Den nya jordbruks- och skogsbrukslagstiftningen

 

Inledning
1979 fick vi en lagstiftning för förvärv och användning av jordbruksmark och skogsmark. 1965 års jordförvärvslag ersattes med en ny sådan (1979: 230). Den tidigare jordhävdslagen har efterträtts av en lag (1979: 425) om skötsel av jordbruksmark. Och 1948 års skogsvårdslag är nu borta, den lag som genomgick principiellt viktiga ändringar 1974 (1974: 1024). I dess ställe står 1979 års skogsvårdslag (1979: 429).
    Att ny lagstiftning för de viktigaste areella näringarna nu kommit beror antagligen särskilt på ändrade politiska förhållanden som i sin tur delvis påverkats av att förhållandena ändrats för näringarna i fråga. I synnerhet på skogssidan finns, anser många, risker för råvarubrist. Samtidigt har kraven på skogsbruket från miljöskyddshåll skärpts avsevärt. Däremot har jordbruket än så länge klarat sig från alltför uttryckliga konfrontationer med miljöskyddet (medan däremot konflikter länge förekommit om bestämda markstycken vid dikningsföretag etc.).
    Dock har politiska önskemål om att bevara åkermark fått allt större inflytande i rikspolitiken, vilket bl. a. varit synligt i planärenden under den borgerliga trepartiregeringen. Men också folkpartiregeringen tycks därefter i princip ha gått vidare på linjen att god åkermark bör bevaras. Dessutom kan iakttas en ändrad syn på storleken av brukningsenheterna i jordbruket, vilket satt sina spår i den nya jordförvärvslagen.

 

Jordförvärvslagstiftning
Den 1 juli 1979 trädde 1979 års jordförvärvslag i kraft. Denna präglas av en ändrad syn på jordbruksföretagens storlek, men dess regler beror också på problem med snabba prisstegringar på jordbruksmark. Jag tar inte upp vare sig tidigare eller nya regler i detalj utan nämner här bara några viktiga ändringar i förutsättningarna för att få förvärvstillstånd.
    Kraven för förvärvstillstånd kan delas in i dels sådana som är i princip absoluta, dels sådana som är dispensabla eller ännu mjukare. Det kommer att framgå att det i många hänseenden finns lagtekniskt utrymme för diskretionära bedömningar.
    Den tidigare lagstiftningen syftade bl. a. till att få fram stora brukningsenheter genom sammanslagningar, se 5 § i 1965 års lag. Också fastighetsbildningslagens lämplighetsregler för jordbruksfastigheter skulle användas i motsvarande syfte. Den nya lagstiftningen skall dock förhindra onödigt stora brukningsenheter. Detta görs bl. a. genom regeln att förvärvstillstånd inte skall ges om "två eller flera utvecklade eller utvecklingsbara" företag genom förvärvet förs samman — företag som bör fortsätta vara självständiga. Denna regel är inordnad under den huvudprincip

 

