Räddaren i nöden? Den afrikanska stadgan för människans och folkens rättigheter *

 

 

Av juris doktor INGER ÖSTERDAHL

Den afrikanska enhetsorganisationen (OAU) antog 1981 den afrikanska stadgan för mänskliga rättigheter.1 I Europa fanns då redan sedan 30 år en motsvarande konvention2 och de amerikanska staterna antog en konvention till skydd för de mänskliga rättigheterna år 1969.3 Den afrikanska stadgan företer likheter med sina två regionala föregångare, men också betydande skillnader. De europeiska och amerikanska konventionerna kan betecknas som traditionella mänskliga rättighetsdokument, individcentrerade och med tyngdpunkten lagd på medborgerliga och politiska rättigheter. I den afrikanska stadgan däremot har de traditionella beståndsdelarna blandats upp med nya, grundade på specifika afrikanska politiska, ekonomiska och kulturella erfarenheter.
    Den afrikanska stadgans allmänna uppbyggnad och innehåll, nymodigheterna i stadgan samt stadgans kontrollorgan — den afrikanska kommissionen för de mänskliga rättigheterna — kommer att diskuteras i denna artikel. Artikeln är kritisk mot den afrikanska stadgan och dess kontrollmekanism som endast erbjuder medborgarna ett svagt skydd mot övergrepp från statsmakternas sida. Det finns dock tecken som tyder på att utvecklingen går i positiv riktning och artikeln avslutas med en diskussion av faktorer som kan komma att stärka framtidsutsikterna för mänskliga rättigheter i Afrika. Här och där i artikeln kommer jämförelser att göras mellan den afrikanska stadgan å ena sidan och de europeiska och

* Ett tidigare utkast till artikeln har diskuterats vid det högre seminariet i folkrätt vid Uppsala universitet. 1 Den egentliga titeln är The African Charter on Human and Peoples’ Rights. Texten finns i International Legal Materials (ILM), vol. 21, 1982, s. 58. Stadgan trädde i kraft den 21 oktober 1986. Av OAU:s 51 medlemmar har 42 ratificerat stadgan. OAU står för Organization of African Unity. 2 Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, antagen den 4 november 1950. Europakonventionen trädde i kraft den 3 september 1953. Av Europarådets 27 medlemmar har 26 ratificerat konventionen. Texten finns i Sveriges överenskommelser med främmande makter (SÖ) 1952:35. 3 Den amerikanska konventionen om mänskliga rättigheter, antagen den 22 november 1969. Konventionen trädde i kraft 18 juli 1978 och har ratificerats av 21 av OAS’ (Organization of American States) 23 medlemmar. Texten finns i ILM, vol. 9, 1970, s. 99.

amerikanska konventionerna å den andra, men någon systematisk jämförelse dokumenten emellan kommer inte att äga rum.

 

Stadgans uppbyggnad och innehåll i stort
Trots att den benämns ”stadga” (”charter”) är den afrikanska stadgan för mänskliga rättigheter till formen en internationell konvention precis som sina europeiska och amerikanska motsvarigheter. Varför den kallas stadga och inte konvention eller något annat som tydligare anger dokumentets juridiska status är inte klart. Det kan vara så att ordet ”stadga” inte lät lika bindande som ”konvention” och därmed var lättare att acceptera för de motsträviga afrikanska ledarna som dittills inte visat så stort intresse för mänskliga rättigheter, åtminstone inte i de egna länderna. Att ”stadga” — åtminstone på svenska — möjligen låter mindre förpliktande betyder emellertid inte att den afrikanska stadgan inte är lika juridiskt bindande som vilket annat internationellt fördrag som helst. Den har till yttermera visso ratificerats av flertalet av OAU:s medlemsländer.
    En annan tvetydighet av lite allvarligare slag än den i rubriken till stadgan, är att fördragsstaterna aldrig uttryckligen åläggs att ”garantera” eller ”tillförsäkra” envar, som det står i den europeiska respektive den amerikanska konventionen, de fri- och rättigheter som anges i stadgan. I en tidigare version av artikel 1 i den afrikanska stadgan fanns båda de citerade termerna med, men de ströks i den slutliga versionen, återigen sannolikt för att göra stadgan mer aptitlig för de ledare som prioriterade skyddet av den nationella suveräniteten framför skyddet av de mänskliga rättigheterna. Artikel 1 i stadgan säger dock fortfarande att parterna förbinder sig att genom lagstiftning eller andra åtgärder förverkliga det som stadgan stipulerar. Det råder ingen tvekan om att den afrikanska stadgan både till form och innehåll allmänt betraktas som bindande.
    Den afrikanska stadgan består av tre delar samt en inledning. Den första delen heter ”rättigheter och skyldigheter”. Redan denna titel antyder något om skillnaderna mellan den afrikanska stadgan å ena sidan och de europeiska och amerikanska konventionerna å den andra. I den europeiska konventionen talas inte alls om individens skyldigheter medan det i den amerikanska konventionen i och för sig finns en artikel om förhållandet mellan individens rättigheter och skyldigheter. I den afrikanska stadgan betonas emellertid på ett helt annat och i sammanhanget nytt sätt att individen inte bara har rättigheter utan också skyldigheter gentemot andra. Jag kommer att tala mer om individens skyldigheter enligt den afrikanska stadgan längre fram.

Del två i den afrikanska stadgan handlar om ”skyddsåtgärder”, dvs. om kommissionen, som skall främja och övervaka stadgans tilllämpning i de olika fördragsstaterna och som tar emot anmälningar om brott mot stadgan från stater och enskilda individer. Till skillnad från det europeiska och det amerikanska systemet finns det ingen afrikansk domstol för de mänskliga rättigheterna.
    Del tre i stadgan innehåller allmänna bestämmelser rörande tidpunkten för kommissionens upprättande, tidpunkten när stadgan skall börja gälla för dem som ratificerar den efter det att den trätt i kraft samt rörande prodeduren för genomförandet av ändringar och tillägg till stadgan.
    Stadgans del ett, som tar upp rättigheter och skyldigheter, är indelad i två kapitel. Det första handlar om rättigheter och det andra om skyldigheter. Titeln på det första kapitlet lyder ”mänskliga och folkliga rättigheter” (”human and peoples’ rights”). Denna rubrik vittnar om ytterligare en nyhet i den afrikanska stadgan, nämligen att inte bara individens utan även folkens rättigheter har tagits med. Jag återkommer till de artiklar som handlar om folkens rättigheter senare.
    De inledande artiklarna i den afrikanska stadgan lägger fast de traditionella individuella medborgerliga och politiska fri- och rättigheterna. Här råder i princip ingen större skillnad mellan den afrikanska stadgan och dess europeiska och amerikanska förebilder. Artiklarna i den afrikanska stadgan är i allmänhet mer kortfattade och vagare än sina motsvarigheter i de europeiska och amerikanska konventionerna och påminner till utformningen på så sätt mer om FN:s (icke-bindande) allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna.
    Vissa rättigheter som finns upptagna i de europeiska och amerikanska konventionerna finns inte med i den afrikanska medan vissa rättigheter finns med i de amerikanska och afrikanska konventionerna men finns inte upptagna i den europeiska. Den amerikanska konventionen anses för övrigt vara den bäst utvecklade i sitt slag.
    Rätten att gifta sig och att gifta sig med vem man vill finns t. ex. nedlagd i de europeiska och amerikanska konventionerna, men inte i den afrikanska. I de amerikanska och afrikanska konventionerna betonas att familjen är samhällets naturliga basenhet, men något sådant stadgas inte, åtminstone inte uttryckligen, i den europeiska konventionen. Det enda som sägs där angående familjen är att giftasvuxna män och kvinnor har rätt att bilda familj samt att vars och ens familjeliv skall respekteras.

Rätten som sådan att delta i sitt lands styrelse (the right to participate in government) finns upptagen i de amerikanska och afrikanska konventionerna men inte i den europeiska. I det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen åtar sig dock parterna att anordna fria och hemliga val som ger folket möjlighet att uttrycka sin mening angående sammansättningen av den lagstiftande församlingen.4 En beståndsdel av rätten att delta i sitt lands styrelse är, enligt både den amerikanska och afrikanska konventionen, att alla i princip skall ha lika rätt till anställning i den offentliga förvaltningen. De europeiska staterna ville inte binda sig för något sådant eftersom de ville behålla sina nationella regler om yrkesförbud för medlemmar i politiskt extrema rörelser. Till skillnad från den europeiska konventionen, vidare, ingår i de amerikanska och afrikanska konventionerna även den åtminstone i det europeiska sammanhanget kontroversiella äganderätten. Äganderätten finns dock även den upptagen i det första tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen.5 Samtliga tre regionala människorättskonventioner innehåller regeln att alla människor utan åtskillnad p. g. a. ras, hudfärg, kön, språk osv. skall åtnjuta de fri- och rättigheter som stadgas i konventionerna. Allas likhet inför lagen och allas rätt till lika skydd av lagen är dock enbart stadgade i de amerikanska och afrikanska konventionerna. I Afrika kan både diskrimineringsförbudet i artikel 2 och postulerandet av allas likhet inför lagen och allas rätt till lika skydd i artikel 3 komma att leda till särskilda tillämpningssvårigheter beroende på specifika afrikanska kulturella omständigheter. I Afrika förekommer nämligen ofta att massan av officiella nationella lagar existerar och tillämpas parallellt med olika sedvanerättsliga regelsystem med annorlunda innehåll. Frågan om vilket regelsystem — det officiella eller det sedvanerättsliga — som utgör ”lagen” inför vilken alla skall vara lika får inget uttryckligt svar i den afrikanska stadgan. Om olika nationella rättssystem sida vid sida teoretiskt skulle accepteras i förhållande till stadgan skulle det också bli nödvändigt att acceptera avvikelser från diskrimineringsförbudet i artikel 2.6 Upphovsmännen till den afrikanska stadgan tycks i det här speciella fallet medvetet eller omedvetet ha underlåtit att ta intryck av afrikanska realiteter vid utformningen av stadgans regler. Det blir den afrikanska kommissionen för de

 

4 SÖ 1953:26. 5 Ibid. 6 Se vidare Neff, Stephen C. ”Human Rights in Africa: Thoughts on the African Charter on Human and Peoples’ Rights in the Light of Case Law from Botswana, Lesotho and Swaziland”, International and Comparative Law Quarterly, vol. 33, 1984, s. 334– 338.

mänskliga rättigheterna som i förekommande fall får lösa tolkningsproblemen.
    En bestämmelse som finns med i den afrikanska stadgan men som inte finns med i vare sig den europeiska eller amerikanska konventionen är den som säger att straff är personliga och endast kan ådömas lagöverträdaren själv (och inte hela familjen eller någon annan familjemedlem exempelvis). Även om det inte står uttryckligen i de övriga konventionerna får dock motsvarande regel anses vara underförstådd både i den europeiska och den amerikanska konventionen. Att de som utformade den afrikanska stadgan ansåg en uttrycklig sådan regel vara nödvändig avspeglar kanske ett specifikt drag i den afrikanska verkligheten.
    En typ av artikel som saknas i den afrikanska stadgan men som finns i de europeiska och amerikanska konventionerna (och i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter7 från 1966) är en som anger från vilka konventionsbestämmelser undantag får göras under, och endast under, krig eller annat allmänt nödläge och på vilka villkor sådana undantag får göras, samt från vilka bestämmelser i konventionerna undantag aldrig får göras under några omständigheter.8 Att någon ”undantagsklausul” inte finns i den afrikanska stadgan skulle kunna tolkas som om den afrikanska stadgan var striktare än sina europeiska och amerikanska motsvarigheter. Den afrikanska stadgan synes inte medge att några undantag görs från bestämmelserna oavsett allvaret i situationen. En annan möjlig tolkning av frånvaron av ”undantagsklausul” är att undantag får göras från alla konventionsbestämmelser i ett nödläge. Skulle den första tolkningen vara riktig kompenseras bristen på ”undantagsklausul” ur staternas synpunkt till fullo av andra, rikligt förekommande, möjligheter att göra inskränkningar i fri- och rättigheterna enligt den afrikanska stadgan. Dessa inskränkningsmöjligheter kan dessutom tas till även under normala samhällsförhållanden, dvs. inte enbart under undantagstillstånd.
    I de europeiska och amerikanska konventionerna sägs det vid många artiklar att begränsningar i fri- och rättigheterna i fråga enkelt uttryckt får göras genom lag i syfte att skydda andras rättigheter, den allmänna ordningen och moralen eller den nationella säkerheten. I dessa fall är det således preciserat att begränsningarna endast får införas för att tjäna vissa syften samt dessutom att

