Minoritetsskydd i en modernförfattning

 

av f. d. regeringsrådet GUSTAF PETRÉN

 

Demokratin bygger på majoritetsprincipen. Den utgör ett styrelsesätt som har till utgångspunkt att de som är flest bestämmer hur den offentliga makten skall utövas. Efterhand som grundsatsen om människors lika värde slagit genom, har demokratin blivit den i utvecklade stater allmänt erkända styrelseformen. Varje människa räknas som en enhet och har en röst. Med hjälp av olika metoder för att lägga ihop de enskildas vid omröstning avgivna likvärdiga röster når man fram till majoritetsbeslut.
    Normalt råder mindre ofta full enstämmighet vid en omröstning. Det finns vanligen personer som inte ansluter sig till den mening som flertalet omfattar och som därmed blir den gällande. De som på detta sätt ställs utanför kan sammanfattande benämnas minoritet. Det kan givetvis finnas flera minoriteter till ett och samma majoritetsbeslut. Den fråga som skall diskuteras i följande gäller vilket rättsligt skydde personer som bildar mindertal i olika lägen åtnjuter enligt författningen och rättsordningen i övrigt. För att kunna ge ett svar måste man först klarlägga de olika huvudtyper av minoriteter varom det kan bli fråga.

 

Olika slag av minoriteter
Den lägsta enheten av minoritet är självfallet den enskilde individen. Denne kan relativt ofta råka i det läget att han med sin enda röst utgör en minoritet. När den svenska regeringsformen (RF) brukar ordet minoritet, har ordet dock en något annan betydelse. Det talas i 1 kap.2 § RF om etniska, språkliga och religiösa minoriteter. Enligt 2 kap.15 § RF kan man med hänsyn till ras, hudfärg och/eller etniskt ursprung tillhöra minoritet. Här används ordet minoritet för att beteckna en grupp individer, sammanhållen av ett gemensamt band som tillhörighet till viss ras eller folkgrupp eller till visst religiöst samfund eller motsvarande. En tredje typ av minoritet bildar sådana grupper

 

49-38-170 Svensk Juristtidning

 

som sammanbinds av något slag av intressegemenskap. Denna kan bygga på faktorer som yrkestillhörighet, liknande ekonomisk situation, närhet beträffande exempelvis bostad, gemensam arbetsplats osv. Varje sådan minoritetsgrupp står i motsatsförhållande till större eller mindre grupper på annat håll som har andra värderingar.
    I det följande skall dessa tre olika slag av minoritet behandlas varför sig.

 

Individen som minoritet
Individens behov av ett minoritetsskydd bestäms av hur gränserna för den offentliga maktens verksamhetsområde dras. Vi har upplevt att det allmänna successivt har vidgat sina anspråk och låtit dem omfatta allt fler områden av mänskligt liv. Därmed får frågan om ett effektivt skydd för de individuella minoriteternas rättigheter allt större praktisk betydelse. På de fält där den offentliga makten tränger in blir nämligen automatiskt den demokratiska majoritetsprincipen gällande. De enskilda som då kommer i mindre tal har inte annat att göra än att böja sig för den ordning som flertalet beslutat skola gälla.
    Uppenbarligen finns det också i en demokrati gränser för hur långt de enskilda måste underordna sig majoritetsbestämda beslut. De enskilda kan beröras av ett beslut på ett för deras integritet som människa så kännbart sätt, att det framstår som orimligt att de helt skall underordna sig majoriteten. När det gäller individernas minoritetsskydd blir därför den första frågan hur långt demokratins beslutsområde skall sträcka sig.
    Klart är att den demokratiska beslutsprincipen med en yttersta bestämmanderätt för flertalet icke kan gälla på alla livets områden. Mycket av den politiska striden i våra dagars demokratier har som tvisteämne denna fråga: var skall den offentliga makten i relation till den enskilde individen göra halt?
    Så gott som alla är ense om att den enskilde individen måste få ha ett område kring den egna personen där han själv bestämmer och inte skall kunna tvingas till något av utanförstående krafter. Man talar om personlig integritet. Det gäller här främst de elementära livsfunktionerna. Den enskilde måste själv få bestämma vad han skall äta, när han vill sova, var och hur han skall bo, hur han skall kläda sig osv. Men även på dessa privatområden finns det i ytterkanterna fält där anspråk reses från det allmänna att få ingripa i den enskildes sfär — vanligen då till dennes skydd. Vi har t. ex. en omfattande offentlig kontroll av livsmedel. En enskild kan i vissa situationer vara pliktig att bära viss skyddsutrustning osv. När det gäller bostad finns offentligrättsliga regler som syftar till upprätthållande av en viss minimistan-

 

