De mänskliga rättigheterna —räcker 2 kap. RF eller behövs mer?
Av ambassadör HANS DANELIUS
Många länder med skiftande samhällsskick och levnadsförhållanden har i sina grundlagar tämligen likartade bestämmelser om skydd för individens grundläggande fri- och rättigheter. Detta säger dock inte mycket om det verkliga tillståndet i dessa länder. Avgörande är inte grundlagsreglerna som sådana utan den genomslagskraft som dessa får i det verkliga livet och den målmedvetenhet med vilken domstolar och myndigheter verkar — och tillåts verka — för att dessa regler också skall slå igenom i praktiken.
Det finns länder där grundlagsskyddet för den enskilde är ett tomt skal närmast syftande till att ge regimen ett yttre sken av legitimitet. Det finns å andra sidan länder där frågor om lagars och myndighets besluts överensstämmelse med grundlagens bestämmelser om individens fri- och rättigheter fortlöpande är föremål för minutiös granskning av domstolar. Flertalet länder befinner sig dock någonstans mellan dessa båda ytterligheter.
I Sverige var det tidigare omdiskuterat huruvida eller i vilken utsträckning domstolar och myndigheter hade en verklig materiell lagprövningsrätt, d. v. s. en rätt att pröva om en av riksdagen antagen lag överensstämmer med grundlagens materiella bestämmelser. Numera är denna rätt erkänd och grundlagsskyddad1 men med så snäva begränsningar att den knappast har någon större praktisk betydelse.
När det gällde utformningen av de grundlagsskyddade rättigheterna var den bekanta 16 § i 1809 års RF inte bara språkligt antikverad utan också så otydlig till sin innebörd att den under senare år sågs mera som ett historiskt minnesmärke än som en effektiv lagregel. När nu, efter ett mödosamt arbete, en rättighetskatalog av mera modernt snitt tagits in i 2 kap. av den nya RF, har situationen i detta hänseende förändrats.
Otvivelaktigt har bestämmelserna i 2 kap. RF ibland betydelse vid utformningen av ny lagstiftning. En särskilt kraftig hållhake på lagstif-
taren är det dock knappast fråga om. Från flera av bestämmelserna får undantag göras genom lag.2 Dessutom ligger det i sakens natur att bestämmelser av detta slag är så allmänt utformade att de ger utrymme för olika tolkningar, och i avsaknad av en effektiv lagprövningsrätt har en riksdagsmajoritet i praktiken ofta stor frihet att antaga ny lagstiftning utan att grundlagen lägger några avgörande hinder ivägen.
Emellertid sätter bestämmelserna i 2 kap. RF gränser inte bara för lagstiftning utan också för rättstillämpning och annan myndighetsutövning. Det är dock relativt sällsynt att domstolar eller myndigheter direkt tillämpar dessa grundlagsbestämmelser. Avsaknaden av tradition på området har säkert gjort domstolarna obenägna att grunda sina avgöranden på sådana konstitutionella föreskrifter.
Allt som allt kan man således konstatera att det skydd som 2 kap. RF ger den enskilde inte är särskilt starkt. Det hävdas ibland att det borde stärkas genom inrättande av en författningsdomstol, men någon större genklang tycks denna tanke inte ha fått.
Det finns emellertid också andra metoder att stärka skyddet för den enskildes fri- och rättigheter. Sålunda har Sverige anslutit sig till olika internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter och i samband därmed också givit enskilda människor rätt att klaga till internationella organ över kränkningar av de i dessa överenskommelser garanterade rättigheterna. Vid sitt tillträde till den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna tillät Sverige enskilda personer att anföra klagomål mot Sverige inför den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna, och sådana klagomål kan under vissa förutsättningar till sist bli föremål för prövning inför den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna.
På liknande sätt har Sverige medgivit att den enligt den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter upprättade kommittén för de mänskliga rättigheterna prövar klagomål mot Sverige. Motsvarande förfaranden har Sverige också godkänt enligt andra konventioner på speciella områden, t. ex. FN:s rasdiskrimineringskonvention och FN:s konvention mot tortyr.
I själva verket har det under arbetet med olika internationella överenskommelser rörande mänskliga rättigheter varit en av Sverige konsekvent hävdad ståndpunkt att de materiella bestämmelserna måste kompletteras med effektiva tillämpningsföreskrifter som framför allt borde ge den enskilde individen möjlighet att klaga till ett internationellt forum över kränkningar av sina rättigheter. När såda-
na föreskrifter kom till stånd, blev de dock som regel inte obligatoriska för alla konventionsstater utan bindande endast för de stater som genom en särskild förklaring i någon form godtog den enskilda klagorätten. Sverige har alltid hört till de stater som ivrigast verkat för att alla konventionsstater skall godtaga sådana fakultativa regler om rätt för enskilda individer att klaga till ett internationellt organ.