7 Konventionen trädde i kraft den 23 mars 1976, SÖ 1971:42. 8 Betydelsen av frånvaron av en sådan ”undantagsklausul” i den afrikanska stadgan diskuteras av Jaime Oraá i Human Rights in States of Emergency in International Law, 1992, s. 209–210; se även Gittleman, Richard. ”The African Charter on Human and Peoples’ Rights: A Legal Analysis”, Virginia Journal of International Law, vol. 22, 1982, s. 704–709. Förarbetena till stadgan har ännu inte publicerats så skälen till varför ingen ”undantagsklausul” togs in i stadgan är fortfarande okända.

begränsningarna för att vara tillåtna enligt konventionen måste vara nödvändiga för att tjäna sina syften. En och annan liknande precisering förekommer även i den afrikanska stadgan (närmare bestämt i artikel 11 om församlingsfriheten), men här förekommer desto oftare en annan och försåtligare metod att tillåta begränsningar i fri- och rättigheterna.
    I den afrikanska stadgan krävs oftast bara att begränsningen införs genom lag, det sägs inte vilka syften begränsningen skall tjäna och inte att begränsningen måste vara nödvändig. När det exempelvis gäller yttrandefriheten i artikel 9 sägs endast att varje individ har rätt att uttrycka sina åsikter ”inom lagens gränser”. Med reservation för att varje traktat skall tolkas i god tro och att en tolkning i god tro av en artikel som skall skydda yttrandefriheten inte gärna kan resultera i att artikeln utplånar yttrandefriheten, så skulle en nationell lag som helt eliminerade yttrandefriheten i princip stämma överens med artikel 9 i den afrikanska stadgan. Stadgan erbjuder således ett åtminstone enligt ordalydelsen ganska svagt skydd för individens fri- och rättigheter. Vid en konferens om regionala system för skydd av mänskliga rättigheter hållen i Strasbourg 1992 betonades att denna typ av rättighetsutplånande begränsningsmandat (som brukar kallas ”clawback clauses” på engelska) måste tolkas på ett sätt så att kärnan i de utsatta rättigheterna skyddas.9 En annan möjlighet är att tolka uttrycket ”inom lagens gränser” som om det också inkluderade internationell lag.10 Kommissionen som tillämpar den afrikanska stadgan skulle i så fall när den behandlar ett klagomål mot en viss stat kunna använda sig av andra relevanta internationella överenskommelser som staten ifråga är part i som utfyllnad av det ihåliga och intetsägande begreppet ”within the law” i stadgan. Teoretiskt skulle kommissionen då direkt kunna hänvisa även till andra och striktare instrument än den afrikanska stadgan när den bedömer huruvida staten har hållit sig inom ”lagens” ramar. Jag tror att en sådan tolkning av begreppet ”within the law” är för vid eller för optimistisk. De afrikanska staternas inställning till mänskliga rättigheter ger ingen anledning att tro att syftet med uttrycket ”within the law” var att det skulle inkludera andra och strängare regler än dem i den afrikanska stadgan. Dessutom, hade det varit upphovsmännens önskemål att uttrycket ”within the law” skulle ha samma innebörd i den afrikanska stadgan som motsvarande mer preciserade skrivningar i de

9 Dankwa, E. V. O. Conference on regional systems of human rights protection in Africa, the Americas and Europe, report, Human Rights Law Journal (HRLJ), vol. 13, 1992, s. 315. 10 Jfr Gittleman, a. a., s. 701–702.

europeiska och amerikanska konventionerna så skulle det ha varit lätt att kopiera någon av dessa konventioner på den punkten. Det faktum att de som utformade den afrikanska stadgan valde att inte ta över standardformuleringarna ifråga tyder närmast på att de inte ville att ”within the law” skulle betyda det som motsvarande formuleringar betyder i de övriga mänskliga rättighetskonventionerna.
    När det gäller den mer formella frågan huruvida kommissionen direkt skulle kunna tillämpa även andra konventioner än den afrikanska stadgan framgår det av artikel 47 att de anmälningar om brott mot stadgan som stater och andra kan göra till kommissionen skall gälla just ”brott mot bestämmelserna i stadgan”. Detta innebär att kommissionen endast tillämpar den afrikanska stadgan och inga ytterligare instrument.
    Indirekt kan dock andra internationella överenskommelser som rör mänskliga rättigheter komma med i kommissionens bedömningsbild. De tolkningsanvisningar som kommissionen har att rätta sig efter säger nämligen att kommissionen vid tillämpningen av den afrikanska stadgan skall låta sig inspireras av övrig internationell rätt på området. På så sätt och mer diskret kanske kommissionen kan åstadkomma en förstärkning av individens position enligt den afrikanska stadgan. Jag kommer att gå in på tolkningsanvisningarna längre fram i samband med att jag närmare diskuterar kommissionens arbete.
    Ett intryck av den afrikanska stadgan blir att bara det faktum att begränsningar av de mänskliga fri- och rättigheterna överhuvudtaget är nedlagda i lag ansågs vara ett framsteg på den afrikanska kontinenten.11 Och i jämförelse med en situation där begränsningar eller eliminineringar av mänskliga fri- och rättigheter sker helt utan stöd i lag eller utan lag överhuvudtaget är det naturligtvis en förbättring. Nästa steg blir då att betrakta innehållet i de lagar som begränsar fri- och rättigheterna. Kanske kan det komma tillläggsprotokoll till den afrikanska stadgan angående den saken eller också kanske den afrikanska kommissionen tolkningsvis kan fylla ut de förhandenvarande luckorna i stadgan.
    Ett annat självklart intryck av den afrikanska stadgan är att de afrikanska staterna inte var beredda att underkasta sig särskilt långtgående inskränkningar i sin egen handlingsfrihet på området mänskliga fri- och rättigheter. Men en svag stadga är i alla fall en början. En afrikansk stadga om än svag legitimerar också utländsk inblandning, framför allt intra-afrikansk, i andra staters interna angelägenheter när det gäller att påtala brott begångna mot de

 

11 Kodjo, Edem. ”The African Charter on Human and Peoples’ Rights”, HRLJ, vol. 11, 1990, s. 278.

mänskliga rättigheterna. Före stadgans tid, och även efter, har afrikanska stater varit ytterst obenägna att reagera på varandras övergrepp mot de egna befolkningarna. Den tidigare generalsekreteraren i OAU, Edem Kodjo, betonar att stadgan även legitimerar utomafrikansk inblandning i interna angelägenheter till stöd för dem som kämpar för demokrati och mänskliga rättigheter i Afrika.12 Efter de artiklar i den afrikanska stadgan som tar upp de traditionella medborgerliga fri- och rättigheterna (1–14) kommer så tre artiklar (15–17) som behandlar ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.13 I den europeiska konventionen ingår inga sådana rättigheter. I den amerikanska konventionen finns en artikel som tar upp dessa rättigheter, men i skäligen vaga ordalag (artikel 26).14 I den afrikanska stadgan däremot betonas dessa rättigheter betydligt starkare och de är striktare formulerade. Alla individer skall ha rätt till rättvisa och tillfredsställande arbetsvillkor och rätt till lika lön för lika arbete, alla individer skall ha rätt till bästa möjliga fysiska och psykiska hälsa och alla individer skall ha rätt till utbildning. Alla individer har vidare rätt att deltaga i det kulturella samhällslivet och staterna har en skyldighet att främja och skydda den allmänna moralen och traditionella värden. Det är svårt men i och för sig inte omöjligt att tänka sig att en individ med framgång skulle kunna åberopa artiklarna om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter i en anmälan till kommissionen om att en stat begått ett brott mot stadgan. Med tanke på det ekonomiska utgångsläget är det optimistiskt av fördragsparterna att tro sig kunna tillförsäkra sina medborgare framför allt de ekonomiska och sociala rättigheter som de trots allt förpliktat sig att tillförsäkra dem.
    Sist bland de individuella rättigheterna, i artikel 18, stadgas att familjen är samhällets naturliga grundval, att staten är skyldig att stödja familjen, att staten skall se till att all diskriminering av kvinnor utplånas och att kvinnor och barn kommer i åtnjutande av sina internationellt fastslagna rättigheter samt att gamla och handikappade har rätt till särskilt skydd i överensstämmelse med sina fysiska och andliga behov.

 

 

12 Ibid., s. 282. 13 De finns däremot upptagna i den europeiska sociala stadgan, antagen den 18 oktober 1961, SÖ 1962:57. 14 Ett tilläggsprotokoll angående ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter till den amerikanska konventionen antogs emellertid den 17 november 1988, OAS Treaty Series, No. 69.

Folkens rättigheter
En avgörande punkt på vilken den afrikanska stadgan skiljer sig från de europeiska och amerikanska konventionerna är att den inte bara tar upp individens rättigheter utan även folkens. Vissa av dessa folkliga rättigheter är mer allmänt accepterade än andra. Ett problem med begreppet ”folk” i den afrikanska stadgan är att det aldrig definierades. En författare konstaterar att begreppet används i fyra olika betydelser i stadgan.15 Ibland används begreppet i olika betydelser i en och samma artikel. De fyra förekommande betydelserna av ”folk” är: alla innevånare i en koloni, alla olika folkgrupper som lever inom en koloni eller inom en självständig stat (dvs. minoritetsgrupper), alla innevånare i en stat samt slutligen ”folk” som synonym till ”staten”. En femte betydelse av ”folk” som har föreslagits är olika slag av lokala sammanslutningar eller grupper som ligger på en nivå mellan individen och folket eller staten.16 De första tre (19–21) av de artiklar som behandlar folkens rättigheter rör sig kring alla folks rätt till självbestämmande. Att det finns en sådan rättighet är inte kontroversiellt i sig; folkens självbestämmanderätt finns nedlagd både i FN-stadgan och i FN:s konventioner om mänskliga rättigheter från 1966. Det närmare innehållet i rättigheten är däremot omtvistat, liksom dess juridiska tyngd visavi andra internationella regler, t. ex. rörande staters suveränitet och rätt till territoriell integritet. Varken den europeiska eller den amerikanska konventionen tar upp folkens rätt till självbestämmande. Den afrikanska stadgan skiljer sig också från FN:s konventioner så tillvida som den är mer detaljerad än dessa när det gäller att beskriva innebörden av självbestämmanderätten.17 Rätten till självbestämmande får därmed en starkare betoning i den afrikanska stadgan.
    Alla folk skall vara jämlika och ha samma rättigheter sägs det i artikel 19. I andra meningen tillfogas att inget folk skall tillåtas dominera något annat. I det afrikanska sammanhanget får denna regel en ytterligare innebörd i tillägg till den internationella eftersom det i Afrika i allmänhet finns flera folk inom ett och samma lands gränser. Inget folk från ett land får dominera något folk från

 

