidenten var unik, eftersom ubåten stod på grund. Det påpekas då att Sovjetunionen i detta fall hade ett intresse av att medverka och att immunitetsfrågan därför inte ställdes på sin spets. Jag vill dock hävda, att även andra incidenter kan hanteras utan ingrepp i vederbörande krigsfartygs rättsliga immunitet.
    Under ubåtsjakten på Hårsfjärden användes sjunkbomber. Man kan förutsätta att dessa till en början insattes som varningsskott. När ubåten inte intog övervattensläge fälldes sjunkbomberna närmare, och möjligheten att ubåten skulle skadas kunde inte uteslutas. Mot en ubåt som envetet vägrar att gå upp kan även verkningseld tillgripas. Den kränkta kuststaten får använda det våld som situationen kräver. Om ubåten i ett sådant läge skulle sänkas åvilar ansvaret härför ubåtens befälhavarare eller dennes överordnade.

 

¹⁰ "La renonciation doit toujours être expresse." Det är den sändande staten som kan häva immuniteten, inte den mottagande. 

    Hittills har man inte lyckats tvinga upp någon ubåt, men det utesluter inte att man kan ha framgång vid ett senare tillfälle. Antiubåtsvapnen utvecklas, och åtgärderna mot tredskande ubåtar kan insättas i snabbare takt för att man inte skall riskera att de lyckas smita sin väg. Det är därför meningsfullt att fråga sig hur läget blir, om en ubåt som kränkt svenskt inre vatten har tvingats intaga övervattensläge.
    Enligt IKFN-förordningen skall en sådan ubåt prejas, identifieras och för vidare åtgärder föras till en ankarplats. Man kan utgå från att Sverige vill utreda omständigheterna kring kränkningen och därför på diplomatisk väg begär att få utfråga ubåtens befälhavare och att fa inspektera själva ubåten. Det bör vara möjligt att nå en överenskommelse härom med ubåtens hemstat, ungefär efter samma linjer som i fråga om U 137.
    Självklart bör Sverige uppträda med fasthet och konsekvens, oavsett var den främmande ubåten hör hemma. Om ubåtens hemstat vägrar att medverka i utredningen, kan Sverige på obestämd tid kvarhålla ubåten. Ett eventuellt flykt- eller fritagningsförsök kan omedelbart mötas med vapenmakt. (Man kan jämföra med att U 137:s kapten före eskorteringen ut till internationellt vatten hade fått beskedet att om ubåten avvek från svenska angivelser om eskortering komme vapenmakt att tillgripas utan föregående varning.) Tillräckliga militära resurser behöver avdelas för bevakning och som beredskap mot utbrytningsförsök.
    Liksom när det gällde U 137 torde man i andra fall kunna räkna med att hemstaten - förr eller senare - går med på att medverka i utredningen. Den bör också ha ett intresse av att incidenten inte i onödan förlängs och förvärras. Om upprepade kränkningar sker från ett och samma lands eller makt blockssida, får Sverige givetvis överväga vilka andra åtgärder som behöver vidtagas.
    Till sist skall endast konstateras att den svenska regeringens handlande i U137-affären och i de ubåtsjakter som förekommit på intet sätt kan anses strida mot folkrättens regler. Verksamma men inte oproportionerliga åtgärder satte sin. Sovjetunionen förmåddes att avtalsvägen häva immuniteten, så att utfrågning och inspektion kunde äga rum. I Hårsfjärden tillgreps vapenmaktmed stigande verkningsgrad. Ubåtar som kränker Sveriges territorium och vägrar att gå upp riskerar att bli sänkta.
    Invändningar kan däremot riktas mot en del av de uttalanden som gjorts i kommentarer till det inträffade. Det har sagts att ubåten stod "under svensk jurisdiktion" i tio dygn. Det har talats om att Sverige "bröt" eller "hävde" immuniteten eller att denna "eroderades" eller automatiskt "förlorades". Såsom jag har försökt påvisa behövs inga sådana konstruktioner - i strid mot folkrättens regler om rättslig immunitet för främmande örlogsfartyg - för att rättfärdiga de svenska åtgärderna. Regeringen har tillräckligt manöverutrymme inom den gällande folkrättens ramar.