Litteratur

 

 

 

HENRIK MATZ, Begreppet domstol i EU-rätten. En studie av domstolsbegreppet i bestämmelserna om förhandsavgörande. Akademisk avhandling, Uppsala universitet, 2010, 385 s.

 

Den avhandling som här ska anmälas handlar om begreppet domstol, närmare bestämt som det uppfattas av EU-domstolen i samband med att den tar ställning till begäran om förhandsavgörande.
    Huvuddelen av EU-rättens tilllämpning sker nationellt. Dels tilllämpar vi direkt EU:s fördragsregler och förordningar, dels tillämpar vi indirekt alla de direktiv m.m. som genomförts. Självfallet finns det ett starkt behov av mekanismer som säkerställer att tilllämpningen blir enhetlig och som kan svara för vidareutvecklingen av praxis. Behovet tillgodoses som bekant i första hand genom att domstolarna i medlemsländerna kan begära förhandsavgörande av EU-domstolen. En enskild part kan aldrig själv överföra ett mål till EUdomstolen eller överklaga en dom dit. Det ligger i händerna på domstolarna i medlemsstaterna att begära förhandsavgörande. Alla domstolar i medlemsstaterna har möjlighet att begära förhandsavgörande; för domstolar i sista instans föreligger i princip en skyldighet att göra detta såvida rättsläget inte framstår som klart. Ett förhandsavgörande innebär att EU-domstolen ger besked om vad unionsrätten innebär i ett visst hänseende på grundval av de frågor om rättsläget som den nationella domstolen har ställt. Det är sedan den nationella domstolen som slutligt avgör själva målet. Den relevanta fördragsartikeln är numera, sedan Lissabonfördraget trätt i kraft, artikel 267 i EU:s funktionsfördrag. Den är i här relevanta delar oförändrad i förhållande till den tidigare gällande artikel 234 i EG-fördraget. Förhandsavgörandena spelar en central roll i EU-rätten. EUdomstolen avgör numera upp till 300 sådana fall om året och det är i första hand via domarna i sådana mål som EU-rätten har vidareutvecklats genom EU-domstolens i många hänseenden rättsskapande verksamhet, alltifrån de första klassiska avgörandena såsom Costa v ENEL till exempelvis förhandsavgörandet i Lavalmålet. EUdomstolen ser förhandsavgörandena som en samarbetsordning mellan sig och de nationella domstolarna som utgår från en funktionsfördelning, där det är EUdomstolens ansvar att slå fast och vidareutveckla rättsläget medan det är de nationella domstolarnas uppgift att lojalt och korrekt tilllämpa unionsrätten på det nationella planet. För den juridiska forskningen utgör självfallet det viktiga men samtidigt särpräglade institutet förhandsavgörande ett betydelsefullt forskningsobjekt. Henrik Matz arbete behandlar inte institutet förhandsavgörande i dess helhet. Författaren har i huvudsak skurit ut till närmare behandling en viss, men viktig sida av institutet, nämligen frågan vilka organ i medlemsländerna som är berättigade att begära förhandsavgörande. I den juridiska doktrinen har flera författare talat om

”knocking at heaven’s door”.1 Problemställningen för undersökningen är alltså: vem är berättigad att ”knock at heaven’s door” och bli insläppt till EU-domstolen — inte avvisad. Detta kommer också till uttryck i avhandlingens underrubrik: En studie av domstolsbegreppet i bestämmelserna om förhandsavgörande. Källmaterialet i avhandlingen är till helt övervägande del EU-domstolens egna avgöranden.
    Man kan fråga sig om en på detta sätt avgränsad undersökning skulle vara alltför snäv för en juridisk doktorsavhandling. Så är dessbättre inte alls fallet, den tydliga avgränsningen har gett möjlighet att fokusera på huvuduppgiften och uppnå en fruktbar fördjupning. Utgångspunkten är visserligen helt okontroversiell; de reguljära domstolarna kan alltid begära förhandsavgörande. I Sverige är detta de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna och specialdomstolar som AD och MD samt miljö- och migrationsdomstolar. Å andra sidan står det klart att rena förvaltningsmyndigheter inte kan vända sig till EUdomstolen, i Sverige t.ex. Konkurrensverket eller Tullverket. Men det finns många mellanformer av mer eller mindre domstolsliknande organ och det är här som problemen uppkommer. I Sverige finns ju en rik provkarta på sådana organ, ofta benämnda nämnder eller råd. Avhandlingen visar att situationen är likartad på åtskilliga håll inom EU, exempelvis i Danmark och Nederländerna. Fördragstexten är inte entydig. Medan den svenska texten använder termen domstol använder den franska ”jurisdiction” och inte ”cour”

