Vem äger Lappland?
Över hela världen växer intresset för minoriteter och urbefolkningar. Inte heller Sverige undgår sitt öde. ”Samefrågan” är en påle i köttet som ständigt gör sig påmind. Trycket att någonting sker stiger. Politikerna ser gärna att kalken går ifrån dem. Domstolarna är naturligtvis som alltid beredda, men risken finns att fortsatt processande leder till ännu mera misstämning och besvikelser. — Oavsett vilken väg som blir framtidens, är det ofrånkomligt att frågan om rätten till landet analyseras. Något slutligt svar på rubrikens fråga ger inte artikeln, men några vanliga missuppfattningar försöker den lägga tillrätta.
1. Jordens oro viker inte! I spåren av denna oro ser vi en allt starkare rörelse för mänskliga rättigheter och för minoriteters ställning. En delfråga är behandlingen av de s.k. urbefolkningarna. För Sverige gäller det samerna. På grund av renskötselns centrala ställning i samisk kultur och ekonomi är rätten till land och vatten av avgörande betydelse. Under rubriken ”Några samerättsliga frågor” har under år 2000 inlägg gjorts i denna tidskrift av professor Bertil Bengtsson (s. 36) och av chefsjuristen hos LRF, Fredrik Bonde (s. 394). — Som framgått av deras inlägg ställs krav både från samerna och från politiker på en förstärkning av samernas rätt. 2. Dagens skribenter och opinionsbildare talar ogärna om Lappland. I stället talar de ofta om Kiruna i Norrbotten och Lycksele i Västerbotten. Alltsedan det på 1960-talet blev vanligt att tala om samer i stället för lappar, tycks det nya språkbruket ha spillt över på geografin. För många tycks Lappland ha blivit ett fult ord.
Företeelsen är så mycket märkligare som Lappland bland svenska landskap är ensamt om att ha rättsligt gällande gränser.1 Lapplands gränser började dras upp redan under Vasakungarna (”Songamotka rå”, även Saivomuotka l. Saukamuotka). Den slutliga gränsdragningen blev klar 1751, alltså ungefär samtidigt med riksgränsen mot Norge.2 Syftet med lappmarksgränsen (eller ”lapplinan”) var att göra åtskillnad mellan böndernas och samernas världar; däremot hade gränsdragningen ingenting med markägandet att göra, helt enkelt för att frågan inte var aktuell. Tidigare hade lappmarkerna varit ännu vidsträcktare och omfattat området mellan Bottenviken och Ishavet.3 Höga vederbörande i rikets centrum — kungen och ärkebiskopen — hade tidigt klart för sig vilka rikedomar som dolde sig i ”Norlanden” och var därför inte alls hågade att utan tvingande skäl avstå några rättigheter till den lokala befolkningen. Först gällde det laxen i älvarna;4 därefter bäverns och andra djurs pälsverk. Men även rikedomen på mineral uppmärksammades. År 1635 skrev Carl Bonde, riksråd och ledande inom bergshanteringen, till Axel Oxenstierna, utom annat lagman över Norrland: ”Sedan är i förliden
1Enligt 3 § rennäringslagen (1971: 437) får renskötsel bedrivas bl.a. i Norrbottens och Västerbottens läns lappmarker. — Nordisk Familjebok, 1911, lämnar den intressanta upplysningen att lappmarken är ”den på ort och ställe gängse benämningen på svenska landskapet Lappland”. Tydligen fanns på sina håll redan då ett visst motstånd mot uttrycket Lappland. 2 Israel Ruong, Samerna i historien och nutiden, 3 uppl., 1975, s. 54. 3 Birger Steckzén, Birkarlar och lappar, 1964, s. 238. 4 Upplysande härvidlag är NJA 1967 s. 521 (Vitsaniemi) med hänvisningar.
