Utredning om stadsplanelagstiftningen. I statsråd den 28 nov. 1941 anförde justitieministern, statsrådet K. G. Westman, efter gemensam beredning med cheferna för försvars-, social- och kommunikationsdepartementen:
»Genom stadsplanelagen den 29 maj 1931 och byggnadsstadgan den 20 november samma år togs ett stort steg framåt inom det lagstiftningsområde som reglerar samhällenas planering och byggnadsverksamheten. Begreppetstadsplan erhöll genom denna lagstiftning en vidgad och fördjupad innebörd. I syfte att möjliggöra ingripande från det allmännas sida, innan bebyggelsen framskridit för långt, infördes vidare genom stadsplanelagen flera nya institut, nämligen stomplan, utom plansbestämmelser och byggnadsplan. Institutet stomplan har dock icke kommit till avsedd användning, och utomplansbestämmelser eller byggnadsplan ha hittills icke heller fastställts i den utsträckning som varit önskvärd. Orsakerna härtill torde delvis vara att söka i den gestaltning som instituten vart för sig erhållit, om ock särskilt tidigare brist på erforderlig sakkunskap verkat hämmande.
Emot den rättsliga regleringen av dessa frågor kan emellertid riktas en mera djupgående anmärkning. Stadsplanelagen och byggnadsstadgan taga sikte på vart samhälle för sig och reglera dess plan- och byggnadsfrågor utan erforderlig garanti för att hänsyn tages till utvecklingen inom angränsande samhällen eller till landsbygden däromkring. Sålunda är t. ex. användningen av institutet stomplan, ehuru avsett att giva möjlighet till enreglering i stort, inskränkt till ett samhälles ytterområden och sträcker sig ej till närliggande kommuner. Denna brist hos lagstiftningen har gjort sig särskilt kännbar i fråga om förorterna till de största städerna, t. ex. Stockholm och Göteborg. Numera ha, vid sidan av lagen, för dessa båda orter utarbetats regionplaner, vilka dock sakna all rättslig betydelse. Önskemålet att erhålla ett fastare grepp på bland annat dessa frågor har varit föremål för behandling av sakkunniga för utredning rörande kommunal samverkan, vilka enligt K. M:ts bemyndigande den 11 november 1938 tillkallats av
chefen för socialdepartementet. Den 30 december 1939 förordnade K. M:t, att utredningen tills vidare skulle begränsas till frågan om rättslig reglering av regionplaneinstitutet. Utredningsarbetet har emellertid efter vissa förberedande åtgärder varit vilande, enär resultatet av vissa andra sakkunnigas arbete ansetts böra avvaktas.
Förslag om utarbetande av regionplanelagstiftning har sedermera på grund av praktiska erfarenheter väckts ur delvis nya synpunkter. I skrivelse till länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län den 6 juni 1941 har regionplanekontoret för Göteborg med omnejd framhållit, att en regionplan helt naturligt förlorade mycket av sitt värde om den ej kunde hävdas mot de särintressen som önskade utnyttja marken på annat sätt än som avsetts i planen. Erfarenheten hade visat att områden, som varit uppenbart olämpliga därför, kunnat exploateras trots tillgång på god mark. Om en trafikled planerats för relativt små bebyggelseområden, kunde med en okontrollerad exploatering dimensionerna bliva för små. Markreservaten räckte ej heller till och den tekniska överbyggnaden måste ändras. Redan verkställda kapitalinvesteringar i vägar och avlopp m. m. måste offras samt om- eller tillbyggnader göras. Kontoret framhåller vidare, att bebyggelsen på andra områden i stället bleve glesare än avsett och för den skull oekonomisk. Härjämte har kontoret understrukit, att det bland annat framstått som ett starkt militärt intresse att vissa markområden i huvudsak bevaras obebyggda, och att regionplaner kunde erfordras ej blott för områden omkring större samhällen. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län har medskrivelse den 9 juni 1941 överlämnat kontorets framställning till K. M:t samt för sin del understrukit angelägenheten av att en utredning i ämnet igångsattes och utfördes med största möjliga skyndsamhet, särskilt pågrund av frågans betydelse ur militär synpunkt. I nämnda framställning har även länsstyrelsen i Hallands län instämt genom skrivelse den 18 oktober 1941.
