Lärdomar av EU-domstolens parallella domar i målen Åkerberg Fransson och Melloni

 

 

Av professor DOMINIQUE RITLENG1

I denna artikel argumenteras för att EU-domstolen, i två parallella domar, tydliggör vilka metoder som i framtiden kommer att användas för att säkerställa samexistensen mellan de överlappande skyddssystem för grundläggande rättigheter som har betydelse vid tillämpningen av unionsrätten: EU:s rättighetsstadga (och allmänna rättsprinciper), medlemsstaternas konstitutionella bestämmelser och Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. Dessa metoder redovisas och diskuteras utförligt med utgångsläge i stadgans så kallade horisontella bestämmelser (artiklarna 51–53). En övergripande slutsats är att EU-domstolen tolkat stadgans tillämpningsområde extensivt och därmed gett den ett stort inflytande över nationell rätt men samtidigt lämnat öppet för nationella myndigheter och domstolar att tilllämpa nationella bestämmelser om skydd av grundläggande rättigheter så länge som dessa inte undergräver den skyddsnivå som föreskrivs i stadgan ”eller unionsrättens företräde, enhetlighet och verkan”. Denna möjlighet begränsas av att unionsrätten i det konkreta fallet medger ett utrymme för skönsmässig bedömning.

 

1. Inledning
Domarna i målen Melloni och Åkerberg Fransson2 var efterlängtade och de har infriat förväntningarna. Domarna avkunnades av stora avdelningen samma dag, vilket naturligtvis inte är en tillfällighet, och bidrar i hög grad till inrättandet och struktureringen av ett europeiskt konstitutionellt område för grundläggande rättigheter.3 Vare sig man gläder sig åt de lösningar som ges i dessa domar eller ej, anger domarna de lämpliga metoderna för att säkerställa samexistensen och sambandet mellan skyddssystemen för de grundläggande rättigheterna, vilka — genom att kombinera olika rättskällor och en mångfald

 

1 Dominique Ritleng är professor i Europarätt vid Université de Strasbourg och gästforskare vid Uppsala universitet (Forskningsgruppen för EU-rätt). Under perioden 2006–2013 var Dominique Ritleng rättssekreterare vid EU-domstolen, senast hos den polske domaren Safjan (som var föredragande i de två mål som behandlas i denna artikel). De åsikter som uttrycks i artikeln är författarens egna. Ett särskilt tack riktas till professor Carl Fredrik Bergström, för värdefulla synpunkter, och till Victora Sahlén, för hjälp med översättning från franska. 2 EU-domstolens domar av den 26 februari 2013 i mål C-399/11, Melloni, och i mål C-617/10, Åkerberg Fransson. 3 Se L. Wildhaber och J. Callewaert, Espace constitutionnel européen et droits fondamentaux. Une vision globale pour une pluralité de droits et de juges, Festskrift till G.C. Rodriguez Iglesias, Berliner Wissenschaftsverlag 2003, s. 61.

domstolar som ansvarar för tillämpningen av dessa — överlappar varandra i unionen.4 Domarna avkunnades med anledning av respektive begäran om förhandsavgörande som framställdes i mål där sakförhållandena var okomplicerade.
    Stefano Melloni var föremål för en europeisk arresteringsorder utfärdad av allmänna åklagaren vid Corte d’appello di Bologna för verkställighet av det fängelsestraff på tio år som Tribunale di Ferrara hade ådömt honom för brott vid konkurs. Efter att Stefano Melloni greps av spansk polis, slog första sektionen vid Audiencia Nacionals brottmålsavdelning fast, genom beslut av den 12 september 2008, att han skulle överlämnas till de italienska myndigheterna i enlighet med den europeiska arresteringsordern. Stefano Melloni lämnade in ett överklagande om kränkning av grundlagsstadgade rättigheter (recurso de amparo) till den spanska författningsdomstolen mot nämnda beslut. Till stöd för sitt överklagande gjorde han gällande att de absoluta krav som följer av rätten till en rättvis rättegång, vilken skyddas genom artikel 24.2 i den spanska grundlagen, indirekt hade åsidosatts. Det följer av fast praxis från den spanska författningsdomstolen5 att det bindande innehållet i de grundläggande rättigheterna är mer begränsat i externa förhållanden, eftersom endast åsidosättande av de mest grundläggande och fundamentala kraven i dessa fall kan knytas till artikel 24 i den spanska grundlagen och föranleda ett fastställande av ett indirekt åsidosättande av grundlagen. Varje beslut om utlämning till en stat i syfte att verkställa en utevarodom, utan att överlämnandet av den dömda personen, till skydd för hans eller hennes rätt till försvar, förenas med ett villkor om att vederbörande måste ges möjlighet att överklaga domen, innebär ett sådant indirekt åsidosättande av de krav som följer av rätten till en rättvis rättegång, genom att det strider mot grunderna för denna rätt på ett sätt som kränker den mänskliga värdigheten. Det var av det skälet som författningsdomstolen fann att Stefano Mellonis överklagande kunde tas upp till sakprövning, beslutade att verkställigheten av det omtvistade beslutet av den 12 september 2008 skulle skjutas upp, vilandeförklarade målet och hänsköt frågor till EU-domstolen för ett förhandsavgörande. Den första frågan avsåg huruvida rambeslutet om en europeisk arresteringsorder,6 i dess ändrade lydelse från år 2009,7 innebär hinder för

 