SvJT 2000 Vem äger Lappland? 967
höst uti Piteå lappmark - - - funnet ett silverstreck. - - - Man hoppas här, näst Guds tillhjälp, så skall det bliva de svenskas Västindien, lika gott för de fromma som för konungen i Spanien”.5 Tidigt hade kronan intresset riktat på järnmalmsfälten i norra Lappland, något som kom till uttryck vid gränsläggningen mot Norge. 3. Den särskilda minoritetsgaranti som samerna har i dag till land och vatten är märklig såtillvida att den är knuten till ett djur — tamrenen. Regleringen sker genom rennäringslagen (1971:437 med många ändringar). Här är inte platsen att redogöra för dess många och snåriga detaljer; bara några huvuddrag. Lagen ger samer rätt att gratis och under obegränsad tid använda andras fastigheter för renskötsel inklusive fiske och jakt m.m. Rätten tillkommer i princip endast renägande samer, vilket innebär att den majoritet av Sveriges samer som inte har renar står utanför det särskilda minoritetsskyddet. Lagen anger också var renskötselrätten får utövas. Förutom i landskapet Lappland finns sådan rätt i delar av dels övriga Norrland dels Dalarna. I fråga om den geografiska utsträckningen är rätten inte sällan tvistig. Flera rättegångar pågår. Utmärkande för renskötselrätten är att den inte är enhetlig inom renskötselområdet. Den är starkast i väster och tunnas successivt ut ju mer man närmar sig östra kusten. Till följd av en konvention mellan Sverige och Norge är rätten till en del ömsesidig till förmån för vardera landets samer.6—Vissa områden får
5 Göran Bäärnhielm, ”I Norrland hava vi ett Indien.” Gruvdrift och kolonisation i Lappmarken under 1600talet, 1975, s. 5. 6 Detta betecknas ibland som en sista rest av unionen. Det är dock fel. Rätten
utnyttjas året om, andra endast vintertid. — Som synes har lagstiftaren visat stor tilltro till renägarnas förmåga att tillgodogöra sig innehållet i Svensk författningssamling. (I lagboken har lagen ännu inte införts.) 4. Om man har uppfattningen att samernas — alla samers eller de renägandes — rätt skall stärkas, kan det ske på olika sätt. Ett är att tillerkänna dem äganderätt till renskötselområdet. Metoden har många förespråkare. Detta i sin tur kan ske exempelvis genom avtal, rättegångar eller lagstiftning. Här öppnar sig flera möjligheter. För att göra diskussionen hanterlig begränsar jag mig här till alternativet rättegång, vilket kanske för denna tidskrifts läsare har det största intresset. Begränsar jag mig sedan även till Lappland — kärnlandet — är det klart att en samisk äganderätt till landskapet skulle innebära en stor förbättring av samernas ställning överhuvudtaget. Detta aktualiserar frågan vem som egentligen äger Lappland. När jag ställer frågan tänker jag inte väcka diskussion om den äganderätt till jordbruksfastigheter (med tillhörande samfälligheter och allmänningar), egnahem, tätortsbebyggelse, industrier etc. som sedan länge finns inom landskapet.7 Men av den totala
att med renar passera riksgränsen är betydligt äldre. Den fungerade även under andra världskriget. 7Ett visst stöd för en sådan begränsning har jag funnit i Hovrättens för Övre Norrland slutliga beslut 22.6.2000 (målnr Ö 344/99). När detta skrivs har beslutet ännu inte vunnit laga kraft. Jfr Bertil Bengtssons artikel not 9. Kort referat: Svenska staten sålde 1997 fastigheterna Gällivare kronoöverloppsmark 1:7 och 2:27 till Vattenfall AB. Fastigheterna hade en sammanlagd areal av ca 712 hektar och omfattade vattenkraftutbyggnaden i Stora Sjöfallet. Köpeskillingen var 13
SvJT 2000 Vem äger Lappland? 968
arealen är dock detta en liten del. Vad samerna med större fog kan tänkas göra anspråk på är — som jag har uppfattat läget — de återstående stora vidderna. Dessa är i stort sett identiska med det nuvarande renskötselområdet i vad det berör Lappland. — Samernas motpart i en tänkt rättegång om ”bättre rätt” till dessa områden torde komma att bli svenska staten (i någon av dess numera talrika skepnader). I dag innehar staten områdena med äganderättsanspråk. Besittningen delas — enligt rennäringslagen — mellan staten och samerna i den mån inte avtal om nyttjanderätt föreligger.
