Kontrollmakten i 1974 års svenska författning
av justitierådet FREDRIK STERZEL
År 1988 blev ett märkesår för kontrollmakten genom de första offentliga utskottsförhören och den "affär" som gav dem särskilt genomslag. Först gavs respass åt ett statsråd med (indirekt) ett kontrollvapen; senare började en TV-sänd undersökning av saken med ett annat kontrollmedel. Den vanligen anonyma kontrollmakten var plötsligt centrum i en oklar och omfattande debatt. Oklarheten förvånade ingen som kände den konstitutionella bakgrunden.
Då man talar om kontrollmakten som ett konstitutionellt begrepp, går tankarna säkert, och med rätta, främst till stater med maktdelning som grundläggande princip, i första hand till USA. Kongressensmäktiga undersökningsutskott träder fram på näthinnan: senator McCarthys utskott för oamerikansk verksamhet på 50-talet, Watergate och Irangateutskotten på 70- och 80-talen m. fl. Konvulsionerna kringen utnämning till USA:s högsta domstol 1987 är också i friskt minne. Publicitet utomlands får naturligtvis främst de utskott som sysslar med angrepp på regeringen eller på personer. Många andra undersökningsutskott spelar emellertid en viktig roll i amerikansk politik. Som enda exempel — som återkommer i det följande — vill jag ta det utskott som under andra världskriget utredde slöseri och "mygel" inom den amerikanska krigsansträngningen. Det gav sin ordförande, senator Harry S. Truman, ett anseende som förde honom till posten som USA:s vicepresident och kort därefter till Vita huset. I sina memoarer uppehåller sig Truman med särskild belåtenhet vid detta uppdrag, som enligt honom sparade skattebetalarna minst 15 miljarder dollars.1
I parlamentariskt styrda stater är däremot kontrollmakten ofta knappast mer än ett begrepp i den konstitutionella litteraturen, om
ens det. Denna annorlunda attityd får naturligtvis inte föranleda slutsatsen att kontroll skulle saknas och motsvarande funktioner, som de amerikanska kongressutskotten utövar, negligeras i parlamentariska stater. Förklaringarna synes vara två. För det första ligger i själva det parlamentariska systemet en kontrollfunktion som minskar behovet av speciella kontrollinstrument vid sidan av. Utöver sakbehandling och debatter spelar bl. a. förtroendeomröstningar och frågeinstitut ofta en stor roll. För det andra brukar man, bl. a. av hänsyn till det parlamentariska systemets spelregler, gärna finna andra former, t. ex. medborgarkommittéer, för den kontroll som erfordras utöver den rent parlamentariska.
Mot denna bakgrund kan det onekligen sägas att just 1974 års svenska regeringsform borde vara av särskilt intresse. Här har ett demokratiskt land, under lugna och normala förhållanden, infört en ny författning, med övergång från maktdelning till parlamentarismsom kärnpunkt. Och den nya regeringsformen innehåller ett särskilt kapitel om "kontrollmakten", 12 kap. Genom att endast en kapitelrubrik ytterligare talar om "makt", nämligen 9 kap. om finansmakten, kan man få föreställningen att detta var en central punkt i det tjugoåriga författningsarbetet. Den som studerar de mera publikknipande inslagen i dagens kontrollverksamhet gissar nog också på utländsk inspiration, särskilt från USA. Sådana föreställningar skulle emellertid vara överdrivna; i huvudsak är det skenet som bedrar. Vid ett närmare studium av 12 kap. finner man en kontinuitet med den äldre författningen sådan den kom att tillämpas i praxis, som är kanske mera påtaglig än inom något annat kapitel i regeringsformen.2 Viljan till nyskapande var ringa, intresset för enskildheterna ännu mindre. Någon närmare diskussion av kontrollmaktens ställning i det nya systemet förekommer inte i förarbetena. Utvecklingen efter 1974 har emellertid inte på alla punkter blivit den som förutsågs och önskades i grundlagsarbetet.
Kontrollmakten 1809 och 1974
I 12 kap. regeringsformen finner man till en början de fyra konstitutionella institut som under de äldre förhållandena brukade betraktas som uttryck för en riksdagens kontrollmakt: konstitutionsutskottets granskning, interpellationer och frågor, riksdagens ombudsmän samt
riksdagens revisorer. Därtill har fogats ett nytt institut, misstroendeförklaring, som utgör ett led i parlamentarismens grundlagfästande; det infördes för övrigt redan vid den stora partiella reform inom 1809 års ram som beslöts 1968/69. Slutligen finner man regler om åtal motstatsråd, justitieråd och regeringsråd.
Kontrollmakten utgör alltså inte något organiskt sammanhängande helt. Det rör sig i stället om ett antal regler med ganska få praktiska beröringspunkter.3 Den första grundlagskommittén, författningsutredningen som arbetade 1954—63, föreslog också en mindre anspråksfull rubrik: Granskning och tillsyn. Den andra kommittén, grundlagberedningen som arbetade 1966—72, tog upp beteckningen Kontrollmakten utan närmare motivering, uppenbarligen i anslutning tillgängse språkbruk i riksdagen och i litteraturen.
En framställning av kontrollmakten kan således inte ta sin början i 1974 års författning; 1809 ger den naturliga utgångspunkten. I 1809 års maktdelningssystem kom kontrollfunktionerna att inta en viktig plats. Den välkända promemorian av Hans Järta, som lades till grund för arbetet i grundlagsriksdagens konstitutionsutskott, ägnade ett avslutande avsnitt åt "Controll". Där framställdes 24 frågor av vilka deförsta och de sista kan förtjäna att återges här4:
Huru vidt bör utöfningen av den styrande Magten controlleras?
Hvarest skall Controllen därå läggas? Hos en Corps af Embetsmän, nämde af Konungen, eller hos Riksens Ständer, eller någon af dem förordnad Corps?
Böra de Embetsmän, som vercka med Konungen i styrelsen eller äro kallade att honom däruti råda, vara ansvarige för sina göromål och rådslag?
I hvilka fall må deras ansvarighet äga rum?
Af hvilken, och hvarest, kan den yrkas?
Huru vidt må tryckfriheten sträckas? Huru bevaras?
— — —
Bör Justitae Cancelleren bibehålla den dubbla egenskapen af Actor i mål, rörande allmän säkerhet och Kronans rätt, hvar uti Konungens talan föresemot enskildta Personer eller Corpoationer, och af Väcktare öfver Lagarnes efterlefnad af Embetsmän?
Eller böra dessa olika befattningar åtskiljas, och hvardera öfverlemnas åt en särskild Person?
I sådant fall, bör den, som skall controllera den Styrande Magtens verckningssätt uti alla därifrån utgående grenar, nämnas af Konungen eller afStänderne?
Huru må denne Embetsman erhålla kunskap om Styrelsen, och huruvercka?
Huru skall Statsvercket granskas?
Som svar på dessa frågor tillkom 13 paragrafer i regeringsformen, 96—108 §§. Ett kontrollsystem byggdes upp med fem institutioner som grundpelare. Justitieombudsmannen skulle som ständernas ombud ha tillsyn över lagarnas efterlevnad av domare och andra ämbetsmän. Riksrätten skulle döma i mål om ansvar för statsrådets och högsta domstolens ledamöter för allvarligare fel i tjänsten, med ombudsmannen som åklagare. Opinionsnämnden skulle ha befogenhet att skilja ledamot av högsta domstolen från hans ämbete om han, utan bevisligen begånget brott eller fel, förverkat det allmänna förtroendet. Konstitutionsutskottet skulle granska statsrådsprotokollen och aktualisera statsrådens ansvar genom att väcka åtal inför riksrätten eller göra anmälan hos ständerna, som skulle kunna hemställa hos konungenom entledigande av statsråd. Tryckfrihetskommitterade skulle på begäran lämna bindande förhandsbesked, om en skrift kunde tryckas utan riskför ansvarspåföljd.
Promemorians sista fråga, om granskning av statsverket, blev endast indirekt besvarad i regeringsformen, genom stadgandena omständernas finansmakt. Den skulle främst bevakas av statsutskottet, vars allmänna uppgift skulle vara att utreda och uppge statsverkets tillstånd, förvaltning och behov. Den kontroll som antyddes här utvecklades i 1810 års riksdagsordning till en verklig statsrevision. Den skulle i första hand ankomma på statsutskottet, men därutöver fick riksdagens revisorer för riksbanken och riksgäldskontoret sina befogenheter vidgade till att även granska statsverket.