som säger, att tillämpningen av lagen skall syfta till utvecklingen av rationella företag inom jordbruk, skogsbruk och trädgårdsbruk — gemensamt kallade lantbruksföretag (3 §). Skyddet mot olämplig uppdelning kvarstår naturligtvis i den nya lagstiftningen.
    Kraven på förvärvaren som person har skärpts. Han/hon skall komma att bo på och yrkesmässigt bruka egendomen. Vidare bör förvärvaren ha lämpliga kunskaper i jordbruk. Dessa krav rörande personen är dock inte absoluta, i motsats till de krav som gäller lämpligheten av själva markanvändningen i 3 och 4 §§.
    Ett annat hinder för förvärvstillstånd, intaget i 3 § och alltså absolut, är att förvärv inte accepteras där priset är alltför högt i förhållande till egendomens värde bestämt med hänsyn till dess avkastning och övriga omständigheter (jfr uttrycket "pågående markanvändning" i naturvårdslagen m. fl.). Absolut hinder föreligger också om köpet sannolikt huvudsakligen syftar till kapitalplacering, liksom om den mark som köpet gäller behövs för rationalisering av jord- eller skogsbruket på orten.
    Även regionalpolitiska synpunkter kan få påverka tillståndsgivningen. Tillstånd får nämligen vägras om marken i fråga behövs för att stärka annat lantbruksföretag på orten eller om marken behövs för att främja sysselsättningen för någon som är bosatt på orten. Dessa regler har ingen motsvarighet i tidigare lag.
    Om förvärvstillstånd vägras, och köpet därför blir ogiltigt, kan säljaren begära att staten löser egendomen till det avtalade priset (som dock i så fall inte får vara högre än vad som svarar mot egendomens avkastningsvärde eller liknande). Inlösen kan det också bli fråga om (enligt 10 §) ifall den som köpte egendomen ålagts att yrkesmässigt bruka denna (enligt åtagande), kanske också att vara bosatt på den (viss tid) men inte följt åtagandet eller sålt egendomen före tidsgränsens inträde. När så är skäligt kan staten i de situationerna lösa egendomen. Då tillämpas expropriationslagens principer för ersättningen.
    För de fall då förvärvaren är en juridisk person finns särskilda regler, som gäller utöver de absoluta reglerna i 4 §. Också de för juridiska personer särskilda reglerna är absoluta i nyss använd mening, men som en förutsättning bland andra för förvärvstillstånd för juridisk person nämns faktiskt "annat särskilt skäl". Regleringen (5 §) innebär dock allmänt sett att det är fler krav som skall vara uppfyllda för att en juridisk person skall få förvärvstillstånd än för att en fysisk person skall få det. För närmare detaljer hänvisas till lagtexten.
    Skyddet för jordbruksmark som sådan mot alternativ användning, som har en framskjutande plats i lagen om skötsel av jordbruksmark (i det följande kallad jordbrukslagen), är något bräckligare i jordförvärvslagen på det sättet, att kommun har rätt till förvärvstillstånd för mark som behövs för tätbebyggelseutvecklingen (8 §). Lagstiftaren har alltså inte velat använda förvärvslagstiftningen för att på den vägen dämpa kommunernas bebyggande av åkermark. Detta medför bl. a. att lantbruksnämnderna slipper — eller saknar möjlighet att — påverka vilken mark som skall bebyggas. De prövningarna görs i stället vid fastställelseprövningen av stads- och byggnadsplaner enligt byggnadslagen (märk dock att kommuner inte sällan sätter sig över de lagstadgade kraven på planläggning före mer omfattande tätbebyggelse); fastställelsen av en detaljplan inne-

 

bär ju också att jordbrukslagen inte längre blir tillämplig (2 § 1 st. p. jordbrukslagen).

 