milj. kr. Fastigheterna är belägna i Lappland ovan odlingsgränsen. I samband med att bolaget sökte lagfart på förvärvet infordrades enligt 19 kap. 10 § JB yttrande av Sörkaitums sameby. Samebyn bestred bolagets ansökan med motiveringen att fastigheterna ägdes av byn. I beslut 15.12.1998 (ärende 98/4166-4167) förelade IM bolaget att före viss dag väcka talan om bättre rätt. 15.7.1999 förklarade IM ansökningarna förfallna. På talan av bolaget undanröjde hovrätten IM:s beslut och återförvisade ärendena till IM. Hovrättens beslut, som förutom bilagor omfattar 55 sidor, redogör för ett utförligt material. I den ”stora” frågan om generell äganderätt för samerna till Lappland sammanfattar hovrätten (s. 49): ”[Vad samebyn anfört] innebär inte att Sörkaitums påstående om en på urminnes hävd grundad äganderätt till kronoöverloppsmark inom Gällivare kommun generellt sett kan lämnas utan avseende.” I den speciella frågan om äganderätten till kraftverksfastigheterna säger hovrätten (s. 54) sammanfattningsvis: ”förhållandena [är] annorlunda än vad annars ofta är fallet med samernas renbetesmarker. - - - det kan förutses att möjligheten att samebyn skulle vinna framgång i en rättegång är så ringa att den är försumbar.” — Enligt ”Renbetesmarkerna” SOU 1966:12 s. 217 är samebyns betesområde 4 370 500 hektar, varav 40 800 hektar används gemensamt med annan by.
Vid en diskussion om äganderätten till Lapplands vidder ter det sig naturligt att utgå från dels Högsta Domstolens dom i skattefjällsmålet NJA 1981 s. 1, dels Kaijsa Korpijaakko-Labbas doktorsavhandling från 1989 ”Om samernas rättsliga ställning i Sverige-Finland/En rättshistorisk utredning av markanvändningsförhållanden och -rättigheter i Västerbottens lappmark före mitten av 1700talet”, svensk översättning Helsingfors 1994.8 Ingen av dessa rättskällor ger ett direkt svar på den ställda frågan. ”Felet” med skattefjällsdomen är att den formellt bara behandlar vissa s.k. renbetesfjäll i Jämtland — i domen kallade skattefjäll. (I Jämtlands och Dalarnas län finns inga lappmarker.) — ”Felet” med den åberopade avhandlingen är att den som framgår av titeln sätter den hitre gränsen för undersökningen vid mitten av 1700-talet. Som bekant skedde viktiga reformer på jord- rättens område strax därefter. Dock skall sägas att båda de angivna källorna generöst delar med sig av sitt vetande utanför den formella ramen och därigenom hjälper oss en bit på väg. 5. I skattefjällsmålet yrkade ”sameparterna” att tillerkännas ”bättre rätt” (än staten) till skattefjällen. Alla instanser lämnade samernas talan utan bifall. HD kom fram till att det var staten och inte samerna (eller samebyarna) som ägde fjällen. Frågan hur denna äganderätt uppkommit upptar stort utrymme i domen. I korthet går domskälen ut på att kronans rätt — till den från början herrelösa marken — genom kungliga beslut och
8 Före 1809 års skilsmässa omfattade Västerbottens lappmarker områdena t.o.m. Torne lappmark. — Avhandlingen anmäld av Bertil Bengtsson i SvJT 1990 s. 138.
