England får nytt åklagarväsende

 

Inledning
Under åren 1984-85 förekom en viss diskussion om engelskt åklagarväsen i svenska facktidskrifter. Den inleddes av advokaten Peter Nobel med en artikel, där han ifrågasatte, om man inte kunde avskaffa de svenska åklagarna. Förundersökningarna kunde skötas av polisen och rättegångarna i brottmål av tillfälligt engagerade advokater1. Som förebild hänvisade han till England "där i de högre instanserna samma kår av processvana advokater — barristers — ömsom utför statens talan mot den misstänkte, och ömsom hans försvar inför domare, som rekryterats bland de främsta av just dessa advokater. I det systemet finns det inga åklagare, blott en åklagarfunktion". Artikeln bemöttes av en åklagare och en byråchef i rikspolisstyrelsen, som dock båda godtog uppgiften om åklagarverksamheten i England2. Nobel fick vidare en ljungande gensaga av ytterligare en åklagare, som ifrågasatte, om det behövdes advokater som försvarare i brottmål, eftersom åklagarna är skyldiga att tillgodose även den misstänktes intressen3. Själv kastade jag mig in i stridsvimlet med en artikel, där jag påpekade, att det finns åtminstone nio olika kategorier av åklagare i England, ett begrepp, som i detta sammanhang hela tiden innefattar Wales.
Dessa är:
    1) the Attorney-General och hans ställföreträdare the Solicitor-General. Båda är medlemmar av regeringen, utsedda bland parlamentsledamöter, som är barristers. Den förre har en viss tillsyn över den nästföljande Director of Public Prosecutions. Tillsammans kallas de the Law Officers. Tidigare rådde f. ö. den praxis, att the Attorney-General personligen måste uppträda som åklagare i mål om giftmord
    2) the Director of Public Prosecutions (förkortat DPP), chef för den ganska lilla centrala åklagarmyndigheten, the Department of Public Prosecutions
    3) Treasury Counsels, ett mindre antal barristers, som på heltid eller nästan på heltid fullgör åklagaruppgifter i mera kvalificerade mål och i allmänhet sedan befordras till domare
    4) heltidsanställda åklagare inom polisväsendet, som alltid är solicitors
    5) poliser som åklagare i det förberedande förfarandet och i småmål
    6) "myndighetsåklagare" vid brott mot specialstraffrätt från t. ex. British Rail eller yrkesinspektionen
    7) barristers som åklagare i "Crown Courts", engagerade av polismyndigheten och ofta med många sådana uppdrag
    8) enskilda åtal, utförda av barristers, som engagerats av målsäganden i mål, som i många fall i motsvarande situation i Sverige skulle ha föranlett allmänt åtal

 

1 Se Peter Nobel, Dags att avveckla åklagarna, Advokaten 1984: 8, s. 439

2 Se Axel Morath, Åklagare behövs, och Esbjörn Esbjörnson, Dags att vrida klockan tillbaka, i Advokaten 1985: 1, s. 13-16 resp. s. 18-20

3 Se Bengt Harding Olson, Dags att avveckla försvarararkåren, ibid. s. 16-17

 

Klas Lithner 625    9) enskilda åtal, som väckas av individer eller organisationer, som anser sig företräda allmänna intressen, t. ex. vid sabbatsbrott, pornografiska föreställningar, djurplågeri eller tidigare vid misshandel eller vanskötsel av barn, innan dessa brott kom i rampljuset4.
    De typiska, mycket ovanliga enskilda åtalen i Sverige har alltså ingen motsvarighet i detta schema.

 

Bristerna i det hittillsvarande förfarandet
Det hittillsvarande systemet var dels mycket gammalt och hade inte setts över på länge, dels hade brottmålen delvis blivit mera komplicerade, dels hade i vissa uppmärksammade brottmål allvarliga anmärkningar riktats mot att polisen arbetat utan sådan kontroll, som borde ha utövats av åklagare som undersökningsledare, och dels fungerade det nuvarande systemet med ickespecialister som åklagare otillfredsställande genom att ett stort antal väckta åtal ej ledde till fällande domar5.