Jordbrukslagen
Liksom jordhävdslagen är den nya lagen en relativt kort författning. Huvudsyftet är att slå vakt om främst åkermark; sådan bör bevaras samt användas någorlunda effektivt. Däremot saknar också den nya lagen regler till förmån för andra intressen, särskilt naturvård, om begränsningar i utövandet av jordbruk. I det hänseendet skiljer den sig markant från skogsvårdslagen, som förutom att vara en hävdlagstiftning också innehåller vissa hänsynsregler.
    Jordbrukslagen innebär en markant uppstramning av hävdlagstiftningen för jordbruk. Tidigare var statligt ägd mark undantagen, liksom mark på vilken jordbruk inte utövats de senaste tre åren. De undantagen gäller inte längre. Nu gäller i stället bara följande två undantag från lagens tillämpningsområde, nämligen mark ingående i fastighet, som bildats för annat ändamål än jordbruk (jfr fastighetsbildningslagens 3 kap.) och därefter inte taxerats som jordbruksfastighet, samt mark ingående i efter 1947 fastställd detaljplan enligt byggnadslagen och där avsedd för annat än jordbruk. I övrigt gäller alltså lagen för all jordbruksmark, så som den definieras i 1 § (åkermark och kultiverad betesmark ingående i fastighet som är taxerad som jordbruksfastighet).
    Jordbrukslagen har alltså ett större tillämpningsområde än tidigare lag.
    Till detta kommer att de materiella reglerna, brukningsreglerna, också är stramare än i tidigare lag. Medan tidigare lag inskränkte sig till att ge lantbruksnämnden möjligheter att under vissa förutsättningar förelägga innehavaren att återställa hävden, innebär den nya lagen ett krav på att all jordbruksmark, som är lämplig för jordbruksproduktion, skall brukas på ett sådant sätt "att markens produktionsförmåga tas till vara på ett ändamålsenligt sätt" (3 §). Vill innehavaren ta jordbruksmark ur produktion, krävs för normalfallen tillstånd. Undantagen är två. Det första är att tillstånd inte krävs "när åtgärden uppenbarligen saknar betydelse för jordbruket på brukningsenheten" (det krävs alltså alltid tillstånd om en hel brukningsenhet skall tas ur produktion, om inte det andra undantaget aktualiseras). Det andra är att när jordbruksmark används för en verksamhet, som prövas i särskild ordning (t. ex. enligt väglagen, vattenlagen m. fl.), så krävs inget särskilt tillstånd enligt jordbrukslagen.
    En annan skärpning i samma riktning gäller förutsättningarna för matjordstäkt. Sådan är tillståndspliktig enligt 18 § naturvårdslagen sedan 1974. Detta är alltså en prövning i särskild ordning. Men för just denna "användning" (jfr termen arbetsföretag i naturvårdslagen) kräver jordbrukslagen tillstånd, såvida täkten inte är för husbehov (samma begränsning av tillståndsplikt finns i 18 § naturvårdslagen). Förutsättningarna för att ge tillstånd enligt jordbrukslagen är stränga; tillstånd får ges bara om "marken på grund av särskilda omständigheter inte bör behållas för jordbruksproduktion". Skyddet för jordbruksmark som sådan är här alltså mycket starkt och kräver av tillståndsmyndigheten (lantbruksnämnden, 1 § förordningen om skötsel av jordbruksmark), att denna verkligen bedömer att marken inte bör behållas för jordbruksproduktion. I tidi-

 

gare lag gällde i stället att lantbruksnämnden kunde förordna om tillståndsplikt för matjordstäkt, ett förordnande som kunde vara högst fem år i taget.
    De maktmedel som finns, förutom tillståndsplikten som är straffsanktionerad, är befogenhet för lantbruksnämnden att förelägga innehavaren olika åtgärder för att skyddet för jordbruksmarken i 3 § skall kunna nås. Föreläggande kan innebära att åter bruka mark, men också att sätta mark eller markanläggning i stånd eller att ändra växtodlingen. Vite kan användas. Men om föreläggandet avser mer omfattande åtgärder, kan staten tvingas lösa in fastigheten, ibland hela brukningsenheten. Liknande regler fanns i tidigare lag.
    Detta innebär, att såväl enligt tidigare lag som enligt nuvarande markägaren har det skyddet, att han eller hon inte kan tvingas att mot sin vilja utföra olika åtgärder; ett alternativ står nämligen till buds och det är att göra sig av med marken. Här som vid annan inlösen bedöms då ersättningen efter expropriationslagens principer.
    Sammanfattningsvis kan således den nya jordbrukslagen karakteriseras som en skärpt hävdlagstiftning, som ger snävare ramar än tidigare för beslutsfattarna inom myndighetsorganisationen, och som har ett mer vidsträckt tillämpningsområde än tidigare lag. Skyddet för den enskilde markinnehavaren mot rent "tvångsarbete" kvarstår dock genom inlösensreglerna.