15 Jfr Kiwanuka, Richard N. ”The Meaning of ’People’ in the African Charter on Human and Peoples’ Rights”, American Journal of International Law (AJIL), vol. 82, 1988, s. 80–101. 16 Kunig, P., W. Benedek, Costa R. Mahalu, Regional Protection of Human Rights by International Law: The Emerging African System, 1985, s. 70–71. 17 Förutom den tidigare nämnda FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter från 1966 finns en FN-konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter från samma år, vilken trädde i kraft den 3 januari 1976, SÖ 1971:41. Artikel 1 om självbestämmanderätten är likalydande i de båda konventionerna.

något annat land och inget folk får dominera något annat folk inom samma land.
    Artikel 20 inleds med det tämligen självklara stadgandet att alla folk har rätt att existera. Folkmord är förbjudet enligt en internationell konvention från 194818 och förbudet har t. o. m. uppnått jus cogens-status, dvs. det har blivit en tvingande allmän folkrättsregel som är bindande för alla stater och som inte kan avtalas bort.19 Icke desto mindre upprepas i den afrikanska stadgan att alla folk har rätt att finnas till, vilket möjligen antyder att bittra och blodiga strider mellan olika folkgrupper är ett inslag att räkna med i den afrikanska verkligheten. Tidigare i stadgan, liksom i de europeiska och amerikanska konventionerna, har varje individs rätt till liv lagts fast.
    I artikel 20 stadgas vidare att alla folk har rätt till politiskt, ekonomiskt och socialt självbestämmande. Koloniserade eller förtryckta folk har rätt att befria sig står det vidare. När stadgan antogs 1981 var det bara Namibia kvar som var koloniserat i Afrika. Eftersom självbestämmanderätten utvecklats till att i stort sett bara omfatta koloniserade folk, i bemärkelsen länder, kan det konstateras att rätten till självbestämmande inte längre har särskilt stor mening i Afrika. Det kan vidare konstateras att ”förtryckta folk” med all sannolikhet inte avser folk som är förtryckta av sina egna makthavare. De senare har således ingen rätt att befria sig enligt den afrikanska stadgan. Det kan tilläggas att utvecklingsländerna, dvs. bl. a. de forna kolonierna, har tryckt hårt på att rätten till självbestämmande skall snävas in till att endast gälla kolonier.20 Samma författare som studerade de olika sätt på vilka begreppet ”folk” används i stadgan påpekar att en betydelse som begreppet inte har i den afrikanska stadgan är ”undersåtarna”, till skillnad från makthavarna.21 På senare år har dock folkens rätt till självbestämmande i och med utvecklingen i Europa och även i Afrika självt genom Eritrea-fallet22 börjat få en vidare innebörd än att bara gälla kolonier.
    Sist i artikel 20 stadgas att alla (afrikanska) folk har rätt till assistans från parterna till den afrikanska stadgan i sin frihetskamp mot utländsk politisk, ekonomisk eller kulturell dominans. Det är oklart för det första vad för slags assistans som avses. För det andra är det oklart vad det är för typ av frihetskamp som avses med tanke

18 SÖ 1952:64. 19 Se t. ex. Hannikainen, Lauri. Peremptory Norms (Jus Cogens) in International Law, 1988, s. 456 ff. 20 Jfr FN:s kolonialdeklaration antagen genom resolution 1514 (XV) av den 4 december 1960. 21 Kiwanuka, a. a., s. 83–84, 100. 22 Jfr Gayim Eyassu. The Eritrean Question, 1993.

på att texten är så vitt formulerad. De flesta afrikanska stater torde vara utsatta för kraftig ekonomisk och kulturell och kanske även politisk påverkan utifrån.
    Den tredje artikeln som behandlar självbestämmanderätten i den afrikanska stadgan deklarerar folkens rätt att fritt förfoga över sina naturtillgångar (artikel 21). Enligt punkt 1 utövas visserligen rätten uttryckligen av staten men uteslutande i folkens intresse. I punkt 4 talas emellertid om staternas rätt att fritt förfoga över sina naturtillgångar. Det tycks som om rätten att fritt förfoga över det naturen ger kan tillfalla både folk och stat (om det är någon skillnad) och i det senare fallet brukar rätten benämnas statens rätt till suveränitet över sina naturtillgångar. Folkens rätt att fritt förfoga över sina naturresurser kan komma i konflikt med statens motsvarande rätt exempelvis i fall där ett särskilt folkslag befolkar en särskilt rik region i ett land. I punkt 5 i artikel 21 åtar sig staterna att, i syfte att möjliggöra för sina befolkningar att dra fullständig nytta av de fördelar de nationella tillgångarna ger, utplåna alla former av utländsk ekonomisk exploatering i synnerhet sådan som bedrivs av internationella monopol.
    Innan jag går vidare med redogörelsen för innehållet i de resterande folkliga rättigheterna i den afrikanska stadgan tänkte jag skjuta in några reflektioner rörande orsakerna till att dessa rättigheter finns med i stadgan. Sist i detta avsnitt kommer jag att påvisa några svårigheter med att inkorporera ”folks” rättigheter i den sorts dokument som typiskt handlar om individen gentemot statsmakten.
    När det gäller orsakerna till varför den afrikanska stadgan så starkt betonar folkens rättigheter finns det tre olika men samverkande förklaringar. En förklaring är att de afrikanska ledarna ville att stadgan skulle präglas av afrikanska traditioner och värderingar, vilket också framgår av inledningen till stadgan, femte stycket. Den afrikanska kulturen betonar gruppen mer än individen och därför blir gruppens eller folkets rättigheter minst lika viktiga som individens. En författare påpekar dock att visserligen är de afrikanska samhällena mer grupp- än individorienterade och mer grupporienterade än de flesta andra samhällen, men att man inte får bortse från att även människorna i den afrikanska kulturen har en identitet som individer.23 Å andra sidan är det västerländska samhället inte fullständigt individualistiskt utan även här spelar gruppen en viktig roll. Alltså är det fråga om en gradskillnad vad gäller förhållandet mellan individen och gruppen snarare än en artskillnad

 

23 Bondzie-Simpson, Ebow. ”A Critique of the African Charter on Human and Peoples’ Rights”, Howard Law Journal, vol. 31, 1988, s. 656.

mellan Europa och Amerika å ena sidan och Afrika å den andra. De afrikanska statsmän som har ivrat för antagandet av en regional människorättskonvention i Afrika har hävdat att mänskliga rättigheter i den traditionella individualistiska bemärkelsen passar väl ihop med afrikanska politiska traditioner.24 Denna ståndpunkt kan också utläsas ur elfte och sista stycket av stadgans inledning. Edem Kodjo som var generalsekreterare i OAU när den afrikanska stadgan25 antogs säger att det allt sammantaget är individen som är i centrum i stadgan, ett påstående som är riktigt om man räknar antalet artiklar i olika ämnen, men som ändå kan diskuteras. Den andra förklaringen till varför ”folk” betonas i den afrikanska stadgan går ut på att de afrikanska ledarna genom att betona folkens rättigheter ville värna de afrikanska ländernas självständighet gentemot utländsk ekonomisk, politisk och kulturell dominans. Denna strävan kom också till uttryck i kampen för en ny och rättvisare internationell ordning, framför allt på det ekonomiska området, som utvecklingsländerna för i FN med flera fora sedan 1970-talet.26 Den afrikanska stadgan kan sägas ha två parallella syften, dels att frigöra Afrika ifrån omvärlden och dels att demokratisera de afrikanska samhällena inuti.27 Den förklaring av betoningen av folkens rättigheter i den afrikanska stadgan som utgår från viljan att frigöra Afrika från resten av världen kommer också till uttryck i stadgans inledning. I inledningens nionde stycke förklarar de fördragsslutande parterna sin plikt att åstadkomma ”den fullständiga frigörelsen av Afrika, vars folk fortfarande kämpar för sin värdighet och sanna oberoende, och åtar sig att utplåna kolonialism, neo-kolonialism, apartheid, sionism samt att avveckla aggressiva främmande militärbaser och alla former av diskriminering” ... En (nigeriansk) författare skriver att här har alla afrikanska ”ägg” lagts i en korg.28 Det var Libyen som föreslog att ”sionism” skulle tas med i inledningen, trots att det egentligen inte kan sägas vara något afrikanskt problem.29 När stadgan började utarbetas var Zimbabwe fortfarande en koloni, tillsammans med Namibia, och apartheid, som övriga afrikanska stater naturligtvis vill bekämpa, tillämpades och tillämpas fortfarande i Sydafrika. Vissa betraktare menar att en viktig anled-

 

24 Kodjo, a. a., s. 274. 25 Ibid., a. a., s. 279. 26 Jfr också kampen för en ny internationell informationsordning skildrad i Österdahl, Inger, Freedom of Information in Question, 1992. 27 Kodjo, a. a., s. 274. 28 Bello, Emmanuel G. ”The African Charter on Human and Peoples’ Rights. A Legal Analysis”, Recueil des cours de l’Académie de droit international de La Haye, 1985:5, vol. 194, s. 144. 29 Gittleman, a. a., s. 675, not 43.

ning till att den afrikanska stadgan för mänskliga rättigheter över huvud taget antogs var att de afrikanska länderna skulle vinna ökad trovärdighet i sin kritik av den bristande respekten för mänskliga rättigheter i Sydafrika. På den tidigare nämnda konferensen i Strasbourg 1992 om regionala system för skydd av mänskliga rättigheter sade kritiska bedömare att de afrikanska ledarnas fokusering på självbestämmanderätten å ena sidan och utplånandet av rasdiskrimineringen i Sydafrika å den andra har skapat en skev syn på mänskliga rättigheter hos dem och gjort dem blinda för värdet av att respektera individuella medborgerliga och politiska rättigheter (i sina egna länder).30 Den tredje förklaringen till varför folkens rättigheter betonas så starkt i den afrikanska stadgan är att de dåvarande socialistiska staterna i Afrika ställde det som villkor för att gå med på att anta stadgan.31 De övriga staterna stödde idén att inkludera begreppet eftersom det åtminstone på ett ytligt plan råkade sammanfalla med det afrikanska kulturella betonandet av gruppen i förhållande till individen.32 I syfte att inte bygga in den socialistiska betydelsen av ”folk” i stadgan lämnades betydelsen av detta begrepp medvetet öppen.33 I extrem korthet kan sägas att betoningen av kollektivet i de f. d. socialistiska staterna gick ut på att kollektivet i form av staten var överordnad individerna och att de mänskliga rättigheterna härleddes från staten och utövades i statens intresse.34 I de afrikanska samhällena är det (stor)familjen som är det centrala kollektivet. Gruppens rättigheter står dock inte över individens utan de individuella och kollektiva rättigheterna kompletterar varandra.35 För att återgå till innehållet i de artiklar i den afrikanska stadgan som handlar om folkens rättigheter: Den ovan genomgångna rätten till självbestämmande som behandlas i artiklarna 19–21 är sedan länge i princip accepterad i den internationella rätten. Framför allt vad gäller det politiska självbestämmandet. I artiklarna 22–24 behandlas folkrättigheter som inte är internationellt etablerade utan snarare ensidigt proklamerade från de afrikanska ländernas, och övriga utvecklingsländers, sida.
    De två typerna av individuella mänskliga rättigheter — de medborgerliga och politiska rättigheterna som är äldst och de nyare ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna — brukar kallas

 

30 Dankwa, a. a., s. 315. 31 Benedek, Wolfgang. ”The Judiciary and Human Rights in Africa. The Banjul Seminar and the Training Workshop for a Core of Human Rights Advocates of November 1989”, 11 HRLJ 1990, s. 250. 32 Kunig, Benedek, Mahalu, a. a., s. 63. 33 Benedek, a. a., s. 250. Jfr ovan s. 142. 34 Kunig, Benedek, Mahalu, a. a., s. 64–65. 35 Ibid.