Vid tiden för grundlagsarbetet under efterkrigstiden hade detta ursprungliga kontrollsystem till stora delar vittrat sönder, även om grundlagsreglerna inte hade ändrats i motsvarande mån. Tryckfrihetskommitterade upphävdes då den nu gällande tryckfrihetsförordningen stiftades 1949. I övrigt stod de gamla bestämmelserna i stort sett kvar på papperet ända fram till 1970-talets grundlagsreformer.Opinionsnämnden och riksrätten hade emellertid saknat praktisk betydelse sedan ståndstiden, och detsamma gällde om riksdagens rätt att begära entledigande av statsråd och om statsutskottets revisionsuppgift. 5 Också konstitutionsutskottets rätt att göra anmälningar till riksdagen mot statsråd med anledning av protokollsgranskningen förlorade med tiden nästan all betydelse. Granskningen av statsrådsprotokollen levde dock kvar men med en strävan efter förnyelse och utan egentligt anseende. Efter representationsreformen 1867 växte interpel-
lationsinstitutet fram men fick först långt senare grundlagsstöd och praktisk betydelse.
Kontrollmakten i regeringsformens förarbeten
Då författningsarbetet sattes igång 1954, fanns alltså redan fyra av de fem kontrollinstitut som sedermera togs in i 12 kap. regeringsformen, tre av dem som de enda i praktiken överlevande sedan 1809 och ett framvuxet i riksdagspraxis under senare tid. Endast en nyhet introducerades som en följd av det nya grundlagsarbetet, nämligen misstroendeförklaring.
Av de båda kommittéerna var det författningsutredningen som gjorde de djupaste övervägandena, medan grundlagberedningen åstadkom de praktiska lösningarna genom en rad politiska kompromisser. Då det gäller kontrollmakten kan man emellertid inte påstå att ens författningsutredningen redovisade några större perspektiv eller djupare tankar. Motiven är i dessa delar påtagligt torftiga.6
Författningsutredningen begagnade som nämnts överhuvudtaget inte begreppet kontrollmakt annat än någon gång i den löpande texten, mera i förbigående. Dispositionen av förslaget till regeringsform innebar — i likhet med den slutliga — att kapitlet om "Granskning och tillsyn" blev det näst sista, 9 kap., följt endast av särskilda bestämmelser för krig och andra utomordentliga förhållanden. Man kan tala om ett slags slutkapitel där man förde ihop ett antal regler som inte lät sig placeras in på ett enkelt och naturligt sätt i de föregående kapitlen och som fann en gemensam nämnare i något slags anknytning till konstitutionell kontroll.
Närmast föreställningen om en kontrollmakt som ett särskilt led i författningen kommer man i författningsutredningens motiv till första kapitlet i förslaget till regeringsform, om statsskickets grunder. Detta var uppbyggt så att varje paragraf tog upp det väsentliga i det efterföljande kapitel som bar samma nummer. Den 9 § som svarade mot 9 kap. utsade: "Riksdagen granskar, enligt vad i denna regeringsform stadgas, rikets styrelse och förvaltning." I de korta motiven uttalades7 att riksdagen har "en särskild, alltmera väsentlig kontrollfunktion" i förhållande till rikets styrelse och förvaltning. Från synpunkten av en klar funktionsuppdelning är det av betydelse, framhöll utredningen, att kontrollfunktionen utövas enligt bestämda, i grund
lagen fastlagda former. Statsråden skulle sålunda enligt förslaget vara föremål för politisk kontroll från riksdagens sida genom möjlighet till misstroendeförklaring och genom rätt för riksdagsledamot att framställa interpellationer och spörsmål samt för administrativ och juridisk kontroll genom konstitutionsutskottets granskningsverksamhet. Andra myndigheter än regeringen är, fortsatte utredningen, från medborgerlig rättssäkerhetssynpunkt föremål för tillsyn genom riksdagens ombudsmän, och deras ekonomiska förvaltning granskas av riksdagens revisorer.
Utöver det nya institutet misstroendeförklaring föreslog författningsutredningen endast en mera väsentlig nyhet i sak. Som redan framgått skulle konstitutionsutskottets granskning inriktas på en administrativ och juridisk kontroll, medan politisk kontroll skulle utövas i andra former. Drygt 2/3 av motiven till 9 kap. avhandlade också konstitutionsutskottet. Just förändringen på den här punkten kom dock, som strax skall visas, inte att bli genomförd i praktiken.
Grundlagberedningen anslöt sig i fråga om kontrollfunktionerna i sak nära till författningsutredningen. Motsvarande kapitel i regeringsformen gavs emellertid rubriken "Kontrollmakten", utan någon kommentar. Kapitlet berördes inte i den allmänna motiveringen. Specialmotiveringen är knappt tio sidor; det ämne som behandlas mest utförligt är statsrådens juridiska ansvar.8 Det kan nämnas att både författningsutredningen och grundlagberedningen tänkte sig att ha kvar en reformerad riksrätt för åtal mot statsråd, justitieråd och regeringsråd.
Regeringens grundlagsproposition 1973 anslöt sig i de här aktuella delarna nästan helt till grundlagberedningens förslag. Den enda egentliga avvikelsen avsåg att åtal mot statsråd, justitieråd och regeringsråd skulle väckas i högsta domstolen. Så försvann riksrätten urförfattningen 1974, jämnt 120 år sedan den senast fungerat.9 Propositionen innehöll också de enda uttalanden av mera allmän innebörd om kontrollmakten som, såvitt jag kunnat finna, gjordes under hela grundlagsarbetet. Det är ingen djupgående analys, men specialmotiveringen till 12 kap. regeringsformen inleds i alla fall med åtta meningar som introducerar ämnet.10 Kortheten gör det både möjligt och naturligt att återge innehållet här.
I ett statsskick som står på parlamentarismens grund är det naturligt, framhöll justitieministern, att riksdagen har som en huvuduppgift att bedriva en kontrollerande verksamhet genom att granska regeringens allmänna politik. På riksdagen bör också ankomma en övervakning av regeringens funktion som högsta förvaltningsmyndighet. Det ligger vidare i riksdagens intresse att bevaka att myndigheter och offentliga funktionärer lojalt och effektivt förverkligar de direktiv för samhällsverksamheten som har getts i lagar och andra beslut. En insyn på olika förvaltningsområden kan också ge riksdagen underlag för nya beslut. Ett visst moment av kontroll i dessa syften kan, fortsatte justitieministern, sägas ligga i riksdagens allmänna ställning i förhållande till regeringen. Riksdagens sakbehandling av regeringensförslag kan sålunda anses höra till dess kontrollmakt i vid bemärkelse. När man talar om riksdagens kontrollmakt, menar man emellertid vanligtvis särskilda rättsliga institut, där kontrollfunktionen är den dominerande.11 Även med denna snävare avgränsning kan man ha skilda meningar om vilka funktioner som bör innefattas i kontrollmakten. Justitieministern anslöt sig därvid lag till grundlagberedningens uppfattning.
Med detta har det väsentliga redovisats av vad förarbetena har att säga om kontrollmakten. Sammanfattningsvis kan man säga att det rör sig om fem författningsinstitut och vissa ansvarsregler, varav två institut och ansvarsreglerna ägnades uppmärksamhet medan återstoden i huvudsak överfördes från det rådande statslivet utan särskilda önskemål om att påverka utvecklingen genom den nya regeringsformen.12 Mot den bakgrunden är det naturligt att här närmast berörade fem instituten vart och ett för sig, fristående från grundlagsreformen. Ansvarsreglerna för statsråd, justitieråd och regeringsråd har såliten praktisk betydelse att de lämnas därhän. I översikterna tecknas huvudpunkterna i utvecklingen, från början till dagsläget. Särskilt intresse har naturligtvis dagens situation, sedd i relation till grundlagsreformen för 14 år sedan, men även den historiska bakgrunden har sina poänger för en aktuell diskussion. Några synpunkter för en sådan diskussion skall ges avslutningsvis.
Konstitutionsutskottets granskning
Ingenting i vår författning har en så egendomlig historia som konstitutionsutskottets granskning. Utskottet ålades alltså i 1809 års rege-
ringsform att vid varje riksdag granska statsrådsprotokollen. Två åtgärder var möjliga: åtal inför riksrätten och anmälan till ständerna.
I det senare fallet kunde ständerna begära vederbörandes entledigande.13 Bestämmelserna om denna granskning — liksom flera led i den ursprungliga kontrollmakten — skall ses mot bakgrunden att ständerna 1809 fick en självständig rätt att sammankomma till riksdag men först sedan fem år gått efter den senaste riksdagens slut. Tidigare kallelse berodde av konungen.