Den vikt som Sverige fäste vid den enskildes klagorätt i sådana sammanhang grundade sig på insikten om att många stater är beredda att av allmänpolitiska skäl ansluta sig till konventioner om mänskliga rättigheter utan att göra särskilt mycket för att uppfylla sina förpliktelser, såvida det inte finns en effektiv internationell kontroll av deras agerande. Däremot trodde man länge att dessa konventioner inte skulle skapa några större problem för Sverige. De ansågs i huvudsak garantera sådana grundläggande normer som var självklara i ett land som Sverige. Detta något godtrogna synsätt framträder särskilt tydligt i den proposition vari Kungl. Maj:t föreslog godkännande av den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna.3 Här behandlas frågan om svensk rätts överensstämmelse med konventionen på ett ytterst summariskt sätt och i stort sett utan att man gör något verkligt försök till analys eller pekar på några allvarliga problem.
Med tiden visade det sig dock att det ingalunda var säkert att svensk rätt uppfyllde den europeiska konventionens krav. Härmed sammanhängde också att övervakningen enligt denna konvention kom att präglas av långt större frimodighet än man från början kunnat förutse och att de europeiska kontrollinstanserna — kommissionen och domstolen — utvecklade, med utgångspunkt i de allmänt formulerade bestämmelserna i konventionen, en omfattande, detaljrik och delvis långtgående praxis till klarläggande av hur dessa bestämmelser borde tolkas och tillämpas i olika hänseenden.
Det kan konstateras att konventionen på vissa punkter har tolkats extensivt i den meningen att den ansetts omfatta företeelser som konventionsstaterna, när de tillträdde konventionen, med stor sannolikhet ansåg falla utanför dennas tillämpningsområde. Ett karakteristiskt exempel gäller rätten till domstolsprövning, som enligt artikel 6 i konventionen skall gälla individens "civila rättigheter och skyldigheter" men som i praxis har kommit att omfatta också betydande delar av det offentligrättsliga området. I andra hänseenden, t. ex. när det gäller frihetsberövanden och garantierna i rättegångsförfarandet (artiklarna 5 och 6 i konventionen), har den europeiska domstolen upp-
ställt tämligen långtgående och precisa krav som konventionsstaterna måste uppfylla. I fråga om sådana "frihetsrättigheter" som rätten till respekt för privat- och familjeliv, yttrandefrihet och föreningsfrihet (artiklarna 8-11 i konventionen) samt äganderätten (artikel 1 i första tilläggsprotokollet) har den europeiska domstolen visserligen tillerkänt varje konventionsstat en viss frihet att själv bedöma vilka inskränkningar i rättigheterna som får göras, men domstolen har samtidigt förbehållit sig en tämligen strikt kontroll av att inskränkningarna inte avviker från en europeisk minimistandard.
Utvecklingen av domstolens och kommissionens praxis har lett till att den europeiska konventionen blivit i hög grad relevant också för Sverige. Antalet klagomål mot Sverige har under de senaste åren varit stort, och många av dem har gällt svåra rättsfrågor. De problem som aktualiserats har varit av skiftande art. Typiska ämnen har varit skyddet för äganderätten (expropriation, byggnadslagstiftning, jordförvärvslagstiftning m. m.), rätten till domstolsprövning i fråga om förvaltningsbeslut, anhållandetidens längd och tvångsomhändertaganden av barn. När detta skrivs (i september 1987), har det dock endast varit i tre fall som Sverige genom slutliga avgöranden befunnits ha brutit mot konventionen. I två av dessa fall, nämligen Sporrong—Lönnrothmålet om expropriation och rätten till domstolsprövning4 samt McGoffmålet om rätten för person som häktats i sin frånvaro att efter gripandet snabbt ställas inför domstol,5 var det den europeiska domstolen som fattade det slutliga beslutet. I det tredje fallet, nämligen Bramelid —Malmströmmålet om rätten till domstolsprövning av aktievärdet vid inlösen av minoritetsaktier,6 fann Europarådets ministerkommitté att Sverige brutit mot konventionen. I ytterligare några mål mot Sverige har kommissionen funnit brott mot konventionen föreligga, och fyra sådana mål är för närvarande under prövning vid domstolen.7
Vidare har den svenska regeringen i ett antal fall träffat förlikningar med klagandena eller vidtagit andra korrektiva åtgärder utan att invänta ett slutligt avgörande i saken. I ett par av dessa fall — det
ovan nämnda Bramelid—Malmströmmålet samt Skoogströmmålet om anhållandetidens längd8 — hade kommissionen konstaterat brott mot konventionen, och regeringen fogade sig i denna bedömning genom att ta initiativ till ändringar av svensk lag på de av kommissionen kritiserade punkterna.