 

Reformen
På grundval av kritiken mot ovannämnda brister framlade den opolitiska juristgruppen Justice redan 1977 ett förslag om att införa en kår av yrkesåklagare i England och Wales i skriften The Prosecution Process in England and Wales. 1978 tillsattes en utredning i frågan, som 1981 framlade sitt betänkande, Report of the Royal Commission on Criminal Procedure. Förslaget innebar en genomgripande förändring av det dittillsvarande systemet.
    Alla tongivande juristorganisationer var positiva till förslaget, som 1983 ledde till ett "White Paper" eller proposition, An Independent Prosecution Service for England and Wales. Förslaget framlades för 1984 års parlament, men hann inte antagas förrän 1985, och den 23 maj 1985 fick beslutet drottningens bifall. Propositionen utarbetades ytterligare i en rapport från the Law Officers6. Den nya lagen kallas The Prosecution of Offences Act, där Chapter 23 behandlar åklagarväsendet.

 

Rapporten
Sedan reformen beslutats, uppdrog Inrikesdepartementet — i stället för att tillsätta en särskild utredning eller anlita en eventuell engelsk motsvarighet till det svenska statskontoret — åt utomstående organisationsexpertis att göra en detaljutformning av förslaget. Det var den stora amerikanska byrån Arthur Andersen & Co, från början en ren revisionsbyrå, men som numera även sysslar med organisationsutredningar under beteckningen Management Consultants. Den avlämnade 1985 en rapport därom7.

 

4 Se Klas Lithner, Finns det åklagare i England? Advokaten 1985: 4 s. 255 och däri anförd litteratur

5 Se Lars Bennich, Polis och åklagare i England — ett reformprogram, SvJT 1982 s. 61

6 Se Law Officers' Department, Proposed Crown Prosecution Service. The distribution of functions between the Headquarters and Local Offices of the Service, London, HMSO, December 1984

7 Denna har sammanfattas i broschyren CPS. Setting directions for the Crown Prosecution Service, London, 1985 

626 Klas LithnerHuvuddragen av reformen
Målen för den nya organisationen är att vara synbart oberoende av polisen, att garantera att besluten i åtalsfrågor fattas på så hög nivå att förberedandet av och besluten i målen inte påverkas av obehöriga hänsyn, att garantera anpassning till de lokala förhållandena, att åtal endast väcks, där detta är påkallat ur allmän synpunkt, att väckta åtal utföras snabbt och kraftfullt, att arbetsuppgifterna handläggs effektivt och ekonomiskt samt att söka effektivisera hela rättegångsförfarandet i brottmål. Det är vidare avsett, att de olika enheterna skallha stor ekonomisk självständighet.

 

Förhållandet mellan åklagarna och polisen
Vid de nuvarande polismyndigheter som har egna åklagaravdelningar, bemannade av solicitors, är förhållandet mellan polis och åklagare likadant som mellan en klient och hans juridiska ombud. Den nya åklagarorganisationen skall vara oberoende av polisen men inte isolerad från den. Åklagarna skall vara så många, att de kan ge polisen råd i komplicerade eller känsliga ärenden, redan innan åtal väckts. Polisen skall fortfarande ha ansvaret för förundersökningarna t. o. m. det första förhöret vid domstol (magistrate's court). Även därefter skall polisen bl. a. förvara farlig eller värdefull egendom, vilken skall åberopas som bevisning och skall transportera denna till domstolen. Åklagarna skall övertaga kontakten med försvararna. Av det material jag sett framgår inte, om polisen förutsätts ha kvar några juristtjänster för andra än åklagarfunktioner.