Av huvudsakligen militära hänsyn ha åtgärder i angiven riktning påkallats även av chefen för flygvapnet och flygförvaltningen, som inkommit med gemensam skrivelse den 25 januari 1941. I denna framhålles, att det för flygvapnets liksom för den civila luftfartens verksamhet vore av synnerlig vikt att inom visst avstånd från flygfälten icke uppstode bebyggelse som kunde bliva hinderlig för flygverksamheten och att det för den skull vore nödvändigt att erhålla kontroll över bebyggelsen t. ex. genom upprättande av utomplansbestämmelser. Det borde dessutom sörjas för att chefen förflygvapnet och flygförvaltningen eller, då ärendet berörde civilt flygfält,väg- och vattenbyggnadsstyrelsen finge tillfälle att yttra sig i planeringsärenden som avsåge områden i närheten av flygfält.
Upprättandet av regionplan är främst av betydelse för samordnandet av flera administrativa enheters planeringsarbete. Endast en mening torde kunna råda därom att en i tid vidtagen god planering för större områden är av utomordentligt värde. Det synes därför synnerligen angeläget att den påbörjade utredningen om en rättslig reglering av regionplaneinstitutet fortsättes. Denna utredning, vilken ursprungligen upptagits såsom ett led i en mera omfattande utredning om kommunal samverkan, torde emellertid nu
lämpligen böra fortsättas i samband med en revision av den egentliga stadsplanelagstiftningen.
Om regionplaneinstitutet skall kunna erhålla någon större praktisk användning, är det nödvändigt att planerna icke kräva alltför långvariga och detaljerade undersökningar. Huvudvikten torde böra läggas vid att ett överordnat organ, som har översikt över de åtgärder som planeras inom ett större område, anförtros kontroll över att dessa åtgärder icke strida mot varandra utan till gemensam båtnad samordnas. Det lärer böra undersökas, huruvida detta organ bör utgöras av statlig myndighet eller av någon representation för de särskilda kommunerna. Svaret på denna fråga är delvis beroende av den utformning som erforderliga materiella bestämmelser om planens beskaffenhet komma att erhålla. Därest lagstiftningen icke kräver att planeområdet från början fast avgränsas utan tillåter detta att organiskt växa med utvecklingen, synes endast statlig myndighet kunna komma i fråga såsom kontrollorgan. Vid en mera fri gestaltning av regionplanerna erfordras icke kostsamma undersökningar och mätningar på marken, vilka måhända sedermera, när i planen förutsatta åtgärder skola genomföras, visa sig vara föråldrade.
Rättsverkningarna av regionplan torde böra inskränkas till vad som är strängt nödvändigt. Det kontrollerande organet måste kunna förhindra olämpliga åtgärder inom regionplaneområdet. Där ett samordnande av åtgärder inom olika kommuner är behövligt, bör det kontrollerande organet också ha befogenhet att i en eller annan form åvägabringa detta. Det kan erinras om att vattenlagstiftningen numera ger möjlighet till bildandet av tvångssammanslutningar för reglering av avloppsfrågor. Många av de kommunala åtgärder som förutsättas i en regionplan torde emellertid lämpligen kunna bringas till verkställighet av var kommun för sig i vad rör den kommunen.
Vid utformande av lagstiftning om regionplaner bör i övrigt bland annat uppmärksammas sambandet med frågan om fritidsreservat, vilken blivit föremål för behandling i den s. k. fritidsutredningens betänkande den 31 maj 1940 (SOU 1940: 12). Innan en regionplan erhåller sin gestaltning bör givetvis utrönas i vad mån behov föreligger av dylika reservat. Även de önskemål som ligga till grund för fritidsutredningens betänkande med förslag angående reglering av strandbebyggelsen (SOU 1938:45) böra bliva föremål för övervägande. Genom vissa kompletteringar av fastighetsbildningslagen och jorddelningslagen torde utan avsteg från nu tillämpade grundsatser kunna vinnas betydelsefullt skydd mot olämplig strandbebyggelse.