 

1 Så T. Tridimas, Knocking on heaven’s door: Fragmentation, efficiency and defiance in the preliminary reference procedure, Common Market Law Review 2003 s. 9 ff.

och den engelska ”court or tribunal”. Fördragstexten pekar alltså mot ett vidsträckt domstolsbegrepp. Här har EU-domstolen ställts inför vanskliga bedömningar där det gällt att genom praxis — via att avgöra ett fall i taget — utveckla hållfasta kriterier. Uppgiften har sysselsatt EU-domstolen alltsedan tidigt 1960-tal, så det föreligger en omfattande rättspraxis som spänner över nästan ett halvsekel. Det är denna praxis som bildar själva materialet för avhandlingen. Arbetet är i första hand en praxisstudie som går igenom domstolens bedömningar punkt för punkt och har ambitionen att närmare behandla alla centrala avgöranden på området. Man kan ställa frågan: finns det något nytt eller oklart på detta område, är inte allt väl fastlagt sedan länge? Huvudprinciperna för bedömningen i stort har legat rätt fast under lång tid. Allmänt kännetecknas praxis av att EU-domstolen varit välvillig i sin bedömning av om ett organ varit av domstolskaraktär; man har inte så gärna velat avvisa organ i medlemsstaterna som har att själva tillämpa EUrätten, många gånger på viktiga områden, och som begär vägledning om vad rättsläget innebär. Diskussionen om vad som är lämplig gränsdragning pågår emellertid fortfarande. Ett uppmärksammat utspel gjordes av generaladvokat Colomer år 2001 i målet de Coster (C-17/00), där han förordade en uppstramad rättspraxis och skrev i sitt yttrande kritiskt om EUdomstolens hittillsvarande praxis att den var kasuistisk, mycket elastisk och föga vetenskaplig med vaga strukturer, som skulle medge en tolkningsfråga väckt av Sancho Panza när han var ståthållare för ön Barataria. Författaren diskuterar i avhandlingen ingående Colomers tankegångar, som han dock inte anser rättvisande. Tvärtom

menar Matz att EU-domstolen kommit fram till relativt tydliga och hållbara kriterier som är väl anpassade till den särskilda uppgiften att avgränsa kretsen av organ som är berättigade att begära förhandsavgörande. Överhuvud har han en i huvudsak positiv syn på den praxis EU-domstolen utbildat på området.
     Det domstolsbegrepp som EUdomstolen arbetar med är som Matz påpekar autonomt. Det är ett enhetligt unionsrättsligt begrepp, utformat för det särskilda ändamålet att ge tolkningsbesked och har alltså ett eget innehåll som inte styrs av nationell rätt. Författaren tar upp frågan om det skulle finnas en i grova drag gemensam uppfattning i medlemsstaterna om vad som är en domstol från vilken EUdomstolen kunnat utgå. Svaret är att det ofta är historiska omständigheter som legat bakom domstolsbegreppet i medlemsstaterna och att det knappast finns något någorlunda samlat domstolsbegrepp i dessa som skulle kunnat fungera som hållbar utgångspunkt när det som här särskilt gällt att dra gränsen mot vad som närmast är förvaltningsorgan.
    Författaren har valt att disponera arbetet så att det i första hand är den begreppsbildning som EUdomstolen själv utvecklat och den rättspraxis där så skett som fått styra gången i framställningen. Efter ett par inledande kapitel om metodfrågor, institutet förhandsavgörande och dess funktion m.m. går han raskt in på domstolsbegreppet och dess bärande element enligt EU-domstolens praxis. Den har successivt preciserat sin praxis, särskilt i ett flertal avgöranden under 1990-talet, bl.a. målet Almelo (C393/92). Man kan i huvudsak urskilja sex grundläggande kriterier som ska vara uppfyllda. Avhandlingen är så disponerad att vart

och ett av dessa sex kriterier behandlas i var sitt kapitel:

 

Kap. 4 om kravet på att organet ska vara upprättat enligt lag och ha en permanent karaktär, Kap. 5 om kravet på att organets jurisdiktion är av tvingande karaktär, Kap. 6 om kravet på att organet ska tilllämpa rättsregler, Kap. 8 om kravet på att organet tillämpar ett kontradiktoriskt förfarande, Kap. 9 om kravet på att organet har en oberoende ställning och Kap. 10 om kravet på att organet fyller en rättskipande funktion. Medan de fem förstnämnda kriterierna rör domstolsbegreppets strukturella sida rör det sistnämnda, rättskipande uppgifter, den funktionella.

Huvuddelen av arbetet är alltså inriktad på att analysera det EUrättsliga domstolsbegreppets olika komponenter. Utvikningar finner man främst i avhandlingens kap. 7 om domstolarna i ett maktdelningsperspektiv och i vissa mån i den avslutande diskussionen i slutkapitlet. Det hade dock varit intressant om Matz tydligare relaterat diskussionen om den dömande maktens roll till EU-domstolens funktion och syn på sin uppgift. Det råder ju ingen tvekan om att unionsrätten bygger på en maktdelning och ger EU-domstolen en självständig dömande makt. Som Matz framhåller finner man i utformningen av EU-domstolens domstolsbegrepp en tydlig medvetenhet om gränsdragningen mellan dömande och verkställande makt, särskilt i förhållande till förvaltningsmyndigheter. Det kommer inte minst till uttryck i det sätt på vilket EU-domstolen utvecklat kravet på att ett organ måste ha en oberoende ställning för att kunna bedömas som domstol. Här märks bland annat EU-domstolens avgörande 2005 i målet Syfait (C53/03), som gällde frågan om ett kvalificerat beslutskollegium, knutet till den grekiska konkurrensmyndigheten, kunde begära för-

handsavgörande. Domstolen svarade nekande eftersom kollegiet inte var fullt oavhängigt i förhållande till myndigheten. Kravet på oberoende ställning har genom detta avgörande, som Matz påpekar, blivit tydligare markerat än tidigare.
    En uppmärksammad fråga har varit om konventionella skiljedomstolar kan begära förhandsavgörande av EU-domstolen. Frågan var länge öppen och omstridd men avgjordes 1982 genom Nordsee-fallet (mål 102/81). I praktiken gällde saken särskilt skiljedomstols möjlighet att fråga EUdomstolen om räckvidden av de konkurrensrättsliga förbudsbestämmelserna med anslutande ogiltighetspåföljd. Matz ger en levande och nyanserad presentation av problematiken i målet som ju slutade med att EU-domstolen tog ståndpunkten att konventionella skiljenämnder inte tillåts begära förhandsavgöranden. I de i detta fall påtagligt knapphändiga domskälen verkar EU-domstolen ha främst fäst avseende vid att skiljeförfarandet är grundat på avtal och icke offentligt och därigenom inte kan ses som jämställt med en process vid en domstol i en medlemsstat. Såsom ett slags reservutgång pekade emellertid EU-domstolen på att nationella domstolar är oförhindrade att begära förhandsavgörande i den mån de har att överpröva en skiljedom, för svensk rätts del närmast en klandertalan. Här kan konstateras att denna möjlighet fått mycket liten betydelse i rättspraxis. Det hade varit intressant om författaren hade följt upp den efterföljande utvecklingen i sin framställning och t.ex. gått in på det viktiga målet Eco Swiss (C-126/97). Man saknar en kritisk diskussion av vad som blivit resultatet. Är det tillfredsställande med hänsyn till effekterna för EUrättens genomslag? Är det rimligt med hänsyn till att EU-rätten kräver att skiljenämnder ska tillämpa EU-rätten samtidigt som de är avskurna från möjligheten till förhandsavgörande? Eller skulle motsatt utgång i Nordsee ha fört för långt? Man får emellertid konstatera att EU-domstolen hållit fast vid Nordsee-avgörandet i det rätt färska fallet Denuit och Cordenier (C-125/04). Hur förhåller sig avhandlingen till tidigare forskning? Innehåller den något värdefullt nytt? Författaren påpekar i inledningskapitlet att det inte finns någon monografi om EU:s domstolsbegrepp och att frågans behandling i litteraturen i regel varit rätt deskriptiv. Han påpekar också att ämnet är praktiskt viktigt och att det inte alltid är lätt att få en klar bild av var praxis står. Någon djupgående studie i ämnet motsvarande den Matz har lagt fram torde inte finnas. Dock, EUrätt skrivs på många språk och få kan veta om det t.ex. förekommit någon avhandling om författarens ämne nyligen ventilerad t.ex. på ungerska vid universitetet i Budapest. Den osäkerheten får man leva med, förr eller senare brukar det viktigaste som skrivs om EUrätt dyka upp på engelska i form av skrifter eller artiklar. Jag kan också ansluta mig till vad Matz säger om att mycket av vad som skrivs om unionsrätten är deskriptivt eller har formen av kommentarer till aktuell utveckling i lagstiftning eller rättspraxis. Det finns inte så gott om djupgående analyser som man skulle kunna tro. Ett intressant spörsmål är om det domstolsbegrepp som EUdomstolen mödosamt utmejslat kan vara användbart mera generellt, i vart fall som en utgångspunkt. Man får konstatera att frågeställningen knappast varit central i svensk konstitutionell rätt, i vart fall hittills. Regeringsformen har ju få bestämmelser som är spe-