 

Organisationen
Den grundläggande principen är att huvuddelen av åklagaruppgifterna skall utföras av de lokala myndigheterna (Branch Offices). Varje sådan lokal myndighet ledes av en chefsåklagare (Branch Crown Prosecutor). Personalstyrkan vid en åklagarmyndighet varierar mellan 9 och 60. Det bör finnas högst fem åklagarmyndigheter inom varje polisdistrikt, varav England och Wales har 43, inklusive London = the Metropolitan Police, och the City of London Police. De lokala åklagarmyndigheterna sammanförs sedan till regioner (districts), inom vilka personalen sedan vid behov kan överflyttas från en åklagarmyndighet till en annan.

 

Den centrala myndigheten
The Headquarters of the Crown Prosecution Service motsvarar det tidigare Department of Public prosecutions och skall stå under ledning av the Director of Public Prosecutions, som alltså blir riksåklagare. Jag kallar i fortsättningen myndigheten för Riksåklagarämbetet (RÅ) efter tidigare svenskt mönster. Den skall indelas i tre enheter:
1) för åklagarverksamheten: denna ansvarar för dessa uppgifter samt juridisk forskning och information och handläggandet av särskilt kvalificerade mål, som övertagits från lokal eller regional myndighet. Personalen beräknas till 100 tjänster
2) för ledningen av de regionala myndigheternas verksamhet: den skall ledas av två kvalificerade åklagare. Personalen beräknas till 20 tjänster
3) för förvaltningsärenden rörande hela åklagarväsendet, inkl. personal, ekonomi och administration. Enheten beräknas få 100 tjänster. Hela personalstyrkan blir alltså cirka 220 tjänster.

 

England får nytt åklagarväsende 627    Enligt den i not 5) nämnda rapporten, Annex B, föreslås, att följande kategorier av mål skall anmälas, för att RÅ eller en särskilt kvalificerad åklagare inom myndigheten skall fatta beslut i åtalsfrågan: brott som är belagda med dödsstraff (vissa brott mot rikets säkerhet), mord och dråp med undantag för vissa enklare typfall, mord- och dråpförsök, fosterfördrivning, landsförräderi, skyddande av brottsling därvidlag ( = efterföljande delaktighet), uppvigling och förtal av ämbetsman, vållande av kroppsskada med hjälp av sprängämnen och försök därtill, stämpling till att tillverka narkotika och stämpling till att tillhandahålla narkotika i stor omfattning, stämpling till att överträda invandringslagstiftningen i stor omfattning, förtal, stämpling, försök eller anstiftan till ovan uppräknade brott eller skyddande av brottsling därvidlag, vissa brott, där det straffprocessrättsliga samarbetet med Irland är tillämpligt, brott, där det kan bli fråga om utlämning från eller till England, brott, där fråga om tillämpning av EG-lagstiftningen är eller kan bli aktuell samt mål, som av domstol i England eller Wales hänskjutits till den Europeiska Domstolen.
    De största och mest kvalificerade fallen av ekonomisk brottslighet bör vidare handläggas av en grupp specialister inom Riksåklagarämbetet.
    RÅ skall vidare utöva en ledande och samordnande funktion beträffande pornografisk litteratur och pornografiska föreställningar och låta föra ett centralt register över sådant material.
    Vidare bör vissa mål av lämplighetsskäl handläggas av Riksåklagarämbetet nämligen anmälningar mot polispersonal för brott med undantag för brott vid användning av motorfordon, som icke medfört någons död. Skälet för detta förslag är, att det icke skall uppstå misstanke om obehörigt hänsynstagande från den lokala åklagarmyndighetens sida gentemot polisen.
    Även "känsliga" fall handläggs av RÅ även där det inte gäller misstanke om grövre brott. Dit hör mål mot medlemmar av parlamentet, övriga valda politiker, samtliga domare, högre ämbetsmän i statlig eller kommunal tjänst samt åklagare och andra personer i liknande ställning, där misstanke om obehörigt hänsynstagande på det lokala planet likaledes kan uppstå.
    Andra mål, som erbjuder speciella svårigheter på grund av gärningen, den misstänktes person, målsägandens person eller eljest handläggs av RÅ. Ett exempel på denna kategori är medverkan till självmord.
    Slutligen kan RÅ eller hans personal på vilket stadium som helst under handläggningen infordra handlingarna i ett mål från underställd åklagarmyndighet.