dard. Stora delar av Sveriges yta är inte tillgängliga för fast boende osv. Vi har vidare bostadsanvisningslagen (1980:84) som i vissa lägenf örbjuder två självständiga parter att fritt träffa hyresavtal med varandra, i det fastighetsägaren är skyldig att som motpart i avtalsförhållandet, dvs. som hyresgäst, acceptera inte den, med vilken han kommit överens att träffa avtal, utan en av offentlig myndighet anvisad person. Det finns meningsriktningar som anser att det allmänna, ej de enskilda skall äga alla bostäder.
    Tekniken som småningom vuxit fram för att skydda de enskildas privata liv och kring varje individ skapa en frizon, inom vilken han äger att själv bestämma, bygger på att man i högtidlig form tillerkänner varje individ vissa grundläggande fri- och rättigheter. Beroende på hur denna rättighetskatalog utformas, om den görs mer omfattande eller mer inskränkt, blir denna den enskildes frizon större eller mindre.
    Rättighetskatalogen tas normalt in i landets konstitution. Dess regler ges i regel en sådan utformning att såväl normgivning som beslutsfattande som innebär intrång i de katalogiserade rättigheterna blir otillåtna. Vanligen stadgas dock vissa undantag som ger möjlighet för det allmänna att i särskilda situationer göra intrång på eljest skyddade områden.
    Efterhand har rättighetskataloger också upptagits i internationella överenskommelser. FNs rättighetsdeklaration av 1948 var ett första steg. År 1966 tillkom FNs båda världsomfattande Covenants, en om civila och politiska rättigheter och en om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Därtill finns en rad regionala rättighetskonventioner, bl. a. Europarådets för Europa.
    Det är de olika rättighetsförklaringarnas uppgift att bilda den rättsliga muren kring individernas frizon. I den svenska grundlagstiftningen återfinns sådana regler i 2 kap. RF om "Grundläggande fri- ochrättigheter". Föreskrifterna i detta kapitel avses till största delen skolaskydda dels opinionsbildningens frihet, dels den rent kroppsliga friheten. Vad gäller frizonen kring de mer vardagliga livsfunktionerna är av intresse särskilt 2 kap. 7 och 8 §§ RF som skyddar den enskildes rörelsefrihet. Ingen medborgare får således landsförvisas eller hindras att resa in i riket. Varje medborgare är tillika tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta. Vidare finns i 2 kap. 6 § RF regler om ett generellt skydd mot en rad offentligrättsliga ingripanden i den personliga sfären, nämligen mot kroppsrannsakan, husrannsakan och liknande intrång, mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Däremot

 

skyddar inte den svenska rättighetskatalogen övriga beståndsdelar som ingår i vad som här kallats varje individs personliga sfär som bör vara fredad från majoritetsbeslut.
    Sverige har ratificerat nyssnämnda Europeiska konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna av den 4 november 1950. Denna konvention drar gränsen något vidare än den svenska regeringsformen kring vad som här kallats den personliga frizonen. I art. 3 av konventionen föreskrivs således att ingen får utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling. Härmed sätts en viss yttersta gräns för den offentliga maktens intrång på individens privata område. Även skyddet enligt art. 4 motatt nödgas utföra tvångsarbete eller påtvingat arbete bidrar till att förstärka muren kring den enskildes frizon. Europakonventionen ger också ett mera vittgående skydd för privatlivet än den svenska grundlagens rättighetskatalog. I art. 8 i konventionen stadgas ett generelltskydd för vars och ens privatliv och familjeliv, hans hem och hans korrespondens.
    Talrika undantag från de generella skyddsreglerna är ofrånkomliga i ett modernt samhälle. Sådana finns också i Europarådskonventionen. I den svenska regeringsformen är därvidlag särskilt det generella undantagsstadgandet 2 kap. 12 § RF av intresse.
    Vad gäller inskränkningar i rörelsefriheten och det personliga skyddet enligt bl. a. 2 kap. 6 och 8 §§ RF är sådana möjliga enligt 2 kap.12 § RF, men de måste då göras genom regler i lag och blott för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna får inte som enda grund ha politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.
    Intressant är i detta sammanhang begreppet "demokratiskt samhälle". Grundlagen uppställer kriteriet "godtagbart i ett demokratiskt samhälle", som måste vara fyllt för att en inskränkning skall få göras i de nyssnämnda grundlagsskyddade rättigheterna. Det får emellertid antas — ehuru intet utsägs därom i skriven rätt — att detta kriterium gäller också i fråga om andra begränsningar i den individuella frizonen, dvs. även i de delar denna inte fått grundlagsskydd. Jag tänker här på sådana för privatlivet grundläggande friheter som rätten att själv bestämma vad man vill äta, när man vill sova och var man vill bo.
    Man torde från de utgångspunkter som här angivits kunna sammanfatta rättsläget i Sverige som så att den demokratiska majoritetsprincipen kan vinna tillämpning även inom den enskilde individens privata sfär men endast i den mån intrånget sker för tillgodoseende avett i ett demokratiskt samhälle godtagbart syfte.

 

    När det gäller denna gränsdragning är vi självfallet inne på ett område där olika bedömningar gör sig gällande beroende på allmän samhällsuppfattning. Vi finner det demokratiskt godtagbart att hindra människor från att bo på sådana platser som en majoritet finner böra vara tillgängliga för alla och envar. Vi har underkastat oss ganska långtgående regleringar i bygg- och planlagstiftningen som inkräktar på den enskildes självbestämmanderätt vad gäller markanvändning. Om vad som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle kan det på många punkter finnas delade meningar mellan t. ex. liberaler och personer med en socialistisk samhällssyn. Då kriteriet "nödvändig i ett demokratiskt samhälle" brukas i Europarådskonventionen (art.7—11), kan viss vägledning härvidlag hämtas ur Europarådsdomstolens praxis för Sveriges del.
    Ett uppmärksammat fall, där gränsdragningen är omstridd, gäller rätten att själv disponera över sitt hushållsavfall eller annat avfall härrörande från den egna livsföringen. I princip inträder enligt 4 § renhållningslagen (1979:596) ett kommunalt transportmonopol vad gäller bortforslande av sådant som den enskilde hänfört till hushållsavfall. Man kan ställa frågan om det är godtagbart i ett demokratisktsamhälle att medborgaren generellt fråntas rätten att t. ex. själv bränna upp visst avfall eller, om det gäller förmultningsbart avfall, gräva ned det i egen mark. Hur starkt är kollektivets intresse av att få råda över medborgarnas handlande rörande företeelser av detta slag? Meningarna har under några decennier gått starkt isär i Sverige på denna punkt; se t. ex. RÅ 1988 ref. 32. Många menar att lagstiftaren här har gjort större intrång i den enskildas privatsfär än som är förenligt med den frihet individen är berättigad att åtnjuta i ett demokratiskt samhälle.
    Ett annat exempel kan tas från aidsbekämpningen. Kan man pålägga de enskilda en skyldighet att undergå HIV-test? Fråga är om en avvägning mellan den enskildes personliga integritet och det kollektiva skyddsbehovet.
    Av betydelse är även en annan regel i 2 kap. 12 § RF, nämligen bestämmelsen i tredje stycket om ett uppskovsförfarande såvitt gäller förslag till lag rörande inskränkning i de rättighetsregler i 2 kap. RF som den ifrågavarande 12 § omfattar, väsentligen regler om skydd för opinionsfriheterna och den kroppsliga integriteten och rörelsefriheten. Sådant lagförslag kan på yrkande av minst tio riksdagsledamöter bringas att vila i minst tolv månader från det att det första utskottsyttrandet anmäldes i kammaren. Med en majoritet av fem sjättedelar av de röstande kan dock riksdagen i detta läge i stället anta förslaget. Från detta uppskovsförfarande är undantagna lagförslag som gäller