Till följd av domen i Sporrong—Lönnrothmålet och med beaktande av de likartade problem som uppkommit i flera andra mål inför kommissionen och domstolen har ett lagförslag utarbetats om att ge regeringsrätten vidgad behörighet att överpröva lagligheten av förvaltningsbeslut.9 I fråga om den fullständiga avsaknaden av rätt till domstolsprövning (med undantag av resningsmöjligheten) av stora grupper av förvaltningsbeslut skiljer sig svensk rätt otvivelaktigt från nästan alla andra västeuropeiska rättssystem, och genom införande även rätt till domstolsprövning på dessa områden kommer den enskildes rättssäkerhet att förstärkas.
Ett annat initiativ till lagändring, som resulterat i en proposition till riksdagen,10 gäller den tid under vilken en på grund av misstanke om brott gripen person får vara berövad friheten innan han ställs inför domstol. I Skoogströmmålet — som förliktes inför den europeiska domstolen — hade klaganden varit berövad friheten i sju dagar innan han ställdes inför domstol. Detta ansåg kommissionen strida mot artikel 5: 3 i konventionen, som föreskriver ofördröjlig inställelse inför domstol. I McGoffmålet, där den europeiska domstolen fann en kränkning av samma bestämmelse föreligga, varade klagandens frihetsberövande i femton dagar innan han ställdes inför domstol. Det förslag som har underställts riksdagen går ut på att tiden mellan gripande och häktningsförhandling inte får överstiga fyra dagar. Även detta innebär en förstärkning av den enskildes rättsskydd på ett område där svensk rätt avviker från vad som kan anses som västeuropeisk minimistandard.
Sedan kommissionen i Bramelid—Malmströmmålet funnit aktiebolagslagens dåvarande regler om obligatorisk skiljedom i tvister om inlösen av minoritetsaktier med uteslutande av allmänna domstolars behörighet i sådana mål strida mot artikel 6 i konventionen, som ger rätt till domstolsprövning i tvister om civila rättigheter och skyldigheter, ändrades aktiebolagslagen så att en rätt till domstolsprövning infördes för part som inte var nöjd med skiljedomstolens avgörande. Om det sakliga värdet av denna lagändring kan det förvisso råda
delade meningar. Man gick miste om vissa fördelar med det tidigare förfarandet - ett snabbt en instansförfarande inför särskilt sakkunniga skiljemän — men nådde samtidigt ökad rättssäkerhet genom att ge parterna rätt till ett offentligt rättegångsförfarande med normala procedurella garantier.11
Vidare kan erinras om Bulusmålet som förliktes inför kommissionen och där det var ett element i förlikningen att utlänningslagens regler skulle ändras så att det infördes en klagorätt i verkställighetsärenden motsvarande kraven i artikel 13 i konventionen. I enlighet med förlikningen har utlänningslagen sedermera ändrats i detta hänseende.12
I de nu nämnda målen har alltså förfarandet inför de europeiska instanserna lett till att svensk lag ändrats. Därutöver har emellertid klagandena i en del fall för egen del erhållit skadestånd — i Sporrong—Lönnrothmålet av betydande storlek13 — eller annan gottgörelse. Även som ett element i de förlikningar som träffats har pekuniärkompensation ofta utgått till klagandena, i en del fall till avsevärda belopp.14
Av det anförda framgår att den europeiska konventionen och det däri ingående klagomaskineriet ger den enskilde möjligheter att uppnå resultat som förvisso inte kan nås med hjälp av 2 kap. RF. Det europeiska systemet är således från individens synpunkt ett värdefullt komplement till grundlagsbestämmelserna.
Den något paradoxala situationen föreligger alltså, att vi i bestämmelserna i vår egen grundlag och i nationella domstolsförfaranden på grundval av dessa bestämmelser har ett ganska ineffektivt skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna, medan i huvudsak samma rättigheter på det internationella planet skyddas på ett betydligt mera effektivt sätt.