den första respektive den andra generationen av mänskliga rättigheter. I slutet av 1970-talet, alltså samtidigt som, men oberoende av, utarbetandet av den afrikanska stadgan lanserades begreppet den tredje generationens mänskliga rättigheter eller ”solidaritetsrättigheter”. Hit räknas rätten till utveckling, fred och god miljö som tas upp i tur och ordning i artiklarna 22–24 i den afrikanska stadgan. Även rätten till ekonomiskt självbestämmande hör i någon mån till denna grupp av rättigheter. Solidaritet i detta sammanhang avser samarbete; solidaritetsrättigheterna kan förverkligas endast om alla, från individer, olika nationella privata och offentliga organ, via stater till internationella organisationer, samarbetar.36 Uttrycket den tredje generationens mänskliga rättigheter skall inte uppfattas som om dessa rättigheter ”konsumerar” de två tidigare generationernas utan samtliga generationers rättigheter är avsedda att existera sida vid sida.37 När det gäller förhållandet mellan den första och den andra generationens mänskliga rättigheter står det i inledningen till den afrikanska stadgan i det åttonde stycket att de inte kan skiljas åt, vilket också är den uppfattning FN:s generalförsamling uttryckt,38 samt att tillfredsställandet av de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna är en garanti för åtnjutandet av medborgerliga och politiska rättigheter.
    Den första och viktigaste av solidaritetsrättigheterna utgörs av alla folks rätt till utveckling, i ekonomiskt, socialt och kulturellt hänseende (artikel 22). Denna rätt betonas särskilt i inledningen till den afrikanska stadgan. Rätten till utveckling hänger intimt samman med de ovan nämnda strävandena från utvecklingsländernas sida efter en ny internationell ekonomisk ordning. Enligt punkt 2 i artikel 22 är staterna skyldiga att, individuellt eller kollektivt, garantera utövandet av rätten till utveckling. Samma invändning som restes tidigare mot de strikt formulerade individuella ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna i stadgan kan resas mot rätten till utveckling. Hur kan de fattiga afrikanska staterna tillförsäkra sina medborgare en rätt till utveckling? Å andra sidan kan man också fråga sig om det inte ur medborgarnas synpunkt skulle räcka att kunna utöva sina individuella ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, utan att de i egenskap av folk även tillerkändes rätten till ekonomisk, social och kulturell utveckling.

 

36 Jfr Kiwanuka, a. a. s. 84–85; Kunig, Benedek och Mahalu, a. a., s. 62, 68–69. 37 Kunig, Benedek, Mahalu, a. a., s. 68–69. 38 FN:s generalförsamlings resolution 34/46 av den 23 november 1979.

När det gäller innebörden av rätten till utveckling betonades det under utarbetandet av den afrikanska stadgan att denna rätt innebar en syntes av alla hittillsvarande mänskliga rättigheter.39 En kompletterande möjlig innebörd av rätten till utveckling är att den innebär att alla människor och folkgrupper i ett land skall ha lika rätt att delta i utvecklingsprocessen, dvs. att frukterna av utvecklingen skall fördelas rättvist.40 Återigen kan man fråga sig om det inte räcker att utövandet av de första två generationernas mänskliga rättigheter garanteras, utan att man behöver ”kröna” dem med rätten till utveckling. Man kan naturligtvis också fråga sig om det finns några realistiska möjligheter exempelvis för den afrikanska kommissionen för mänskliga rättigheter, att kontrollera efterlevnaden av staternas skyldighet att garantera rätten till utveckling. Är det sannolikt att någon, t. ex. en stat, kan och vill väcka talan mot en annan stat för att denna brutit mot sin plikt att garantera rätten till utveckling? Även om så vore fallet är det svårt att se hur den afrikanska kommissionen i förekommande fall skulle kunna driva igenom en omläggning av utvecklingspolitiken i ett visst land. Det kan noteras att individer inte kan föra talan om kränkningar av rätten till utveckling eftersom inte individer som sådana utan endast ”folk” har rätt till utveckling.
    Det är ingen slump att idén om rätten till utveckling finns upptagen just i den afrikanska stadgan om mänskliga rättigheter. Dels beror det naturligtvis på att de afrikanska staterna är utvecklingsländer och betraktar utveckling som viktigt, men dels beror det även på att själva idén om en rätt till utveckling har sitt ursprung just i Afrika.41 Rätten till utveckling har erkänts även av FN:s generalförsamling42 men på det globala planet är inte denna rätt särskilt djupt förankrad.
    Den andra solidaritetsrättigheten som tas upp i den afrikanska stadgan är folkens rätt till nationell och internationell fred och säkerhet som läggs fast i artikel 23, punkt 1. Principerna om solidaritet och vänskapliga relationer skall styra de mellanstatliga förhållandena står det vidare i första punkten. I andra punkten sägs att staterna skall se till att flyktingar inte ägnar sig åt omstörtande aktiviteter gentemot sina ursprungsländer eller några andra fördragsparter samt att staternas territorier inte används som baser för omstörtande verksamhet eller terroristhandlingar gentemot folken

 

39 Kunig, Benedek, Mahalu, a. a., s. 78. 40 Ibid., s. 79. 41 Ibid., s. 76–77; Umozurike, U.O. ”The Protection of Human Rights under the Banjul (African) Charter on Human and Peoples’ Rights”, The African Journal of International Law, vol. 1, 1988, s. 73. 42 Resolution 34/46 av den 23 november 1979 och 41/128 av den 4 december 1986.

i andra fördragsslutande stater. Visserligen kan man med fog hävda att fredliga förhållanden, liksom i nästa steg en viss nivå av ekonomisk utveckling, är nödvändiga för förverkligandet av mänskliga rättigheter. Svårigheterna i alla avseenden när det gäller att laborera med ett begrepp som alla folks rätt till fred är dock uppenbarligen minst lika stora som när det gäller alla folks rätt till utveckling. Det kan noteras att även folk i bemärkelsen stater tycks vara förmånstagare till rätten till fred och säkerhet.
    Efter rätten till fred enligt den afrikanska stadgan följer alla folks rätt till en tillfredsställande miljö (artikel 24) som också är den sista av de rättigheter av den tredje generationen som stadgan tar upp. Den tillfredsställande miljön skall samtidigt vara gynnsam för folkens utveckling. Här finns en viss potentiell konflikt inbyggd eftersom utveckling i traditionell mening så gott som alltid sker på miljöns bekostnad.43 Utvecklingsländerna hävdar själva att den industrialiserade världen hycklar när den kräver respekt för miljön av utvecklingsländerna, dels därför att det är för dyrt för utvecklingsländerna att ta miljöhänsyn och dels därför att några hänsyn till miljön inte tagits av de industrialiserade länderna under deras egen utvecklingsperiod. Å andra sidan kanske det finns ett innerligare förhållande mellan människan och naturen i traditionell afrikansk kultur än i exempelvis västerländsk, vilket kan vara en delförklaring till varför folkens rätt till en tillfredsställande miljö tagits med i den afrikanska stadgan och vilket kanske kan bidra till respekt för miljön samtidigt som ansträngningar görs att åstadkomma ekonomisk utveckling.
    Som redan har antytts medför det vissa problem att i ett dokument som handlar om mänskliga rättigheter, som vanligen förutsätts vara hänförliga till individen, även introducera folkens rättigheter. Dessa svårigheter blir möjligen ännu mer uppenbara i förhållande till artiklarna 22–24 än i förhållande till artiklarna 19–21 som behandlar självbestämmanderätten. Svårigheterna när det gäller artiklarna 22–24 har dock även att göra med innehållet i dessa artiklar, inte bara med det faktum att de handlar om folk.
    Problemen hänger ihop men ligger på olika analytiska nivåer. Ett problem med att blanda individuella och folkliga rättigheter är att de är utlöpare av två olika föreställningspaket om förhållandet mellan individen och staten och mellan individen och kollektivet i allmänhet. De olika föreställningspaketen leder också till olika syn på vem som i grund och botten är de mänskliga rättigheternas förmånstagare.

 

43 Jfr Kunig, Benedek, Mahalu, a. a., s. 84–85.

De traditionella mänskliga rättigheternas grundläggande syfte är att skydda individen mot övergrepp från statsmakternas sida. Ett annat syfte är att skydda minoriteten mot övergrepp från majoritetens sida. Idén om folkens rättigheter däremot tar sin utgångspunkt i kollektivet och ser ingen potentiell motsats- eller konfliktställning mellan individ och kollektiv, eller, som fallet var i de f. d. socialistiska staterna, mellan individ och stat. En risk med sammanblandningen av dessa olika synsätt är att individens intressen underordnas kollektivets eller ”folkets” och att de senares rättigheter kanske rent av förverkligas på bekostnad av individens. Från en traditionell utgångspunkt är detta ett paradoxalt resultat av strävan att skydda ”mänskliga rättigheter”. I värsta fall skulle folkens rättigheter av mindre nogräknade regimer kunna åberopas som ursäkt för att undertrycka individuella rättigheter.
    Både i praktiken och i teorin kan det också tyckas att sammanblandningen av de individuella och kollektiva perspektiven riskerar att leda till att själva begreppet mänskliga rättigheter förlorar i stringens, vilket inte gagnar vare sig människor eller doktrin. Mänskliga rättigheter i traditionell mening är nog bräckliga som det är, i synnerhet i praktiken, och nackdelarna med att introducera nya perspektiv på rättigheterna och därmed göra deras innehåll och avgränsningar (ännu) mer diffusa kan överväga fördelarna. Det riskerar att leda till en viss inflation i begreppet mänskliga rättigheter som i synnerhet inte individer men inte heller folk tjänar på.
    Särskilt riskabel ur individens synpunkt sett är sammanblandningen när begreppet ”folk”, såsom exempelvis i den afrikanska stadgan, ibland används i beydelsen ”stat”. Då blir det plötsligt staten som har någon form av mänskliga rättigheter eller åtminstone folkrättigheter och detta ökar med nödvändighet förvirringen beträffande vem som egentligen skall skyddas genom företeelsen mänskliga rättigheter. Edem Kodjo skriver angående de folkens rättigheter över huvud taget i den afrikanska stadgan att de utgör det som staterna i tredje världen kämpar för inom ramen för en ny världsordning.44 Bortsett från de begreppsliga problem som sammanförandet av individers och folks rättigheter medför finns det praktiska problem som är ännu mer uppenbara än de begreppsliga. Problemen gäller förstås förverkligandet av rättigheterna. I mänskliga rättighetssammanhang är det av yttersta vikt att det finns en kontroll- och påtryckningsmekanism, i form av exempelvis den afrikanska kommissionen för de mänskliga rättigheterna, dit människor och stater

44 Kodjo, a. a., s. 277. Se även Kiwanuka, a. a., s. 96–97.

kan anmäla misstänkta brott mot de mänskliga rättigheterna. Ett väl känt faktum i dessa sammanhang är att stater ytterst ogärna anmäler varandra för sådana brott. Återstår alltså individerna och folken. Redan vad gäller de ovan avhandlade ekonomiska och sociala rättigheterna, som åtminstone har den fördelen att de är individuellt förankrade är det svårt, med tanke på fattigdomen i dessa länder, att tänka sig att en individ med framgång skulle kunna åberopa dessa inför den afrikanska kommissionen mot sin hemstat. För övrigt torde det vara svårt att med framgång åberopa de medborgerliga och politiska rättigheterna också med tanke på dessas ihåliga formulering i den afrikanska stadgan.
    När det gäller folkens olika rättigheter går det svårligen att föreställa sig att någon av dessa skulle kunna åberopas inför den afrikanska kommissionen. Förutsatt att inte en stat anmäler en annan för brott mot folkens rättigheter, vilket i de allra flesta fall är ytterst osannolikt, saknas det således en kontrollmekanism för realiserandet av dessa rättigheter vilket reducerar deras tyngd och vilket i sin tur i värsta fall smittar av sig på den allmänna respekten för mänskliga rättigheter, eller för dokument som tar upp mänskliga rättigheter. Om det är staten själv som i något fall är (de folkliga) rättigheternas förmånstagare är det givetvis uteslutet att staten skulle anmäla sig själv för att ha begått brott mot rättigheten ifråga.
    Vissa av de folkliga rättigheterna i den afrikanska stadgan, bortsett att det rent formellt eller procedurellt är svårt att tänka sig hur talan skulle föras inför den afrikanska kommissionen och att det p. g. a. rådande fattigdom är svårt att se hur rättigheterna skulle kunna förverkligas (jfr t. ex. rätten till utveckling), är så pass vidlyftiga att det är svårt att föreställa sig att någon stat överhuvudtaget skulle kunna förverkliga dem. Detta gäller framför allt (solidaritets)rätten till fred.
    Ett ytterligare problem när det gäller förverkligandet av, eller snarare påtalandet av brott mot, framför allt folkens rättigheter i den afrikanska stadgan är att dessa, som sades tidigare, syftade till att frigöra Afrika från omvärlden.45 Alltså är folkens rättigheter enligt stadgan i stort sett de afrikanska ländernas självpåtagna rättigheter gentemot omvärlden. Det är som sagt endast rätten till självbestämmande som är allmänt internationellt accepterad i någon form. Det är naturligtvis uteslutet att ett eller flera afrikanska länder skulle kunna dra något utomafrikanskt land inför den afrikanska kommissionen under åberopande av att landet ifråga hade begått brott mot någon av de folkliga rättigheterna enligt stadgan.

