Litteratur

 

 

 

L. M. FRIEDMAN, Impact. How Law Affects Behavior, Harvard University Press, Harvard, Ma./London 2016, 315 s.

 

 

Den moderna staten är i mycket hög grad en lagstiftande stat. En rad normer promulgeras av nationella parlament, regeringar och olika myndigheter. Inom EU produceras fantastiska mängder normtext varje år; och på internationell nivå liksom nationellt produceras stora mängder ”soft law” av olika slag.
    Lagstiftning — eller normgivning av olika slag — förefaller vara en favoritåtgärd från politiker som vill visa handlingskraft. Likaså knyts — åtminstone officiellt — stora förhoppningar till att olika sociala, ekonomiska och miljömässiga problem ska kunna bemästras genom lagstiftning. Det anses vara viktigt att lagar och andra bindande regler är ändamålsenligt utformade.
    För att en regelgivare ska kunna ta ställning till vilka effekter ett förslag till nya eller ändrade regler kan få, krävs att förslagens konsekvenser utreds. Genom att förväntade effekter blir belysta på ett tydligt sätt i en konsekvensutredning förbättras förutsättningarna att skapa mer ändamålsenliga regler där konsekvenserna för såväl ekonomiska faktorer, miljö och sociala frågor har beaktats.1 Innan en myndighet beslutar föreskrifter eller allmänna råd, ska myndigheten så tidigt som möjligt utreda föreskrifternas eller de allmänna rådens kostnadsmässiga och andra konsekvenser i den omfattning som behövs i det enskilda fallet och dokumentera utredningen i en konsekvensutredning (4 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning). En myndighet ska följa upp konsekvenser av sina föreskrifter och allmänna råd (10 §). Innan en myndighet beslutar föreskrifter som kan få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska myndigheten ge Regelrådet inom Tillväxtverket tillfälle att inom en tid av minst två veckor yttra sig över konsekvensutredningen (9 § respektive 2 § förordningen (2011:118) om myndigheters inhämtande av yttrande från Regelrådet). Tillväxtverket och Ekonomistyrningsverket ska svara för metodutveckling, rådgivning och utbildning med anledning av denna förordning. Tillväxtverket ska ha ett samordnande ansvar (11 § 2007 års förordning). En rimlig slutsats vore att effekten av normgivningen — dvs. huruvida alla dessa regler uppnår avsedda mål — vore välkänd och att de många normerna vore utformade på grundval av empiriska undersökningar. Som Lawrence M. Friedman — professor vid Stanford Law School — visar i sin nya bok är detta mycket långt ifrån fallet.
    Friedmans bok består av tio kapitel som, efter (1) en inledning, behandlar (2) hur lagstiftningens budskap kommuniceras, (3) hur regelefterlevnaden ser ut, (4) hur reaktionerna på normerna kan klassificeras, (5) bestraffningen, (6) incitament, (7) socialt tryck, (8) den ”inre

 

1 Se Regeringsbeslutet Uppdrag att ta fram en digital handledning för konsekvensutredningar vid regelgivning 2016-12-01 (N2016/07452/FF) s. 2.

rösten” och (9) hur olika faktorer samverkar respektive motverkar varandra. Boken avslutas med en kortare sammanfattning.
    Friedmans bok innehåller en god genomgång av mycket av den empiriska forskning om normers effekter som har genomförts. Några säkra slutsatser medger inte denna forskning. Emellertid skulle resultaten mycket kortfattat kunna sammanfattas enligt följande.
    Blotta mängden normgivning är ett betydande hinder för kommunikationen — ingen enskild, inte ens experter, har praktiska möjlighet att känna till mer än en bråkdel av de normer som gäller. Mycket av normgivningen är dessutom vag och öppen för tolkning.
    Myndigheternas beivrande av brott mot normerna är långt ifrån heltäckande utan sker istället fläckvis och oberäkneligt. Medborgarnas och myndigheternas kunskap om vad som krävs av dem är därför med nödvändighet begränsad och det blir vanligt med missuppfattningar om vilka normer som gäller. De normer som faktiskt tillämpas avviker därför ofta från den skrivna rätten.
    Efterlevnaden påverkas inte av endast de kunskapsmässiga problemen, utan också av exempelvis olika incitament och sanktionernas avskräckande effekt. Både incitament och sanktioner får olika effekter på olika personer och organisationer vid olika tidpunkter och i olika sammanhang. Hårdare sanktioner behöver t.ex. inte få någon effekt på yrkeskriminella vars tolerans för sanktioner kan antas vara högre än för befolkningen i stort, liksom effekterna av näringsrättsliga åtgärder varierar med företagens ekonomiska och konkurrensförhållanden.
    Efterlevnaden påverkas av en rad sociala faktorer, såsom beteenden och värderingar i den sociala omgivningen. En person kan agera på olika sätt beroende på variationer i denna omgivning. Sociala sanktioner kan vara betydelsefullare än den formella rättens reaktioner. Exempelvis är det ofta(st) bra för affärerna för ett företag att bete sig ansvarsfullt. Konfrontatorisk och ”hård” myndighetstillsyn över näringsverksamhet kan visserligen ge formell men minimalistisk efterlevnad medan ett mer kooperativt förhållningssätt kan leda till ett bredare och mer kreativt och konstruktivt gensvar på regleringar.
    Legitima normer — normer som överensstämmer med normadressaternas egna moraliska värderingar — får större genomslag än normer som strider mot sociala värderingar. Legitimitet är inte binärt — demokratiska stater kan promulgera normer som ibland är illegitima medan icke-demokratiska stater kan promulgera normer som trots bristen på demokrati ändå uppfattas som i sak legitima genom sin out put. (Parentetiskt kan erinras om den i den unionsrättsliga debatten vanliga distinktionen mellan in put-legitimitet — som kommer av demokratiska processer — och out put-legitimitet — som följer av i sak korrekta beslut.
    Tanken är att EU:s brist på demokratisk in put-legitimitet kan kompenseras av dess out put-legitimitet.) Olika faktorer som påverkar efterlevnaden kan ibland dra åt samma håll men ibland råka i konflikt, såsom en straffrätt som förvårar förövarnas framtida återanpassning genom en stigmatisering som inte lämnar förövarna några andra alternativ till sin försörjning än brottslighet och som därför motverkar de rehabiliteringsprogram som finns för att säkerställa att förövarna i framtiden avhåller sig från brott. På motsvarande sätt kan kriminaliseringen av t.ex. droganvändning — som är tänkt att stävja bruket och minska de problem som det ger upphov till — öppna dörrar för en organiserad brottslighet som