cifika för domstolarna och rågången mellan domstol och förvaltningsorgan är ju många gånger otydlig i svensk rätt. Det är emellertid intressant att reflektera över förhållandet till rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.1 Europakonventionen, där man ju använder begreppet ”oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag”. I svensk praxis har Presstödsnämnden och Resegarantinämnden bedömts som domstolar i Europakonventionens mening.2 Matz framhåller i arbetet att EU-domstolens domstolsbegrepp inte är rättighetsbaserat utan har utbildats utifrån de särskilda överväganden som knutit sig till institutet förhandsavgörande. Det unionsrättsliga och det konventionsrättsliga domstolsbegreppet behöver alltså inte sammanfalla (se s. 22, 79 och 337). Detta är en aspekt som författaren gärna hade kunnat utveckla ytterligare. Tillkomsten av EU:s rättighetsstadga och EU:s förestående anslutning till Europakonventionen gör problematiken än mer intressant. Det förefaller inte osannolikt att vi kan komma att få se en utveckling mot ett europarättsligt domstolsbegrepp med en i huvudsak enhetlig grundstruktur. Hur det än må bli med detta har emellertid avhandlingens behandling av det domstolsbegrepp som EU-domstolen mödosamt utmejslat ett värde också på ett övergripande plan. För varje analys av vad som kännetecknar en domstol till skillnad från ett organ av annat slag utgör de kriterier som utbildats genom EUdomstolens praxis en värdefull utgångspunkt och rik källa.
    Avhandlingen är skriven på ett mycket gott språk och när det gäller akribi, register m.m. ter den sig mönstergill. Det har jag vid min kontroll som fakultetsopponent

 

2 NJA 2002 s. 288 resp. RÅ 2002 ref. 104.

kunnat konstatera bland annat med stöd av den nyutgivna engelskspråkiga editionen av Morten Brobergs och Niels Fengers grundläggande bok om Preliminary Rulings med dess noggranna referenser.3 Avhandlingen är kort sagt ett arbete av ett mycket gott svensk hovrättsmärke. Henrik Matz är att gratulera till det framgångsrika slutförandet av en omsorgsfullt gjord analys av EUdomstolens domstolsbegrepp. Studien vittnar om stor förtrogenhet med europarätten. Den är omdömesgill och välbalanserad och ett betydelsefullt bidrag till den europarättsliga doktrinen som kommer att bli konsulterat under många år framöver.
Ulf Bernitz

 

 

3 M Broberg & N Fenger, Preliminary References to the European Court of Justice, Oxford University Press 2010.