45 Jfr s. 145.

Bristen i praktiken på kontrollmekanism när det gäller de folkliga rättigheterna (vilket även gäller de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna) kan, i tillägg till den begreppsförvirring som kan bli följden av att blanda folkens och individens rättigheter i samma instrument, också den bidra till att i förlängningen den juridiska och allmänpolitiska tyngden hos företeelsen mänskliga rättigheter försvagas. Varken folk eller enstaka individer tjänar på att staterna använder mänskliga rättighetsdokument för att göra politiska proklamationer eller önskelistor.
    En annan typ av argument som används mot kollektiva rättigheter av den afrikanska stadgans typ och som antyddes ovan i samband med diskussionen av rätten till utveckling är, att de kollektiva rättigheterna helt enkelt är överflödiga p. g. a. att man kan uppnå samma effekter redan genom att förverkliga de individuella mänskliga rättigheterna. T. o. m. folkens rätt till självbestämmande, som i och för sig inte är kontroversiell skulle, menar Jack Donnelly, kunna förverkligas på det individuella planet genom att alla individer fullt ut fick utöva sina medborgerliga och politiska rättigheter.46 Det tillför enligt detta synsätt ingenting i något avseende att utöver de förhållandevis mer teoretiskt och praktiskt lätthanterliga individuella rättigheterna även formulera kollektiva mänskliga rättigheter. Det är enligt detta synsätt bättre att reservera den högtidliga och moraliskt laddade termen ”mänskliga rättigheter” för (individuella) mänskliga rättigheter i traditionell mening och att föra den i och för sig goda och nödvändiga kampen för utveckling, fred och god miljö med andra ord. Allt gott behöver och bör inte föras in under paraplytermen ”mänskliga rättigheter”.
    Å andra sidan kan företrädare för Tredje världen hävda att i deras länder är framför allt ekonomisk utveckling av så grundläggande betydelse både i sig och för förverkligandet av övriga mänskliga rättigheter att folkens rätt till utveckling bör ha en tätposition bland de mänskliga rättigheterna och är värd all moralisk uppbackning den kan få. För att komplicera bilden ytterligare kan man invända att respekt för mänskliga rättigheter i deras individuella form, och i synnerhet av den första generationen, i själva verket är en förutsättning för ekonomisk utveckling. Förhållandet mellan respekt för mänskliga rättigheter och ekonomisk utveckling — vilket är en förutsättning för vilket? — har uppmärksammats mycket på senare tid.47 För att föra in ytterligare en dimension i den komplexa bilden vill jag bara peka på den diskussion som förs om

 

46 Donnelly, Jack. Universal Human Rights in Theory and Practice, 1989, s. 147–149. 47 T. ex. vid konferensen i Strasbourg 1992 om regionala system för skydd av mänskliga rättigheter, jfr not 9.

mänskliga rättigheters universalitet.48 Finns det över huvud taget något fog för tanken eller t. o. m. kravet att människor i andra kulturer skall anamma den syn på mänskliga rättigheter som utvecklats i den västerländska kultursfären? Det går också att vända på frågeställningen och fråga sig om det finns något fog för att förmena människor i andra kulturer de grundläggande fri- och rättigheter som vi i Västerlandet tar för givna.
    Tillbaka till den afrikanska stadgan: En riktigt kritisk bedömare av stadgan skulle kunna hävda att inkluderandet av rättigheter som inte i praktiken och ibland inte ens i teorin kan förverkligas är ett medvetet sätt för de afrikanska staterna att ”blanda bort korten” när det gäller mänskliga rättigheter. Detta skulle betyda att de afrikanska staterna av politiska, taktiska eller andra orsaker ville anta ett dokument till förmån för mänskliga rättigheter, men att de inte ville att detta dokument skulle lägga någon hämsko på deras handlingsfrihet. De kulturella och andra skäl som åberopats till stöd för varför den afrikanska stadgan skulle få en annorlunda utformning med bl. a. stark betoning på folkens rättigheter skulle i så fall endast vara bortförklaringar som döljer det verkliga motivet att så långt möjligt slippa respektera de mänskliga rättigheterna, till vars förmån den afrikanska stadgan ändå antagits. Den afrikanska stadgan skulle då tjäna som en kuliss gentemot omvärlden bakom vilken de afrikanska ledarna enkelt uttryckt kunde härja fritt med sina undersåtar. Syftet med att betona de mer obestämbara folkens rättigheter i den afrikanska stadgan skulle enligt detta sätt att se alltså inte vara ägnat att skydda vare sig människorna eller folken utan snarare statens intressen, dels av att slippa kritik från omvärlden och dels av att bakom kulisserna få behålla ett odemokratiskt samhällsskick.
    Huruvida denna kritiska och pessimistiska tolkning är berättigad är svårt att avgöra. Det finns förvisso även andra tecken i stadgan på att hängivenheten för mänskliga rättigheter var begränsad hos de afrikanska ledarna. Edem Kodjo skriver dock att de stater som trodde att de hade gjort sig av med frågan om mänskliga rättigheter genom att anta ett dokument som i väldigt låg grad skulle inskränka deras handlingsfrihet nu kommer att få betala dyrt för det genom att det visar sig att det trots allt finns en hel del för människorättsförkämpar att hämta i stadgan.49 I det avslutande avsnittet av artikeln kommer jag att peka på faktorer som, även om den pessimistiska tolkningen av stadgan och de afrikanska ledarnas

 

48 Se t. ex. Mennesker & Rettigheter, nr 3, 1992, temanummer om ”Universelle menneskerettigheter?” 49 Kodjo, a. a., s. 281.

avsikter kan ha haft visst fog för sig på ett tidigt stadium, idag och för framtiden kan påverka utvecklingen i en mer positiv riktning för de mänskliga rättigheterna.

 

Individens skyldigheter
Ett ytterligare drag som skiljer den afrikanska stadgan från de europeiska och amerikanska konventionerna om mänskliga rättigheter är den tonvikt som läggs på individens skyldigheter. Man kan säga att den ovan noterade betoningen av folkens rättigheter i den afrikanska stadgan är det som mest skiljer den från traditionella mänskliga rättighetsinstrument och att betoningen av individens plikter är det näst mest originella draget i stadgan.
    I den europeiska konventionen saknas helt artiklar om individens plikter. I den amerikanska konventionen finns en artikel om personligt ansvar och förhållandet mellan rättigheter och skyldigheter (artikel 32). Enligt denna artikel har varje person förpliktelser gentemot sin familj, sitt samhälle och mänskligheten. Vidare är enligt den amerikanska konventionen vars och ens rättigheter begränsade av andras rättigheter, av den allmänna säkerheten och av den allmänna välfärdens befogade (”just”) krav i ett demokratiskt samhälle.
    I den afrikanska stadgan ägnas de personliga plikterna tre artiklar. Anledningen till att plikter fått ett så förhållandevis stort utrymme i stadgan kan förklaras kulturellt. Eftersom den afrikanska kulturen traditionellt är mer grupporienterad så har individens plikter gentemot olika gemenskaper spelat en stor roll i Afrika. Som redan nämnts står det i inledningen till stadgan att denna är byggd på afrikansk historisk tradition och afrikanska samhälleliga värderingar. Kanske kan man säga att individens plikter gentemot olika grupper har en starkare kulturell förankring än folkens rättigheter som kan tyckas mer renodlat politiska. Det finns emellertid också olika politiska förklaringar till betonandet av individens plikter. Jag återkommer till dessa i samband med att jag går igenom artiklarna. Det kan påpekas att det afrikanska pliktbegreppet inte är lika med det marxistiska som tillämpades i de f. d. socialistiska staterna. Där var individens rättigheter direkt avhängiga av att han eller hon uppfyllde sina plikter (gentemot staten), men något sådant ömsesidigt beroendeförhållande är det inte tänkt att det afrikanska pliktbegreppet skall innebära.50 Såsom också nämnts tidigare är det familjen och inte staten som traditionellt är den centrala gemenskapen gentemot vilken individen har skyldigheter i Afrika.

50 Jfr Kunig, Benedek, Mahalu, a. a., s. 85.

Först i stadgan behandlas de allmänna individuella skyldigheterna i två artiklar och därefter de specifika i en, lång, artikel. I artikel 27 punkt 1 sägs att individen har skyldigheter gentemot familjen och samhället, staten och andra juridiskt erkända sammanslutningar samt det internationella samfundet. ”Andra juridiskt erkända sammanslutningar” syftar på afrikanska regionala organisationer av olika slag. Det kan noteras att en av de viktigaste gemenskaper gentemot vilken den afrikanska individen traditionellt har skyldigheter, nämligen den egna etniska gruppen eller stammen, inte nämns i artikel 27. Stammotsättningar är ett stort problem i de afrikanska länderna vars gränser i slutet av 1800-talet godtyckligt drogs upp av västeuropéer utan hänsyn till vilka folk som bodde var. Det betyder att det finns många stammar inom ett land och att en stam kan vara delad på ömse sidor om en nationsgräns. De afrikanska ledarna är måna om den nationella enigheten och vill därför inte uppmuntra den traditionella stamlojaliteten som splittrar upp de befintliga staterna till förfång för den politiska stabiliteten och för utvecklingsansträngningar på olika områden.
    Här görs således ett påtagligt avsteg från grundsatsen, sådan den uttrycks i stadgans inledning, att den afrikanska stadgan skall genomsyras av afrikansk kultur och historisk tradition. De afrikanska ledarna var således mer benägna att konservera vissa traditioner än andra i stadgan. När det gäller stamlojaliteten kan man säga att politiska intressen fick företräde framför kulturella. En mer kritisk bedömare av betoningen av individens plikter över huvud taget i den afrikanska stadgan skulle kunna hävda att kulturella faktorer genomgående spelade en underordnad roll och att det var det politiska intresset av att försvaga individens rättigheter som låg bakom betonandet av plikterna.
    I artikel 27 punkt 2 stadgas på ett liknande sätt som i den amerikanska konventionen att individens rättigheter och friheter skall utövas under hänsynstagande till andras rättigheter, den kollektiva säkerheten, moralen och det allmänna intresset. Den afrikanska formuleringen kan kanske sägas vara (ännu) något töjbarare än den amerikanska. En relevant skillnad är att i den amerikanska konventionen nämns det ”demokratiska samhället” som riktmärke. Det görs ingen motsvarande referens till demokratin som måttstock för begränsningar av individens rättigheter i den afrikanska stadgan. I slutet av FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948 finns en liknande ”uppsamlingsartikel” när det gäller individens skyldigheter som artikel 27 i den afrikanska