 

Skogsvårdslagstiftning
Tillkomsthistorien för den nu antagna skogsvårdslagstiftningen är osedvanligt lång. 1948 års skogsvårdslag var från början en renodlad sektorslag — endast skogliga intressen tillgodosågs då. Men 1974 infördes i den lagen krav på hänsyn till naturvårdens intressen, samtidigt som kontrollen över avverkningar skärptes betydligt. Dessförinnan hade den s. k. skogspolitiska utredningen lagt fram ett förslag till ny skogspolitik som siktade mot ökad virkesproduktion. Det betänkandet desavouerades av regeringen som lät tillsätta en ny utredning. Denna lade fram sitt betänkande 1978 och föreslog där en kraftig ökning av virkesproduktionen genom olika åtgärder, bl. a. dikning av mycket stora arealer, ökad användning av kemiska hjälpmedel samt skärpta krav på avverkning. Utredningen siktade på att så småningom virkesproduktionen skulle nå 89 miljoner skogskubikmeter per år. Detta skall jämföras med att skogsbruket vid tiden för betänkandet antogs leda till 75 miljoner skogskubikmeter under 1970-talet. Utredningen skisserade också två andra alternativ, ett som slutade på 75 miljoner skogskubikmeter och ett som slutade på 69 miljoner skogskubikmeter och som, enligt utredningen, förutsatte"sådana restriktioner ... för användning av kemiska bekämpningsmedel, gödsling och dikning som har aktualiserats i den allmänna debatten de senaste åren". Utredningen hade som direktiv bl. a. att belysa miljöeffekter av olika alternativ, men det torde vara en mycket utbredd uppfattning att utredningen i det hänseendet inte alls utförde sina uppgifter.
    Propositionen kom att gå på en annan linje än utredningen. Närmast kan sägas att också denna utredning desavouerades ganska eftertryckligt. Någon målsättning kvantifierad i skogskubikmeter finns inte angiven, men en produktion som i det korta tidsperspektivet närmast motsvarar

 

75 miljoner skogskubikmeter torde vara förväntad av departementschefen. Jämfört med utredningsförslaget har naturvårdshänsyn och beaktande av en s. k. ekologisk grundsyn fått en framträdande plats i motiven. Dessa är dock något mosaikartade.
    Den nya lagstiftningen gäller för all skogsmark, alltså också statlig och kyrklig sådan. I fortsättningen måste således t. ex. domänverket direkt följa en skoglig lagstiftning.
    Grundprincipen är att skogsmark skall varaktigt ge en hög och värdefull virkesavkastning. Ordet värdefull skall noteras. Det är kvalitativt, och kan medföra att lagen ger stöd för att i vissa situationer prioritera kvalitet före kvantitet. Vidare sägs att hänsyn skall tas till både naturvårdens och andra allmänna intressen vid skötseln av skogsmarken.
    Med måttliga förändringar är skogsmarksbegreppet likt föregående lagstiftnings, med särskilt den viktiga skillnaden (som lär bli betydelsefull bl. a. vid tillämpningen av ersättningskriterierna i naturvårdslagen) att mark, som i sitt givna fysiska tillstånd inte kan producera minst en skogskubikmeter per hektar och år, faller utanför begreppet.
    Skötselreglerna innehåller bl. a. krav på att anlägga skog på skogsmark (5 — 11 §§). Viktiga kommer reglerna om röjning av plantskog och ungskog att bli, något som tidigare inte varit fallet. Adressat för dessa skötselkrav är markägaren. Också avverkningsregler finns. Dessa är lagtekniskt annorlunda utformade än i tidigare skogsvårdslag, som ju föreskrev att avverkning inte fick göras så att återväxten blev avsevärt försvårad. Nya lagen anger (12 §) enbart att avverkning får ske bara på ettdera av två sätt, nämligen genom (1) röjning eller gallring som främjar skogens utveckling, eller (2) slutavverkning som är ändamålsenlig för anläggning av ny skog.
    Läst isolerad kunde kanske paragrafen tolkas som att återväxtskyddet inte längre skulle ha betydelse. Emellertid innehåller motiven klara uttalanden om bl. a. ekologisk grundsyn samt krav på ett uthålligt effektivt skogsbruk, samtidigt som 1 § 1 p. anger att skogsmarken och skogen skall skötas så att den varaktigt ger en hög och värdefull virkesavkastning. Detta torde tillsammans medföra, att återväxthänsynen inte har sämre skydd i nuvarande lag än i tidigare, utformningen av 12 § till trots.
    Ett tillväxtkriterium har satts upp för när slutavverkning får ske, ett kriterium som dock skogsvårdsstyrelsen får medge undantag från. Jämnhetskrav för avverkning finns också i den nya lagstiftningen. Brukningsenheten är då jämförelseobjektet, och brukningsenhet är normalt all skogsmark som en och samma person äger inom en kommun.
    Naturligtvis finns regler för svårföryngrad skog och skyddsskog liksom för insektshärjning också i den nya lagen. Naturvårdshänsyn, som generellt föreskrivs redan i 1 §, preciseras något i 21 § där befogenheter ges till vissa organ att ge föreskrifter om vilka naturvårdshänsyn som skall tas vid skötseln av skog. Exempel på sådana hänsynstaganden inom skogsverksamheten nämns också, såsom hyggesupptagning, beståndsanläggning, kvarlämnande av trädsamlingar och dragning av skogsbilvägar. Lagrummet avslutas dock med ett av de praktfullaste cirkelstadganden som kan studeras i svensk lagstiftning, och som bara blivit ett nonsensstadgande. Där sägs nämligen att bemyndigandet inte medför befogenhet att meddela föreskrifter som är så ingripande, att pågående markan-

