Fredstida kriser i en konstitutionell kontext

— en komparativ analys och en försiktig framåtblick för Sveriges del

 

Av professorerna IAIN CAMERON och ANNA JONSSON CORNELL

Det finns flera exempel på fredstida kriser som ställer stater inför mycket svåra utmaningar. Frågan är om det svenska systemet som det ser ut idag ger bästa möjliga förutsättningar att förbereda inför samt hantera en pågående fredstida kris. Det är vår förhoppning att de slutsatser som presenterats i detta temanummer kan vara till nytta i den svenska debatten om svensk krishantering, den konstitutionella nödrättens vara eller inte vara och huruvida regleringen av fredstida kriser bör ske även på grundlagsnivå. I detta avslutande bidrag till temanumret om rättsliga åtgärder mot Covid-19 gör vi en analys av den nordiska, med tyngdpunkt på den svenska, författningsberedskapen som nu har testats i skarpt läge, för att dra tentativa slutsatser om hur god den svenska författningsberedskapen är i fredstida kriser.

 

1 Inledning
Det är vår förhoppning att de komparativa slutsatser som dras här kan vara till nytta i den svenska debatten. Eftersom pandemin fortsätter, och det nu planeras och genomförs ytterligare åtgärder i Sverige, Norden och Europa begränsas slutsatserna till de åtgärder som har vidtagits primärt under våren och sommaren 2020. Även om vi har försökt att begränsa ämnet till hantering av en specifik kris kan Covid-19-pandemin fungera som en lins genom vilken man kan betrakta, och kritiskt analysera, hur länder har organiserat och sköter nästan hela den offentliga sektorn. Detta illustreras av den svenska Coronakommissionens direktiv, som omfattar 23 sidor av uppdrag rörande alla tre nivåer (statlig, regional, kommunal) av styrning och förvaltning.1 Johan Hirschfeldt ställer i sin artikel frågan om det är dags att tänka nytt om den svenska grundlagens tystnad kring fredstida kriser. Idén om författningsberedskap kan i och med Covid-19 pandemin utvärderas utifrån de krav som Venedigkommissionen ställer och utifrån de legitima anspråken på effektivitet, handlingskraft och säkerhet som invånare i ett land kan förväntas ha.

 

2 Fredstida kriser i en europarättsligt perspektiv
Som nämndes i introduktionen är Covid-19 krisen en slags lins genom vilken man kan beskåda hur en stat väljer att reglera hanteringen av

 

1Utvärdering av åtgärderna för att hantera utbrottet av det virus som orsakar sjukdomen covid-19 Dir. 2020:74. Utredningen ska vara slutfört den 31 oktober 2021.

fredstida kriser samt styra, finansiera och kontrollera stora delar av den offentliga förvaltningen. Covid-19-viruset har skapat ett gemensamt problem för alla länder i världen, nämligen hur man ska motverka smittspridning i samhället samtidigt som man inte ska orsaka alltför stora skador på andra viktiga samhälleliga behov. Dessutom påstår de flesta regeringar (åtminstone i Europa) att de har följt de vetenskapliga råd de har fått från sina experter i utformningen av åtgärder. Om både problemet och de vetenskapliga råden är desamma, kan det tyda på att det är en tredje variabel, dvs. samhället, av vilken rättsordningen är en del, som förklarar de stora skillnaderna i hur länder faktiskt har hanterat krisen. I globaliseringens spår har teorier om konvergens mellan länder, särskilt i utvecklade ekonomier, blivit populära. Covid-19 krisen verkar dock tyda på att europeiska länder fortfarande uppvisar stora skillnader sinsemellan. Även de nordiska samhällena framstår som mindre lika än vad man skulle kunna förvänta sig.
    Vad gäller den rättsliga regleringen av fredstida kriser bör även internationella och regionala traktater och konventioner beaktas, särskilt den folkrättsliga regler om grundläggande mänskliga fri- och rättigheter.2 Europeiska unionens medlemsstater måste därutöver förhålla sig till tillämplig och bindande EU-rätt, vilket inkluderar allmänna EUrättsliga principer och EU-stadgan om grundläggande rättigheter och friheter. Hälsofrågor faller huvudsakligen inom medlemsstaternas exklusiva kompetens, men EU-rätten kan ändock vara tillämplig beroende på vad frågan gäller. Den inre marknaden och regleringen därav kan ha långtgående inverkan på enskilda medlemsstaters befogenheter även vad gäller hälso- och sjukvårdsområdet.
    Därutöver finns det gemensamma europeiska regler och principer för stater som är medlemmar i Europarådet. Dessa regler och principer härstammar dels från den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter (EKMR), dels från Europarådets olika organ som tolkar och konkretiserar förpliktelserna som följer av medlemskapet i Europarådet, i synnerhet förpliktelser som bygger på rättsstatsprincipen (ett krav för medlemskap i Europarådet, och i EU). Europarådets Venedigkommission har uttalat sig om staters hantering av fredstidskriser många gånger. Dess praxis har samlats främst i två olika dokument. I Reflections3 uttalade sig Venedigkommissionen på följande sätt:

 

Den enda legitima grunden för att anta nödåtgärder är att hjälpa staten att övervinna en exceptionell situation. Det är arten, svårighetsgraden och varaktigheten av denna exceptionella situation som avgör typen, omfattningen och varaktigheten av de åtgärder som staten lagligen kan tillgripa. Nödåtgärder bör respektera vissa allmänna principer som syftar till att minimera

 

2 Den internationella humanitära rätten rör främst krigssituationer. 3 Venice Commission, Respect for Democracy, Human Rights and Rule of Law during States of Emergency: Reflections, CDL-AD(2020)014, 19 juni 2020. Det andra dokumentet är Compilation of Venice Commission Opinions and Reports on States of Emergency, CDLPI(2020)003-e, 16 april 2020.

skadorna på grundläggande rättigheter, demokrati och rättsstat. Åtgärderna måste således vara i enlighet med ett antal principer. De första av dessa är nödvändighet, proportionalitet och tillfällighet.