stadgan.51 I FN:s allmänna förklaring tillfogas emellertid att begränsningarna skall framgå av lag och där görs också en hänvisning till demokratin som yttersta referensram. I den europeiska konventionen förekommer hänvisningar till ”det demokratiska samhället” här och där i artiklarna.
    Att det står ”demokrati” i en konvention om mänskliga rättigheter garanterar naturligtvis inte att det råder demokratiska förhållanden i fördragsstaterna, vilket Latinamerika är ett bra exempel på. Dessutom går det att tolka begreppet demokrati på olika sätt. Det forna Sovjetblocket ansåg sig t. ex. vara demokratiskt på socialistiskt vis, vilket inte motsvarar den liberala mening vi i allmänhet lägger in i begreppet. Att ”demokrati” nämns i ett instrument rörande mänskliga rättigheter säger dock något om vilka värderingar staterna åtminstone officiellt omfattar. Och omvänt, om det inte förekommer någon referens alls till demokratin kan detta vara en indikation på att fördragsstaterna inte hyser demokratiska värderingar i någon större utsträckning. Men skall de mänskliga rättigheterna kunna förverkligas krävs med nödvändighet demokratiska samhällsförhållanden, så under förutsättning att de har ett gott uppsåt så kommer fördragsstaterna till exempelvis den afrikanska stadgan inte gå runt demokratin i vilket fall som helst.
    Enligt artikel 28 åläggs varje individ skyldigheten att akta sina medmänniskor utan åtskillnad (”discrimination”) och att främja ömsesidig respekt och tolerans. Behovet av en sådan artikel kanske kan förklaras av att det förekommer motsättningar mellan människor som tillhör olika etniska grupper.
    I den längsta av de tre artiklarna om individens skyldigheter i den afrikanska stadgan räknas åtta specifika individuella plikter upp. De motsvarar i viss mån de generella. Individen skall verka för sammanhållning av och respekt för familjen och vid behov försörja sina föräldrar. Här återkommer familjen som centralt värde i den afrikanska stadgan. Att barnen ansvarar för sina gamla föräldrar är ett typiskt drag i traditionella samhällen och denna plikt har sannolikt en fast grund i den afrikanska kulturen. Vidare skall individen tjäna sitt land genom att ställa sin fysiska och intellektuella förmåga till dess förfogande, en ganska långtgående formulering kan man tycka. Det är möjligt att de afrikanska ledarna på detta sätt vill försöka hindra ”brain drain”, dvs. att välutbildad arbetskraft emigrerar.52 Individen åläggs också att inte äventyra den nationella säkerheten i sitt hemland eller i den stat han eller hon vistas samt att

 

51 Artikel 29 i FN:s allmänna förklaring antagen genom FN:s generalförsamlings resolution 217 A (III) av den 10 december 1948. 52 Kunig, Benedek, Mahalu, a. a., s. 87.

upprätthålla och stärka den sociala och nationella solidariteten. Även artikel 29 ger tydligt uttryck för de afrikanska ledarnas vilja att undertrycka den traditionellt starka stamlojaliteten och de därav följande stammotsättningarna som hotar den sköra nationella sammanhållningen.
    Individen skall vidare upprätthålla och stärka sitt lands oberoende och territoriella integritet, arbeta och betala skatt, bevara och stärka positiva afrikanska kulturella värden i umgänget med andra samhällsmedlemmar och bidra till samhällets moraliska välbefinnande samt slutligen efter bästa förmåga, vid alla tidpunkter och på alla nivåer, bidraga till främjandet och uppnåendet av afrikansk enhet.
    Att de individuella plikterna skulle utkrävas av någon via den afrikanska kommissionen för mänskliga rättigheter får betraktas som uteslutet. För det första reglerar normalt sett mänskliga rättigheter inte förhållandet mellan enskilda utan mellan den enskilde och staten. Följaktligen skulle inte föräldrar kunna anmäla sina barn till den afrikanska kommissionen för brott mot den afrikanska stadgan för att barnen inte försörjt dem. En samhällsmedlem skulle heller inte kunna anmäla en annan för att den senare exempelvis inte genom sitt uppträdande stärkte positiva afrikanska kulturella värden. För det andra vore det absurt om en stat skulle kunna anmäla en medborgare till den afrikanska kommissionen för brott mot vilken plikt det vara må i artikel 29. Stadgan heter ju trots allt inte The Charter of the Rights of the State. För det tredje hänvisas det i stadgan när det gäller anmälningar till kommissionen endast till brott mot stadgan begångna av stater. Möjligen skulle det rent teoretiskt kunna tänkas att en stat skulle kunna bli anmäld till kommissionen av en annan stat eller av en enskild medborgare p. g. a. att staten inte hade sett till att en viss individ uppfyllde sina plikter gentemot en annan individ. Men detta resonemang är, som sagt, teoretiskt.
    Således ligger de individuella plikterna helt och hållet på det proklamatoriska planet utan att det finns några egentliga möjligheter till kontroll av efterlevnaden. En risk med betoningen av individens plikter i den afrikanska stadgan är emellertid att de vittgående plikterna utnyttjas som ursäkt av staterna för inskränkningar i individens rättigheter.
    Tanken att individen inte enbart har rättigheter utan även plikter gentemot sina medmänniskor, samhället och staten är i och för sig underförstådd i alla mänskliga rättighetsdokument. Även i sådana som inte uttryckligen, alternativt inte särskilt ingående, talar om individens plikter. Artikel 10 om yttrandefriheten i den

europeiska konventionen säger t. ex. att utövandet av yttrandefriheten ”medför ansvar och skyldigheter”. Som en tidigare citerad författare skriver, inget samhälle kan vara fullständigt kollektivistiskt, men inget samhälle kan heller vara fullständigt individualistiskt.53 Även om det inte hade stått något om individens plikter i den afrikanska stadgan skulle sådana plikter eller sådant ansvar gentemot andra vara underförstått. Det faktum att de afrikanska ledarna ändå ville uttryckligen betona de individuella skyldigheterna måste betyda att de ville ge dem mer än vanligt eftertryck som underförstådd gemensam fond mot vilken de individuella rättigheterna utövas. Att plikterna formulerats så vitt och så vagt kan verka både till individernas nackdel och fördel. Nackdelen är naturligtvis att staterna i princip skulle kunna inskränka bort individernas rättigheter helt med hjälp av pliktstadgandena. Fördelen med att de är så vida och vaga är att de inte kan tillämpas ad notam om stadgan, liksom traktater i gemen, skall tolkas i god tro. Till slut kanske skyldigheterna även enligt den afrikanska stadgan krymper ihop till en bakgrund av medmänsklig hänsyn. Om så inte är fallet ser läget dystert ut för de individuella rättigheterna, svagt formulerade i sig själva som de är och dessutom utsatta för urgröpningsrisk av både de kollektiva folkliga rättigheterna och de vittgående individuella plikterna mot allt och alla, från familjen till det internationella samfundet. Kan den afrikanska kommissionen hjälpa upp situationen månne?

 

Den afrikanska kommissionen för mänskliga rättigheter
I det afrikanska systemet finns ingen domstol men väl en kommission för mänskliga och folkliga rättigheter. Det finns olika förklaringar till varför någon domstol inte upprättades. En förklaring är att de afrikanska staterna inte var beredda att ge upp så mycket av den nationella suveräniteten som behövdes för att skapa en överstatlig domstol. En annan förklaring är att man traditionellt inte löser tvister genom att gå till domstol i Afrika utan olika förlikningsförfaranden används i stället. En tredje förklaring till varför ingen domstol skapades inom ramen för den afrikanska stadgan är att domstolens oberoende och opartiskhet, i likhet med vad som är fallet på nationell afrikansk nivå, inte skulle kunna garanteras.54 En fjärde mer illvillig möjlig förklaring är att de afrikanska ledarna helt enkelt inte ville att kontrollen av efterlevnaden av stadgan skulle vara särskilt effektiv.

 

53 Jfr not 23. 54 Benedek, 1990, a. a., s. 249, 251.

Det finns faktiskt en artikel i den afrikanska stadgan som behandlar (nationella) domstolars oberoende. Enligt artikel 26 är staterna skyldiga att garantera domstolarnas oavhängighet. Enligt samma artikel skall staterna tillåta att lämpliga nationella institutioner som har till uppgift att främja och skydda de rättigheter och friheter som garanteras i stadgan skapas eller stärks. Ett ganska självklart åtagande för en stat som ratificerar en konvention om mänskliga rättigheter kan man tycka.
    När det gäller den afrikanska kommissionens självständighet finns det de som även sätter denna ifråga. Det står visserligen i artikel 31 punkt 2 i stadgan att de elva medlemmarna i kommissionen tjänstgör i egenskap av individer (och inte t. ex. i egenskap av representanter för sina hemländer), men i de fall kommissionärerna samtidigt är regeringstjänstemän betvivlar somliga att de kan förhålla sig riktigt opartiska vis-à-vis sina hemlandsregeringar.55 I en tidigare version av stadgan fanns en artikel, som inte antogs p. g. a. bristande samstämmighet, som sade att ingen ledamot av den afrikanska kommissionen samtidigt kunde vara regeringsmedlem eller medlem av den diplomatiska kåren i sitt hemland. I syfte att understryka att kommissionen ändå skall vara oavhängig och för att i möjligaste mån undvika politiska påtryckningar förlades kommissionens högkvarter till Banjul i Gambia medan OAU:s högkvarter ligger i Addis Abeba i Etiopien.56 När det gäller nomineringarna av potentiella ledamöter i den afrikanska kommissionen står det i artikel 34 att varje fördragsstat får nominera högst två kandidater. När en stat nominerar två kandidater får en av dem vara medborgare i en annan fördragsstat. Poängen med en sådan regel är att framstående men i sitt hemland betraktade som obekväma personer skall kunna bli ledamöter av kommissionen genom att något annat land än hemlandet nominerar dem. Snarlika artiklar finns också i de europeiska och amerikanska konventionerna (artikel 21 respektive 36).
    Allmänt sett kan sägas att den afrikanska kommissionen är kraftlösare än sina europeiska och amerikanska motsvarigheter. Kraftlösheten beror, förutom på den bristande självständigheten, dels på hur klagoproceduren inför kommissionen utformats i stadgan och dels på att kommissionen i verkligheten lider av bristande resurser. Vid en konferens 1990 konstaterades att kommissionen i så hög grad saknade utrustning och resurser att den inte kunde sägas vara verkligen operationell.57 I artikel 41 i stadgan sägs att

 