 

De regionala myndigheterna
Varje regional myndighet leds av en statsåklagare (Chief Crown Prosecutor). Antalet myndigheter skall vara 41 i England och 4 i Wales, utgående från den regionala indelning som trädde i kraft 1974 efter beslut 1972, och som efterträdde den gamla grevskapsindelningen. Personalen vid varje sådan myndighet skall uppgå till mellan 5 och 10 tjänster. Varje sådan myndighet skall ha en "chief law clerk", som skall ha överinseendet över de biträdande åklagarna (law clerks) vid de lokala myndigheterna inom regionen, och en administrativ chef. Statsåklagaren skall fatta beslut i sådana viktigare åtalsfrågor, som icke enligt ovan skall handläggas av RÅ, skall ha omfattande befogenheter att delegera mål och skall svara för kontakten med polismästarna (chief Constables) inom regionen. Denna skall omfatta ett eller flera polisdistrikt. Stats-

 

628 Klas Lithneråklagaren avgör hur regionen skall vara organiserad, inkl. antal och förläggning för de lokala myndigheterna. Rapporten förordar i princip färre och större lokala myndigheter, eftersom detta medför mera omväxling i arbetet och gör det lättare att utjämna toppar i arbetsbördan eller tillfällig personalbrist. Lokala åklagarmyndigheter bör i princip vara förlagda till alla platser, som har "major crown court centres" eller "major magistrates' courts centres", de förra för vanliga brottmål och de senare för dels förberedande handläggning av grövre brottmål, dels handläggning av lindrigare brottmål. Dessa båda beteckningar återfinns inte i den engelska statskalendern, Whitaker's Almanac. Denna upptar däremot under rubriken Crown Courts brottmålsdomstolar av tre olika grader i England och Wales, allt efter rangen på de domare som tjänstgör där. Det finns resp. 25, 17 och 41 i de tre kategorierna, varvid den första är den förnämsta. Om begreppen motsvarar varandra, skulle det alltså bli åtminstone 83 stationeringsorter för åklagarmyndigheter. Den senare kategorin, alltså "major magistrates' courts centres" finns däremot inte nämnd i kalendern. Enligt rapporten kan man också förlägga åklagarmyndigheter till platser, där det finns mindre "magistrates' courts centres", om besparingarna i resekostnaderna uppväger de ökade kostnaderna för ytterligare kontor. Lönerna blir ju desamma.
    Statsåklagarna beslutar också om fördelningen av de biträdande åklagarna på de olika myndigheterna. Law clerks är en speciellt engelsk institution, som hämtats från advokatbyråerna men vunnit insteg även i det hittillsvarande åklagarväsendet. Law clerks förekommer även inom de lägsta brottmålsdomstolarna, magistrates' courts, men utgör där en helt annan kategori. De biträdande åklagarna behöver inte vara placerade på varje lokal myndighet utan kan vara placerade mera centralt. De kan väntas få delvis nya uppgifter, bl. a. att biträda åklagarna vid huvudförhandlingarna. I London föreslås det att det, förutom nedannämnda tre större åklagarmyndigheter, också skall finnas en särskild myndighet, som tillhandahåller biträdande åklagare för att uppträda i Old Bailey, den centrala brottmålsdomstolen, och i överrätterna istället för statsåklagarna.