 

vändning avsevärt försvåras. Tanken bakom stadgandet torde vara (en gissning) att det bör finnas någon gräns för hur långt kraven på hänsyn skall drivas. I föregående lagstiftning fanns materiella regler, preciserade i förarbetena till 1974 års ändring, om hur starka krav som skulle ställas. Konstruktionen av begreppet "pågående markanvändning" är hittills sådan, att åtgärder som strider mot lag inte är att anse som sådan pågående markanvändning som är ersättningsgill. I föregående lagstiftning kunde alltså en bedömare (t. ex. länsstyrelse) gå till lagen och dess förarbeten och se, hur långt man kunde gå i krav på naturvårdshänsyn enligt skogsvårdslagstiftningen.
    Det enda praktiska för en bedömare som skall tillämpa den nya lagstiftningen torde vara att betrakta 21 § 2 st. som ett memento att lagstiftaren lagt gränser för hur långt kraven skall ställas samt att sedan gå till rättskällorna för 1974 års ändring och jämföra dessa med ändamålsangivelserna i nuvarande lags motiv. Däremot kan bedömaren här inte få någon ledning av att man använt begreppet "pågående markanvändning" på samma språkliga sätt som i naturvårdslagstiftning och i 22 § byggnadslagen m. fl. ställen.
    Hur den nya skogsvårdslagstiftningen kommer att förändra skogsmarkens användning är svårt att förutsäga. Skogsvårdsstyrelserna är de normala tillsynsmyndigheterna, och deras arbete torde ofta präglas av en utpräglad samförståndsanda i förhållande till skogsägarna, samtidigt som många av tjänstemännen har en sådan utbildning, att teknokratiska värderingar, "skogliga" värderingar, ofta kommer att påverka deras tolkning. Huruvida besvärsprövningar kommer att så att säga kalibrera tilllämpningen återstår att se. (Utredningen hade för övrigt helt glömt bort att i sitt lagförslag ta in besvärsregler.)
    Avslutningsvis skall nämnas att utredningsförslaget egentligen inte hade skötseln av skogsmark utifrån skogsbrukssynpunkter som ledstjärna. I stället avsåg förslaget på det stadiet närmast en lag om skyldighet att leverera virke till skogsindustrin oavsett vad industrin ville betala (förenklat beskrivet). Den lag som sedan kom är mjukare i det hänseendet, och mer orienterad mot hävd och utnyttjande av skogsmarkens förutsättningar, samtidigt som de naturvårdshänsyn, som först föreskrevs i förra skogsvårdslagen 1974, i huvudsak bibehållits.

Staffan Westerlund