 

Principen om nödvändighet innebär att endast åtgärder som är nödvändiga för att hjälpa staten att övervinna den exceptionella situationen kan anses vara motiverade.4 Syftet med nödåtgärder är att övervinna nödsituationen och återgå till en normalitet. Detta innebär att undantagstillståndet måste avslutas omedelbart efter att nödsituationen har passerat och de befogenheter som fastställts i normal lagstiftning räcker för att hantera situationen. Principen om proportionalitet innebär i detta sammanhang att staterna inte får tillgripa åtgärder som uppenbarligen skulle vara oproportionerliga i förhållande till det legitima målet (i fråga om svårighetsgrad eller det geografiska område som omfattas av nödåtgärderna). Om en stat har valet mellan flera åtgärder bör den välja de åtgärder som är minst långtgående. Principen om tillfällighet innebär att lagar och andra normer som antas för att hantera nödsituationen måste upphöra när den exceptionella situationen är över.
    Venedigkommissionen ansåg därutöver att ytterligare tre principer följer från rättsstatsprincipen. Den fjärde principen är effektiv parlamentarisk- och domstolskontroll. Det är väsentligt att både beslutet att förklara undantagstillstånd, eller aktivera speciallagstiftning, samt alla rättsliga normer som antas i enlighet med undantagstillstånd eller delegerade befogenheter, måste kunna bli föremål för effektiv parlamentarisk och rättslig kontroll. Denna princip kan också ses som ett uttryck för maktdelningsprincipen. Den femte principen är tydlig rättslig reglering och förutsebarhet (rättssäkerhet). Förutsättningar och procedurer för krishanteringen bör helst fastställas i konstitutionen, och preciseras i en separat lag, helst en organisk lag, åtminstone för länder som har denna typ av lagstiftning — med en status mellan grundlag och vanlig lag. En sådan lag bör antas i förväg under normala förhållanden och antas av parlamentet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Den sjätte principen är principen om lojalt samarbete mellan institutioner. Eftersom ett undantagstillstånd innebär undantag från de ordinarie reglerna för maktfördelning är det viktigt att krishanteringen är effektiv och samordnad. Denna princip är grundläggande för att alla medborgare ska behandlas lika och rättvist och förutsätter att samtliga statliga, regionala och lokala institutioner och organ respekterar principen om lojalt samarbete, samt visar en ömsesidig respekt sinsemellan.

 

4 Somliga uttrycker detta som en separat princip av ”connectedness”, dvs. att lagstiftning som har antagits enligt speciella (snabba/delegerade) procedurer under en nödsituation måste ha en stark koppling till och vara relevanta för den aktuella nödsituationen. En stat ska inte, som t. ex. Ungerns regering har gjort, passa på att anta dekret om saker som inte har något med nödsituationen att göra.

Venedigkommissionens principer härstammar således huvudsakligen från rättsstatsprincipen och nedan kopplar vi till några av dessa principer när vi diskuterar de svenska, danska, norska och finska rättsliga åtgärderna. Vi vill dock även återkoppla till det som vi noterade i inledningen, att Covid-19-krisen ger upphov till mer grundläggande konstitutionella frågor. Vi kommer därför också att väcka vissa frågor som rör hur man fördelar kompetens mellan statlig, regional och kommunal nivå (vertikal maktdelning), effektivitet i styrning av den offentliga sektorn, förhållandet mellan politiker och experter, samt ansvarstagande och ansvarsutkrävande. Även begränsningsregler vad gäller fri- och rättighetsskydd berörs.

 

3 Konstitutionell reglering av fredstida kriser — en komparativ analys
3.1 Grundlagsreglering
Låt oss börja med att konstatera att de fyra stater som är föremål för analys i detta temanummer samtliga är parlamentariska system som bygger på respekten för folksuveränitetsprincipen. Den offentliga makten utövas under lagarna (legalitetsprincipen) och lagstiftaren representerar folket. Lagstiftning antagen av parlamentet får anses ge uttryck för folkets vilja, åtminstone på det abstrakta och principiella planet. Som ett resultat av denna konstitutionella kontext har grundlagarna och även domstolar av tradition haft en något återhållen position i det konstitutionella systemet. Alla de nordiska länderna kan sägas tillhöra gruppen av stater som tillämpar politisk konstitutionalism, vilket innebär att vi förlitar oss främst på parlamentet och lagberedningssystemet snarare än på en domstolskontroll utövad i efterhand (med visst undantag för Norge).5 Detta, tillsammans med en stark oro inför de svårigheter som föreligger när statsmakten genom reglering i grundlag ges långtgående befogenheter att reglera och agera vid en fredstida kris, har påverkat viljan till reglering av hanteringen av fredstida kriser i grundlag. Flera grundläggande principer står emot varandra i debatten om en konstitutionell reglering av fredstida kriser. Den kanske mest grundläggande är legalitetsprincipen — ytterst som ett uttryck för rättsstatsprincipen. I motsats till denna står bl. a. principen om den verkställande maktens prerogativ att besluta och agera i en nödsituation.
    Av de fyra länder som behandlas i detta temanummer har endast Finland en konstitutionellt reglerad möjlighet att införa undantagstillstånd vid fredstida kriser. För särskilt svåra situationer gäller nämligen 23 § i den finska grundlagen om undantag från grundläggande fri- och rättigheter. Den finska beredskapslagen har antagits för att närmare precisera när sådana undantag kan bli aktuella. Som framgår

 

5För en översikt och jämförelse för de nordiska konstitutionella systemen (inkl. Island som inte är med i detta temanummer) se Helle Krunke och Bjoerg Thorarensen, The Nordic Constitutions. A Comparative and Contextual Study, Hart Publishing 2018.

av Janne Salminens bidrag till detta temanummer bygger denna grundlagsreglering på, samt utgår från, att det råder en god författningsberedskap. Den finska grundlagen har särdraget att den tillåter, och ibland också kräver, att grundlagsregleringen fylls ut i form av vanlig lag. Detta är i sig självt inget ovanligt i komparativ konstitutionell rätt. Det som dock bör noteras i detta fall är att ingen närmare precision görs i grundlagen av när undantagstillstånd kan utlysas, av vem, och hur länge. Det är beredskapslagen som klargör vad som krävs för en undantagssituation, proceduren för att meddela och besluta om ett undantagstillstånd, delegationsordningen vid en kris, vilka rättigheter som kan inskränkas, samt möjliggör en viss prioritering bland de allra mest kritiska funktionerna i samhället. Med stöd i denna lag kan regeringen t. ex. styra om social- och hälsovård, tjänste- och arbetsförhållanden, statlig, regional och lokal administration, och även näringslivet. Den finska beredskapslagen fastslår — i enlighet med Venedigkommissionens rekommendationer — normalitets-, nödvändighets-, och proportionalitetsprincipen. Detta innebär att ansvariga myndigheter enbart får använda de extra befogenheter som beredskapslagen ger om de först har använt de befogenheter som de har i normalfallet (normalitetsprincipen). De åtgärder som vidtas med stöd i beredskapslagen måste därutöver vara nödvändiga och proportionerliga. De så kallade undantagsbefogenheterna ska överges så snart som möjligt, dvs. när de inte längre behövs (en del av normalitetsprincipen). Det finns dock ingen explicit tidsgräns i beredskapslagen vilket skulle kunna betraktas som en svaghet i regleringen. Det är sannolikt så att det är beredskapslagens existens som gjorde att den finska staten kunde agera snabbt och effektivt i början av 2020 för att förhindra smittspridningen.
    De svenska, norska och danska konstitutionerna är tysta vad gäller fredstida kriser. Dock finns det i de danska och norska grundlagarna möjlighet för regeringen att meddela tillfälliga föreskrifter. Denna möjlighet får dock bara användas om parlamentet inte kan samlas och sådana föreskrifter får inte strida mot grundlagen eller annan lag. Den svenska konstitutionen innehåller särskilt tydliga regler om delegering av normgivningsmakt (RF kap. 8) och tydliga krav så vitt gäller begränsning av starka relativa rättigheter (RF 2:20). Dessa regler och krav är bra, men onekligen minskar de konstitutionens flexibilitet i krissituationer (åtminstone om man försöker upprätthålla principen om att lagstiftning ska vara väl förberedd och hålla bra kvalité).
    Sverige, Danmark och Norge har en konstitutionell praxis som erkänner en konstitutionell nödrätt. Så länge konstitutionell nödrätt inte anses föreligga gäller grundlagen och övrig lag. Ingen av staterna har åberopat konstitutionell nödrätt under pandemin. Den typ av konstitutionell nödrätt som finns i Sverige, Norge och Danmark får antagligen anses strida mot europeiska standards så som de har utvecklats av