55 Dankwa, a. a., s. 315. 56 Ibid., s. 314. 57 Benedek, 1990, a. a., s. 250.

OAU:s generalsekreterare, på OAU:s bekostnad, skall förse kommissionen med den personal och de tjänster som är nödvändiga för att kommissionen effektivt skall kunna uppfylla sina plikter.
    Kommissionens funktioner enligt artikel 45 skall först och främst vara att på olika sätt befrämja och sprida information om människors och folks rättigheter. Först på andra plats kommer kontrollfunktionen. Därefter sägs att kommissionen skall kunna avge rådgivande yttranden till medlemsländerna och till OAU samt slutligen att kommissionen i övrigt skall utföra vilket annat uppdrag som helst som anförtros den av OAU:s generalförsamling (Assembly of Heads of State and Government). Tyngdpunkten på främjande i motsats till kontrollerande åtgärder skiljer den afrikanska kommissionens mandat framför allt från den europeiska kommissionens. Den amerikanska kommissionen har givits ungefär samma uppgifter som den afrikanska.
    Den afrikanska proceduren för behandling av klagomål angående kränkningar av stadgan (artiklarna 46–59) lämnar mycket övrigt att önska. Dock är den afrikanska stadgan striktare än både den europeiska och amerikanska konventionen på en, och endast en, punkt: Regeln att både individer och stater får klaga är tvingande, dvs. alla som ratificerar stadgan accepterar automatiskt att individer såväl som stater har talerätt. I det europeiska systemet måste staterna uttryckligen erkänna individers rätt att klaga och i det amerikanska systemet måste staterna särskilt erkänna staters rätt att föra talan.
    Om en stat anser att en annan stat brutit mot sina förpliktelser enligt stadgan skall de båda staterna själva först försöka få till stånd en uppgörelse i godo (artikel 47). Om någon uppgörelse inte nås kan endera staten underställa frågan kommissionen (artikel 48). Det är också möjligt att låta kommissionen ta hand om ärendet från början (artikel 49). Kommissionen utreder frågan och inhämtar all information den behöver från staterna. Om kommissionen inte lyckas få till stånd en förlikning grundad på respekten för människors och folks rättigheter, som den skall pröva alla lämpliga sätt för att uppnå, skall kommissionen skriva en rapport som sänds till de berörda staterna och till OAU:s generalförsamling (artikel 52). I samband med avgivandet av rapporten kan kommissionen till OAU:s generalförsamling göra sådana rekommendationer som den anser lämpliga (artikel 53). I OAU:s generalförsamling fattas beslut med två tredjedels majoritet. Liksom fallet är enligt de europeiska och amerikanska konventionerna skall alla inhemska rättsmedel ha uttömts innan kommissionen kan uppta ett

klagomål. Kommissionen skall varje år avge en allmän rapport om sin verksamhet till OAU:s generalförsamling.
    Inte bara stater utan även individer, och teoretiskt sett folk, kan klaga till den afrikanska kommissionen. Ungefär samma formkrav på klagomål från andra än stater ställs enligt den afrikanska stadgan som enligt de europeiska och amerikanska konventionerna. En skillnad i den afrikanska stadgan gentemot den europeiska konventionen är att den som klagar inte personligen tycks behöva vara ett offer för kränkning såsom fallet är i det europeiska systemet. Formuleringen i den amerikanska konventionen påminner mer om den afrikanska, inte heller där anges att de klagande måste ”påstå sig ... hava utsatts för kränkning” av sina rättigheter, som det sägs i artikel 25 i Europakonventionen.
    Att den eller de som klagar inte personligen behöver vara drabbade av rättighetskränkning öppnar dörren för s. k. actio popularis (dvs. ett abstrakt klagomål eller ett klagomål som uteslutande rör andra än klaganden själv), som inte tillåts enligt Europakonventionen. För att minska möjligheterna att föra en actio popularis-talan inför den afrikanska kommissionen säger stadgan emellertid i artikel 56 punkt 4 att ett klagomål inte får vara grundat uteslutande på nyheter distribuerade av massmedia. Robertson och Merrills beklagar denna inskränkning eftersom det kan vara svårt att komma över annan bevisning.58 Trots stadgans avfattning står emellertid i de procedurregler som kommissionen antagit, att den som klagar måste påstå sig vara ett offer för rättighetskränkning för att klagomålet skall kunna upptagas av kommissionen.59 I sådant fall skulle ett klagomål inte under några omständigheter uteslutande kunna grundas på nyheter i massmedia och regeln om detta i stadgan skulle vara överflödig.
    Slutligen när det gäller formkrav så säger den afrikanska stadgan i artikel 56 punkt 7 att kommissionen inte får ta upp fall som redan har avgjorts via andra internationella procedurer. Enligt de europeiska och amerikanska konventionerna räcker det för avvisning från kommissionens sida att ett fall är under annan internationell prövning.
    Prövningen av andra klagomål än de från stater följer i praktiken samma procedur som de statliga klagomålen. Om stadgan skulle läsas bokstavligen skulle emellertid prövningen vara annorlunda. Vid en bokstavlig tolkning av stadgan skulle möjligheterna att pröva individuella klagomål vara näst intill obefintliga. Enligt arti-

 

58 Robertson, A. H., J. G. Merrills. Human Rights in the World, 1992, s. 219–220. 59 Regel 114:3 b). Kommissionens procedurregler finns publicerade i HRLJ, vol. 9, 1988, s. 333.

kel 58 i stadgan skall kommissionen, om den finner att ett eller flera klagomål visar att en serie allvarliga eller massiva kränkningar av mänskliga eller folkliga rättigheter pågår, fästa OAU:s generalförsamlings uppmärksamhet på saken. Då kan generalförsamlingen besluta att uppdra åt kommissionen att undersöka kränkningarna närmare och skriva en faktarapport, åtföljd av kommissionens slutsatser och rekommendationer. Om kommissionen emellertid inte finner att en serie allvarliga eller massiva kränkningar föreligger skulle den således över huvud taget inte kunna gå vidare med individuella, eller andra icke-statliga, klagomål. Det kan också noteras att kommissionen enligt artikel 58 punkt 2 och 3 behöver tillåtelse från (den politiska) generalförsamlingen i OAU för att få gräva djupare i påståenden om serier av allvarliga och massiva människorättskränkningar. Staterna vill inte släppa ifrån sig kontrollen över kommissionens göranden och låtanden.
    Kommissionen har dock på eget bevåg tolkat sitt mandat som om ”vanliga” individuella klagomål, som inte rör storskaliga kränkningar, skall behandlas som mellanstatliga klagomål.60 Klagomål har inkommit till kommissionen under årens lopp, men kommissionen har ännu inte lyckats slutföra undersökningen rörande något enda klagomål, vilket beklagades vid Strasbourgkonferensen 1992.61 Kanske kan det faktum att kommissionen inte upprättades förrän i juli 1987, och alltså inte fungerat särskilt länge, anföras som en förmildrande omständighet när det gäller brister i kommissionens arbete. Svag ekonomi gör att kommissionen för närvarande endast kan sammanträda åtta dagar två gånger om året. Med tanke på att det dessutom inte finns något riktigt fungerande sekretariat säger det sig självt att kommissionen inte kan sköta vare sig kontrollfunktionen eller sina övriga åligganden enligt den afrikanska stadgan under nuvarande förhållanden. Till yttermera visso är det afrikanska systemet det största, i länder räknat, av de tre regionala skyddssystemen för mänskliga rättigheter.
    Bristande ekonomiska resurser har också lett till att inga protokoll har kunnat föras under kommssionens möten samt till att OAU inte självt kunnat publicera de verksamhetsrapporter som kommissionen årligen avger till OAU:s generalförsamling. Med hjälp av bistånd har kommissionens, ytterst kortfattade, rapporter ändå kunnat publiceras.62 Kritiker av den afrikanska kommissionens funktionssätt, oavsett dess ekonomiska resurser, anser att det råder för stort hemlighets-

 

60 Jfr procedurreglerna 101–118. 61 Dankwa, a. a., s. 315. 62 Rapporterna hittar man bl. a. i Human Rights Law Journal.

makeri kring kommissionens verksamhet.63 I artikel 59 i stadgan står att alla åtgärder som vidtas av den afrikanska kommissionen med anledning av inkomna klagomål skall förbli hemliga intill dess OAU:s generalförsamling bestämmer annorledes. Publicitet kan redan det vara ett verksamt bestraffningsmedel mot stater som förgriper sig mot de mänskliga rättigheterna, påpekar kritikerna av hemlighetsmakeriet, och menar att kommissionen underlåter att publicera uppgifter som den enligt stadgans ordalydelse egentligen är oförhindrad att offentliggöra utan tillstånd från OAU:s politiska församling. Kritikerna föreslår att kommissionen åtminstone skall publicera namnen på de stater som det klagas på.64 Kommissionens undergivenhet när det gäller vad den vågar publicera är ytterligare ett tecken på dess bristande självständighet gentemot staterna. Undergivenheten behöver inte vara ett tecken på rädsla utan kan också bero på att kommissionens medlemmar är nära lierade med regeringarna i sina respektive hemländer.65 Inte bara kritikerna av kommissionens insatser, utan även de afrikanska ledarna inser, att publicitet kring ländernas eventuella brott mot de mänskliga rättigheterna kan vålla dem stort obehag. Det är också därför de afrikanska staterna värnar om konfidentialiteten kring kommissionens verksamhet, dels i själva stadgetexten och dels genom att OAU:s generalförsamling undviker att besluta om offentliggörande av några för medlemsstaterna komprometterande dokument. Kommissionens årliga verksamhetsrapport är endast formell och säger ingenting angående innehållet i eller behandlingen av de klagomål som inkommit. I rapporten står bara i förekommande fall att klagomål inkommit.
    Enligt artikel 62 skall parterna vartannat år fr. o. m. det datum då den afrikanska stadgan trädde i kraft (21 oktober 1986) till kommissionen rapportera om de lagstiftningsmässiga och andra åtgärder som de vidtagit i syfte att förverkliga de fri- och rättigheter som garanteras i stadgan. I början av 1991 hade sju av fyrtio förväntade rapporter inkommit.66 När kommissionen tolkar och tillämpar stadgan skall den enligt artikel 60 ”låta sig inspireras av” den övriga internationella rätten

 

63 Jfr Benedek, Wolfgang. The 9th Session of the African Commission on Human and Peoples’ Rights, HRLJ, vol. 12, 1991, s. 216–217; Dankwa, a. a., s. 315; Okere, Obinna. ”The Protection of Human Rights in Africa and the African Charter on Human and Peoples’ Rights: A Comparative Analysis with the European and American Systems”, Human Rights Quarterly, vol. 6, 1984, s. 158–159. 64 Dankwa, a. a., s. 315. 65 Ibid. 66 Benedek, 1991, s. 217.

rörande mänskliga och folkliga rättigheter.67 Klausulen kan hjälpa till att skärpa stadgans bestämmelser och stärka kommissionen i den mån den övriga internationella rätten är striktare i förhållande till staterna än den afrikanska stadgan är. Åtminstone vad gäller individernas rättigheter torde så vara fallet. Kanske kan kommissionen genom att hämta inspiration från andra instrument lägga fast de ”hårda kärnorna” i de fri- och rättigheter som annars enligt stadgans ordalydelse i princip skulle kunna elimineras helt av staterna med hjälp av ”clawback-klausulerna”.
    Det kan noteras att endast instrument antagna antingen inom ramen för FN eller OAU nämns i artikel 60. Andra regionala mänskliga rättighetsorgan omnämns inte. Ändå är det sannolikt den europeiska och inter-amerikanska domstolens praxis som den afrikanska kommissionen skulle ha mest nytta av när det gäller att tolka innebörden i den afrikanska stadgans regler. Trots att varken den europeiska eller inter-amerikanska domstolen står omnämnd i artikel 60 kan den afrikanska kommissionen ändå inofficiellt konsultera deras praxis. Om man lusläser artikel 60 ser man också att annan internationell rätt än den emanerande från FN och OAU inte är utesluten från den afrikanska kommissionens arbetsfält. Det står där att kommissionen skall låta sig inspireras av annan internationell rätt, i synnerhet av instrument antagna av OAU och FN. Eftersom emellertid den afrikanska stadgan skall avspegla afrikanska värderingar och traditioner borde det finnas en gräns för hur följsam den afrikanska kommissionen kan vara i förhållande till den praxis som utvecklats i europadomstolen och den inter-amerikanska domstolen.
    Om inte instrumenten i artikel 60 skulle räcka till som inspirationskälla får kommissionen enligt artikel 61 i stadgan även ”ta i betraktande”68 andra allmänna eller särskilda internationella konventioner innehållande regler uttryckligen godkända av OAU:s medlemmar, afrikansk praxis, internationell sedvanerätt, allmänna av de afrikanska staterna erkända rättsgrundsatser samt tidigare rättsfall och doktrin.
    Det är lätt att konstatera att den afrikanska kommissionen för närvarande har oddsen emot sig. Det är möjligt att den med åren och assisterad av ett funktionsdugligt sekretariat kan utvecklas till en effektiv kontrollmekanism. Kommissionen upprättades ju som sagt inte förrän 1987. Å andra sidan hade kommissionen förebilder i den europeiska och amerikanska kommissionen vars verksamhet