SvJT 2000 Vem äger Lappland? 969
administrativ praxis successivt blivit allt starkare för att slutligen anta karaktären av ”privaträttslig” äganderätt. Definitiv bekräftelse härpå skedde genom — den enväldige — Carl XI:s påbud 1683 angående skogarna i riket (referatet s. 199). All mark som inte tillhörde annan måste därefter anses vara statens. Den omständigheten att samerna betalat skatt till kronan medför inte att de — i analogi med skattebönderna — fått äganderätt i samband med 1789 års äganderättsreform (s. 208): ”Den [K.F. 21.2.1789] har i stället fått till följd att skillnaden klarare än tidigare markerats mellan å ena sidan skattebönder, å andra sidan bl.a. samerna på skattefjällen.” Genom Kaijsa KorpijaakkoLabbas avhandling, som kom några år efter skattefjällsdomen, har bilden av rättsförhållandena i lappmarken under äldre tid i hög grad klarnat. Att samerna betalade skatt (lappskatt) visste man förut, men vi har nu fått veta att samerna även i andra avseenden av domstolar och andra myndigheter behandlades på liknande sätt som bönderna. I avhandlingen ges exempel på fall där samer (till ickesamer) sålt lappskatteland och där överlåtelsen bekräftats av häradsrätten med laga fasta (dvs. lagfart; s. 303). Av dessa och andra exempel drar förf. slutsatsen att samerna innehade sina områden med samma rätt som skattebönderna dvs. skattemannarätt. HD:s syn på Gustav III:s ”franska revolution” delas inte av Kaisa Korpijaakko-Labba. 6. Allmänt vedertaget torde vara att den rätt varmed skattebönderna intill förenings- och säkerhetsakten den 21 februari 1789 innehade sin jord därefter förtjänar
beteckningen äganderätt.9 Enligt avhandlingsförfattaren var skatteböndernas rätt redan tidigare i praktiken en äganderätt (s. 138). Eftersom samerna innehaft markerna med samma rätt som skattebönderna och dessa genom händelserna 1789 kommit att bli ägare, blir — enligt avhandlingsförfattaren — slutsatsen att detsamma har skett med samerna. Även de innehar alltså rätteligen också därefter ”sina” marker med äganderätt. Resonemanget verkar övertygande från allmänmänskliga utgångspunkter, men jag tror inte att det håller som grund för en rättegång.10 Förenings- och säkerhetsaktens tillkomst var ju ett äventyrligt spel på hög politisk nivå. Den nya rätt som bönderna omedelbart fick omfattade bara den tredjedel av Sveriges bönder som var skattebönder. (Finland här ej medräknat.) Frälsebönderna berördes endast i så måtto att de hinder som tidigare funnits för dem (och andra) att köpa frälsejord avlägsnades. I praktiken kom frälsebönderna att kvarstå som landbor eller arrendatorer på den jord som en gång i jordeboken redovisats som frälse. Kronobönderna — den återstående tredjedelen — fick genom reformen möjlighet att genom en avgift till staten förvärva
9 Carlsson — Rosén, Svensk historia, del II, 1964 s. 243; HD i skattefjällsdomen NJA 1981 s. 208. 10I ett av TV:s sameprogram 1999 yttrade regeringens ”sameminister” (enligt mitt minne): ”Det tycks vara så att samerna under början av 1700-talet hade äganderätt till sina områden. Sedan har någonting hänt som förändrat bilden. Vi bör försöka ta reda på vad det är som har hänt och om möjligt återställa den försvunna rätten.”
SvJT 2000 Vem äger Lappland? 970
skattemannarätt och därmed äganderätt.11 Man kan ha olika mening i frågan om skattebönderna före 1789 hade äganderätt eller inte. Det är i mycket en fråga om definitioner. Men även om man med Kaijsa Korpijaakko-Labba anser att samerna och de ”gamla” skattebönderna behandlades på likartat sätt, kan man enligt min mening fördenskull inte hävda att samerna även efter 1789 äger ”sina” områden; detta helt enkelt av det skälet att den omedelbara äganderättsreformen 1789 bara omfattade skattebönderna och inga andra; jfr ovan vid not 11. Den grundläggande författningen om kronoböndernas rättsställning dagtecknades samma dag som förenings-och säkerhetsakten. Inte heller den (K.F. 21.2.1789) kan dock tillämpas på samerna och deras marker; jfr referatet av skattefjällsmålet s. 231 f. 7. I efterhand kan man beklaga att 1789 års reform inte blev mer omfattande. Men det är i så fall inte bara samer som skall beklagas. Jag tänker på de många tusen jordbruksarrendatorer som säkert skulle ha velat ställa samma krav men inte fått dem uppfyllda.12 Historikern Lennart Lundmark ger ”främst lokala domstolar och lokala myndigheter” skulden för att samerna efter 1789 trängdes undan på bekostnad av bönderna.13 Att ett undanträngande skedde är
11 Först genom lagen (1999:292) om avveckling av stadgad åborätt och landgille har friköpsintresserade kronobönder (eller med dagens mera läsvänliga lagspråk ”rätt innehavare av besittningsrätten till fastighet under stadgad åborätt”) befriats från lösenskyldigheten.