Venedigkommissionen. Med all säkerhet så strider de mot legalitetsprincipen. I Sverige har det även funnits intern kritik i olika statliga utredningar och i doktrinen.6 I Norge har praxisen kritiserats för otydliga kriterier om när konstitutionell nödrätt kan inträda. Ytterst handlar det om ett nödvändigt handlingsutrymme i en kris å ena sidan, och respekten för legalitetsprincipen å den andra sidan. I Finland har legalitetsprincipen vunnit en sådan stark ställning i den finska rättskulturen att det inte anses finnas utrymme för en oreglerad konstitutionell nödrätt.
    Som framgår av Johan Hirschfeldts bidrag till detta temanummer så finns det i svensk grundlag egentligen inget mellan krig och ett normalläge. Därutöver saknas en generell rättsliga reglering av något som i den komparativa litteraturen skulle beskrivas som ett civilt undantagstillstånd. Detta medför, menar vi, ett flertal praktiska och principiella rättsliga problem. Det svenska förhållningssättet är dominerat av vad som har beskrivits som författningsberedskap. Detta kombinerat med riksdagens flexibla arbetsmetoder har ansetts tillräckligt för att ansvariga beslutsfattare och myndigheter ska kunna agera vid en kris. Om författningsberedskapen inte skulle vara tillräcklig kan den så kallade konstitutionell nödrätten åberopas. Den konstitutionella nödrätten omfattar i Sverige inte normgivningsbeslut, enbart verkställighetsbeslut.
    Legalitetsprincipen bör som huvudregel dominera även under en kris. Den konstitutionella nödrätten, så som den har tolkats och tillämpats i Sverige medger dock agerande i strid med gällande regelverk. Ett agerande kan sanktioneras i efterhand. Som vi förstår det är en av huvudorsakerna till varför vi inte har en reglering av fredstida kriser i svensk grundlag de utmaningar som kommer med att utvidga regeringens föreskriftsmakt. En försiktighet när det gäller att utvidga regeringens föreskriftsmakt är påkallad. Det finns dock mekanismer som kan byggas in i en grundlagsreglering och i till den tillhörande implementerande lagstiftning, som inskränker en sådan föreskriftsmakt vad gäller såväl dess materiella omfång som giltighetstid. I sitt bidrag beskriver Johan Hirschfeldt de utmaningar och svagheter med det svenska krishanteringeringsystemet, särskilt författningsberedskapen, som har blottats i och med Covid-19-pandemin. Hirschfeldt konstaterar att det behövs ett strategiskt och långsiktigt interdepartementalt lagstiftningsarbete för att åstadkomma en god författningsberedskap. Det är inte tillräckligt med ad hoc-arbete med olika lagstiftningsprodukter på ansvariga departement. Ett samordnat arbete med ett helhetsperspektiv krävs för att regelverket ska kunna leva upp till god författningsberedskap. Utifrån denna slutsats borde det finnas att lära från den norska och finska regleringen.

 

6 För en överblick över kritiken se Johan Hirschfeldts bidrag till detta temanummer.

3.2 Författningsberedskap och lagstiftarens roll i fredstida kriser
De lagstiftande församlingarna i de stater som ingår i detta temanummer har alla en stark ställning. Därutöver har E-government kommit långt i dessa stater och samtliga har en mekanism för samarbete mellan politiska partier i en kris. Sammantaget innebär detta att även utan att ändra de formella reglerna har man lyckats komma överens om minskad fysisk representation kombinerad med digitala verktyg. Det är dock anmärkningsvärt hur den svenska riksdagen har beslutat att rösta med 55 ledamöter (jfr en sk krigsdelegation), även om alla är närvarande, genom en informell överenskommelse som gäller fram till årsskiftet 2020/2021.
    Efter denna komparativa utblick vill vi återvända till idéen om författningsberedskap. Vi menar att ett av problemen med den svenska modellen för författningsberedskap är att den inte nödvändigtvis ger riksdagen någon betydande roll i samband med att nödsituationen utlöses, förutsatt att det inte framgår tydligt av den aktuella lagen. Inte heller ger den några utökade tillsynsbefogenheter för lagstiftaren, om inte sådan särregleringen framgår tydligt av relevant lag. Ytterligare en nackdel med författningsberedskap är fragmentering. Det kan vara svårt att se vilka föreskrifter som kopplas till en specifik nödsituation, eller att överhuvudtaget skapa sig en god överblick över gällande regelverk. Det senare är särskilt påtagligt i ett system som bygger på sektorspecifika befogenheter och närhetsprincipen, som det svenska gör.
    Såväl Norge som Sverige saknar ett nationellt övergripande regelverk för fredstida kriser. Krishanteringen är reglerad i sektorspecifik lagstiftning som till exempel smittskyddslagar, hälsoberedskapslagar osv. Den norska smittskyddslagen ger regeringen långtgående befogenheter att anta föreskrifter för att motverka smittspridningen. Sådana föreskrifter kan strida mot lag antagen av Stortinget. Med hänsyn till just de långtgående befogenheterna synes det helt korrekt att ha en sektorspecifik reglering. De åtgärder som vidtas med smittskyddslagen som bas får enbart syfta till att minska smittspridningen (jfr principle of connectedness). I och med det finns det en inbyggd begräsning i delegationen. Detsamma gäller den norska hälsoberedskapslagen. När även denna lags fullmakt till regeringen aktiverades kunde den norska regeringen styra och samordna hälso- och sjukvården nationellt. Dessa fullmakter låg till grund för nedstängningen av det norska samhället den 13 mars 2020. Därutöver antog Stortinget den så kallade koronaloven den 24 mars 2020. Lagen var tillfällig och upphörde att gälla den 27 maj 2020. Avsikten med lagen var att förenkla och effektivisera normgivningsprocessen, samt möjliggöra en helhetsbild av rättsläget. Regeringens befogenheter att anta föreskrifter klargjordes men utsträcktes även. Det ansågs föreligga ett sådant behov med anledning av nödvändiga åtgärder som inte kunde hänföras till delegationsord-