Frågan kan därför ställas om det inte finns skäl att söka effektivisera det inhemska rättssystemet för att därigenom i någon mån reducera behovet av internationell överprövning. I det stora flertalet stater som tillträtt den europeiska konventionen är denna direkt tillämplig intern
rätt som måste beaktas av inomstatliga domstolar och myndigheter. Man kan fråga sig om inte också svenska domstolar och myndigheter skulle kunna anförtros uppgiften att med ledning av de europeiska organens praxis själva avgöra och pröva en del av de frågor som nu förs vidare till den europeiska kommissionen och domstolen.
En sådan direkt konventionstillämpning är naturligtvis inte oproblematisk, och den kan också förefalla främmande för svensk rättstradition. Den skulle otvivelaktigt ställa våra domstolar och myndigheter inför nya grannlaga uppgifter. Konventionens bestämmelser är ju ofta allmänt formulerade och svåra att tolka, och ett starkt behov skulle föreligga av att fortlöpande ge vägledning genom att översätta och publicera viktigare avgöranden av de europeiska organen.
Den stora tveksamhet som den svenske lagstiftaren känt inför tanken på att ge domstolar och myndigheter en effektiv materiell lagprövningsrätt kan naturligtvis också göra sig gällande när det blir fråga om att ta ställning till om svensk lag överensstämmer med den europeiska konventionen. Även om man inte vill medge svensk domstol eller svensk myndighet att vägra tillämpa konventionsstridig svensk lag, finns det dock många situationer då det skulle vara av stor betydelse om konventionen hade införlivats med svensk rätt. I de många fall då svensk lag kan tillämpas på olika sätt skulle det då åligga domstolar och myndigheter att tillse att tillämpningen överensstämmer med konventionen.
Några exempel kan nämnas. När beslut fattas om utvisning enligt utlänningslagen, kan det vara av vikt att hålla i minnet att beslutet inte får kränka artikel 8 i den europeiska konventionen som garanterar envars rätt till respekt för sitt familjeliv.
Vid beslut om häktning av den som är misstänkt för brott bör tillses att häktningstiden inte blir oskäligt lång, vilket skulle strida mot artikel 5:3 i konventionen. Och är det fråga om att utfärda eller förlänga expropriationstillstånd eller byggnadsförbud, kan det vara av betydelse att beakta de grundläggande bestämmelser om skydd för äganderätten som finns i artikel 1 i första tilläggsprotokollet till konventionen och vars innebörd närmare utvecklats i de europeiska organens praxis.
Svaret på den i rubriken ställda frågan "räcker 2 kap. RF eller behövs mer?" synes mig alltså vara att bestämmelserna i 2 kap. RF inte är tillräckliga för att effektivt skydda den enskildes grundläggande fri- och rättigheter men att det europeiska kontrollsystemet visat sig kunna bidraga till att åstadkomma förbättringar som inte skulle kunna uppnås med hjälp av våra egna grundlagsregler. Problem kan givetvis uppkomma om de förändringar som föranleds av den europe-
iska domstolens domar skulle framstå som onödiga, byråkratiska eller grundade på en otillräcklig förståelse av de speciella förhållanden som råder i Sverige. När det gäller tillämpningen av nationell rätt, kan ju lagstiftaren reagera mot en otillfredsställande rättstillämpning genom att ändra lagen, men att ändra konventionsbestämmelser på detta område är ett mycket mödosamt och ofta rentav omöjligt företag.
Hittills har det dock knappast gjorts gällande att den europeiska domstolens påpekanden av vissa brister i svensk rätt eller rättstilllämpning har varit omotiverade eller felaktiga. Den oro som ibland kommer till uttryck i Sverige över utvecklingen i Strasbourg tycks förövrigt ofta mera avse mängden och variationen av de frågor om svenska förhållanden som numera underställs kommissionen än de rapporter och domar som blivit resultatet av kommissionens och domstolens prövning.
Ändå finns det säkert, i ett land som Sverige med dess relativt svaga europeiska identitet, de som menar att en europeisk kontroll av vår lagstiftning och rättstillämpning utgör ett onödigt påhäng. Samtidigt råder det en bred enighet om att Sverige internationellt bör främja respekten för de mänskliga rättigheterna och i detta syfte söka åstadkomma så effektiva internationella kontrollmekanismer som möjligt. Sådana kontrollmekanismer bör givetvis vara effektiva och kunna tillämpas inte bara mot andra utan också mot oss själva. Att svensk lag och rättstillämpning då och då drabbas av internationell kritik kan därför ses inte bara som ett medel att förbättra rättssystemet i Sverige utan också som ett pris som vi får betala för att verksamt kunna medverka till att nå det större målet: en ökad respekt för de mänskliga rättigheterna i alla länder.