Detta s. k. dechargeinstitut hade stor betydelse under de första 45 åren efter 1809. Redan under den sista ståndstiden gav det emellertid bilden av ett institut på avskrivning. Särskilt tre omständigheter samverkade till detta. Oppositionsriksdagen 1840—41 markerade slutet för den personliga konungamakt som regeringsformen förutsatte. Genom Louis de Geer och hans "reformministär" förbättrades relationerna mellan ständerna och statsrådet samt banades väg för representationsreformen 1866—67. Den i sin tur gav riksdagen rätt att sammanträda varje år. Systemet med årliga riksdagar gav en allmän känsla av att de gamla granskningsreglerna var föråldrade.
Det hände fem gånger under slutet av 1800-talet att dechargebetänkandet var helt blankt.14 Efter sekelskiftet fick emellertid granskningen en ny aktualitet. Det skedde mot bakgrunden av riksdagens partipolitisering och de ökande spänningarna under slutkampen för demokrati och parlamentarism. Dechargeinstitutet blev ett bland flera medel i den politiska striden. Även de första decennierna efter parlamentarismens genombrott såg en ganska hög aktivitet. Den tiden präglades av täta växlingar mellan svaga minoritetsregeringar. En vändpunkt kom med den första majoritetsregeringen hösten 1936. Dechargedebatten 1937 dominerades av statsminister Per Albin Hanssons skarpa framträdande mot konstitutionsutskottet.15 Därefter reducerades dechargeförfarandets redan förut ringa betydelse till det närmast obefintliga. Två gånger i början av 1950-talet hände det rentav att dechargebetänkandena debatterades mellan kl. 2 och kl. 3 på natten. Endast någon enstaka livsryckning kunde noteras hos det
gamla anmärkningsförfarandet, sista gången i spionaffären Wennerström 1964.
Författningsutredningen fick med sig i bagaget en framställning av riksdagen 1952, på initiativ av konstitutionsutskottet, om en sådan omläggning av granskningen som utredningen sedermera förordade: den skulle frikopplas från det politiska ansvaret och ges en administrativ, juridisk inriktning.16 Den tanken var ingalunda ny. Redan under ståndstiden hade det förekommit vissa antydningar, och under efterkrigstiden hade olika uttalanden utan åberopande av regeringsformens regler kommit att bli dechargebetänkandenas tyngdpunkt, i den mån man kan tala om en sådan.
Den reform i riktning mot ett slags "av politisering" av granskningen, som författningsutredningen föreslog 1963, kom till uttryck i grundlagsregler som med endast detaljjämkningar togs in i 1974 årsregeringsform. Enligt den inledande punkten i 12 kap. 1 § skall konstitutionsutskottet "granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning". De nya bestämmelserna blev i huvudsak genomförda redan i samband med de partiella grundlagsreformerna 1971. Initiativet kom även den gången från konstitutionsutskottet, som vid 1967 års riksdag hade enats om att genomföra en försöksverksamhet enligt författningsutredningens riktlinjer. Det året lades ett helt "avpolitiserat" dechargebetänkande fram. Det innehöll inga stora saker men i alla fall ett tiotal uttalanden i olika ärenden, vilka alla var enhälliga. Även 1968 lyckades man få fram ett enigt granskningsbetänkande, som dessutom hade ett något bredare och tyngre sakinnehåll. Det var mot den bakgrunden som utskottet föreslog riksdagen att ersätta 1809 års föråldrade stadganden med författningsutredningens nya, vilka nu dessutom hade fått grundlagberedningens välsignelse. Även 1969 och 1970 fullföljdes linjen med enhälliga, av politiserade granskningsbetänkanden.17
Så kunde man då 1971, då enkammarriksdagen startade, förledas att tro att en bestående reform hade kommit i hamn. Sigill sattes på den genom 1974 års regeringsform. Ingenstans i de senare förarbetena finner man en antydan om annat än att man nu hade slutligt genom
fört författningsutredningens förslag om en administrativ, juridiskgranskning, skild från den politiska kontrollen som utövades i andra former.
Det är intressant att kunna sätta fingret på en så både drastisk och i sak viktig förändring i förhållande till regeringsformens avsikter som den nya inriktningen av konstitutionsutskottets granskning. Frågan om förändringen är bra eller inte skjuts här tills vidare åt sidan; just nu gäller det bara att konstatera faktum att det är frågan om en nyhet.19 Denna har vuxit fram i utskottets praxis under enkammarriksdagens tid, dvs. med början 1971.
Två grundlagsändringar utan direkt samband med kontrollmakten har haft avgörande betydelse för den nya utvecklingen. Redan vid enkammarreformen fick samtliga utskott rätt att kalla till sig regeringsmedlemmar för överläggningar.20 Under riksmötet 1987/88 beslöts sedan att utfrågningar skall kunna ske offentligt. Det senare hade länge önskats av den borgerliga riksdagsoppositionen. Omsider hade man enats om en kompromiss enligt vilken en majoritet inom ett utskott — inte, som oppositionen krävde, en kvalificerad minoritet —skulle kunna besluta om offentlighet i samband med en utfrågning.21
Dessa två reformer gav förutsättningar att skapa större intresse kring konstitutionsutskottets granskning. Men innan de kunde fågenomslag måste utskottet överge den väg det slagit in på 1967. Dettaskedde snart, utan något principbeslut. Enkammarriksdagens förstagranskningsbetänkande upptog sju punkter varav sex "neutrala",bl. a. avlämnandet av propositioner och expedieringen av regleringsbrev. Den sjunde bar samlingsrubriken "Övriga frågor" och nämnde ett antal ämnen som varit uppe men där utskottsmajoriteten inte ville göra några uttalanden, bl. a. besluten om prisstopp 1970 och den s. k. Brofjordenfrågan. Sex reservationer och särskilda yttranden av oppositionsföreträdare tog upp dessa ärenden. Bilden 1972 var likartad; en nyhet var att fyra (av tolv) reservationer och särskilda yttranden
anknöt till neutrala ämnen. Grundlagsriksdagen 1973 redovisade elva neutrala punkter med åtta säryttranden samt en avslutande samlingsrubrik med fem reservationer. Det fanns alltså goda skäl att i grundlagsärendet åtminstone notera, att utvecklingen visade tecken att löpa i en annan riktning än den man tänkt sig i förarbetena, men saken berördes inte alls.22
Under granskningen 1974 förekom för första gången förhör med regeringsmedlemmar. Det ärende som markerade vändpunkten var den välbekanta IB-affären, avseende ett spioneriåtal mot två journalister som avslöjat förekomsten av en hemlig underrättelsetjänst inom försvaret. Konstitutionsutskottets granskning omfattade utfrågningar med, förutom ÖB m.fl. ämbetsmän, även fyra regeringsledamöter.
Efter IB-affären har statsrådsförhör varit ett årligt inslag. Med början 1988 har alltså även offentliga utfrågningar förekommit. Sedan flera år är det praxis att utskrifter av utfrågningarna trycks som bilagor till granskningsbetänkandena. Tyngdpunkten i dessa har alltmer förskjutits åt en politiskt relevant granskning. Betänkandet 1988 består av två digra band.23 I det första omfattar huvudtexten 66 sidor med 21 numrerade ärenden. De sex första är av den klassiska neutralatypen: lagårdsremisser, propositionsavlämnandet, normgivningsbemyndiganden etc. De 15 återstående punkterna inleds med regeringens åtgärder med anledning av Palme-mordet, fortsätter med krigsmaterielexporten och därefter spionen Berglings rymning osv. På bortåt 20 sidor redovisas 31 reservationer och nio särskilda yttranden. Endast ett yttrande avser en neutral fråga, övriga 39 har en klart politisk inriktning. Den andra delen redovisar utfrågningar, 22 sammanlagt, alla offentliga. Sex statsråd har hörts samt fyra förutvarande statsråd, nämligen den sittande regeringens nyligen avgångna justitieminister och de borgerliga regeringarnas tre handelsministrar, dvs. de för krigsmaterielexporten ansvariga.