 

inskränkande regler om viss meddelarfrihet, husrannsakan och liknande intrång samt frihetsstraff som påföljd för viss gärning.
    Syftet med detta uppskovsförfarande är givetvis att ge riksdagen tillfälle att noggrant överväga om en frihetsinskränkande eller skyddsbegränsande lagstiftning på dessa områden verkligen skall antas. Stadgandet har också en viss preventiv uppgift. Regeringen eller riksdagsledamöter som överväger att föreslå en rättighetsbegränsande lagregel skall bringas att tänka sig väl för.
    Som en form av individuellt minoritetsskydd är också kommunalbesvärsinstitutet att se. Det ger varje enskild kommunmedlem en möjlighet att utlösa en allmän legalitetskontroll av de beslut kommunens organ fattar inom ramen för kommunens egenförvaltning. Inom denna sektor kan en enda enskild låta riva upp ett kommunalt beslut som inte fyller kommunallagens legalitetskrav.
    En art av minoritetsskydd kan vidare reglerna om normprövning i 11 kap. 14 § RF anses utgöra. Enskild part i ett mål eller ärende hos domstol eller annat offentligt organ kan påkalla prövning av frågan om en i saken aktuell föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning eller om stadgad ordning inågot väsentligt hänseende åsidosatts vid föreskriftens tillkomst. Det är främst denna väg den enskilde har att beträda, om han vill göra gällande att en lägre norm strider mot en högre i något mål eller ärende vari han är part.
    Slutligen kan nämnas det nya institutet rättsprövning som införts genom lagen (1988: 205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Institutet kan brukas av den berörde enskilde för att få till stånd en legalitetskontroll beträffande vissa slag av förvaltningsbeslut, vilka icke inom den ordinära instansordningens ram kan bringas inför domstol.
    Vi kan sammanfattningsvis konstatera att, även om alla är ense om att varje individ skall ha ett visst utrymme inom vilket den demokratiska majoritetsprincipen ej skall tillämpas, det råder betydande oenighet om hur stort detta område är. Det allmännas intresse av att utforma samhället på ett visst sätt med uppoffrande av individuella avvikelser driver det allmänna till att på ganska stora fält i ytterområdena resa anspråk på att genom majoritetsbeslut få bestämma hur saker och ting skall ordnas också vad gäller den enskildes livsföring. Livsformerna i ett demokratiskt samhälle sätter här gränserna. Grundlagsreglerna fullföljer gränsdragningen och manar till eftertanke och noggrant övervägande beträffande varje rättighet i inskränkning. Av vikt är det"extra" skydd som Europarådskonventionen erbjuder.

 

Etniska m. fl. minoriteter
Problemen för den andra gruppen av minoriteter som här behandlas, till vilken framför allt de etniska, språkliga och religiösa minoriteterna hör, är av annat slag än vad gäller individerna.
    Dessa minoriteter består alla av ett större eller mindre antal individer. Per definitionen måste detta antal alltid understiga hälften av den totala populationen varom är fråga. Inom ramen för de 81/2 millioner människor som lever i Sverige finns det en stor mängd olika minoritetsgrupper av nu ifrågavarande slag.
    När regeringsformen använder ordet minoriteter är det grupper av detta slag som avses. I 1 kap. 2 § RF nämns etniska, språkliga och religiösa minoriteter. Om dem sägs i nämnda grundlagsrum att deras strävanden att behålla och utveckla ett eget kulturliv och samfundsliv bör främjas.
    Utöver nyssnämnda målsättningsstadgande finns en allmän skyddsregel i 2 kap. 15 § RF. Enligt detta får ingen medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör minoritet. Ett missgynnande blir e contrario tillåtligt beträffande den som tillhör en majoritetsgrupp just på denna grund. Majoritetsbefolkningen i Sverige är t. ex. missgynnad i förhållande till samerna när det gäller rätten att idka renskötsel. Denna rätt är enligt rennäringslagen (1971:437) förbehållen renskötselberättigade samer.
    Man bör även observera regeln i 2 kap. 14 § andra stycket RF som behandlar möjligheterna att inskränka föreningsfriheten. Där sägs att föreningsfriheten får begränsas såvitt gäller sammanslutningar vilkas verksamhet innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung. Någon lagstiftning som inskränker föreningsfriheten på nu angiven grund finns inte. Grundlagsstadgandet kan dock antas ha preventiv effekt och förebygga föreningsbildning i rasdiskriminerande syfte.
    För religiösa och språkliga minoriteter finns inte ett motsvarande diskrimineringsskydd i regeringsformen. Däremot finns ett skydd i vanlig lag, i brottsbalken, som täcker etniska, språkliga och religiösa minoriteter. Hets mot folkgrupp är straffbar enligt 16 kap. 8 § BrB. Där kriminaliseras att hota eller uttrycka missaktning för folkgrupp med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse. I 7 kap. 4 § p 11 TF anges att hets mot folkgrupp också är tryckfrihetsbrott.
    Etniska minoriteter utgör i Sverige dels de inhemska tornedalsfinnarna, samerna och zigenare, dels i senare tid invandrade grupper av många skiftande folkslag. Kurderna är en sådan i olika hänseenden omskriven minoritet. De språkliga minoriteterna — delvis sammanfal-