ningen i smittskyddslagen. Regleringens konstruktion möjliggjorde antagligen ett snabbt agerande från den norska regeringens sida. De lagar som kunde beröras av regeringens tillfälliga föreskriftsmakt identifierades i koronaloven (60 st). Det framgick även att föreskrifter inte fick strida mot grundlagen eller internationella förpliktelser. Stortingets roll reglerades också, t. ex. kunde en minoritet (1/3) blockera en föreskrift. Här kan även göras en koppling till argumentet om legalitetsprincipen ovan. Koronaloven var en paradox eftersom lagstiftaren i vanlig lag stiftade om undantag från den i grundlag reglerade normgivningsprocessen utifrån en önskan att säkra legalitetsprincipen och undvika att behöva falla tillbaka på den konstitutionella nödrätten. Som i Finland tar alltså legalitetsprincipen över. I bidraget om Norge till detta temanummer lyfter författaren fram fördelarna med koronaloven: regelverket kunde snabbt anpassas till utvecklingen och ny kunskap om spridningen, Stortinget hölls löpande informerat och en god överblick av det rättsliga ramverket kunde skapas. Vi menar att detta sammantaget visar att författningsberedskap kan accepteras för mindre, i tid begränsade och vad gäller åtgärdernas omfång mindre nödsituationer, såsom geografisk begränsade olyckor och naturkatastrofer. Covid-19-pandemin är ingetdera av detta. En djupare analys av den norska tillfälliga koronaloven och den finska beredskapslagen bör genomföras för att dra lärdomar från dessa.
    Ett sätt att säkra riksdagens ställning i Sverige var genom att förordningar som utfärdas i enlighet med de tillfälliga nya befogenheterna i smittsskyddlagen (9:6a-c) skulle underställas riksdagen för godkännande (jfr RF 8:6). Detta är en viktig markering och ett relevant sätt att säkerställa riksdagen ställning i förhållande till regeringen under en fredstida kris. Bortsett från detta klargörande kan man dock fråga hur aktiv den svenska riksdagen har varit så vitt gäller tillsyn. Det är uppenbart att oppositionen har ställt sig bakom regeringen och valt att inte utmana den, åtminstone inte i början av krisen. En liknande situation har rått i Finland. Janne Salminen kritiserar i sitt bidrag den finska lagstiftande församlingen för att vara passiv. Det svenska parlamentet har tidigare fått kritik för att inte ta på tillräckligt allvar sin förpliktelse att följa upp hur lagstiftning har använts (jfr RF 4:8). Vad gäller Coronapandemin och den svenska regeringens hantering av denna så har en oberoende kommission tillsatts. Detta menar vi är en bra åtgärd eftersom en av huvudfrågorna handlar just om politikers styrning, eller brist av styrning, under krisen, på alla tre nivåer av den offentliga förvaltningen; nationell, regional och lokal.
    En viktig beståndsdel av författningsberedskapen är att det finns en inbyggd flexibilitet i parlamentens procedurer. I våra fall stämmer det att parlamenten kunde stifta lagar mycket snabbt. Men att man kan göra något, betyder inte att man bör göra något, eller att det är en bra

idé. De danska, norska och svenska parlamenten hade nästan ingen tid att närmare granska lagförslag som innebar att den verkställande makten fick stora befogenheter, som i Sverige, och som i det danska fallet mycket stora befogenheter som dessutom innebar långtgående ingrepp i mänskliga rättigheter. I Norge fick fyra professorer i konstitutionell rätt och tre institutioner inkl. det norska Advokatsamfundet 24 timmar på sig att avge en uppfattning om förslaget om koronaloven. I Danmark menar vi att man dessutom kan anses har agerat mot nödvändighetsprincipen (principle of connectedness) genom att lagstifta om saker som inte har med nödsituationen att göra, t. ex. utvisning av utlänningar. Det danska parlamentet antog 27 föreskrifter i enlighet med det snabba lagstiftningsförfarandet. Den finska beredskapslagens tillämpning innebar att ett stort antal föreskrifter lades fram till Grundlagsutskottet som har till uppgift att granska huruvida föreskrifterna är i överensstämmelse med den finska grundlagen. Arbetet i utskottet var under våren 2020 mycket intensivt. Flera föreskrifter kritiserades och fick omarbetas eftersom de ansågs inskränka grundläggande fri- och rättigheter på ett oproportionerligt sätt. Även det svenska konstitutionsutskottet (KU) spelade en betydande roll vid ändringen av smittskyddslagen. Men utöver det kan inte KU anses ha samma inflytande eller ställning som det finska Grundlagsutskottet.
    Som vi beskriver ovan bygger de nordiska konstitutionella systemen på lagstiftarens prerogativ kombinerat med en hög kvalitet i lagstiftningsprocessen. Snabb lagstiftning är mycket svårt att förena med de höga kvalitetskrav som vi — med rätta — tillämpar i vanliga fall.7 Man måste undra varför det tog så lång tid — mellan tredje veckan februari, när smittspridning kom igång på allvar i Sverige, till den 6 april, när lagrådsremissen skickades till lagrådet — för den svenska regeringen att komma till slutsatsen att befogenheterna i smittskyddslagen troligen inte skulle räckta till och att utökade samt mer preciserade befogenheter kunde behövas. Som ett resultat blev det därför väldigt bråttom för riksdagen att anta dessa nya befogenheter.8 Så vitt vi vet har dessa nya befogenheter inte använts och lagändringen har nu upphört att gälla.
    Efter att ha konstaterat detta, och kritiserat det snabba förfarandet för antagande av den tillfälliga ändringen i smittskyddslagen, ställer vi oss ändå undrande till varför det har tagit så lång tid att väcka den principiella frågan om inte en ny, mer långvarig, lagstiftning för att begränsa smittspridning bör finnas på plats. Som är allmänt känt ger

 

7Iain Cameron, ”Några reflektioner över lagberedning ur ett jämförande perspektiv”, SvJT 2020 s. 14. 8 Prop. 2019/20:155 lämnades till riksdagen dagen efter lagrådsremissen publicerades, rskr. 2019/20:214, 16 april 2020. Se även Anna Jonsson Cornell, ”Författningsberedskap i praktiken — en kommentar med anledning av lagen av ändring i smittskyddslagen”, SvJT 2020s. 377.

ordningslagen möjligheter att införa begränsningar för allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Emellertid blev det uppenbart på ett tidigt stadium under krisen att det finns andra situationer, mötesplatser och företeelser som innebär samma, eller större, risker ur ett smittspridningsperspektiv. Givetvis var, och är fortfarande, hela regeringskansliet under stark press, men man kunde ha trott att regeringen skulle ha tagit initiativet redan i slutet av mars eller i början av april att kalla in experter från berörda departement, myndigheter, regioner och kommuner för att höra om deras befintliga rättsliga befogenheter var tillräckliga för att motverka smittspridningen och dess effekter på samhället. Och om så inte var fallet, undersöka vilka nya befogenheter som behövdes, och för vem. Efter en sådan problemidentifiering skulle en diskussion på justitiedepartementet om sådana befogenheter går att utforma på ett effektivt och rättssäkert sätt, samt i den mån de skulle kräva ingrepp i vad som kan kallas starka relativa rättigheter (jfr RF 2:20), och i så fall om det skulle gå att motivera dessa ingrepp utifrån de krav som RF ställer (jfr RF 2:22, 2:23 och 2:24).

