Om departementspromemorior
Av f.d. justitierådet, professor BERTIL BENGTSSON
I artikeln behandlas lagstiftarens användning av departementspromemorior, framför allt i den s.k. Ds-serien — en vanlig form av lagförarbeten, fast den inte brukar närmare uppmärksammas i litteraturen. Sådana promemorior kan vara ett behändigt och billigt sätt att åstadkomma en lagstiftning, särskilt i mera brådskande fall eller rörande enklare frågor som inte motiverar ett SOU-betänkande. De används också förhållandevis ofta på senare år som grundval för propositioner, efter vederbörlig remissbehandling. Delade meningar råder om promemoriornas värde som rättskälla, men HD och Regeringsrätten hänvisar i varje fall ganska ofta till dem i sina domskäl. Man kan emellertid inte komma ifrån att de kan ha vissa brister som förarbeten; bl.a. är de ofta mindre genomarbetade än betänkanden i SOU-serien, och avvikande meningar kommer normalt inte till synes i texten.
1. Allmänt
Departementspromemorior är ett vanligt inslag i lagstiftningsprocessen. Denna typ av förarbeten, ofta redovisad i den s.k. Ds-serien, brukar dock inte ägnas någon större uppmärksamhet i litteraturen, i jämförelse med betänkanden i SOU-serien. Det förekommer någon gång att de nämns samtidigt som betänkandena, som ”mycket viktiga förarbeten”1; å andra sidan anser sig Strömholm i sin lärobok i allmän rättslära kunna förbigå dessa ”betydligt torftigare” utredningar utan närmare diskussion.2 I en annan elementär lärobok sägs mera i förbigående att promemoriorna används när en utredning är brådskande eller mindre betydelsefull (vilket stämmer ganska väl) och att utredningen då görs inom departementet av en särskild arbetsgrupp (vilket dock synes ske bara i en del av fallen).3 Intresset är tydligen begränsat för den typ av rättskällor som dessa publikationer utgör. De är dock så praktiskt viktiga att det finns skäl att se litet närmare på dem: när används de i lagstiftningsärenden, i vad mån skiljer de sig till innehållet från kommittébetänkanden, och vilken roll spelar de egentligen för rättstillämpningen — är de ett så torftigt material som man tydligen anser på sina håll?4 Departementspromemorior är normalt inte någon produkt av en vanlig kommitté. I kommittéförordningen (1998:1474) förbigås de.
1 Se Madeleine Leijonhufvud i Finna rätt (10 uppl.2008 s. 108 f). 2 Strömholm, Rätt, rättskällor och rättstillämpning (6 upp. 1996) 17.2.1. 3 Se Lehrberg, Praktisk juridisk metod (5 uppl.) s.125. 4 Det bör nämnas att mitt intresse för detta inslag i lagstiftningsprocessen till någon del beror på att jag själv författat åtskilliga Ds-promemorior; delvis har de publicerats i eget namn, delvis varit anonyma. Resultaten har växlat; åtskilliga förslag har lagts på hyllan, av skilda (men ofta goda) skäl.