är värre än det ursprungliga problemet och vars förekomst gör det svårare att bekämpa droganvändningen.
    Friedmans redogörelse för normernas verkan har den stora styrkan att den tar hänsyn till inte endast straffrätten utan också exempelvis näringslivsreglering och civilrätt. Ur ett praktiskt perspektiv — dvs. ur perspektivet att resultat ska uppnås — kan undersökningar om normernas effekter inte låta sig styras av normernas formella, inomrättsliga kategorisering. Friedman visar, mot bakgrund av den empiriska forskning som finns, att vi i själva verket vet mycket lite om huruvida normer någonsin förverkligar de mål som de är avsedda att uppnå. Friedman varnar för ”magisk legalism”, dvs. föreställningen om att formella regler automatiskt får effekter i normadressaternas beteende, utan vidare åtgärder. Mänskligt beteende är mycket komplext. Ingen norm — av vad slag det än vara må — får fullt genomslag utan möts med en blandning av efterlevnad, motstånd och kringgående eller lämnas helt enkelt utan avseende. Friedman understryker behovet av att undersöka empiriska fakta kring effekten av normerna: ”Learned essays on what the law does in society, without looking to see what the impact actually is, are like essays on the sex life of the unicorn” (s. 251).
    Hos oss har Regelrådet konstaterat att det förekommer brister vid genomförandet av konsekvensutredningar, bl.a. i fråga om utredningarnas innehåll. Slutsatser av Regelrådets granskning visar att mer än hälften av de konsekvensutredningar som granskats har bristfällig kvalitet. Vidare anser rådet att det är av stor vikt att idéutveckling sker och att åtgärder vidtas för att höja konsekvensutredningarnas kvalitet. Rådet konstaterade i sin årsrapport för 2015 att färre än hälften av de konsekvensutredningar som Regelrådet granskat uppnår en godtagbar kvalitet.2 Sammantaget skulle man kunna säga att Friedmans bok är tämligen nedslående — det visar sig att mycket av vår normgivning ofta inte endast är verkningslös utan inte så sällan t.o.m. kontraproduktiv.
    Forskningsläget och de förhållanden som nu råder för normgivningen i våra moderna samhällen föranleder, menar jag, i alla fall två övergripande slutsatser: (1) En betydande grad av normskepsis är befogad. Den enorma produktionen av olika slags normer kan troligen kraftigt — mycket kraftigt — begränsas, utan att ordningen blir sämre; istället kan den ofta nog istället bli bättre. Den politiska övertron på lagstiftning behöver övervinnas. Istället för den enkla åtgärden att anta ännu en uppsättning mer eller mindre väl genomtänkta normer vore det troligen bättre att begränsa statlig verksamhet i allmänhet så att den och de resurser den tar i anspråk kan användas för prioriterade områden där insatserna med hygglig säkerhet kan väntas få avsedd effekt. Och de åtgärder som vidtas kan ofta behöva vara mer praktiska än normativa. (2) Ett bättre och grundligare arbete hos såväl myndigheter, departement, riksdag och akademi är påkallat vad gäller den empiriska kunskapen om normers effekter. Friedmans bok blir här en påminnelse om det som visa män och kvinnor under årtusendena så ofta har konstaterat: Att veta vad vid vet, och i synnerhet att veta vad vi inte vet, är sann kunskap.

 

 

 

 

 

     Dan Hanqvist

 

2 Se Regeringsbeslutet N2016/07452/FF s. 2 f. och Regelrådets Årsrapport 2015 s. 28.