Litteratur

 

 

 

THOMAS BULL och FREDRIK STERZEL, Regeringsformen — en kommentar, SNS Förlag, 341 s.

 

 

Inledning
”If it ain’t broke don’t fix it.” Uttrycket lär ha myntats av den amerikanske politikern och affärsmannen Butch Carter i en tidningsintervju på 1970-talet. Vad denne syftade på vid det tillfället kan möjligen lämnas därhän. Klart är att det försiktiga synsätt som formuleringen ger uttryck för har haft stort inflytande på modern svensk författningspolitik. Argument av det slaget brukar nämligen anföras till stöd för uppfattningen att det inte finns skäl att frångå den politiska kompromiss som regeringsformen från 1974 vilar på. Efter införandet av regeringsformen och — några år senare — dess 2 kap. om fri- och rättigheter dröjde det följaktligen närmare 30 år innan frågan om mer genomgripande förändringar av grundlagen aktualiserades på allvar.
    Hösten 2004 inleddes den första större utvärderingen av regeringsformen. Då tillsattes den parlamentariskt sammansatta Grundlagsutredningen.1 Till bilden hör att grunderna för statsskicket liksom monarkin hade uteslutits från utredningens uppdrag. Det var enligt direktiven

 

”inte fråga om att göra någon total författningsreform”

 

 

1 Recensenten var sekreterare i Grundlagsutredningen. Han är nu sekreterare i Yttrandefrihetskommittén.

(dir. 2004:96). I betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125) enades riksdagspartierna om ett antal förändringar i regeringsformen, utöver moderniseringar i fråga om grundlagens språk och struktur. Efter beslut från två riksdagar har förslaget genomförts (prop. 2009/10:80 samt bet. 2009/10:KU19 och 2010/11:KU4). Lagom till införandet av den reviderade regeringsformen har den juridiska litteraturen på det konstitutionella området berikats med verket Regeringsformen — en kommentar (SNS Förlag, 2010). Författare är Thomas Bull, professor i konstitutionell rätt vid Uppsalas universitet, och hans företrädare Fredrik Sterzel, f.d. justitieråd. Det är givetvis svårt att föreställa sig en mer kompetent författarkonstellation inom detta område. Deras gedigna kunskaper sätter också sin prägel på framställningssättet. Hantverket har utförts med den självständighet och lätta stadiga hand som ofta utmärker riktigt förnämliga juridiska texter. Boken är, som titeln antyder, upplagd som en kommentar till regeringsformen. Den inleds med en 35-sidig beskrivning av främst den historiska bakgrunden och vissa centrala principer som grundlagen bygger på. Mot slutet av kapitlet lämnas en redogörelse för andra regelverk som anses komplettera eller fylla ut regeringsformen (främst riks-

dagsordningen, vallagen och budgetlagen). Kapitlet avslutas med en särskild konstitutionell analys av regeringsformen. Där utförs bl.a. en intressant kategorisering av grundlagens bestämmelser med utgångspunkt i vilka aktörer som typiskt sett tolkar och tillämpar dessa (det talas här om statsmakts-, kontrollmakts- respektive domstolsområdet).
    Genomgången av respektive kapitel i grundlagen inleds med en kort bakgrundsbeskrivning. Med hjälp av en begränsad textmängd leds läsaren på ett effektivt sätt in i den ofta snåriga materia som regeringsformen utgör. Här kan som exempel nämnas den värdefulla beskrivning av vissa grunddrag i fri- och rättighetsskyddet som inleder kommentaren till 2 kap. Vidare bör introduktionen till 8 kap. framhållas. Den ökar avsevärt läsarens möjligheter att förstå den annars mycket täta regleringen av normgivningsmakten. I det senare avsnittet finns dessutom en pedagogiskt uppställd faktaruta som bl.a. beskriver det hierarkiska förhållandet mellan olika typer av normer (s. 191 f.).
    Även kommentarerna till de enskilda bestämmelserna präglas av en tydlig pedagogisk ambition. Texterna saknar som regel den ”lexikaliska” känsla som ibland kännetecknar mer traditionella lagkommentarer utan har snarare karaktären av lärobok där målet är att läsaren ska förstå grundfrågan. Ett antal exempel skulle kunna ges. Min blick fastnade dock särskilt på kommentarerna till bestämmelserna om initiativrätt respektive beredningstvång i riksdagsarbetet (4 kap. 4 och 5 §§), ett ibland lite ”torrt” ämnesområde som författarna levandegör med hjälp av den valda framställningstekniken.

 

Några synpunkter i sak
I sak innehåller kommentaren en mängd uppslag lämpliga för diskussion. Här berörs endast två mer övergripande frågeställningar. Först ska några ord sägas om författarnas syn på 1 kap. regeringsformen, dvs. det kapitel som bär rubriken ”Statsskickets grunder”. Det finns vidare anledning att uppehålla sig vid hur de värderar 2010 års revision, särskilt mot bakgrund av det borttagna s.k. uppenbarhetsrekvisitet vid lagprövning. Bull och Sterzel tonar generellt ned den rättsliga betydelsen av 1 kap. regeringsformen.