Vi har alltså inom ramen för bestämmelserna om konstitutionsutskottets granskning fått en helt annan utveckling än grundlagstiftarna tänkt sig. Den saknar inte bara stöd i förarbetena, den har gått i rak motsats till dessa. Enkelt kan man säga att den gamla politiskadechargen har, med TV:s hjälp, fått en blomstringstid som inte ens den tidiga ståndstiden kunde uppvisa, medan den administrativa, juridiska granskning som var utvecklingslinjen under drygt tjugo år
fram till regeringsformen har svårt att alls sticka näsan över vattenytan.24
Misstroendeförklaring
Närmast i regeringsformen kommer det nya institutet för politiskt ansvarsutkrävande, misstroendeförklaring. Det ligger nära till hands att anta att det har vuxit fram ur diskussionerna om dechargeförfarandets reformering och att det påverkas av den nya utvecklingen inom konstitutionsutskottet. Varken det ena eller det andra är emellertid fallet. Övervägandena om en ny ordning för parlamentariskt ansvarsutkrävande kan härledas tillbaka till 1920-talets hårt kritiserade minoritetsparlamentarism. Dechargen betraktades då som så otidsenlig och så ointressant att reformdebatten helt gick den förbi; det gällde att hitta något nytt och ändamålsenligt under de moderna förhållandena. Man inriktade sig från början på ett s. k. dagordningsinstitut efter mönster från kontinentala författningar. En utredning under ledning av Herbert Tingsten avstyrkte ett sådant institut. Den utredningen har påverkat utvecklingen såtillvida, att man allt sedan dess har avvisat varje tanke på motiverade yrkanden av dagordningstyp med därför att de kan ge upphov till allsköns taktiskt spel som snarare försvagar än förstärker parlamentarismen.25
Ett yrkande om misstroendeförklaring är konstitutionellt sett ett blankt yrkande, att statsministern eller ett annat statsråd skall förklaras sakna riksdagens förtroende. Motiveringen är naturligtvis alltid helt klar, men saknar konstitutionell betydelse. Yrkandet tas upp endast om minst 35 ledamöter har ställt sig bakom det. Det får inte utskottsbehandlas, utan omröstning sker efter två eller högst tre bordläggningar i kammaren. I praxis — som ännu är mycket sparsam —har det inte blivit någon egentlig debatt i anslutning till själva omröstningen, bara korta deklarationer på partiledarnivå. För beslut om misstroendeförklaring krävs absolut majoritet, dvs. 175 röster för. Misstroendeförklaring mot statsministern är i sak detsamma som mot regeringen som sådan. Om riksdagen skulle fatta ett beslut om en misstroendeförklaring, har statsministern en vecka på sig för att välja mellan avgång och extra val. Detta gäller även om endast ett enskilt statsråd har drabbats.
Denna spartanska utformning av institutet har otvivelaktigt en bakgrund i Tingstens varningar för taktiskt spel etc. Inga möjligheter alltså att votera om olika motiverade yrkanden, enligt praxis ingen debatt av dechargetyp.
Institutet fick i allt utom någon enstaka detalj sin utformning av författningsutredningen. Det var det enda egentliga uttrycket för parlamentarismens genomförande. Det motiverades väsentligen med de två uttalandena, att det skulle vara en yttersta garanti för parlamentarismen och att det i vissa lägen skulle kunna skapa klarhet i förhållandet mellan ministären och riksdagen. Grundlagberedningen tog upp förslaget, som för övrigt genomfördes redan i samband med enkammarreformen 1971. Några nya motivuttalanden av betydelse gjordes inte.26
Det förvånar knappast att det nya institutet inte har spelat någon stor roll i det parlamentariska livet hittills. Två yrkanden har gått till omröstning. Det första riktades mot Thorbjörn Fälldin 1980, dvs. i realiteten mot den andra borgerliga trepartiregeringen; det avslogs efter strikta partilinjer. Detsamma blev fallet andra gången, då ett yrkande hade riktats mot den socialdemokratiske utrikesministern 1985. Ett par gånger under den borgerliga regeringstiden restes också demonstrationsyrkanden av kommunisterna som hade för få röster för att yrkandena skulle tas upp till omröstning.
Institutets betydelse begränsar sig emellertid inte till dessa två rätt ointressanta tillfällen. Möjligheten av misstroendeförklaring har faktiskt lett till att en regering och ett enskilt statsråd har avgått; åtminstone har utsikten till voteringsnederlag uttryckligen åberopats i båda fallen. Den andra borgerliga trepartiregeringen förvandlades i maj 1981 till en tvåpartiregering genom att statsråden ur moderata samlingspartiet beviljades entledigande. Då hela regeringen avgick någradagar senare motiverades beslutet bl. a. med att moderata samlingspartiet förklarat sig ämna stödja ett yrkande av socialdemokraterna om misstroendeförklaring. Och våren 1988 avgick justitieministern med motiveringen — av statsministern — att det fanns majoritet i riksdagen för en misstroendeförklaring sedan kommunisterna förklarat att de avsåg att förena sig med de borgerliga om en sådan.27
Enligt vad jag har inhämtat är det en allmän och fast inställning i riksdagen, att man skall skilja mellan konstitutionsutskottets granskning och misstroendeförklaring. Det har aldrig inträffat att granskningen i något ärende i realiteten varit en preliminär till ett misstroendeyrkande, ett slags informell ersättning för den av grundlagen förbjudna utskottsberedningen av sådana yrkanden.28
Det enligt min bedömning mest intressanta med detta nya institut ligger på ett annat plan än det som anvisas av regeringsformen och dess förarbeten. Misstroendeförklaring tillkom för att stärka riksdagens ställning. Men frågan är om inte effekten kan bli snarast den motsatta. Regeringen har fått en ursäkt för att sitta kvar trots nederlag i riksdagen: den kan stanna tills den drabbas av misstroendeförklaring. Och just i sådana oklara lägen kan det finnas politiska hämningar mot en misstroendeförklaring, t. ex. därför att regeringen har sin bas i den politiska mitten som kanske behövs för en ny regeringsbildning eller är inopportun att frontalangripa om risken för ett extra valär överhängande. Regeringen skulle enligt denna tankelinje få större frihet att välja rätt tid för sin avgång eller för ett extra val, riksdagen i praktiken mindre frihet.
Det är knappast möjligt att göra några bestämda uttalanden på den här punkten idag. Om valet 1988 hade gett miljöpartiet den vågmästarställning i riksdagen, som de flesta opinionsundersökningar hade förutsagt, hade vi kunnat få ett intressant studiematerial.29
Interpellationer och frågor
Mellan de båda nu behandlade kontrollinstituten samt interpellationer och frågor föreligger klara samband både historiskt och mera sakligt konstitutionellt. Man kan se de tre instituten som hörnen i en triangel; samband går mellan alla tre.
Interpellationsinstitutet fick grundlagsstöd först efter andra världskriget. Det hade då länge existerat, inte i strid med grundlagarna utan snarast med begagnande av deras tystnad. Man brukar säga att det var en skänk av Louis de Geer vid sidan av representationsreformen.
Därmed förhöll det sig på följande sätt. Under remissdebatten i förstakammaren under den första tvåkammarriksdagen, alltså januari 1867, uttryckte flera ledamöter missnöje med att ingen av ministärens medlemmar var närvarande för att svara på frågor och bemöta anmärkningar. Detta föranledde de Geer att framträda påföljande dag medförklaringen, att det beklagligt nog kunde hända att statsråden var upptagna på annat håll och inte kände till att deras närvaro önskades i riksdagen och att man borde kunna tänka sig en ordning, enligt vilken ledamöter i förväg anmälde sin avsikt att ställa frågor till ett statsråd i en kommande debatt. Ur denna förklaring växte interpellationsinstitutet fram. Det användes dock sällan under de första decennierna, i genomsnitt en gång vartannat år.30
En ny utveckling satte även här in i början av 1900-talet som en följd av de ökade politiska spänningarna. Man kan tala om en vändpunkt 1906 då flera interpellationer riktades mot den liberala ministären Karl Staaff, vår första egentliga partiregering. En av dessa debatter avslutades med massinstämmanden i interpellantens slutanförande. Detta förfarande fick stor betydelse under de närmaste åren. Genom massinstämmanden, ibland i partiledarnas anföranden, åstadkoms i praktiken ett slags förtroendeomröstningar.
Från denna form av opinionsyttringar går en utvecklingslinje vidare till en ordning, där partiledardeklarationer gjordes i interpellationsdebatter, utan formella massinstämmanden. Det är lätt att förstå hur interpellationsinstitutet kom att uppfattas som ett politiskt kontrollmedel. De moderna övervägandena om misstroendeförklaring kan också sägas härleda sitt ursprung från detta institut och inte från dechargen.
Inte heller är det förvånande att Axel Brusewitz i sin framställning av ämnet 1938 i riksdagens jubileumsverk underströk inslaget av kontrollmedel: "interpellationsinstitutet hos oss ingår som ett led i ensärdeles rikt utvecklad, på olika sätt verkande kontrollapparat, som i andra länder saknar motsvarighet" och kunde närmast karakteriseras som "ett mellanled mellan å ena sidan remissdebatten vid riksdagensbörjan, å andra sidan dechargeförfarandet vid dess slut". Samtidigt medgav Brusewitz att det stora antalet interpellationer hade "en neutral eller föga utpräglat politisk karaktär".