 

3.3 Organisation av den offentliga sektorn samt styrning av förvaltningsmyndigheter och dess konsekvenser för krishanteringen i samband med covid-19
En styrka i det svenska offentliga systemet är onekligen våra expertmyndigheter som styrs genom kollektiva regeringsbeslut. Principen om förbud mot ministerstyre är djupt rotad i vår förvaltningskultur och Sverige står också ut vad gäller denna princip i jämförelse med de andra stater som är inkluderade i detta temanummer.9 Styrkan med detta system är den legitimitet och sakexpertis som expertmyndigheter tillför. En av de principer som Venedigkommis-sionen lyfter fram är att ansvariga politiker och myndigheter bör följa vetenskap och beprövad erfarenhet när åtgärder vid en fredstida kris planeras och implementeras. Alla länder påstår sig också följa vetenskapen och har i stora drag vidtagit liknande åtgärder med en blandning av rekommendationer och förbud. Den stora skillnaden verkar ligga i om skolor har stängts eller inte, samt när och hur gränserna stängts. Här finns också en intressant kontrast mellan Sverige och Danmark. Den danska statsministern påstår sig ha följt vetenskapligt råd från sina expertmyndigheter, men det framstår som oklart om någon myndighet gav henne rådet att stänga gränserna och skolorna.
    Covid-19-krisen har visat att det stundvis förekommer en viss nationalism i den allmänna debatten av typen ”vårt förhållningssätt och system är bäst”. Vi anser att en viss ödmjukhet är påkallad. Det finns fördelar med den svenska styrmodellen på nationell nivå, men också nackdelar, och dessa nackdelar syns bl. a. i krissituationer. Svenska

 

9För likheter och skillnader mellan det svenska och finska systemet se Henrik Wenander, ”Den statliga förvaltningens konstitutionella ställning i Sverige och Finland — pragmatism och principer”, Juridiska Föreningen i Finland, Nr. 3, 2019, s. 103–15. I Danmark och Norge tillämpas ministerstyre.

politiker på nationell nivå vet att respektera RF 12:2 och det är antagligen svårt att ställa om i en krissituation, som kräver att man tar ett stadigt grepp på, och ansvar för, en policy som inbegriper flera myndigheter. Dessutom kan en policy kräva snabb samordning mellan myndigheter som faller under flera olika departementen, samt samordning mellan de olika nivåerna av offentlig förvaltning: statlig, regional och kommunal. Departement har, eller bör ha, koll på sina egna myndigheter, men även på den statliga nivån kan styrning lida av stuprörstänkande, trots att regeringen fattar kollektiva beslut (RF 7:3). Till exempel, när det gäller frågan om ny lagstiftning bör antas, ligger kunskaper om hur man ska gå tillväga med att begränsa konstitutionella rättigheter hos justitiedepartementet, medan kunskaper om vilka befogenheter som sektorspecifika myndigheter bör, eller kan tänkas, ha för att hantera smittspridning kan ligga hos andra departement. Även inom justitiedepartementets egna enheter kan det uppstå fördröjning när en samsyn ska skapas kring vilka åtgärder som är nödvändiga och på vilket sätt dessa ska regleras. I denna kontext kan vi dra oss till minne att tsunamikommissionen ansåg att krishanteringsorganisationen skulle ligga på regeringskansliet under statsministern.10 Övriga statsråd kan inte tala för regeringen på samma sätt som statsministern och inget departement kan ha samma helhetsbild som regeringskansliet.
    Till detta ska läggas att svenska ministrar i regel har begränsad fackkompetens i de frågor som bereds inom deras respektive departement och därmed blir de beroende av tjänstemännen. Detta gäller dock i de flesta länder. Skillnaden är att svenska departement är förhållandevis små och att fackkompetensen egentligen ligger hos expertmyndigheterna. Det krävs välfungerande prioriteringssystem och kommunikationskanaler mellan myndigheter och departement, och mellan departement och den politiska styrningen, för att viktiga frågor ska lyftas upp för beslut innan de blir allvarliga problem. I systemet finns en inbyggd risk att den politiska ledningen blir i huvudsak reaktiv såvitt gäller myndighetsstyrning. Sättet som svensk krishantering har organiserats på, med myndigheter som ska prata direkt med andra myndigheter, och med en myndighet, MSB, som har ett slags övergripande och samordnande ansvar, lämnar en begränsad och inte särskilt väl definierad plats för den politiska ledningen. Regeringen och ansvarig minister har dock ett ansvar att proaktivt agera för att ge ansvariga myndigheter bästa möjliga förutsättningar att lösa en förestående eller pågående kris.11

 

10SOU 2005, s. 308. Tack till Thomas Bull för hjälpsamma kommentarer på denna punkt.11Se Anna Jonsson, ”Förvaltningens självständighet och förbud mot ministerstyre: en analys av konstitutionsutskottets betänkande från 2000 till 2005”, i God förvaltning — ideal och praktik, red. Lena Marcusson, Juridiska fakulteten i Uppsala,

 