Frågan, huru militära krav må tillgodoses vid planläggningsarbete, tar var en noggrann undersökning. Det ur militär synpunkt önskliga kan givetvis tänkas innebära högst kännbara ingrepp i den enskildes rörelsefrihet. För att markägaren icke skall åsamkas obehörigt intrång bör en gränslinje sökas för att urskilja sådana krav som böra tillgodoses genom ingripande enligt expropriatinnslagstiftningen. Fråga om en provisorisk reglering av dessa spörsmål nar upptagits till behandling i en inom departementet upprättad, den 3 november 1941 dagtecknad promemoria angående förbud mot bebyggelse till hinder för försvaret.
De militära önskemålen äro av betydelse även för den egentliga stadsplanelagstiftningen. För den tätare bebyggelsen bör därjämte särskilt uppmärksammas, att planläggningen tillgodoser det civila luftskyddet. Även här kan den enskilde fastighetsägarens intresse trädas förnär, och föreskrifter synas önskvärda till förhindrande, att avsevärt större intrång åsamkas vissa fastigheter än andra. Sveriges fastighetsägareförbund har i skrivelse den 2 december 1940 uppmärksammat detta och hemställt om sådan lagstiftning som samtidigt tillgodoser luftskyddets behov och tillvaratager markägarnas intresse att icke ensamma behöva bära de uppoffringar som inskränkningar i byggnadsrätten kunna ha till följd.
De förhållanden som framkallats av det pågående stormaktskriget böra föranleda en undersökning om jämkning i gällande byggnadsbestämmelser även i andra hänseenden. Bostadsproduktionen har som bekant av flera orsaker hämmats. För att möjliggöra ett snabbt uppförande av bostäder, därest bostadsbrist hotar, torde böra undersökas möjligheten att i ett eller annat avseende, t. ex. i fråga om byggnadsmateriel, eftersätta eljest gällande villkor för bebyggelsen.
Erfarenheten av stadsplanelagstiftningen i övrigt torde ha givit vid handen att den även med hänsyn till normala förhållanden är i behov av översyn i vissa hänseenden. Klagomål ha särskilt riktats mot det förfarande som stadgas för prövning av stadsplanefrågor och ärenden rörande byggnadslov m. m. En utgångspunkt för dessa anmärkningar har varit, att ärendena ansetts taga längre tid i anspråk än som är förenligt med byggnadsverksamhetens berättigade krav.
I skrivelse den 11 mars 1938 har sålunda hyresgästernas sparkasse- och byggnadsföreningars riksförbund u. p. a. hemställt om en omarbetning av stadsplanelagstiftningen i syfte att rationalisera myndigheternas handläggning av stadsplane- och tomtindelningsärenden. Föreningen har framhållit, att stadsplaneärenden måste passera ett stort antal myndigheter och droge ut på tiden minst 4—5 månader, normalt ett år och ofta flera år, innan de bleve avgjorda. Vidare har föreningen gjort gällande, att det under normala förhållanden åtginge ytterligare 4—6 månader innan rättsligt bestående tomt bildats. I yttranden som avgivits över föreningens hemställan har behovet av en utredning vitsordats. Av byggnadsstyrelsen har därvid förordats, att byggnadsnämnd måtte erhålla befogenhet att besluta mindre ändringar i stadsplan samt att jämväl i övrigt vissa förenklingar måtte vidtagas. Lantmäteristyrelsen och svenska kommunaltekniska föreningen ha i avgivna yttranden bland annat föreslagit, att frågan om ändring av stadsplan borde i större utsträckning få prövas av länsstyrelsen istället för av Kungl. Maj:t. Sedermera har svenska kommunaltekniska föreningen i skrivelse den 17 maj 1939 ånyo framhållit önskemålet, att stadsplanerna kunde behandlas på ett mindre omständligt och tidsödande sätt även som hemställt om en utbyggnad av byggnadsplane- och utomplansinstituten så att lämpliga organ skapades för liandhavande av därigenom reglerade angelägenheter. Även Stockholms stadskollegium har ingivit en den 27 juni 1940 dagtecknad framställning i ämnet. I denna förordas, att byggnadsnämnd erhåller befogenhet att besluta i stadsplaneärenden som ej avse
planens grunddrag och ej heller eljest innefatta väsentlig avvikelse från vad förut gällt. Vidare föreslås, att byggnadsnämnd erhåller befogenhet att delegera sin beslutanderätt i vissa andra frågor av teknisk natur eller av enklare beskaffenhet till vederbörande tjänstemän samt att åtskilliga ändringar vidtagas i fråga om tomtindelningsärenden. Överståthållarämbetet har i avgivet yttrande ansett dessa förslag värda allvarligt övervägande. Å andra sidan kan nämnas, att konungariket Sveriges stadshypotekskassa och svenska bostadskreditkassan i skrivelse den 28 april 1937 hemställt om införande av ytterligare kontrollföreskrifter i byggnadsstadgan, enligt vilka inteckningshavare skulle genom kallelsebrev underrättas om stadsplaneförslag och däri vidtagna ändringar på samma sätt som markägare.