Det sista uttalandet var mera sant än de förra menade Nils Andrén då han tecknade interpellationsinstitutets fortsatta historia i nästa
jubileumsverk 1966, alltså just i skarven mellan författningsutredningen och grundlagberedningen. I själva verket, framhöll han, "framstår interpellationsinstitutets reducerade betydelse, politiskt sett, under 1930-talet med stor tydlighet". Det råder ingen tvekan om att Andréns bedömning var riktig, ej onaturligt då den gjordes 30 år senare och i viss mån med facit i hand. De båda statsvetarnas olika framställningar belyser bakgrunden till att detta institut kom att tas med som ett led i kontrollmakten i regeringsformen förarbeten likaväl som det tvivelaktiga i den karakteristiken.
Ett praktiskt bekymmer blev redan under mellankrigstiden interpellationernas antal och dröjsmålen med att besvara dem. För att få en bättre ordning klöv man i 1930-talets början institutet i två, genom att införa s. k. enkla frågor; de tekniska skillnaderna förbigås här, liksom senare reformer, med konstaterande bara att tanken hela tiden har varit att få en snabb behandling av små och korta frågor i enkladebatter, som kanske rent av skulle kunna dra till sig intresse.
Då man ser tillbaka på förkrigstiden finner man, inte oväntat, att man även på detta område befann sig i en idyll. I genomsnitt väcktes på 1930-talet 15 interpellationer om året i första kammaren och 25 iandra. På författningsutredningens tid rörde det sig om knappt 50 i första och omkring 100 i andra kammaren, vartill kom ett väsentligtmindre antal enkla frågor. Lägger man ihop båda kamrarna och båda spörsmålsinstituten, kommer man mot periodens slut, alltså under 1963, upp till ett årsgenomsnitt på ganska jämnt 250 spörsmål. Den första enkammarriksdagen väckte 222 interpellationer och 410 frågor. Det senaste riksmötet, alltså 1987/88, nådde till 260 interpellationer, vilket är rekord hittills, och till 535 frågor, vilket innebar en kraftig nedgång efter fyra riksmöten med vartdera över 600 frågor. Det rör sig alltså sammantaget om en våldsam ökning; ett slags mättnadsgräns förefaller dock ha nåtts under 1980-talet. Om praxis bör i övrigt främst nämnas, att debatterna regelmässigt är angelägenheter endast för de inblandade samt talman och kammarpersonal. I plenisalen befinner sig sällan någon annan.
Att man idag har skäl att sätta ett frågetecken vid regeringsformens karakteristik av interpellationer och frågor som konstitutionella kontrollmedel är uppenbart. Deras huvudfunktioner ligger på andra plan. För att citera en numera pensionerad vän, som måste ha upplevt långt över tiotusen spörsmål som kammarens chefstjänsteman, torde det finnas två huvudskäl varför en riksdagsman framställer ett spörsmål i kammaren. Det ena är att han faktiskt vill veta något. Det andra är att han redan vet något. Men därutöver förekommer naturligtvis ett antal spörsmål och debatter som med skäl kan sägas fylla en verklig kon-
trollfunktion. En intressant utveckling under de senaste åren är emellertid, att riksdagen ordnat särskilda debatter för att behandla aktuella ämnen. Härmed går man vid sidan av spörsmålsinstituten och kommer ifrån deras praktiska begränsningar i fråga om talare m. m.31 Sådana debatter anordnades 1986 om den s. k. nyfattigdomen och om Tjernobylolyckan, 1987 om spionen Berglings avvikande och om Europaintegrationen, 1988 bl. a. om sjukvårdskrisen och miljöpolitiken.
Dessa debatter för tanken tillbaka till Axel Brusewitz' resonemang om förhållandet mellan remissdebatten, interpellationsdebatterna och dechargedebatten. Kontrollinslaget är tydligt; lika tydligt är det att kvarvarande interpellationer och frågor har fått en reducerad betydelse från kontrollsynpunkt.
Riksdagens revisorer
Riksdagens revisorer har emellertid aldrig varit någonting annat än ett instrument för riksdagens kontrollmakt, dessutom med en direkt anknytning till det centralaste av riksdagens befogenhetsområden, finansmakten. Som redan nämnts syftade man inte i det moderna grundlagsarbetet till att ge några egna självständiga bidrag på denna punkt. I huvudsak noterade man revisorernas existens och självklara hemmahörighet i ett kapitel om kontrollmakten. Inte heller har utvecklingen efter regeringsformen bjudit på några stora överraskningar. Mot denna bakgrund kan det vara tillräckligt att mera systematiskt än historiskt ange de huvudproblem som har mött revisionen och att precisera dagsläget.32
Det har redan nämnts att revisorerna för riksbanken och riksgäldskontoret genom 1810 års riksdagsordning fick sitt uppdrag vidgat till att även avse att "överse och granska statsverkets tillstånd, styrelse och förvaltning". Redan i Hans Järtas promemoria hade finanskontrollen funnits med, och även regeringsformen hade tagit upp ämnet, dock endast som en särskild uppgift för riksdagens stora utgiftsprövande utskott, statsutskottet. Den granskningen byggdes alltså ut året därpå genom uppdraget till banko- och riksgäldsrevisorerna; åtgärden måste naturligtvis ses mot bakgrunden av att det enligt regeringsformen kunde gå fem år mellan riksdagarna.
Redan i utgångsläget 1809— 1810 iakttar man således vad som alltid har varit en av huvudfrågorna i detta sammanhang: förhållandet
mellan revisionen och riksdagens ordinarie utskottsarbete. Den fråga när fortfarande högaktuell idag.
En av de första utvecklingslinjerna beträffande revisionen var dess frigörelse från det omedelbara sambandet med statsregleringen. Den linjen var fullbordad redan under ståndstiden, och däri ligger förklaringen till att inte revisionen påverkades negativt av representationsformen och de årliga riksdagarna. Om den då ännu hade varit endast ett komplement till utgiftsprövningen, hade den förmodligen tappat sitt konstitutionella fotfäste. Dess uppgifter hade förr eller senare införlivats med statsutskottets som tanken var från början. Men redan på 1850-talet hade revisionen vunnit ett erkännande som en fristående finanskontroll.
Om denna utveckling hjälpte revisionen att överleva representationsreformen, gav den å andra sidan upphov till vissa problem av annan art som inte blev på allvar uppmärksammade och prövade förrän många år senare. Då revisionen frikopplades från det löpande riksdagsarbetet, fick den visserligen en egen, autonom motivering, men den kom i praktiken att sakna en verklig förankring. Det blev fråga om en extra uppgift, utförd under två, senare tre månader pås ommaren och hösten mellan de ordinarie riksdagarna. Uppdraget kom enkelt uttryckt att hamna "vid sidan av". Lägg härtill att rekryteringen av revisorer snart kom att ske väsentligen efter anciennitet och att omval skedde endast sällan, och vi har onekligen ett prydligt latent problem med i lasten då vi kommer längre fram i tiden.
Vi hinner ända till 1949 innan revisionen omvandlas från en tidsbestämd förrättning till en kontinuerlig verksamhet med ett fast kansli, och det skedde då ännu bara i princip. Revisorernas, dvs. de valda riksdagsmännens, sedan mer än ett sekel inrotade arbetsrytm var svår att lägga om, och rekryteringsprinciperna har man knappast ännu idag helt rått på. Först genom en ny reform 1967 gav man upp den gamla traditionen med en samlad årlig revisionsberättelse, som ilikhet med dechargebetänkandena brukat ha ett rätt skiftande och av tillfälligheter påverkat innehåll. Nu lade man fast principen om årliga granskningsplaner och redovisning av varje ärende för sig; inriktningen skulle vara färre och större saker än tidigare.33
Att man på detta sätt efter halvtannat århundrade kom fram till ett kontinuerligt arbetande riksdagens verk med en kvalificerad inrikt-
ning betydde emellertid inte att de praktiska bekymren var övervunna. Fortfarande ligger verksamheten vid sidan av; fortfarande lever den i konkurrens med andra aktiviteter.
Problemen förefaller i grunden vara tre. För det första har vi konkurrensen om revisorerna själva. Revisorsuppdragen har åtminstone ännu inte fått samma status som utskottsuppdragen. Att delta i ett utskott är att delta i politiken, att verka i de löpande händelserna, om än bara på ett frontavsnitt. Att vara revisor innebär att verka utanför politikens huvudfåra. Få riksdagsmän vill se ett sådant uppdrag som sin huvudsyssla under någon längre tid. Men därav följer också vissa svårigheter att hävda verksamheten.