 

lande med de etniska — är talrika. Störst är den finskspråkiga bestående av en sedan gammalt i Tornedalen fast bosatt del och en invandrad del spridd över hela Sverige.
    Det totala antalet utländska medborgare bosatta i Sverige uppgick 1986 till 391 000 personer, varav 189 000 hade medborgarskap i något annat nordiskt land. Personer med medborgarskap i Polen utgjorde exempelvis 15 600. Lägger man samman antalet utrikes födda och antalet utländska medborgare i Sverige vid utgången av 1987 blir summan 775 000 personer. Dessa tillhör till största delen olika språkliga och etniska minoriteter. Gruppen med Polen som hemland kan antas utgöra en språklig minoritet med polska som modersmål; den uppgick 1986 till drygt 31 000 personer. Antalet personer som kan antagas tillhöra en jugoslavisk minoritet var nära 50 000 personer.Vill man se strikt till språkliga minoriteter måste denna siffra delas upp, så att man får fram tal för dem som talar serbokroatiska, slovenska osv. Iranierna i Sverige kan antas utgöra en språkligt sett ganska väl sammanhållen grupp på över 220 00 personer. Den innehåller dock ett antal kurder som räknar sig tillhöra en särskild etnisk och språklig minoritet.
    I skolorna räknar man de språkliga minoriteternas barn. Den finskspråkiga gruppen skolbarn utgjorde läsåret 1986/87 28000 elever i grundskolan. Den näst största etniska gruppen skolbarn är den som har spanska till modersmål, cirka 6 700 elever.
    De religiösa minoriteterna är talrika. Den romerskkatolska kyrkan har drygt 130 000 medlemmar i Sverige. Pingströrelsen har cirka 100 000 medlemmar. Muslimerna har tilltagit i antal under senare år.
    Samma person kan tillhöra flera minoriteter, en språklig, en etnisk och en religiös. Många samer kan t. ex. inte längre anses ingå i den språkliga minoriteten, då de använder svenska som huvudspråk, men tillhörigheten till den etniska minoriteten består orubbad.
    Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter av den 16 december 1966 innehåller i art. 27 en regel om minoritetsskydd. Där sägs att i de stater, där det finns etniska, religiösa eller språkliga minoriteter skall de som tillhör sådana minoriteter ej förvägras rätten att i gemenskap med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk. Härmed är alltså satt en folkrättslig minimistandard som alla stater har att leva upp till.
    Sverige har traditionellt inte haft större svårigheter med sina minoriteter av språklig, etnisk och religiös art. I andra länder vållar minoritetsfrågorna mycket allvarliga problem. Den belgiska konstitutionen har utförliga regler för att garantera franska och flamländska minori-

 

teter på olika håll i landet rätt till undervisning på det egna språket och rätt att bruka detta i officiella sammanhang. I Canada har i senare tid i den federala konstitutionen införts regler av samma slagrörande engelska och franska; också där gäller det främst undervisningen och rätten att bruka språket i officiella sammanhang. I den cypriotiska författningen av 1960 fanns utförliga regler om garantier för de båda etniska grupperna greker och turkar. De sträckte sig också till områden som beskattning och organisationen av de väpnade styrkorna. Systemet bröt samman i praktiken, vilket fick till följd den turkiska invasionen av öns norra del och Cyperns delning. För Nordirland har gällt mera vaga konstitutionella regler som framför allt syftar till att häva den allmänna diskrimineringen av den katolska minoriteten i provinsen. I 14 § regeringsformen för Finland stadgas att finska och svenska är republikens nationalspråk, en regel som ger de svenskspråkiga, vilka är i klar minoritet, en ställning som likaberättigade majoriteten som talar finska.
    Den omfattande invandringen till Sverige som ovan redovisats har som nämnts icke avsatt mera märkbara spår i svensk konstitutionell rätt. Ovan har återgivits de två grundlagsregler i 1 kap. 1 § och 2 kap.15 § RF som handlar om minoriteter. Dessutom kan nämnas regeln i 2kap. 20 § RF som då det gäller mänskliga rättigheter i huvudsakliga delar likställer utlänning med svensk medborgare.
    Mera omfattande särbestämmelser finns beträffande språkfrågor, då vanligen till förmån för språkliga minoriteter. Dessa föreskrifter är i huvudsak av relativt sent datum.
    Traditionellt saknas i Sverige allmänna regler om myndighets- och förvaltningsspråk. Det har alltid förutsatts att svenska skall komma till användning. Successivt har dock regler om tolkning måst införas, efterhand som antalet icke svensktalande i landet vuxit. Sådana bestämmelser finns i 5 kap 6 § RB för de allmänna domstolarna samt i 50 § förvaltningsprocesslagen och 8 § förvaltningslagen för förvaltningen. Stadgandena är allmänt hållna och tillförsäkrar — oavsett ev minoritetstillhörighet — envar som ej behärskar svenska språket indirekt en rätt att få tolk. Formellt är det en skyldighet för myndigheten att anlita tolk när den berörde enskilde ej är svenskkunnig. Beträffande tingsrätterna i Haparanda och Gällivare gäller den särregeln att det hos domstolen alltid skall finnas allmän tolk för tolkning i finskaspråket. Regeln är ett uttryck för den inhemska finskspråkiga minoritetens rättsliga särställning. För tillgodoseende av den finskspråkiga minoritetens i Tornedalen intressen har länge funnits även andra föreskrifter; se kungörelse (1959:141) angående särskilt villkor (kunskaper i finska) för erhållande av prästerlig tjänst inom Norrbottens