67 Bello, a. a., s. 82 ff., menar att denna formulering är liktydig med ”tillämpa”. Gittleman anser också att annan internationell rätt är direkt tillämpbar av kommissionen, jfr not 10. 68 Även denna formulering tolkas av Bello som liktydig med ”tillämpa”, jfr ibid.

och erfarenheter den afrikanska kommissionen i tillämpliga delar skulle kunna dra nytta av. Det är inte bara i Afrika kommissionen haft resursbrist och föga samarbetsvilliga stater att kämpa med. Även i Latinamerika har kommissionen haft svårigheter av liknande slag.
    En uppgift som kommissionen kommer att ha problem med även om resursfrågan blir löst är uppgiften att främja, och framför allt kontrollera, staternas respekt för de folkliga rättigheter som finns nedlagda i stadgan. Kommissionens fullständiga namn är ”The African Commission on Human and Peoples’ Rights” och ingenting i stadgans text kan tolkas som om folkens rättigheter skulle vara mindre viktiga för kommissionen än de individuella. Problemen kring de folkliga rättigheterna har även berörts tidigare i denna artikel. Kommissionen får sannolikt också under alla omständigheter problem vid en eventuell tillämpning av de artiklar som rör de individuella ekonomiska och sociala rättigheterna (i korthet rätten till tillfredsställande arbetsvillkor, fysisk och mental hälsa och rätten till utbildning).
    När det gäller folkens rättigheter finns problemen med vilka som i ett visst fall avses med ”folk”69 och när väl ”folket” ifråga är identifierat, av vem och på vilket sätt talan vid kommissionen rent praktiskt skall föras. När det gäller den förhållandevis avgränsade och etablerade rätten till självbestämmande är det möjligt att föreställa sig att en folkgrupp för en sådan talan, med mer eller mindre framgång. Folkens rätt att fritt disponera över sina naturtillgångar utövas enligt stadgan av staten själv så där kommer med all sannolikhet ingen talan att föras vid kommissionen.
    Innebörden av rätten till utveckling (som endast kan göras gällande av folket och inte individen) är så odefinierad eller t. o. m. odefinierbar att det är svårt att tänka sig att ett folk för talan om brott mot rätten till utveckling av den anledningen. Om rätten till utveckling tolkas så att alla folk skall ha lika rätt till utveckling, dvs. att inget folk skall missgynnas i den allmänna rörelsen framåt kan man dock tänka sig att ett folk som känner sig diskriminerat eller orättvist behandlat skulle kunna klaga hos kommissionen över kränkning av rätten till utveckling. En sådan tolkning av rätten till utveckling kan man komma fram till genom att jämföra artikel 22, om rätten till utveckling, med artikel 19 som säger att alla folk, inklusive alla olika folkgrupper inom en stat, skall vara jämlika.
    Rätten till fred och säkerhet är så vidlyftig att det är svårt att föreställa sig att något folk klagar över brott mot denna och rätten till en bra miljö som är gynnsam för utveckling ter sig också minst sagt

69 Jfr ovan s. 142.

svårdefinierbar och därmed svår att påtala kränkning av. Vad gäller rätten till fred och säkerhet kan man dock rent teoretiskt tänka sig att staterna, som enligt den afrikanska stadgan också omfattas av denna rätt, skulle kunna använda sig av kommissionen som förlikningsorgan vid mellanstatliga konflikter.70 Inomstatliga konflikter, dvs. inbördeskrig, har dock varit betydligt vanligare än mellanstatliga konflikter i Afrika. I fall av inbördeskrig skulle en stat, som kämpar mot en gerillarörelse som opererar från en annan stats territorium, inför kommissionen kunna åberopa regeln i artikel 23 punkt 2 som säger att ingen stat får tillåta att dess territorium används som bas för omstörtande verksamhet gentemot någon annan stat.

 

Avslutande kommentarer
Hittills har jag radat upp de många svagheterna i den afrikanska stadgan och dess tillämpning. I stället för att förbanna mörkret skall jag fortsättningsvis tända ljus, dvs. påvisa faktorer som kan komma att förbättra situationen för de mänskliga rättigheterna i Afrika. Med mänskliga rättigheter avser jag här individuella medborgerliga och politiska rättigheter.
    En grundläggande allmänpolitisk förändring till förmån för mänskliga rättigheter, som smittat av sig även på Afrika är socialismens försvinnande i Östeuropa och f. d. Sovjetunionen. Socialismens sammanbrott startade en våg av intresse för liberal demokrati och mänskliga rättigheter som sköljde över hela världen. När Sovjetblocket försvann som politisk företeelse försvann också en viktig allierad i internationella fora för odemokratiska stater, exempelvis i Afrika som inte ville att frågan om mänskliga rättigheter skulle drivas med någon större kraft. Det internationella trycket på odemokratiska stater kan hädanefter utövas mer ohämmat än tidigare. Om de afrikanska staterna också själva blir genuint intresserade av demokratisering, vilket det har funnits tecken på, leder den ökade demokratiseringen automatiskt till ökad respekt för mänskliga rättigheter i dessa länder.
    Med det allmänt ökande intresset för mänskliga rättigheter har också följt att framför allt biståndsgivare men även handelspartners i viss mån började koppla bistånd och handel till frågan om respekten för mänskliga rättigheter. I Sverige har det under 1980-talet skett en gradvis utveckling åt det hållet på biståndssidan och kraven på att mottagarländerna skall respektera mänskliga rättigheter för att få bistånd blir ständigt strängare. Tidigare ansågs det inte legitimt att bedriva den typen av politisk påtryckning utifrån. De

70 Jfr Kunig, Benedek, Mahalu, a. a., s. 84.

afrikanska länderna å sin sida har med sin koloniala erfarenhet alltid varit känsliga för all utländsk inblandning i vad de anser vara deras interna angelägenheter. Så är det fortfarande, men opinionssvängningen på norra halvklotet har medfört att de afrikanska länderna fått mindre gehör för sina åsikter samtidigt som motståndet mot utländsk inblandning kanske mattats något. De som ivrar för mänskliga rättigheter i Afrika och som i allmänhet inte tillhör de styrande har dock tvärtom, som vi sett, uttryckt önskningar att världen runtomkring verkligen skall lägga sig i situationen inom de afrikanska länderna.71 Till det mer allmänna politiska intresset för mänskliga rättigheter och demokrati på sistone kommer tankarna om att ekonomisk utveckling kanske förutsätter eller åtminstone främjas av att människorna åtnjuter sina grundläggande fri- och rättigheter. Tidigare har det funnits en tendens att se mänskliga rättigheter snarare som ett hinder i vägen för ekonomisk utveckling.72 Mänskliga rättigheter har betraktats som en lyx i utvecklingsländerna både av inhemska och utländska bedömare, något man får ta sig an när väl utvecklingen nått upp till en viss nivå. Å andra sidan är det säkert så att det faktiskt är lättare att låta människor utöva sina fri- och rättigheter i ett bättre utvecklat än i ett sämre utvecklat land. Hur sambandet, om det finns något, ser ut mellan respekt för mänskliga rättigheter och ekonomisk utveckling är fortfarande oklart, men resonemanget att man kan och bör skjuta upp respekten för mänskliga rättigheter till en senare tidpunkt efter uppnådd utveckling ifrågasätts allt mer. Det kan bidra till att de afrikanska ledarna blir mer benägna att respektera mänskliga rättigheter.
    En mer juridisk faktor som kan främja mänskliga rättigheter i Afrika är förstås, trots alla dess brister, den afrikanska stadgan och det faktum att 42 av OAU:s 51 medlemsländer nu ratificerat den. Om kommissionen tolkningsvis kan fylla igen de gapande hålen i stadgan och framdeles bli tuffare och självständigare gentemot staterna skulle detta naturligtvis vara till de mänskliga rättigheternas fördel i Afrika. På det seminarium om regionala skyddssystem för mänskliga rättigheter som hölls i Strasbourg 1992 uttryckte vissa delegater en så djup skepsis gentemot det afrikanska systemet att de ansåg att stadgan i dess helhet måste revideras för att det afrikanska skyddssystemet skall kunna bli effektivt.73 Mot det kan man argumentera att vill inte staterna respektera mänskliga rättigheter

 

71 Jfr ovan s. 141. 72 Donnelly, a. a., s. 163 ff. 73 Dankwa, a. a., s. 315.

så hjälper nog inte en reviderad text heller. Men de kritiska betraktarna menade att stadgan är så undermålig att det är omöjligt för kommissionen att tolkningsvägen eller genom ökade resurser göra skyddet av mänskliga rättigheter enligt stadgan effektivt.74 Det är kanske en väl pessimistisk utgångspunkt om man samtidigt betänker det sannolikt svaga intresset hos de afrikanska staterna av att frivilligt ålägga sig själva ytterligare förpliktelser på detta område.
    Vissa kritiska men fortfarande optimistiska bedömare säger att de afrikanska ledarna under internationellt tryck trodde att de på ett smart sätt gjorde sig av med frågan om mänskliga rättigheter genom att anta den vid första påseendet föga förpliktande afrikanska stadgan.75 Optimismen i den här tankegången består i att de afrikanska ledarna bedrog sig när det gällde sina åtaganden och nu kommer att se att de inte kan komma så lätt undan som de trodde. Här gäller det då dels, att den afrikanska kommissionen lyckas sprida ut den afrikanska stadgans budskap över kontinenten och dels, att den tolkningsvis och på andra sätt framgent lyckas utöva en strängare kontroll av staternas efterlevnad av stadgan. Optimismen grundar sig också på en förhoppning att stadgan kommer att användas som ett påtryckningsmedel av stater utanför Afrika.
    De afrikanska staterna är dock inte bara bundna av den afrikanska stadgan. Hälften av OAU:s medlemsländer har också ratificerat FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter.76 Drygt hälften har även ratificerat FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.77 Att fler och fler afrikanska länder underkastar sig FN-konventionerna kan och bör också bidra till att den faktiska situationen för mänskliga rättigheter förbättras i Afrika. En tredjedel av länderna har även underkastat sig det fakultativa protokoll78 som ger individer möjlighet att klaga över kränkningar av konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter hos FN:s Human Rights Committee. Det faktum att de afrikanska länderna även ratificerat andra konventioner om mänskliga rättigheter än den afrikanska stadgan kan också användas som ett internationellt påtryckningsmedel även om det inte finns någon formlig kontrollmekanism. I fallet med FN:s konventioner om medborgerliga och politiska och om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter är varje land under alla omständigheter skyldigt att regelbundet rapportera till FN om de

 

74 Ibid. 75 Kodjo, a. a., s. 281. 76 Jfr not 7. 77 Jfr not 17. 78 Protokollet trädde i kraft den 23 mars 1976, SÖ 1971:42.

åtgärder som vidtagits för att omsätta konventionernas bestämmelser i praktiken. Den afrikanska kommissionen skall ju också som tidigare nämnts i sitt arbete låta sig inspireras bl. a. av konventioner om mänskliga rättigheter som antagits inom FN.
    En ytterligare faktor som kan bidra till att de mänskliga rättigheterna stärks i Afrika är de företrädesvis icke-statliga organisationer och grupper som arbetar för mänskliga rättigheter där. Dessa organisationer kan och bör bistås utifrån med råd och dåd. Med tiden kan de bli verkningsfulla påtryckare och om de har internationella anknytningar blir de svårare att eliminera. För dessa organisationer utgör den afrikanska stadgan, om än bristfälligt formulerad, ett stöd i kampen för ökad respekt för de mänskliga rättigheterna.