12Se 1990 års arrendekommittés betänkande Historiska arrenden SOU 1991:85 och Fredrik Bonde a.a. s. 396. 13 Lennart Lundmark, Så länge vi har marker. Samerna och staten under sexhundra år, 1998 s. 73.
antagligen riktigt, men ansvaret skall inte läggas på lokala organ utan på ”lagstiftaren”, dvs. rikets högsta ledning. Det var den som genom förenings- och säkerhetsakten och dess följdförfattningar av politiska skäl gynnade vissa grupper och nonchalerade andra, bl.a. samerna. Det var inte vackert handlat men den synpunkten håller inte som grund i en rättegång.14 Politikens hårda värld var en realitet även på 1700-talet. Det sagda visar enligt min mening att samerna till stöd för en talan om äganderätt inte med framgång torde kunna åberopa den ofta anförda analogin med skattemannarätten. Mitt främsta stöd för påståendet är förutom lagen skattefjällsdomen.15 Den handlar visserligen bara om Jämtland och inte om Lappland som jag har ställt upp som prövosten. Emellertid är de skäl som HD åberopar inte av det slaget att de begränsar sig till just Jämtland. Såvitt jag förstår kan samma skäl åberopas i hela renskötselområdet och således också i Lappland. 8. Ett annat sätt att angripa problemet framkastar Bertil Bengtsson i artikeln Samernas rätt och statens rätt (SvJT 1994 s. 528). Om man utgår från Kaijsa Korpijaakko-Labbas tes att samernas rätt var identisk med skatteböndernas, bör man kanske när det gäller Lappland kunna alldeles bortse från Carl XI:s påbud 1683 om skogarna.16
14 Jfr NJA 1944 s. 279 om bättre rätt till Älvdalens kronopark, tillkommen i slutet av 1800-talet genom en rättsligt tveksam avvittring. 15Sambandet mellan förenings- och säkerhetsakten och 1970 års jordabalk har jag belyst i ”När bönderna blev självägande”, denna tidskrift 1970 s. 336. 16 Jfr NJA 1981 s. 199.
SvJT 2000 Vem äger Lappland? 971
Eftersom just detta påbud mer än något annat varit basen för statens äganderätt till vidderna i norr, saknas möjligen all grund för någon äganderätt för staten. 1683 års påbud var emellertid när det kom ingen nyhet. Det fullföljde i stället en tradition som går tillbaka till Gustav Vasas kända skrivelse från 1542, till vilken f.ö. 1683 års påbud uttryckligen anknyter. Och även om man på denna punkt accepterar Kaijsa Korpijaakko-Labbas och Bertil Bengtssons tankegångar, utgör alltjämt 1789 års händelser hinder för en analogi med skattemannarätten. 9. Härmed är dock rubrikens fråga ingalunda besvarad. Av andra tänkbara grunder till stöd för en samisk äganderätt i Lappland ser jag grunden urminnes hävd som den mest realistiska. Att samernas rätt enligt rennäringslagen går tillbaka på urminnes hävd framgår sedan 1993 av själva lagtexten (1 § 2 st.). Bertil Bengtsson och Fredrik Bonde diskuterar om rennäringslagen härvidlag är uttömmande (så enligt Bonde s. 394) eller om rätten kan utvidgas genom åberopande av urminnes hävd (Bengtsson s. 41). Här öppnar sig intressanta perspektiv. Samerna kan ju tänkas med urminnes hävd som grund påstå sig vara ägare till hela renskötselområdet. I skattefjällsmålet gör HD (s. 190) ett uttalande som får anses innebära att det var möjligt även för samerna att genom urminnes hävd förvärva ”en motsvarighet (min kursiv) till skattemannarätt”. Uttalandet görs under rubriken ”Svenskt material från tiden fram till 1640-talet”. HD omnämner i sammanhanget fall där urminnes hävd tillämpats utan att det varit fråga om uppodlad mark. Ingen kan säga hur en rättegång som förs