 

finsktalande församlingar och kungörelse (1930:33) angående kunskap i finska språket såsom befordringsgrund vid tillsättande av vissa tjänstebefattningar.
    Här kan också nämnas den Nordiska språkkonventionen av den 17 juni 1981, som trädde i kraft den 1 mars 1987. Den är ingången mellande fem nordiska länderna och omfattar danska, finska, isländska,norska och svenska språken. Staterna åtar sig att verka för att medborgare i ett land får vid behov bruka sitt eget modersmål i kontakt med myndigheter vid vistelse i annat nordiskt land. Konventionen gäller både muntliga och skriftliga kontakter men ej telefonsamtal.
    Sverige har infört tämligen långtgående regler för att tillgodose vissa skolelevers intresse av att förkovra sig i sitt hemspråk då detta inte är svenska. De grundläggande reglerna om hemspråkundervisningen finns i 5 kap. 10a § skolförordningen (1971:235) vad gäller grundskolan och i 10 kap. 40 § gymnasieförordningen (1987:743) beträffande gymnasieskolan. Bestämmelserna går ut på att i respektive skolform undervisning skall anordnas i hemspråk som ämne för dee lever som har ett annat språk än svenska som dagligt umgängesspråk. Det är alltså inte fråga om att bedriva undervisningen på annat språk än svenska utan att ge hemspråket ställning som ämne i undervisningsplanen.
    Som undervisningsspråk förekommer vid sidan av svenska i sameskolan samiska. I sameskolan, vars existens grundar sig på ett stadgande i 1 kap. 6§ skollagen (1985:1100), skall enligt 11 § sameskoleförordningen (1967:216) undervisningsspråken vara samiska och svenska.
    De etniska minoriteterna sammanfaller till stor del med de språkliga. Sameskolan är självfallet ett viktigt stöd för samerna som etniskgrupp. På samma sätt är att se stödet till estniska skolor i Stockholm och Göteborg enligt förordningen SÖ FS 1986:77. Undervisning sker i dessa skolor givetvis på estniska ehuru intet sägs därom i statsbidragsförordningen. En särställning åtnjuter även tornedalsfinska, samiska och zigenska elever såtillvida att de har rätt till undervisning i det egna språket även om det ej är hemspråk. Denna regel visar att stödet i denna form gäller framför allt den etniska gruppen.
    I övrigt är det endast samerna vilka har ett mera omfattande stöd som etnisk minoritet. För dem har sedan länge funnits ett stort antal särregler. De har knutits till rätten till renskötsel varpå samerna, som redan nämnts, givits monopol. Att ange någon som renskötselberättigad är den metod som den svenska lagstiftaren brukat för att utmärka tillhörighet till den samiska minoriteten. Förslag till en samisk representation, till ett sameting, är under utarbetande. Därmed skulle samernas särställning markeras än tydligare.

 

    Till uppfyllande av den allmänna målsättningsbestämmelsen i 1kap 1 § RF har olika etniska grupper tillförsäkrats visst statligt ekonomiskt stöd. Det sker främst genom budgetföreskrifter. Bestämmelserna finns exempelvis i förordningen (1986:472) om statsbidrag tillinvandrarnas riksorganisationer. Invandrarverket handhar vidaremedel till mera avgränsade projekt bland invandrare och till viss publiceringsverksamhet (statsliggaren 1987/88 X A sid. 64—65). Utöver statliga bidrag utgår i de flesta kommuner vissa medel till kulturellt stöd åt invandrade etniska och språkliga minoriteter. Även inom ramen för den offentliga radio- och televisionsverksamheten ges stöd särskilt åt språkliga minoriteter.
    Vad slutligen gäller de religiösa minoriteterna har de sitt basstöd i regeln i 2 kap 1 § RF om religionsfrihet — en frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion, vilken frihet ej får inskränkas — samt i religionsfrihetslagen (1951:680).
    Härutöver kan nämnas att den judiska Hillelskolan åtnjuter statsunderstöd enligt en särskild statsbidragsförordning SÖ FS 1986:76. Inom ramen för det allmänna stödet till privatskolor kan också skolor med konfessionell inriktning, kristna skolor, komma i åtnjutande av visst ekonomiskt stöd för sin skolverksamhet.
    Sammanfattningsvis kan sägas att den nu behandlade typen av minoriteter ej ägnats något samlat intresse i grundlagarna. När regeringsformen antogs 1973/74 kunde man naturligtvis ej undgå att lägga märke till de stora minoritetsgrupper som några decenniers invandring fört till Sverige. Men man ville ej se dem som något konstitutionellt problem. Deras närvaro i landet gav närmast upphov till kulturella problem, som fick lösas inom de traditionella ramarna genom offentliga bidrag över riksstaten och kommunernas budgeter. Tendenser till ökad främlingsfientlighet i befolkningen kan tänkas leda till att ett förstärkt skydd i grundlagen för dessa minoriteter blir aktuellt. Så sent som våren 1988 konstaterade konstitutionsutskottet (KU 1987/88:36 s. 22) att rasism och främlingsfientlighet bäst förebyggs genom information, upplysning och fri opinionsbildning.
    En författningspolitisk fråga har dock varit aktuell, nämligen att ge rösträtt till invandrare som ej är svenska medborgare. Beträffande riksdagsval har kravet i 3 kap. 2 § RF på svenskt medborgarskap som villkor för rösträtt ej eftergivits. I kommunalval har emellertid även den som ej är svensk medborgare rösträtt, om han varit kyrkobokförd i Sverige den 1 november de senaste tre åren före valåret (2 kap. 3 §kommunallagen 1977:179). Härigenom har de utländska minoriteterna fått en förstärkt politisk ställning i kommunala sammanhang.