 

De lokala åklagarmyndigheterna
Antalet åklagare vid de lokala åklagarmyndigheterna och de regionala skall uppgå till l 551. I princip skall samtliga tidigare heltidsanställda åklagare övergå dit eller till högre tjänster. Åklagarna skall vara antingen barristers eller solicitors, men eftersom tillsättningen fortfarande pågår, är det ovisst hur fördelningen blir mellan de båda kategorierna. Jämfört med de nuvarande heltidsåklagarna väntas de nya distriktsåklagarna komma att tillbringa en något mindre del av sin arbetstid i domstolen. Därtill beräknas ungefär en tredjedel av arbetstiden. Varje lokal myndighet skall stå under ledning av en chefsåklagare (Branch Crown Prosecutor).
    Antalet åklagare på de lokala och regionala myndigheterna, l 551, jämfört med invånarantalet i England och Wales vid den senaste folkräkningen 1981, 49 154 000 personer, ger en åklagare per 31 692 personer. Som jämförelse kan nämnas, att Sverige 1985 enligt RÅ:s anslagsframställning för 1984/85, som är den senaste jag haft tillgång till, hade 617 åklagartjänster på regional- och lokalplanet utom aspiranter. Invånarantalet var den 1/1 1986 8 358 000 personer, vilket motsvarar en åklagare per 13 546 invånare. Åklagartätheten i Sverige är alltså betydligt högre. Detta har flera förklaringar:

 

England får nytt åklagarväsende 629    1) att polisen i England och Wales ansvarar för förundersökningarna i inledningsskedet
    2) att en viss del av åklagaruppgifterna i England beräknas fullgöras av biträdande åklagare
    3) att 10 % av åklagaruppgifterna i magistrates' courts enligt nedan beräknas fullgöras av extra åklagare
    4) den relativa åtalsplikten i England.
    Det är vidare troligt, att denna reform liksom många andra sådana kommer att innebära ökat behov av personal och andra resurser, därför att en nyinrättad myndighet i viss mån är självgenererande och skapar ytterligare arbetsuppgifter för att visa sitt existensberättigande.
    Av utrymmesskäl kan jag ej gå in på samtliga regioner utan skall nöja mig med några exempel. London med 6 754 000 invånare 1983 föreslås få tre åklagardistrikt, ett för centrala London med 154 åklagare, ett för norra London med 91 åklagare och ett för södra London med 54 åklagare, eller tillhopa 299. Hur dessa skall fördelas rent geografiskt, framgår dock icke. Bland de övriga sju storstadsregionerna, s.k. Metropolitan Counties, föreslås Greater Manchester (stationeringsort Manchester) med 2 595 000 invånare 1981 få 103 åklagare, Merseyside (Liverpool) med 1489 200 invånare 60 åklagare och West Midlands (Birmingham) med 2 654 000 invånare 91 åklagare. De tre minsta regionerna är

region                 Stationeringsort       antal invånare         antal           åklagare   

Warwickshire            Warwick             480 500               10

Gloucestershire         Gloucester eller  508 400                 12

                                   Cheltenham       

Suffolk                       Ipswich               618 800                     128

                                   

   
    
    

Personalen består av tre kategorier, nämligen åklagare, biträdande åklagare, som bl. a. skall förbereda huvudförhandlingarna, och kontorspersonal. Personalstaten vid en lokal myndighet skall bero på antalet mål och rättegångar samt restiden till domstolarna. Jämfört med det ursprungliga organisationsförslaget har det i rapporten visat sig, att det behövs fler åklagare i storstäderna, särskilt London. Skrivbordsarbetet per mål blir nämligen där mer omfattande än vad som tidigare antagits. Man räknar med en kontorist o. d. per två åklagare eller biträdande åklagare.

 

Extra åklagare
Även i fortsättningen räknar man med att anlita privatpraktiserande både barristers och solicitors för arbetet i magistrates' courts. De kan dels anlitas regelbundet på grund av geografiska förhållanden eller ojämna domstolssammanträden, dels tillfälligt vid särskilt hög arbetsbelastning eller tillfällig brist på ordinarie åklagare. Det är avsett, att upp till 10 % av arbetet i magistrates' courts skall kunna överlämnas till sådana extra åklagare. Deras andel kan väntas bli större i inledningsskedet i vissa distrikt, tills samtliga åklagartjänster besatts.