För det andra har vi konkurrensen i sak — inte bara i person — med just riksdagens utskott. Det är det klassiska revirproblemet. Det är helt enkelt svårt både att få fram bra uppslag till granskning och att få effektivt genomslag för de synpunkter som granskningen leder till, då man står utanför det utskott som har riksdagens uppdrag att bevaka fackområdet i fråga. Att åstadkomma närmare och mera konstruktiva relationer mellan revisorerna och utskotten har blivit ett huvudproblem idag. Senast våren 1988 var det en kärnpunkt då finansutskottet tog ställning till revisorernas budgetäskanden.34
Slutligen har vi, för det tredje, konkurrensen med regeringens revisionsorgan. Även detta är naturligtvis ett revirproblem men ett sådant med klar politisk betydelse. Ända sedan den tidiga ståndstiden har en dragkamp förekommit mellan riksdags- och regeringssidan på detta område, om jag får använda moderna beteckningar. Formellt har riksdagen varit framgångsrik, även om det ofta tagit lång tid. De ständiga tvisterna om revisionens granskningsområde har t. ex. genomgående lösts till revisorernas fördel. Så sent som 1987 fick de befogenhet att granska statliga aktiebolag.35 Den utomordentligt långa tid, under vilken frågan segdragits, ger dock en god bild av revisorernas problem — liksom det förhållandet att riksdagen endast ställde en enda ytterligare tjänsteman till förfogande då hela företagssektorn tillkom.
Riksdagen har alltså segrat på papperet, men i praktiken har revisionen haft svårt att hävda sig. Och för övrigt har det ofta varit endast motvilligt som riksdagsmajoriteten ställt upp på sitt kontrollorganssida mot regeringen. Den utomstående kan ha något svårt att förstå de konflikter som alltid ligger latenta på detta område. Mot regeringens
mycket omfattande apparat för förvaltningsrevision och rationaliseringsarbete står riksdagens revisorer med ett kansli på totalt omkring 20 personer, varav ett tiotal utredande tjänstemän; en i huvudsakanonym och för allmänheten okänd myndighet. Men detta granskningsorgan — verkande alltså för den riksdag som med utövande av finansmakten enligt regeringsformen senast beslöt en budget med omkring 350 miljarder i statsutgifter — råkar ständigt i blåsväder dådet försöker hävda sin ställning.
Riksdagens ombudsmän
Någon sådan motvind hos sina huvudmän har riksdagens ombudsmän, det återstående ledet i kontrollmakten enligt 12 kap. regeringsformen, aldrig haft att möta. Lojaliteten har på det hela taget varit föredömlig, och som alla vet har ombudsmannainstitutionen också i modern tid varit något av en svensk konstitutionell exportvara. Samtidigt är det välbekant att även ombudsmännen har problem att kämpa med idag. I stort sett faller emellertid dessa problem utanför ramen vid en framställning av kontrollmakten enligt regeringsformen. Här liksom i fråga om revisorerna är det bara att konstatera, att man i grundlagsförarbetena väsentligen noterade institutionens existens och självklara hemmahörighet i ett kapitel om kontrollmakten. Några självständiga bidrag till utvecklingen ville grundlagstiftarna inte ge, och några synpunkter av intresse utvecklades inte på ämnet.36
Då man ser på ombudsmännen som instrument för kontrollmakten har man först och främst att beakta, att de allt sedan 1809 har intagit en helt självständig ställning i förhållande till sin huvudman. De har aldrig verkat så att säga med riksdagen bakom ryggen. De har aldrig mottagit anvisningar i annat än de mest allmänna ordalag, uttryckta i instruktionen eller i anslutning till granskningen av deras ämbetsberättelser. De har inte heller själva vänt sig till riksdagen i nämnvärd utsträckning för att den vägen påverka lagstiftningen eller samhällsförvaltningens förutsättningar i övrigt. Riksdagens huvudfunktion har hela tiden varit att välja: att nyvälja, att omvälja och enstaka gånger att vägra omval.
Den här bakgrunden gör det emellertid idag litet svårt att på ett naturligt sätt foga in ombudsmännen i bilden av den konstitutionella kontrollmakten. Varför inte likaväl grundlagfästa justitiekanslern eller myndigheternas normprövningsmakt i 12 kap. regeringsformen?
Eller varför inte flytta ombudsmännen till 11 kap., om rättskipningo ch förvaltning?37 Man anar sig kanske till det enkla resonemanget: den här institutionen är bra, den skall vi behålla och varför skulle den inte tas med i kapitlet om kontrollmakten då den en gång i tiden tillskapats just som ett för Sverige unikt kontrollmedel?
Men hur har riksdagen själv sett på ombudsmannainstitutionen? Två gånger har riksdagen beslutat reformer som uppfattats som djupgående. Som ett led i försvarsfrågans lösning 1914 beslöts att inrätta en särskild ombudsman för den militära förvaltningen; den förste MO utsågs 1915. Ett drygt halvsekel senare, 1967, avvecklades den institutionen och ett JO-ämbete med tre JO inrättades; av förarbetena kan man utläsa att den förändringen ansågs djupgående med hänsyn till det personliga momentet i JO-arbetet som starkt betonades.
I samband med 1967 års reform utvecklade sammansatta konstitutions- och första lagutskottet sin syn på ombudsmannainstitutionens historiska och aktuella motivering. Av senare riksdagstryck att döma är synpunkterna alltjämt ett korrekt uttryck för hur riksdagen ser på saken. Ett kort referat kan därför vara på sin plats.38
Ombudsmannainstitutionens tillskapande 1809 skall, framhöll utskottet, ses i sammanhang med grundlagstiftarnas allmänna strävan att söka säkerställa en maktdelning och en maktbalans. Misstro mot den styrande makten och dess underlydande förvaltningsmyndigheter var en betydelsefull faktor. Ombudsmannens uppgift blev att på riksdagens vägnar övervaka myndigheternas efterlevnad av stiftade lagar och rättsenligheten av deras handlande. Verksamheten skulle åsyfta att utöva tillsyn och beivra uppdagade felaktigheter genom åtal. Man tänkte sig närmast att ombudsmannen skulle granska lagskipningens tillstånd i stort och slå ner på allvarligare missförhållanden. Handläggning av enskilda klagomål i smärre angelägenheter betraktades som en ovidkommande uppgift.
Genom utvecklingen har ombudsmännens båda uppgifter och verkningssätt väsentligt förändrats, fortsatte utskottet. Bevakningen av de grundläggande medborgerliga rättigheterna mot övergrepp från myndigheternas sida har i den moderna rättsstaten kommit mer i bakgrunden. Behovet av en extra rättssäkerhetsgaranti av denna typ är väsentligen att söka i andra förhållanden än dem som låg bakom
ämbetets inrättande. Det sammanhänger, menade utskottet, med samhällsapparatens starka expansion i den moderna välfärdsstaten. Den har medfört nya typer av rättssäkerhetsproblem. Utvecklingen har därmed skapat en ny motivering för ombudsmannainstitutionen. Existensen av en utanför den offentliga förvaltningens hierarki stående institution, som har sin grund i folkrepresentationens förtroende och som de enskilda kan vända sig till med sina klagomål, bidrar till att stärka medborgarnas förtroende för rättsordningen. Självständighet även gentemot riksdagen är institutionens främsta kännetecken och grunden för dess betydelse, menade utskottet.
Så långt om riksdagens syn på ombudsmannainstitutionens motivering.39 Två saker är framför allt värda att notera. Motiveringen har inte mycket med riksdagens kontrollmakt att göra. Och den viktigaste ändringen sedan 1809 — från åklagare till klagomålsprövare — har skett i praxis, utan något som helst samband med grundlagarna.
Vilka problem har då institutionen och vad har dessa att göra med kontrollmakten enligt regeringsformen? Det förefaller som om huvudproblemen är två. JO har alltmer kommit att framstå som "en tiger utan tänder". Samtidigt har arbetsbördan flerdubblats genom klagomålens ökning. Det kan kort nämnas att klagomålen låg omkring 800 årligen i slutet av 1950-talet, att antalet hade ungefär fördubblats vid tiden för 1967 års reform och därefter har än en gång fördubblats. Rekordsiffran 3 688 nåddes verksamhetsåret 1982/83. En mindre nedgång har senare noterats, men fortfarande ligger arbetsbördan mycket högt över vad som 1967 uppfattades som realistiskt. Genom ämbetsansvarsreformen 1975 berövades JO i huvudsak åtalsvapnet. Det är emellertid att märka att dess praktiska betydelse sedan länge varit mindre än dess principiella. Endast några få tjänstefelsåtal brukade väckas årligen i modern tid.