 

Politiska m. fl. liknande minoriteter
Allmänpolitiskt spelar de minoriteter som hålls samman av annan intressegemenskap än de som följer av språk, religion eller etniskt ursprung en viktig roll. Det finns i det svenska författningssystemet icke något egenligt minoritetsskydd inskrivet i grundlag för detta slag av minoriteter.
    Då bortses från de rent geografiska minoriteterna. De människor som bor på samma ort kan uppfattas som en lokal minoritet. Var och en av Sveriges 284 kommuner utgör med detta synsätt en sådan minoritet. De åtnjuter ett icke obetydligt skydd enligt regeringsformen. I 1 kap.7 § RF är deras rätt att utgöra en offentligrättslig enhet tryggad, likaså deras rätt att utta skatt. Det förutsätts i 8 kap. 5 § RF skola finnas lagar som reglerar kommunernas organisation, verksamhetsformer och befogenheter. Kommun som minoritet i riket åtnjuter sålunda goda garantier för att dess intressen skall bli tillgodosedda. Motsvarande stadgas om landstingskommunerna, likaså om de kyrkliga kommunerna. Beträffande de sistnämnda finns reglerna i p. 13 övergångsbestämmelserna till RF.
    I andra staters författningar har ofta de glest befolkade områdena genom valordningen givits vissa företräden framför de stora tätortsområdena. I Sverige känner vi inte dylika regler utan tillämpar enligt reglerna i 3 kap RF ett strikt proportionellt valsystem. Ett sådant borde i princip gynna politiska minoriteter, särskilt i jämförelse med valsystem som bygger på majoritetsval i enmansvalkretsar. Emellertid har den svenska grundlagstiftaren vidtagit särskilda åtgärder för att förhindra att proportionalismen i valsystemet får en för minoriteter av mindre storleksordning gynnsam effekt.
    I själva verket intar det svenska valsystemet en klart fientlig hållning gentemot mindre rent politiska minoriteter. Här är att anteckna föreskriften i 3 kap. 7 § RF, som är grunden för den s. k. fyra procentspärren vid val till riksdagen. Den hindrar effektivt smärre politiska grupper — minoriteter — att få plats i riksdagen. Först vid 1988 års val har en ny politisk gruppering, miljöpartiet, förmått att av egen kraftkomma förbi denna spärr medan andra politiska grupperingar, framför allt kristdemokraterna, i decennier uteslutits från rikspolitiskt inflytande med hjälp av spärregeln. Den motsvaras vid landstingsval av en treprocentsspärr; se 14 kap. 15 a § vallagen (1972: 620).
    Trots valsystemets negativa inställning till smågrupper förekommer i de flesta valda församlingar mindre, partipolitiskt sammanhållna grupper. Dessa har i allmänhet att finna sig i denna roll men kan ivissa jämviktslägen få avgörande politisk betydelse.
    Bakgrunden är att man i svensk konstitutionell debatt av principiel-

 

la skäl regelmässigt motsatt sig att en minoritet skall kunna stoppa majoritetens önskemål om förändringar. I många länder intar författningen den ståndpunkten att förändringar i samhällssystemet av mera genomgripande art inte skall kunna beslutas emot en relativt stor minoritets bestämda önskemål att bevara status quo. Mycket genomgripande förändringar, även t. ex. i äganderättsordningen, kan i Sverige beslutas med en rösts flertal i riksdagen. Drakoniska straffbestämmelser kan införas på samma sätt, så snart förslaget stöds av en riksdagsmajoritet hur bräcklig denna än må vara.
    De flesta samhällen utmärkes av en betydande trög rörlighet. Sannolikheten för att revolutionerande omvälvningar beslutas oöverlagt eller i stor hast av en förhållandevis ringa majoritet bedöms i allmänhet ej som stor. I vart fall har man inte i alla författningar ansett sig böra ge parlamentariska minoriteter som värnar den bestående ordningen något företräde framför en majoritet i folkrepresentationen som talar för genomgripande förändringar. Sådana politiska motsättningar får i Sverige regelmässigt avgöras genom rena majoritetsbeslut i riksdagen.
    Som exempel på land där författningen innehåller verkningsfulla regler till en minoritets skydd kan nämnas Finland. Enligt 66 § riksdagsordningen, som i Finland är grundlag, kan 1/3 av riksdagens samtliga medlemmar rösta en av riksdagen antagen lagtext vilande till första lagtima riksdag efter det att val till riksdagen ägt rum. Enligt 68 § riksdagsordningen tillämpas samma regel beträffande skatt som är avsedd att utgå under obestämd tid eller viss tid. Innebörden av regeln är att en regering som vill föra en aktiv politik behöver ha 2/3av riksdagens ledamöter bakom sig. Dessa grundlagsbestämmelser framtvingar i Finland en hög grad av consensus rörande viktigare frågor. Tilläggas kan att enligt 67 § riksdagsordningen det i Finland krävs 2/3 majoritet för ett positivt beslut då ett vilande förslag om grundlag skall slutligt behandlas för andra gången efter ett val.
    Även Sverige har dock vissa särregler på lagstiftningsområdet. Vad gäller antagande av grundlag behövs sådana. Det faller av sig självt att, om denna skall utgöra en fast grundval för statens styrelse, det måste vara svårare att ändra grundlag än lagstiftningen i övrigt.
    I Sverige har i princip denna linje följts. Under den gamla ståndsriksdagens tid gällde enligt § 81 i 1809 års regeringsform i dess ursprungliga lydelse att det för en grundlagsändring krävdes samstämmigt beslut av konungen och alla fyra riksstånden, medan det eljest vid annan lagstiftning var tillräckligt att konungen och tre ståndenades om ett lagförslag för att detta skulle antas. Dessutom gällde beträffande grundlagstiftning att beslut om ett förslag fick fattas först vid den riksdag som följde näst efter den då förslaget framställdes.