 

8 Källa: ovannämnda broschyr och brev från Mr. Howard Lloyd; Director's Private Secretary, DPP, London 

45-36-169 Svensk Juristtidning

 

630 Klas LithnerRÅ:s ansvar för effektiviteten i åklagarverksamheten
Bland detaljer som RÅ bör ägna särskild uppmärksamhet åt nämnes, att förundersökningsprotokollen inte innehåller annat material än vad som är nödvändigt för väckta åtal och vidare frågan hur målen utsätts vid magistrates' courts. RÅ skall särskilt beakta effektivitetssynpunkterna med hjälp av arbetsstatistik från underställda myndigheter. Det föreslås, att man med hjälp av sådan statistik utarbetar en "normalarbetsbörda" för åklagare. Härvid måste man dock taga hänsyn till förhållanden vid lokala polismyndigheter och domstolar. Åklagarväsendet bör vara utrustat med datorer för utbetalning av löner, av arvoden till extra åklagare, registrering av mål och utarbetande av statistik. Varje åklagarmyndighet föreslås få en minidator, som i inledningsskedet användes för registrering av mål och ordbehandling. Senare kan dessa utvidgas till förbindelser med Riksåklagarämbetet och juridiska databaser för litteratur och rättsfall.

 

Den nya organisationen
Denna framgår av nedanstående tablå, hämtad ur den i not 7) nämndabroschyren.

 

England får nytt åklagarväsende 631Reformens ikraftträdande
Den 1 april 1986 träder denna i kraft för de sju Metropolitan Counties, d. v. s. förutom de tre tidigare nämnda även Durham (Durham), Northumbria (Newcastle), South Yorkshire (Sheffield) och West Yorkshire (Wakefield). Den 1 oktober 1986 träder den slutligen i kraft i London och återstående delar av landet.

 

Övriga delar av Storbritannien
Skottland, som icke beröres av reformen, har redan sedan länge ett åklagarväsen av internationell typ. Yrkesåklagarna kallas Procurator Fiscals. De står under ledning av the Lord Advocate, som förutom andra uppgifter också fungerar som riksåklagare för Skottland. Tillsammans med sin ställföreträdare, the Solicitor General for Scotland, utgör han de båda Law Officers for Scotland, som ingår i regeringen och har samma kvalifikationer som sina engelska motsvarigheter9.
    Vad angår Skottland, så studerades det skotska rättegångsförfarandet i brottmål, inkl. åklagarväsendet, omkring 1950 av min dåvarande chef, statsåklagaren i Göteborg, Gustaf Persson med hjälp av stipendium från Emil Heijnes stiftelse, och av mig själv 1957 med hjälp av stipendium från The British Council, men ingen av oss skrev tyvärr någon artikel därom. Vad slutligen angår Nordirland, vet jag inget annat om åklagarväsendet där, än att det finns en Director of Public Prosecutions.

 

Den nye riksåklagaren
Den nya posten som riksåklagare har besatts med den hittillsvarande Director of Public Prosecutions, Sir Thomas Hetherington, och en kort redogörelse för hans karriär kan kanske därför vara av intresse.
    Han är född 1926, blev advokat vid the Middle Temple 1952, och tjänstgjorde från 1953 vid juridiska avdelningen i ministeriet för pensioner och socialförsäkring. 1962 kom han till The Law Officers' Department, där han 1965 blev Legal Secretary, förmodligen motsvarande byråchef. 1975 blev han Deputy Treasury Solicitor, alltså heltidsanställd statlig åklagare, 1977 DPP och 1978 Queen's Counsel. Han har vidare adlats, tydligen på grund av sitt ämbete i samband med en ordensförläning10.
 

Klas Lithner