Svensk krishantering bygger på ansvars-, närhets- och likhetsprincipen, vilket innebär att ansvariga myndigheter ska fungera så likt ett normalläge som möjligt vid en kris. Ansvarsprincipen är viktig och innebär att alla myndigheter och statsorgan måste, inom sitt ansvarsområde, vara beredda på och ha planer för krishantering. Som Ericson och Wilske understryker så utgör denna princip också svagheten i systemet när ansvar och uppgifter inte är tillräckligt tydligt definierade eller överlappar. Allvarliga fredstida kriser har med stor sannolikhet det gemensamt att de påverkar flera samhällssektorer vilket innebär att samordningen och samarbetet mellan flera expertmyndigheter måste fungera för att nödvändiga insatser ska komma i rätt tid och vara effektiva. Johan Hirschfeld pekar ut just regelverket för samordning mellan expertmyndigheter som ett område där det är extra viktigt att det råder god författningsberedskap som gör det möjligt för regeringen att ta ett samordnade ansvar och för enskilda myndigheter att lämna över ett ärende till en annan myndighet när så krävs utan att RF 12:2 kommer för när. Ett tydligt regelverk för hur myndigheter ska agera i förhållande till varandra vid en allvarlig kris krävs därför. Denna slutsats omfattar även styrningen av regionerna och kommunerna. Ytterligare en tentativ slutsats gäller försiktighetsprincipens vara eller inte vara. Enligt nu rådande förhållningssätt anses ansvarsprincipen omfatta försiktighetsprincipen (se Ericson och Wilske). Vi menar att det kan finnas anledning att djupare studera och analysera ansvariga aktörers förmåga att beakta och förhålla sig till försiktighetsprincipen.
    Venedigkommissionens princip om lojalt samarbete mellan institutioner är särskilt intressant i denna kontext. En allvarlig brist i Sverige var att flera regioner och kommuner inte hade ett tillräckligt beredskapslager av skyddsutrustning. Enligt lag (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, 3 kap. 1 § ska kommuner och regioner vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Kommunerna och regionerna ska hålla den myndighet som regeringen bestämmer informerad om beredskapsläget (3 kap. 5 §) men det finns inga särskilda tillsynsbefogenheter (för att kontrollera att kommunerna och regionerna sköter sig) eller sanktionsmöjligheter (om man skulle komma fram till att de inte sköter sig).
    Det förekom anklagelser från kommunernas sida att regionerna lade beslag på all befintlig skyddsutrustning under krisen. Coronakommissionen kommer att utreda om denna anklagelse stämmer. Det är i vilket fall intressant att se hur de politiska ledningarna på de olika nivåerna — stat, region och kommun — hanterar frågan om ansvarstagande i efterhand. Slutsatser kring samordning vad gäller just denna

 

årsbok 2006, Iustus, 163–190, ssk. resonemanget om ett ministeransvar som motsats till förbudet mot ministerstyre.

fråga kommer att vara av stor vikt framöver och förhoppningsvis kommer författningsberedskapen att förbättras. Sammanfattningsvis kan konstateras att Sverige står ut genom att framhärda i den decentraliserade modellen av styrning även i allvarliga fredstida kriser. Det finns såklart avvägningar som måste göras när man beslutar vilka frågor som bör hanteras på vilken nivå. Hållbarhet är också en mycket viktig faktor, och den så kallade närhetsprincipen. Här kan man dock notera att Danmark i förväg hade skapat en decentraliserad organisation för smittskydd. Denna, får man förmoda, väl genomtänkta organisation sattes nästan omedelbart ur spel under Covid-19-krisen och ersatts av centralstyrning. Även den norska och finska lagstiftningen möjliggör en centralisering av beslutsfattande vid fredstida kriser. Även detta kan ha bidragit till ett snabbare, och åtminstone på kort sikt, mer effektivt agerande i dessa länder.

 

3.4 Begränsningsregler vad gäller fri- och rättighetsskydd
Flera av de åtgärder som vidtogs för att begränsa smittspridningen och effekterna därav innebar inskränkningar av grundläggande fri- och rättigheter. Enbart Finland har en reglering på grundlagsnivå som möjliggör inskränkning av fri- och rättigheter på grund av en fredstida kris. En närmare precisering har skett i beredskapslagen. I de andra länderna är det vanlig lag, t. ex. smittskyddslagen eller en tillfällig koronalag som i Norge, som utgör rättslig grund för inskränkning av fri- och rättigheter.
    Janne Salminen lyfter i sitt bidrag fram hur Grundlagsutskottet har vägt inskränkningar av fri- och rättigheter mot statens i grundlag fastslagna ansvar att ”trygga vars och ens rätt till liv samt att även under en pandemi tillförsäkra var och en tillräckliga hälsovårds- och sjukvårdstjänster samt främja befolkningens hälsa.” Finska myndigheter har, utöver beredskapslagen, med stöd av vanlig lagstiftning befogenheter som ger dem möjligheter till ett relativt intensivt ingripande i individernas ställning i samband med olika krissituationer, t.ex. räddningslagen och lagen om smittsamma sjukdomar. Med stöd av den senare lagen kan personer hållas i karantän och isoleras. Därtill kan myndigheterna fatta beslut om att begränsa olika aktiviteter. Som exempel kan nämnas att kommunala organ kan besluta om att stänga verksamhetsenheter inom socialvården och hälso- och sjukvården, läroanstalter, daghem, bostäder och motsvarande lokaler, samt förbjuda allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar om åtgärderna anses vara nödvändiga för att förhindra smittspridningen. Därtill kan regionförvaltningsverket fatta motsvarande beslut inom sitt område om åtgärderna är behövliga inom flera kommuners område. Dessa befogenheter har använts och de har konstaterats vara grundlagsenliga begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna.

I Norge har koronaloven, samt smittskyddslagen och hälsoberedskapslagen fungerat som rättslig grund för inskränkning av framför allt rörelsefriheten. Kommunerna har en långtgående föreskriftsrätt vad gäller t. ex. karantänförpliktelser. I denna bemärkelse råder det en stor kontrast mellan Norge och Sverige, även om Folkhälsomyndigheten nu har bestämt att lokala allmänna råd kan införas. I det danska bidraget till detta temanummer konstaterar författarna att den danska grundlagen inte är överträdd, men att vad gäller särskilt mötesfriheten så kommer man väldigt nära. Den danska tolkningen av vad som utgör en större grupp kan anses utgöra ett exempel på en ansträngd tolkning av lag. I jämförelse med Sverige syns en tydlig kontrast i förhållande till tolkning och tillämpning av den offentligrättsliga och straffrättsliga legalitetsprincipen. Ju mer långtgående ett åliggande eller tvångsmedel är, desto högre krav ställs på tydlighet i framför allt lagtext, men även förarbeten. Här har Sverige upprätthållit en viktig rättsstatsprincip.
    Flera svåra beslut och övervägningar har behövt göras. I våras, när intensivvården höll på att överbelastas trots hjältemodiga insatser från vårdpersonal, förekom diskussioner om behovet att införa prioriteringar inom intensivvården. Socialstyrelsen antog slutligen nationella riktlinjer om saken. Så vitt vi kan förstå behövde dessa inte användas. Anklagelser har dock riktats mot främst region Stockholm att en annan slags prioritering ägde rum i praktiken, när ”riktlinjer” togs fram för när sköra människor på ålderdomshem bör flyttas till sjukhus för vård. Dessa riktlinjer godkändes av de politiska ansvariga på regional nivå. Anklagelsen innebär att riktlinjerna bygger på en skörhetsskala, och att lagkravet om individuell läkarbedömning av vårdbehov därmed i praktiken är satt ur spel. Den påstådda konsekvensen blev att vissa — oklart hur många — äldre patienter fick palliativvård istället för sjukhusvård. Vi vet inte om anklagelsen stämmer. Det är något som Coronakommissionens kommer att utreda. Vi uttalar oss inte heller om sakfrågan, dvs. om riktlinjerna var motiverade och väl formulerade eller inte. Man bör dock vara vaksam för att det även i Sverige kan finnas en risk för att lagstadgade rättigheter undergrävs av administrativa riktlinjer.12 Ytterligare en fråga som är kopplad till rättsligt stöd för åtgärder med långtgående konsekvenser för grundläggande fri- och rättigheter är begränsning av rörelsefrihet för demenssjuka och boende i särskilda boenden. Vilken är den rättsliga grunden för att låsa in demenssjuka i sina rum, eller att förbjuda anhöriga från att besöka och hämta sina anhöriga? Om bedömningen görs att det finns behov för så långtgående åtgärder måste den vara grundad i en öppen diskussion om behovet, hur den rättsliga regleringen bör se ut, och vilka skyddsmeka-