på en sådan grund kommer att sluta. Jag vill dock peka på några komplikationer som är speciella för renskötseln. Ett område som samebyn A (eller annan samisk gruppering) sedan länge använder vissa tider, används andra tider och kanske sedan lika länge av samebyn B (och kanske även av C och D; jfr not 7 slutet). Renskötselområdets marker är som var och en förstår inte särskilt lättbrukade. Återväxten sker långsamt. Det gör att många områden inte utnyttjas varje år utan med längre intervall. Renskötsel är ingen fäbodkultur, även om likheter finns. Ett visst inslag av nomadism häftar alltjämt vid renskötseln. Detta i sin tur är måhända den yttersta orsaken till den länge hävdade teorin att urminnes hävd förutsätter uppodling. Det senast sagda behöver inte vara något hinder för en — för samerna — framgångsrik rättegång, men det förutsätter nog att en talan grundad på urminnes hävd antingen begränsas till mycket klara fall eller ges en tolkning som är mer generös är den hävdvunna. 10. Bertil Bengtsson hör till dem som anser att samernas sak främjas bättre med rättegång än med ”den politiska vägen” (2000 s. 45). I skattefjällsmålet hade samerna förmånen att åtnjuta rättshjälp enligt den gamla lagen (1919:367) om fri rättegång. Om skattefjällsmålet hade inletts i dag torde i varje fall samebyarna inte ha haft motsvarande möjlighet. Detta begränsar i hög grad deras utsikter att komma till sin rätt. Men även i andra avseenden är metoden att med rättegång skapa ett bättre rättsläge behäftad med problem som i detta sammanhang inte behöver utvecklas ytterligare. För egen del har jag uppfattningen att, om en förbättring av samernas rätt
SvJT 2000 Vem äger Lappland? 972
skall göras, så är det i första hand en sak för politikerna. Sätter man sin lit till rättegångar är risken stor att ingen egentlig förändring sker. Det finns också en risk att samerna och/eller samebyarna blir ruinerade av rättegångskostnader. 11. Vem äger då Lappland? Kunskap därom är viktig oavsett på vilket sätt en reform sker. Eftersom ingen kan förutsäga utgången av en rättegång, är dock frågan i varje fall för närvarande ”omöjlig”. Några ljusstråk kan dock trots allt skönjas i dunklet. Bönder, husägare och andra som fått lagfart kan nog känna sig lika säkra i sin rätt i Lappland som på andra håll, jfr not 7. När det sedan gäller de stora vidderna, dvs. merparten, innehas de till större delen av staten med äganderättsanspråk. Områdena disponerar de renägande samerna i enlighet med rennäringslagen, dvs. en partiell disposition. Om samerna inleder rättegång mot staten om bättre rätt, dvs. äganderätt, och därvid åberopar analogi med den gamla skattemannarätten, är det min uppfattning att de har små utsikter till framgång. Andra grunder är det inte lika lätt att uttala sig om, framförallt därför att man inte vet vilka grunder som kan komma att åberopas. Vad som ligger närmast till hands är urminnes hävd. Som en generell lösning på ”samefrågan” ter sig dock inte heller den vägen särskilt hoppingivande. Under andra hälften av 1800talet förekom stark oro inom delar av renskötselområdet. Resultatet blev 1886 års renbeteslag, som alltjämt ligger i botten av den gällande lagen. Nu stiger oron igen och det ter sig därför naturligt att lagstiftaren dvs. våra politiker även denna gång tar ansvar för att det skapas ordning i leden. Att hänsyn måste tas till alla berörda är självklart, men det måste ändå
sägas eftersom det ibland glöms bort att ”samefrågan” inte bara handlar om samer. Mauritz Bäärnhielm