Dessa arbetsproblem har knappast någon principiell konstitutionell betydelse. Detsamma synes gälla den häromåret så hett debatterade frågan om en eller flera JO. Om riksdagen ger sitt förtroende åt en, två eller fyra personer förefaller sakna djupare innebörd, särskilt som
flertalet riksdagsmän förmodligen inte skulle känna igen en JO på gatan, ett förhållande som inte lär beklagas av vare sig riksdagsmännen, ombudsmännen eller medborgarna. Det är fråga om en självständig kontrollfunktion med organisatorisk förankring i riksdagen, ingenting annat.
Sammanfattande diskussion
Översikterna av de särskilda kontrollinstituten har onekligen bekräftat den splittrade bild som var förstahands intrycket. Det är svårt att alls se några samband i utvecklingen. Den kanske viktigaste iakttagelsen är att nästan alla viktiga förändringar på kontrollmaktens delområden har skett oberoende av överväganden om grundlagarna.
Denna bakgrund gör det svårt att föra en samlad diskussion om kontrollmakten enligt 12 kap. regeringsformen. I stället för att söka binda ihop delar till ett helt — som nödvändigtvis blir konstlat — får man lösgöra sig från enskildheterna och resonera på ett mera allmänt plan. Jag begränsar mig till att ta upp tre huvudfrågor.
Till en början bör man ställa frågan vems kontrollmakt man talar om — eller bör tala om. Grundlagstiftarna har utan vidare förutsatt att det gäller riksdagens kontrollmakt. Men även andra perspektiv kan tillföras bilden vid en mera allmän diskussion.
Det ligger nära till hands att överväga om man kan tala om en regeringens kontrollmakt inom ramen för ett parlamentariskt system. Om diskussionen skall bli meningsfull, måste den lämna de allmänna uttrycken för regeringsmakten, dess ledande funktion i förhållande till förvaltningen etc., utanför. Vad som då faller i tankarna är närmast rätten att förordna om extra val, som otvivelaktigt har ett nära samband med riksdagens befogenhet att besluta om misstroendeförklaring. Om JO tas in i ett grundlagskapitel om kontrollmakten, kan också JK ha anspråk på att beaktas. Men detta ger inte mycket. Det är svårt att se något fog för kritik mot grundlagstiftarna för att de inte utvecklat någon regeringens kontrollmakt.40
Mera givande är att ställa frågan om en modern författning på parlamentarismens grund borde inrymma något större mått av fristående kontrollfunktioner, vid sidan av dem som ligger i riksdagens och regeringens händer. Här kommer i första hand domstolarnas möjliga
roll in i bilden. Deras roll har onekligen stärkts genom den nya författningen. Bestämmelserna om normgivningsmakten, om grundläggande fri- och rättigheter, om lagrådet och om normprövningsmakten har alla gett ökad tyngd åt domstolarna som författningens väktare. Man kan diskutera om det finns ett behov av att på sikt driva denna utveckling vidare mot en fristående kontrollmakt i egentlig mening.
På denna punkt kan man egentligen bara deklarera en personlig ståndpunkt; i vart fall gör utrymmesskäl en närmare argumentering omöjlig. För egen del har jag alltid varit skeptisk mot att ge domstolarna en alltför tung konstitutionell roll. Min tvekan har inte minskat genom att jag blivit placerad i ett domarämbete; tvärtom har den förstärkts av den debatt om förtroendet för domstolarna som har förts det senaste året. Enligt min mening är den ordning som vuxit fram ur grundlagsarbetet i huvudsak realistisk och välavvägd. Redan tidigare har domstolsprövning av rent politiska beslut förekommit och fungerat i stort sett bra. Jag tänker på t. ex. regeringsrättens prövning av kommunalbesvärsmål. Även den nyligen genomförda lagstiftningen om rätt att överklaga vissa regeringsbeslut till regeringsrätten är förtjänt att nämnas. Man kan alltså tala om en tradition och en vidareutveckling som båda är värdefulla.
Men ännu har inte domstolarna vuxit i de kläder som 1974 års regeringsform har gett dem. Av stort intresse i detta sammanhang är professor Håkan Strömbergs undersökningar rörande normgivningsmakten och normprövningsmakten i praxis.41 Han har bl. a. påvisat att det föreligger en klar skillnad mellan högsta domstolen och regeringsrätten då det gäller normprövning. Regeringsrätten har visat en större benägenhet att utöva de befogenheter som regeringsformen ger domstolarna. Den vidare utvecklingen blir av intresse att följa. Åtminstone i dagens läge finns det dock inte fog för att ytterligare bygga ut grundlagarna. Den aktuella situationen manar snarare till försiktighet.
Det bör tilläggas att en vidgning av domstolarnas roll på det konstitutionella området har ett nära samband med statsrådens juridiska ansvar, som jag förbigått här. Under senare år har en reaktionsatt in mot tjänsteansvarets begränsning i allmänhet och i fråga om kommunala förtroendemän i synnerhet. Delvis upprörande fall av direkt lagtrots eller domstolstrots har lett till frikännande.42 Om en
skärpning kommer till stånd, lär det bli ofrånkomligt att åtminstone se över statsrådens skyddsnät enligt 12 kap. 3 § regeringsformen: ansvar för brott i utövningen av statsrådsämbete förutsätter att vederbörande "grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt". En uppmjukning skulle (i princip) ge högsta domstolen en större konstitutionell roll inom sina klassiska domäner.
Resonemanget leder mig i stort sett till grundlagstiftarnas ståndpunkt, att kontrollmakten närmast bör ses som ett uttryck för riksdagens befogenheter. Den andra huvudfrågan som jag vill ta upp gäller just riksdagen som statsmakt. Kan riksdagen verkligen hävda den förgrundsplats i statslivet som regeringsformen vill ge den? Tveklöst förhåller det sig ju så att parlamentarismen som sådan — huvudprincipen om regeringsmakten som grundad i folkrepresentationens förtroende — kan i praktiken leda till att riksdagen blir vad som på Per Albin Hanssons tid kallades regeringens transportkompani. En sådan utveckling skulle vara negativ från främst två synpunkter. För det första blir författningens regelsystem i viktiga delar ett kulissverk istället för den avspegling av verkligheten som har eftersträvats. För det andra ställer det moderna samhället krav på ett slags faktisk maktbalans även inom ramen för ett parlamentariskt system. Utan en någorlunda effektiv konstitutionell kontroll, som förmår verka även under en stark regering, uppstår en maktpolitisk obalans som är till nackdel för gemene man. För att undvika detta måste man i första hand ta fasta på riksdagens roll. Att bygga upp ett fristående kontrollsystem bör komma i fråga först sedan man tömt ut möjligheterna att hävda riksdagens ställning.43
Med denna syn blir kontrollmakten i vid mening en central del av författningen, men själva begreppsbildningen erbjuder problem. Som framhölls inledningsvis ligger kontrolluppgiften inbyggd i det parlamentariska systemet och fullgörs ingalunda enbart med de instrumentsom 12 kap. regeringsformen anger. Grundlagspropositionen 1973 gav också, som framgått, uttryck för ett slags "isbergsfilosofi" med avseende på kontrollmakten som förefaller realistisk: Vad som inryms i 12 kap. är endast sådana toppar på ett underliggande isberg som särskilt väl synligt sticker upp över vattenytan. Den synbara bristen på inbördes samband är egentligen utan större betydelse; det reella sambandets tår att söka på större djup i författningen.
Om man ser på kontrollmakten på detta sätt får man konstatera, att grunden är särdeles solid i det svenska systemet och att den har
ytterligare förstärkts och byggts ut genom och under 1974 års regeringsform. Man vågar hävda att den svenska riksdagen har en ovanligt stark ställning jämförd med de flesta utländska parlament. Riksdagen arbetar större delen av året, den har en fast utskottsorganisation med en central, obligatorisk uppgift inom ärendeberedningen, den ger sina ledamöter ovanligt stora friheter att ta egna initiativ och få dem prövade i sak, den har en väl utbyggd kansliorganisation på olika plan osv. Viktiga reformer inom enkammarriksdagens ram är 1971 års slagkraftiga organisation med fackutskott, den initiativrätt som numera tillkommer alla utskott samt utskottens möjlighet att överlägga direkt med statsråden. Kommer så härtill de speciella kontrollinstrumenten enligt 12 kap. regeringsformen, där särskilt konstitutionsutskottet och misstroendeförklaring innebär klara förstärkningar mot tidigare förhållanden, och det allmänna läget vill synas rätt positivt.