 

12 Jfr även de lagstadgade förpliktelser för kommun och region att ha beredskapslagar av utrustning mm.

nismer som bör finnas. Man kan spekulera om det gamla synsättet om vad som är en rättighetsinskränkning (som kom till uttryck i förarbetena till regeringsformen) har påverkat vår syn på just dessa ingrepp. Om en åtgärd inte är menad som en rättighetsinskränkning var det gamla synsättet att det inte var en sådan inskränkning, även om åtgärden hade påtagliga rättighetsbegränsande effekter. Riksdagen har dock sedan länge ändrat syn på vad en rättighetsinskränkning är. Här kan paralleller dras till det finska Grundlagsutskottet och dess balansering mellan olika rättigheter vid en prövning av en föreskrifts grundlagsenlighet, t. ex. rätten till liv gentemot rörelsefrihet.
    Den svenska smittskyddslagen bygger på individuellt ansvar men tillåter också att vissa konstitutionella rättigheter och EKMR begränsas. Några exempel är obligatorisk hälsokontroll (skyddet för privatliv), karantänsregler och isolering (skydd för rörelsefrihet, frihetsberövande). Dessa regler siktar på individer, eller grupper av individer, som är eller misstänks vara smittsamma. Mötes- och demonstrationsfrihet (RF 2:1 p. 3, p. 4) kan begränsas i enlighet med RF 2:21, 2:24 (se ordningslagen). Uttryckliga inskränkningar i äganderätten möjliggjordes av de tillfälliga ändringarna i smittskyddslagen (9:6a–c). Möjligheter finns att stänga skolor, även om rätten till undervisning (RF 2:18) bör beaktas i denna kontext.
    De fri- och rättigheter som har påverkats i störst utsträckning är rörelse- och mötesfriheten och rätten till privatliv. Egendomsskyddet och näringsfriheten har också påverkats i och med att företag, särskilt barer och restauranger, har tvingats stänga eller begränsa sina öppettider. Ytterligare två rättigheter bör uppmärksammas här; rätten till liv och rätten till utbildning. Gemensamt för samtliga rättigheter och här behandlade rättsordningar är att det krävs stöd i lag för att begränsa rättigheterna. Vidare ska proportionalitetsprincipen beaktas. Utifrån ett bredare perspektiv, och med den allmänna kunskapsbildningen i åtanke, är det önskvärt med en tydligare artikulerad och förklarad avvägning mellan olika rättigheter och intressen. Det svenska förhållningssättet har präglats av frivillighet och allmänna råd. Förhållningssättet bygger på tilltro och en övertygelse om att det är så man skapar hållbarhet och långsiktighet. Det kan vara korrekt. Men ju längre tid åtgärderna behöver vara på plats, desto mer omfattande blir effekterna i termer av rättighetsbegränsningar. Till sist behöver då en formell nödvändighets- och proportionalitetsbedömning göras.

 

3.5 Domstolskontroll
Domstolskontrollen fungerar i den nordiska parlamentariska systemen som ett komplement till den parlamentariska kontrollen. Av skäl som beskrivits ovan under 3.1 har domstolarna traditionellt sett haft en något begränsad kontrollfunktion i förhållande till lagstiftaren. Situa-

tionen är dock annorlunda i vad som kan beskrivas som ett undantagstillstånd och eftersom domstolarna är helt grundläggande för rättsstaten och för att förhindra en maktcentrering hos exekutiven måste domstolarnas självständighet säkras även under en krissituation. Vid en pandemi, som under Covid-19, måste därutöver såväl anställdas som besökares hälsa säkerställas. Två frågor utkristalliserar sig. Först, vilken roll bör domstolarna ha i att kontrollera lagstiftarens, regeringens och myndigheters agerande vid ett undantagsliknande tillstånd? Den andra frågan är kopplad till möjligheter för regeringen att begränsa domstolarnas verksamhet under en pågående kris, för att skydda allmänheten och anställda vid domstolen. Det viktigaste, vad gäller båda frågeställningarna, är att domstolarna inte stänger helt eller genom ändringar i arbetsmetoder väsentligt försvårar för tillträde till domstol och att alla beslut om stängning eller ändringar i arbetsmetoder tas av domstolarna själva. Här kan man nämna kritiken som har framförts i Danmark och Norge om att respektive regering försökte styra domstolarna på ett otillbörligt sätt, utan klart stöd i lag.
    Det allmänna förhållningssättet i samtliga fyra länder som behandlas i detta temanummer är att ordinarie förhållningssätt till domstolsprövning gäller även under en fredstida kris. Detta till trots infördes i den norska koronaloven, efter Stortingets önskemål, en rätt till domstolsprövning av de föreskrifter som regeringen meddelade med stöd av koronaloven. Flera menade att en sådan reglering var överflödig eftersom den möjligheten framgår av norsk grundlag.
    Som framgått ovan har framförallt Sverige och till viss del Finland använt allmänna råd, rekommendationer och riktlinjer för att hantera pandemin. Ett sådant förhållningssätt kan föranleda svårigheter i förhållande till en eventuell domstolsprövning. I Finland har domstolarna inte, åtminstone hittills, prövat åtgärderna. Än så länge har alla åtgärder fått sin konstitutionella legitimitet genom arbetet i riksdagen och särskilt i riksdagens grundlagsutskott. En del klagomål om olika beslut finns anhängiga hos justitieombudsmannen och justitiekanslern. En situation när domstolsprövning skedde i Sverige rörde hemtjänst i en annan kommun än hemmakommunen. Regeringen, som kunde acceptera mycket snabb lagstiftning när det gäller smittskyddslagen, var inte benägen anta snabba ändringar av socialtjänstlagen. Frågan ansågs för komplicerad och socialministern ansåg att kommunerna kunde lösa frågan genom dialog sinsemellan. Klagomål har även lämnats till JO.