 

”Kapitlet är viktigt som en inkörsport till RF men dess materiella betydelse är begränsad”

anförs det (s. 47). I sammanhanget görs det viktiga påpekandet att den terminologi som används i 1 kap. i några fall avviker från den som används i de efterföljande kapitlen. Det är värt att notera att tendensen till diskrepans i begreppsanvändningen har förstärkts ytterligare genom den förändrade regleringen av lagprövningsfrågan i 11 kap. 14 § och 12 kap. 10 §. I dessa bestämmelser (som utformades under intensiva politiska förhandlingar2) hänvisas i andra stycket till att

 

”riksdagen är folkets främsta företrädare”

på ett sätt som enligt ordalydelsen knyter an till bestämmelsen i 1 kap. 4 § om riksdagen som det högsta av de representativa organen. Med tanke på avsikten med formuleringen — att framhålla betydelsen av den allmänna principen om folksuveränitet vid

 

2 Enade partier gör skilda tolkningar i Advokaten, nr 2, 2009.

lagprövning — hade en terminologi som i stället ansluter till portalparagrafen i 1 kap. 1 § varit mer adekvat.
    I princip är det möjligt att närma sig 1 kap. regeringsformen från en motsatt utgångspunkt än författarnas. Det kan då betonas att man i 1 kap. har nått den absoluta toppen av, med författarnas språkbruk (se s. 192), den svenska ”regelpyramiden”. Detta förhållande skulle i sig ha en viss normativ betydelse, trots den deskriptiva tonen i kapitlet och otydligheter i begreppsanvändningen. Kapitlet skulle med det här synsättet fylla funktionen som ”upphängningspunkter” för övriga bestämmelser i regeringsformen och därmed ytterst kunna få betydelse när de mer operativa delarna av regeringsformen ska tolkas och tillämpas. Som ett tänkbart exempel kan nämnas bestämmelsen i 1 kap. 7 § om att regeringen styr riket och att den är ansvarig inför riksdagen. Den framstår som ett slags ”övernorm” för ett antal bestämmelser i grundlagen som behandlar relationen mellan regering och riksdag.
    Kommentaren till det s.k. målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § innehåller en redogörelse för dess politiska bakgrund och utbyggnad. Det är onekligen träffande att behandla bestämmelsen i en mer politisk kontext. Av kommentaren slås man av vilken stor betydelse stadgandet har haft som ”ventil” eller ”smörjmedel” i de komplicerade förhandlingar som inte sällan föregår förändringar på grundlagsområdet. Det bör hållas i minnet att grundlagsreformer i praktiken får anses förutsätta mycket breda uppgörelser mellan partierna (jfr 8 kap. 16 §) samtidigt som det finns betydande ideologiska skillnader i synen på dessa frågor. I sak innebar 2010 års revision av regeringsformen ett antal förändringar. Här kan bl.a. nämnas en sänkning av personvalsspärren, utökade möjligheter att hålla kommunala folkomröstningar efter s.k. folkinitiativ, en obligatorisk statsministeromröstning efter val, grunden till en ny ordning för utnämning av ordinarie domare, en ny reglering av lagprövningen, ett särskilt kapitel om kommunerna samt flera förändringar på fri- och rättighetsområdet (bl.a. vad gäller integritetsskyddsfrågan och äganderätten). Thomas Bull och Fredrik Sterzel konstaterar i ett allmänt avsnitt om 2010 års revision att Grundlagsutredningen inte nådde en ny större kompromiss på grundlagsområdet. Här nämns särskilt det förhållandet att enighet inte kunde uppnås i gamla centrala stridsfrågor som synen på gemensam valdag, valmetod och antalet riksdagsledamöter. Författarna betonar i stället värdet av den lagtekniska genomgång av regeringsformen som utredningen utförde. Det är givetvis svårt att ifrågasätta slutsatsen att de tidigare politiska motsättningarna om grundlagen består även efter Grundlagsutredningen. Däremot framstår påståendet på s. 19 om att

 

”under det lagtekniska arbetet behandlades en mängd smärre sakfrågor”

som en tveksam beskrivning av utredningens arbetsmetod och underskattar nog, trots allt, utredningsresultatet i vissa avseenden. I ett principiellt perspektiv framstår det borttagna uppenbarhetsrekvisitet vid lagprövning