Av det anförda synes framgå, att om än från skilda håll väckts i viss mån olikartade förslag, en tämligen utbredd mening råder, att prövning av stadsplanefrågor skulle i viss utsträckning kunna anförtros byggnadsnämnden under kontroll av länsstyrelsen. Denna möjlighet till förenkling bör prövas. Ytterligare torde åtskilliga förenklingar i reglerna om besvärsrätt m. m. kunna vidtagas utan markägares förfång. Även i fråga om tomtindelningsförfarandet bör undersökas, huruvida icke utrymme finnes för en rationalisering.
Beträffande gällande materiella bestämmelser om stadsplan och verkan därav ha några anmärkningar mot: grundlinjerna i lagstiftningen icke veterligen anförts. Önskemål om förtydliganden och jämkningar i vissa hänseenden ha dock framkommit i olika sammanhang. Bland dessa må särskilt nämnas krav på en rättvisare fördelning av det intrång som vållas fastighetsägare genom sanering av äldre byggnadskvarter. En för markägaren betydelsefull fråga som likaledes synes böra undersökas rör grunderna förersättning då tomtdel skall lösas enligt 26 § stadsplanelagen.
I detta sammanhang må nämnas, att jag den 7 februari 1941 i samband med framläggande av förslag till lag om ändring i vissa delar av vattenlagen m. m. framhållit, att frågan om skyldighet för samhälle att, när stadsplan kommer att gälla för visst område, lösa befintliga kloakledningar och andra ledningar borde upptagas vid en översyn av stadsplanelagstiftningen.
Beträffande stadsplanelagens bestämmelser för landsbygden har vid fleratillfällen ifrågasatts en utvidgning av stomplaneinstitutet, som nu endast kan tillämpas i stad eller därmed jämställt samhälle. Med avseende å reglerna om byggnadsplan har anmärkts, att sådan plan i strid mot vad som varit avsett kommit till användning i orter där bebyggelsen redan vore i huvudsak färdig och att den ej vore lämpad för den reglering som erfordrades på detta stadium. I anslutning härtill har anmärkts, att fastighetsbildnings- och jorddelningslagarnas bestämmelser om avstyckningsplan vore såtillvida bristfälliga att de möjliggjorde reglering av allenast ett mycket begränsat område och ställde angränsande mark helt utanför den åsyftade kontrollen.
Dessa spörsmål sammanhänga med utredningen av frågan om regionplanelagstiftning. Det synes lämpligt att i anslutning därtill närmare undersökesbehovet av en jämkad form för den första detaljregleringen av bebyggelsen.
Av de frågor som sålunda böra bliva föremål för utredning böra de som
sammanhänga med det nuvarande krisläget i första hand upptagas till behandling. Även i övrigt torde vara möjligt att göra olika avsnitt till föremål för utredning vart för sig. Vid utredningsarbetet bör alltså eftersträvas att utan dröjsmål efter hand framlägga förslag i hithörande frågor allteftersom arbetet leder till resultat.»
K. M:t bemyndigade justitieministern att tillkalla högst fyra utredningsmän jämte sekreterare att verkställa utredning av frågan om regionplanelagstiftning och en översyn av gällande lagstiftning för byggnadsverksamheten jämte vad därmed äger samband (se nedan s. 94).