 

4 Slutsatser i ljuset av Venedigkommissionens riktlinjer
Det är som sagt för tidigt att dra några tydliga slutsatser vad gäller Covid-19 pandemin och nordisk krishantering. Detta får anses vara ett första steg i att skapa en helhetsbild kring den rättsliga regleringen,

dess styrkor och svagheter, och dess inverkan på krishanteringen. De principer som har identifierats av Venedigkommissionen är och bör fortsatt vara vägledande för nationell lagstiftning. Att införa en reglering av fredstida kriser i grundlagen är en av Venedigkommissionens rekommendationer. Vi kan konstatera att enbart Finland har en reglering i grundlag vad gäller fredstida kriser och att de andra tre länderna har en tradition av konstitutionell nödrätt. Det senare anser Venedigkommissionen strida mot legalitets- och rättsstatsprincipen. När det gäller principen om tillfällighet kan man inte kritisera den svenska lagstiftningen. Ändringen i den svenska smittskyddslagen hade endast en giltighetsperiod till slutet av juli 2020, se SFS 2020:242. Samma kan sägas om lagen (2020:526) om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen, som nu kommer att förlängas tills 31 maj 2021.
    En tentativ slutsats av vad som har framkommit ovan och i de olika bidragen till detta temanummer är att fragmentering av relevant rättsligt regelverk, som i t. ex. Sverige innebär att principerna om rättssäkerhet och lojalt samarbete är svåra att uppfylla. Den finska regleringen är intressant i det att den explicit hänvisar till principen om nödvändighet, proportionalitet och tillfällighet, i enlighet med Venedigkommissionens riktlinjer. Därutöver är det intressant att notera att den finska regleringen, grundlagsregleringen och beredskapslagen till trots, framstår som fragmenterad. Efter det att ett undantagstillstånd meddelades i Finland har regeringen antagit mer än 20 förordningar med stöd i beredskapslagen.
    Ytterligare en tentativ slutsats är att Danmark, Norge och Finland, till skillnad från Sverige har haft möjlighet att centralisera beslutsfattandet. Den svenska Coronakommissionen kommer att närmare analysera styrningen under krisen på statlig, regional och kommunalnivå. Det som kännetecknar en kris är just att den är extraordinär. När man utformar ett styrsystem ska man främst tänka på normala situationer — detta har också varit utgångspunkten för det svenska krishanteringssystemet. Idéen är att man inte ska göra om ett styrsystem som fungerar väl i normala situationer. Om man har denna utgångspunkt kan man komma fram till att vissa brister i en kris är ett pris som är värt att betala. Detta är ett politiskt beslut som ytterst måste fattas utifrån en noggrann balansering av varandra emotstående intressen och värderingar. Ytterligare en tentativ slutsats är att ansvarsfrågor och tillsyn kan klargöras ytterligare. En tydligare reglering skulle innebära att lojalitetsprincipen lättare kan efterlevas. Det är vår förhoppning att den fortsatta debatten kommer ta sin utgångspunkt i en noggrann och systematisk utvärdering av det nu rådande systemet och att målsättningen är ett effektivt och överskådbart system som bidrar till rättssäkerhet, förutsebarhet, likabehandling

och respekt för grundläggande fri- och rättigheter. En grundlagsreglering är inte i sig självt tillräckligt för att uppnå detta, vilket torde framgå av såväl Venedigkommissionens rekommendationer som den komparativa analysen i detta temanummer.

 

4 Avslutning och framåtblick
Vi befinner oss i skrivande stund i slutet på 2020. En andra smittvåg är konstaterad. Denna gång är som sig bör ansvariga myndigheter bättre förberedda. Regionala och lokala riktlinjer och råd meddelas för att anpassa åtgärderna till nivån av smittspridningen. Ett sådant agerande framstår som väl anpassat till de krav på nödvändighet, effektivitet och proportionalitet som Venedigkommissionen lyfter fram. Sjukvården står bättre rustad och allmänheten känner allvaret i situationen. Det återstår att se om kommuner, regioner, och staten har funnit en hanterbar väg framåt. Om så skulle en tentativ slutsats kunna vara att det svenska krishanteringssystemet som bygger på ansvars-, närhets-, och likhetsprincipen, samt områdesansvar fungerar när planeringshorisonten är längre. Vi menar dock att detta system visade allvarliga brister i krisens inledningsfas, och det finns anledning att fundera över hur Sverige har uppfyllt Venedigkommissionens princip om lojalt samarbete mellan centrala, regionala och kommunala organ. Det är konstaterat att det fanns stora brister vad gäller tillgång till skyddsutrustning, och en bristande kapacitet att testa och smittspåra. Dessutom verkar det ha funnits allvarliga brister i hur man har skötte äldrevården i flera kommuner. Detta är något som Coronakommissionen kommer att utreda.
    I skrivande stund har knappt 6 000 personer förlorat livet i Sverige på grund av Covid-19. Detta ska jämföras med 346 i Finland (8/10 2020), 721 i Danmark (31/10 2020) och 275 i Norge (1/10 2020). Utan att kunna göra anspråk på att bevisa kausalitet mellan det svenska krishanteringssystemet och det stora dödstalet i Sverige menar vi att det finns stor anledning att se över det svenska systemet med fokus på hur en kris hanteras initialt i det absolut svåraste och mest akuta läget då det med stor sannolikhet saknas vetenskaplig evidens att grunda beslut på. En sak som man bör fundera över är om det inte bör vara möjligt att under en begränsad tid tillämpa en försiktighetsprincip samt centralisera beslutsfattande till, och samordna på, nationell nivå med syftet att ge ansvariga myndigheter, regioner och kommuner bästa möjliga förutsättningar att på längre sikt hantera en kris och dess effekter. Det kan vara så att motsatsförhållandet mellan en effektiv krishantering och det långsiktiga arbetet med att skapa stabila organisationer (resilience) är överdrivet. Om det visar sig att problemet huvudsakligen beror på hur kommuner i praktiken sköter äldrevården bör lösningen främst ligga på att förbättra äldrevården, även i normala

tider. Icke desto mindre anser vi att frågan om effektiv krishantering bör bli föremål för en djupare analys igen. Den finska beredskapslagen, som bygger på normalitetsprincipen, skulle kunna fungera som inspiration i denna kontext. Normalitetsprincipen innebär att befogenheter enligt beredskapslagen får utövas endast om situationen inte kan fås under kontroll med myndigheternas normala befogenheter. En annan lösning att studera närmare är den norska tillfälliga koronaloven som utgjorde rättslig grund för snabb och effektiv hantering i början av krisen. Gemensamt för både det finska och norska förhållningssättet är att de är tidsbegränsade, de möjliggör ett snabbare och mer effektivt agerande i en inledande fas, och kanske än viktigare, de tillåter en återgång till det normala efter en viss tid.