som den mest betydelsefulla förändringen i 2010 års revision. I avvaktan på domstolspraxis är det befogat att ställa frågan om det nya regelverket innebär att balanspunkten mellan riksdagens och domstolarnas inflytande på grundlagsområdet har flyttats i något avseende. Med hänsyn till den, visserligen tvetydiga, anmodan till domstolarna (och förvaltningen) som har ersatt uppenbarhetsrekvisitet är det inte troligt att någon radikal utveckling kommer att äga rum.3 Frågan är dock hur domstolarna kommer att hantera de friare prövningsmöjligheter som den nya regleringen likväl medför. Det gäller inte minst på fri- och rättighetsområdet, både nationellt enligt 2 kap. och i relation till Europakonventionen (se SOU 2008:125 s. 379 f. och prop. 2009/10:80 s. 145 f.).
    Ett värdefullt och delvis nytt grepp som tas i Regeringsformen — en kommentar är den kategorisering av bestämmelserna i regeringsformen som görs i flera textavsnitt. I den nämnda inledande analysen av regeringsformen identifieras de delar som typiskt sett hör till ”statsmakternas” respektive domstolarnas tilllämpningsområde. Som en tredje tänkbar kategori nämns bestämmelser som rör kontrollmaktsområdet (se främst 13 kap.). En indelning i samma anda görs i kommentaren till bestämmelsen om lagprövning (s. 274). Med stöd i förarbetsuttalanden hänvisas där till områden där lagprövningen kan utövas mer ”intensivt” (fri- och rät-

 

3 Se andra stycket i lagprövningsparagraferna 11 kap. 14 § respektive 12 kap. 10 § i vilket det anges att när prövningen avser en lag ”ska det särskilt beaktas att riksdagen är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag”.

tigheter) respektive sådana där prövningen kan vara mer ”förlåtande” (statsorganens funktionssätt och funktionsfördelning, t.ex. när det gäller normgivningsmakten). Det är svårt att förutse hur svenska domstolar kommer att hantera lagprövningsfrågan. Ett prövningssystem byggt på den sorts kategoriseringar som författarna gör vore mycket intressant. Det skulle öppna för ett rättsläge som liknar det som råder i Norge. Där har Høyesterett etablerat en praxis som innebär att lagprövning genomförs efter en uppdelning mellan olika typer av grundlagsregler. Tanken är att domstolarnas handlingsutrymme är stort när det gäller regler till skydd för enskildas personliga frihet och säkerhet. På det området ska grundlagens ”genomslagskraft” vara betydande. Som en motpol utpekas bestämmelser som tar sikte på statsmakternas arbetssätt och inbördes kompetensfördelning. I de fallen måste, enligt Høyesterett, lagstiftarens egen bedömning i stort sett respekteras. En för svensk konstitutionell debatt intressant mellanställning intar grundlagsbestämmelser till skydd för ekonomiska rättigheter (t.ex. skydd mot expropriation). I de fallen ska, enligt norsk praxis, grundlagsstridigheten framstå som höjd ”över rimligt tvivel” för att domstolen ska utnyttja sin prövningsrätt.4 Slutligen i den här delen finns anledning att påminna om att EU-medlemskapet även fortsätt-

 

4 Denna praxis etablerades genom den s.k. Kløftasaken (Rt. 1976 s. 1). Detta och efterkommande avgöranden från Høyesterett behandlas av Johan Hirschfeldt i Blandade uppsatser — En vänbok till Lars-Göran Engström, s. 149 f. För en verklig djupdykning i ämnet rekommenderas Eivind Smith, Høyesterett og Folkstyret (Oslo, 1993).

ningsvis har ett begränsat inflytande på regeringsformen. Visserligen anges genom den nya bestämmelsen i 1 kap. 10 § numera att Sverige är medlem i EU. Principen om överlåtelse av beslutanderätt (se 10 kap. 6 §) anses dock alltjämt medföra att regeringsformen inte behöver anpassas närmare till medlemskapet. Det är glädjande att författarna här uppmärksammar (s. 253) Grundlagsutredningens skrivningar om att den grundläggande relationen mellan nationell rätt och EU-rätt även i Sverige bör kunna bli föremål för domstolsprövning.5 En sådan prövningsmöjlighet kan — om den visar sig föreligga — bidra till att skaka liv i en central frågeställning på grundlagsområdet: var om någonstans går gränsen för EU-rättens inflytande på den svenska rättsordningen?

 

 

5 Se SOU 2008:125 s. 500. Det bör noteras att frågan inte behandlas av regeringen i prop. 2009/10:80.

Avslutning
Genom Regeringsformen — en kommentar har Thomas Bull och Fredrik Sterzel skapat en ny sorts kommenterande juridisk litteratur på det konstitutionella området. Det är uppenbart att författarna har identifierat ett tomrum mellan en traditionell författningskommentar och en typisk lärobok. Allt tyder på att boken kommer att få stor utbredning bland jurister, statsvetare, journalister och andra som på ett begripligt sätt vill få inblick i regleringen av det svenska statsskicket. Som studentlitteratur framstår kommentaren som ett givet val. Man slås av tanken varför ingen har försökt åstadkomma en framställning av det här slaget tidigare. Även andra frågor på det konstitutionella området skulle behöva behandlas på det sätt som författarna hanterar regeringsformen. Fältet kan t.ex. tyckas vidöppet för en liknande kommentar på tryck- och yttrandefrihetsområdet. Ett annat sådant område är det komplexa och allt viktigare skyddet av fri- och rättigheter på europeisk nivå.
Daniel Gustavsson