 

    Vid övergången till tvåkammarsystemet blev regeln naturligen den att riksdagens båda kamrar skulle vara eniga om grundlagsändringen men samma regel gällde då också för antagande av vanlig lag. Skillnaden blev att förslaget till grundlag skulle bifallas av två på varandra följande riksdagar med ett mellanliggande val till riksdagens andrakammare. Detta skydd mot alltför snabba grundlagsändringar, nu intaget i 8 kap. 15 § RF, har förstärkts genom att fr. o. m. 1979 även folkomröstning införts som ett fakultativt led i förfarandet vid grundlagsändring.
    Då fråga är om antagande eller ändring av grundlag kan enligt 8 kap. 15 § RF en minoritet bestående av en tredjedel av riksdagensledamöter, dvs. minst 117 ledamöter, begära att folkomröstning skall hållas om ett vilande förslag till grundlagsregel. Folkomröstningen skall hållas samtidigt med riksdagsvalet. Även en minoritet i befolkningen kan då genom folkomröstningen stoppa grundlagsförslaget. Detta anses nämligen förkastat om flertalet av de i omröstningen deltagande röstar mot förslaget och om de nejröstande dessutom är fler än hälften av dem som avgivit godkända röster i det samtidiga riksdagsvalet. Om t. ex. 90 % av väljarna deltagit i riksdagsvalet med giltiga röstsedlar, räcker det för att stoppa förslaget att en minoritet av 45 % av väljarna röstar mot förslaget, förutsatt att de nejröstande är fler än de som röstat för förslaget. Minoritetsskyddet är dock som framgår av dessa villkor svagt. Egentligen vill man genom folkomröstnings regeln beakta sådana fall då en majoritet i riksdagen i ett visst läge visar sig utgöra en minoritet bland väljarna. Snarare än som ett skydd för en politisk minoritet är regeln att se som en garanti för att den mening som en majoritet i befolkningen hyser slår genom i grundlagsfrågan och eventuellt undanröjer ett majoritetsbeslut av riksdagen som saknar väljarmajoritetens stöd.
    Ett mellanting mellan grundlag och vanlig lag utgör riksdagsordningen, som före 1975 var grundlag. Riksdagsordningen kan stiftas på samma sätt som grundlag men också — som framgår av 8 kap. 16 §RF — genom ett enda riksdagsbeslut förutsatt att minst tre fjärdedelar av de i beslutet deltagande röstar för förslaget och att det i denna grupp finns minst hälften av riksdagens ledamöter som röstande förförslaget. På samma sätt som riksdagsordningen stiftas enligt p 9 första och tredje styckena övergångsbestämmelserna till RF lagen om svenska kyrkan och lag med föreskrifter om ändrad användning av den kyrkliga egendomen, dock att före riksdagsbeslutet om lagen dessutom yttrande av kyrkomötet skall inhämtas. Man har således, såväl när det gäller riksdagens arbetsformer m. m. som i fråga om grundläggande bestämmelser för svenska kyrkan, ansett en viss spärr

 

mot tillfälliga riksdagsmajoriteter behövlig. Enligt voteringsföreskriften måste alltid minst 175 ledamöter rösta för ett förslag för att det skall antas. Kravet på 3/4 majoritet skärps automatiskt när antalet i riksdagsomröstningen deltagande sjunker under 240, en normalt sett ovanlig händelse. Att riksdagen måste beredas särskilt skydd är självklart. Mera anmärkningsvärt är att svenska kyrkan som enda institution av denna art fått detta specifika grundlagsskydd.
    Minoritetsskydd i form av strängare majoritetskrav än krav om enkel majoritet vid fattande av riksdagsbeslut under normala förhållanden finns på ytterligare två minoritetskänsliga områden enligt gällande regeringsform.
    En minoritetsgrupp som skyddas på detta sätt är den som består av personer som vill bibehålla den svenska suveräniteten. För beslut om överförande av denna krävs särskild majoritet. Beslutanderätt som grundar sig på regeringsformen får enligt 10 kap. 5 § RF i begränsad omfattning överlåtas på mellanfolklig organisation för fredligt samarbete. Vill riksdagen snabbgenomföra en sådan överföring skall lagen om överlåtelsen bifallas med en majoritet bestående av 5/6 av de röstande och 3/4 av riksdagens ledamöter. Suveräniteten är i detangivna fallet dock icke heligare än att den kan avstås, om man tar tid på sig, i den ordning som gäller för beslut om ändring av grundlagen.
    Ar det fråga om rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej är grundad på regeringsformen får överlåtelse ske till annan stat, mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet på enklare sätt. Det får ske utan särskilda villkor dock att, om den överlåtna befogenheten innefattar myndighetsutövning, det krävs att minst 3/4 av de röstande förenar sig därom. Även här kan emellertid minoriteten få se sina intressen tillsidosatta, nämligen om riksdagen väljer att använda formen för grundlags antagande för ändringens genomförande. Då räcker det med enkel majoritet vid de båda samstämmiga riksdagsbesluten.
    Av intresse är att slå fast att den svenska ordningen ger grundlagen ett relativt svagt skydd. I princip räcker det med en enkel majoritet för att ändra grundlagen under förutsättning att denna majoritet består över ett val. Nu är det så att det aldrig i senare tid förekommit att ett riksdagsval handlat om en vilande grundlagsändring, utan andra frågor har avgjort om den majoritet som funnits före ett val äger bestånd också i den nyvalda riksdagen. Den svenska principen är således att, förutsatt att exempelvis en 51 %-grupp bevarar sin ställning över ett val, den också kan få antagna de grundlagsändringar den röstat fram som vilande före valet. En 49 %-minoritet kan köras över, oavsett hur väsentlig frågan är med hänsyn till exempelvis statsskic-