Mången reagerar kanske kritiskt på min framställning som en skönmålning av riksdagen, på vilken även negativa synpunkter kan anläggas. Mitt svar är att jag inte avser att bedöma "hur riksdagen sköter sig" utan bara att göra en jämförande bedömning av det svenska parlamentariska systemet i förhållande till andra. Hur är utskotten organiserade i andra parlamentariska länder? Vilken rollspelar de i sakbehandlingen och hur fungerar de? Hur stor initiativrätt har parlamentsledamöterna och hur seriöst behandlar man enskilda förslag? Etc. Med denna utgångspunkt måste jag konstatera att "undervattensdelen av isberget" är rätt imponerande i Sverige.
Vad man kan fråga sig är om 12 kap. på bästa sätt avspeglar isbergets verkliga toppar. Ar avgränsningen den mest realistiska? Interpellationer och frågor kunde lika gärna behandlas i kapitlet om riksdagens arbete, revisorerna i kapitlet om finansmakten och ombudsmännen i kapitlet om förvaltning och rättskipning. Som exempel på en annan funktion som kunde ha nämnts i 12 kap. kan pekas på utrikesnämnden, som garanterar riksdagen insyn på en av varje regerings viktigaste hemmadomäner. En närmare diskussion av sådana urvals- och dispositionsfrågor förefaller dock inte särskilt intressant.
Den tredje huvudfråga jag vill ta upp gäller mera direkt just kontrollmakten enligt 12 kap. regeringsformen. Hur pass effektiv är den i sina olika led och vilka reformbehov föreligger?
Vad först beträffar konstitutionsutskottet — ett politiskt aktuellt och kontroversiellt ämne — begränsar jag mig till fyra synpunkter. För det första tror jag att det är riktigt att ge granskningen en mera politisk inriktning än författningsutredningen och grundlagberedningen tänkte sig. Det är helt enkelt nödvändigt för att riksdagsmännen skall
engagera sig i eller ens bry sig om granskningen. Men jag vill, för det andra, samtidigt inte frånkänna grundlagstiftarnas tanke på en juridisk — administrativ granskning av regeringsverksamheten allt berättigande. Här föreligger enligt min mening en brist idag. Man borde kunna kosta på sig ett större mått av sådan kontroll utan att det inkräktar för mycket på det partipolitiskt matnyttiga, enkelt uttryckt.44 För det tredje vill jag helt ansluta mig till den inom riksdagen gängse meningen, att konstitutionsutskottets granskning och misstroendeförklaring bör hållas isär. Slutligen vill jag, för det fjärde, anmäla en något reserverad attityd till de offentliga utfrågningarna. Naturligtvis får man avvakta utvecklingen innan man kan uttala sig närmare, men på mig förefaller det som om ett "osvenskt" moment här smugit sig in i författningslivet. Jag har något svårt att förlika den nya ordningen med min uppfattning om parlamentarism.45
Misstroendeförklaring synes ha fått ungefär den roll som grundlagstiftaren har tänkt sig. Något egentligt reform behov är svårt att se. Spörsmålsinstituten är numera enligt min mening räddningslöst förlorade som effektiva kontrollmedel. En halvering av antalet i förening med en ordning, enligt vilken åtminstone en tredjedel av kammaren är närvarande vid debatterna, lär vara vad som krävs i första omgången.Och frågan är ändå om spörsmålen numera har förmåga att spela en roll motsvarande den i många andra parlamentariska länder, där justfrågeinstitut har en förgrundsroll i det politiska spelet mellan regering och opposition.
Den reform som enligt min mening är mest önskvärd på kontrollmaktens område gäller riksdagens revisorer. Behovet av en effektiv parlamentarisk finanskontroll har blivit alltmer uppenbart världen över. Redan statsbudgetens enorma omslutning har egentligen länge varit tillräcklig för att motivera en skärpt sådan kontroll i de flesta länder. Då härtill kommer de stora budgetunderskott och den ökande statsupplåning som präglat det senaste årtiondet, synes ytterligare argument onödiga att anföra. En modern finanskontroll är också uppenbarligen en uppgift som borde ligga väl till för parlamenten,46 inte bara på grund av sambandet med finansmakten utan också därför att den skulle öppna för mängder av nyttiga insikter och initiativ. Det
var inte en tillfällighet att jag inledde med att bl. a. tala om Harry Trumans kontrollutskott. Man skulle gärna vilja se att riksdagens revisorer utvecklades till något liknande, ett organ som tar kraftfulla, breda initiativ, avseende såväl mera tekniska frågor som systemkontroll, och även genomför dem kraftfullt. På detta område skulle kanske också offentliga utfrågningar kunna spela en positiv roll.47
Jag vill lägga till att två speciella omständigheter gör en effektivisering av den parlamentariska finanskontrollen särskilt väl motiverad här och nu. Under senare år har det blivit vanligt att tala om statskontoret och riksrevisionsverket som "regeringens stabsorgan". Ingen invändning häremot — men naturligtvis ökar skälen för en friståendekontroll under riksdagen. Vidare har det, som en konsekvens av den statliga upplåningspolitikens starkt ökade betydelse, beslutats att överföra riksgäldskontoret från riksdagen till regeringen vid årsskiftet 1988/89. Det vore naturligt om riksdagen kompenserade sig genom att flytta fram sina positioner på finanskontrollens område.
På riksdagens ombudsmän har jag svårt att anlägga synpunkter, helt enkelt därför att jag överhuvudtaget har svårt att placera in dem som ett led i riksdagens kontrollmakt. Den fråga, som just därför kanske borde tas upp i en allsidig diskussion, är om det finns skäl att på något sätt återknyta till ursprungstanken 1809 med JO som ett instrument för riksdagens kontrollmakt.48 Liksom riksdagen genom revisorerna borde göra sig bättre underrättade om förvaltningens tillstånd, borde de kunna med hjälp av ombudsmännen få en bättre och mera systematisk information om rättstillståndet inom olika sektorer av samhället. Jag kan förutse invändningar — bl. a. överdrivna farhågor för "politisering", något som ju ombudsmännen själva måste ha ett huvudansvar för — men ser också i vart fall möjligheten till ett stimulerande komplement till klagomålsbehandlingen och till en förhöjd intresse- och kunskapsnivå inom riksdagen i rättsfrågor.
Ombudsmännen aktualiserar också en fråga av generell räckvidd för kontrollmaktens område, nämligen behovet av effektiva sanktioner. Ofta hör man åsikten att kontrollmakten i ett parlamentariskt system knappast kan bli verkningsfull så länge makten alltid i sista hand ligger hos majoriteten; inga effektiva åtgärder kan sättas in hur allvarliga fel och brister som än blottas. Jag har alltid tagit avstånd
från den åsikten och menat, att kontrollmakten måste kunna verka inom ramen för de parlamentariska spelreglerna, genom argumentens och opinionsbildningens tyngd.49 En annan sak är i vad mån man kan dra ut konsekvenserna av denna mening även beträffande JO; just det förhållandet, att JO inte framstår som ett parlamentariskt kontrollmedel, kan onekligen leda till ett större behov av verkliga befogenheter. Samtidigt får man dock komma ihåg att JO under många år före 1975 års ämbetsansvarsreform endast väckte få åtal varje år. Det är svårt att känna sig övertygad om vare sig att åtalsfrågan är avgörande för JO:s effektivitet eller att något större antal åtal överhuvudtaget är önskvärt.
Avslutningsvis vill jag erinra om att vi sedan tillkomsten av 1974 års regeringsform redan har haft flera grundlagsöversyner, både två som har tagit upp de politiska huvudfrågorna och några som har behandlat viktiga delområden. Eftersom de "stora" frågorna synes ha gått i baklås för närvarande, kunde tiden kanske vara inne för en grundlagsutredning av annan inriktning. De kapitel jag själv skulle vilja prioritera högst i ett sådant sammanhang är 9 kap. om finansmakten och 12 kap. om kontrollmakten. Det förra synes vara alltför torftigt för att svara mot förväntningarna då det gäller en modern demokratisk författning. Skattebegreppet t. ex. antyds inte ens. Och kontrollmakten hoppas jag med denna framställning ha visat utgöra ett bra ämne för en samlad översyn — som faktiskt inte har gjorts sedan 1809. En konkret inriktning borde enligt min mening vara atts tärka riksdagens reella insyn i och inflytande över förvaltningen, i första hand genom revisorerna, i andra hand kanske genom ombudsmännen. Det skulle säkert vara till fördel med en sådan förbättrad närkontakt mellan riksdagen och det samhälle den representerar och skall ansvara för. Samtidigt menar jag att kontrollen över regeringen borde sättas in i ett komparativt perspektiv; den borde ges former somär bättre anpassade än jag tror är fallet nu till vad som gäller i andra parlamentariska länder.