 

kets struktur. Det enda orosmomentet för majoritetsgruppen är den folkomröstning som enligt de nya reglerna i 8 kap. 15 § RF kan äga rum i samband med riksdagsvalet rörande ett vilande grundlagsförslag.
    Trots den svenska författningens negativa inställning till ett politiskt minoritetsskydd finns det dock i politiska kretsar en viss känsla för att för landet viktiga beslut skall fattas i relativ enighet. Det har framför allt gällt centrala utrikespolitiska frågor och därmed sammanhängande säkerhets- och försvarsfrågor. Denna inställning sammanhänger med att, när det gäller rikets bestånd, största möjliga samstämmighet av naturliga skäl betraktas som önskvärd. En motsvarande praxis har utbildats då fråga är om grundläggande fri- och rättigheter. När det gäller att bygga ut rättighetskatalogen i 2 kap. RF har det varit underförstått att föreskrifter om nya rättigheter eller ändrade regler om existerande rättigheter inte skall antas utan att en tämligen bred samstämmighet uppnåtts mellan de politiska partierna. Makthavare med smala röstmarginaler har inte använt en obetydlig röstövervikt för att utforma rättighetsreglerna efter begränsade partiintressen. I officiella sammanhang talas det då och då om den tradition som finns i vårt land att söka nå politisk samstämmighet i sådana grundlagsfrågor som berör villkoren för demokratin och den politiska debatten; se t. ex. KU 1987/88:36 s. 54. Bristen på sådan enighet har exempelvis lett till att egendomsskyddet är tämligen svagt utvecklat i regeringsformens rättighetskatalog.
    Dock har det inte funnits något intresse för att gundlagsfästa den konstitutionella praxis som får anses föreligga på denna punkt. Ingen har velat binda sig genom grundlagsregler. Man nöjer sig med underhandsuppgörelser från fall till fall som ger varje medverkande partirörelsefrihet för framtiden. Ett förslag från grundlagberedningen omatt 2/3 majoritet skulle krävas för rättighetsinskränkande lagstiftning togs exempelvis ej upp i regeringens förslag till ny regeringsform 1973.
    För fullständighetens skull bör tilläggas att enligt 13 kap. 12 § RF gäller att det för beslut om uppskov med val till riksdagen, när riket är i krig, erfordras att minst tre fjärdedelar av riksdagens ledamöter förenar sig om beslutet. I övrigt har man för krig och kristid inte ansett särskilda minoritetsskyddsregler erforderliga.
    Sammanfattningsvis kan sägas att den svenska grundlagen ger ett till några få specialfall begränsat skydd för minoriteter som vill hävda den bestående ordningens fortlevnad. Bakom denna ståndpunkt vilar en stark tilltro till den majoritetsbestämda demokratiska ordningen och dess förmåga att fungera förnuftsenligt.

 

Slutkommentar
    Vid en mera generell bedömning av det svenska intresset för ett konstitutionellt eller åtminstone ett legalt minoritetsskydd — ordet taget i vid bemärkelse — torde man ha grund för påståendet att detta intresse vid en jämförelse med förhållandena i andra länder varit och alltjämt är tämligen svalt i vårt land.
    Sverige är en av de få stater i västerlandet som först i mycket sen tider hållit en rättighetskatalog av den art att den kunnat bilda grund för ett individuellt minoritetsskydd. Och även sedan en sådan rättighetskatalog värd namnet kommit till stånd för nu ett decennium sedan, har den visat sig ha förvånansvärt ringa betydelse både i det politiska livet och i rättsliga sammanhang.
    När det gäller såväl etniska m. fl. minoriteter som de politiska har man valt att nöja sig med några få bindande regler. I stället förlitar man sig på det politiska förnuftet. Det antas skola råda och medverka till att övergrepp ej begås. Man utgår från att svenskarna skall i stortsett visa en generös inställning till etniska, språkliga och religiösa minoriteter.
    Vad slutligen beträffar politiska frågor vill de lagstiftare som format våra grundlagar tro att vår demokratiska kultur skall förhindra misshandel av sådana medborgargrupper som vid politiska avgöranden ib etydelsefulla samhällsfrågor regelmässigt befinner sig i en minoritetsposition. Enskilda förutsätts icke skola komma i kläm.
    Minoritetsfrågorna har aldrig upphöjts till något centralt spörsmål i svensk offentlig rätt.

 

50-38-170 Svensk Juristtidning