4 Se A. Weber, Double ou triple protection des droits fondamentaux en Europe?, Festskrift till L. Favoreu, Dalloz 2007, s. 1747. 5 Se den spanska författningsdomstolens dom av den 30 mars 2000 i mål nr 91/2000. Denna rättspraxis har redan föranlett författningsdomstolen att bifalla ett överklagande (”recurso de amparo”) av en åtgärd för att verkställa en europeisk arresteringsorder utfärdad för verkställighet av ett fängelsestraff som hade beslutats genom utevarodom, på grund av att det inte hade uppställts något krav på möjlighet till förnyad prövning (se den spanska författningsdomstolens dom av den 28 september 2009 i mål nr 199/2009). 6 Rådets rambeslut 2002/584/RIF av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (EGT L 190, s. 1). 7 Rådets rambeslut 2009/299/RIF av den 26 februari 2009 om stärkande av medborgarnas processuella rättigheter och främjande av tillämpningen av principen

 

att myndigheterna i den verkställande medlemsstaten förenar överlämnandet av en person som har dömts i sin utevaro med villkoret att personen i fråga ska kunna få till stånd en förnyad prövning av utevarodomen. För det fall den första frågan besvarades jakande, avsåg den andra frågan huruvida nämnda rambeslut är giltigt med hänsyn till artiklarna 47 och 48 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. För det fall den andra frågan besvarades jakande, avsåg den tredje frågan huruvida artikel 53 i stadgan ändå tilllåter att den verkställande medlemsstaten förenar överlämnandet av en person som har dömts i sin utevaro med ett villkor om att domen i fråga måste kunna bli föremål för förnyad prövning i den utfärdande medlemsstaten, för att undvika ett inkräktande på rätten till en rättvis rättegång och rätten till försvar som garanteras i den verkställande medlemsstatens grundlag.8 Hans Åkerberg Fransson påfördes genom beslut av den 24 maj 2007 skattetillägg, enligt den svenska taxeringslagen från år 1990, på grund av oriktiga uppgifter i hans deklarationer både vad gäller inkomstskatt och mervärdesskatt.9 Besluten om påförande av skattetillägg överklagades inte och vann därför laga kraft den 31 december 2011. För samma oriktiga uppgiftslämnande väcktes även åtal mot honom, med stöd av skattebrottslagen från år 1971. Han åtalades den 9 juni 2009 vid Haparanda tingsrätt för grovt skattebrott, ett brott som kan leda till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Tingsrätten ansåg det vara oklart huruvida en sådan kombination av sanktioner var lagenlig och beslutade därför att vilandeförklara målet och genom en begäran om förhandsavgörande hänskjuta flera frågor till domstolen avseende huruvida principen ne bis in idem i artikel 50 i stadgan utgör hinder för att åtal för skattebrott väcks mot någon som redan påförts skattetillägg för samma oriktiga uppgiftslämnande i deklarationen.10 Respektive begäran om förhandsavgörande i de båda målen var av stor betydelse. Förutom att det i målet Melloni var första gången som den spanska författningsdomstolen tillämpade artikel 267 FEUF,11 avsåg vissa av de frågor som väcktes, uttryckligen eller underförstått, di-

om ömsesidigt erkännande på ett avgörande när den berörda personen inte var personligen närvarande vid förhandlingen (EUT L 81, s. 24). 8 Se beslut om hänskjutande nr 86/2011 av den 9 juni 2011, kommentar av A. Torres Pérez, ECLR 2012, s. 105; M. Pérez Manzano, Revista española de Derecho Constitucional 2012, s. 311. 9 Det skattetillägg som föreskrivs i taxeringslagen uppgår till 20 respektive 40 procent i fråga om mervärdesskatt och inkomstskatt. 10 Artikel 50 i stadgan har följande lydelse: ”Ingen får lagföras eller straffas på nytt för en lagöverträdelse för vilken han eller hon redan har blivit frikänd eller dömd i unionen genom en lagakraftvunnen brottmålsdom i enlighet med lagen.” 11 Se D. Ritleng, Cour constitutionnelles nationales et renvoi préjudiciel, Festskrift till J. Molinier, förlaget LGDJ, 2012, s. 583; L. Burgorgue-Larsen, Cour de justice et cours constitutionnelles ou le temps complexe du dialogue, i G. Giudicelli-Delage och C. Lazerges (red.), Le droit pénal de l’Union européenne au lendemain du traité de
Lisbonne, Société de législation comparée, Collection de l'UMR, volym 28, 2012, s. 277.

rekt eller indirekt, grundläggande frågeställningar som är systemomfattande och till stor del helt nya. Utöver de olika frågor som ställdes, var det räckvidden av stadgans så kallade horisontella bestämmelser som var i fråga, vilka syftar till att säkerställa att de olika skyddssystemen för de grundläggande rättigheterna i unionen samexisterar på ett harmoniskt sätt och är samstämmiga. Detta gällde målet Melloni, i vilket den tredje frågan avsåg tolkningen av artikel 53 i stadgan. Detta gällde i lika hög grad målet Åkerberg Fransson, i vilket det underförstått ställdes en fråga om stadgans tillämpningsområde. Generaladvokaten framhöll att sistnämnda fråga skulle prövas med beaktande av EU-domstolens och de nationella författningsdomstolarnas respektive behörigheter vad gäller skyddet av de grundläggande rättigheterna.12 Man ska vara tacksam mot EU-domstolen för att den inte gav ett kringgående svar, tvärtom. Genom att uppträda på ett didaktiskt sätt, har den i dessa två domar, vilka vinner på att läsas parallellt, genom principuttalanden gett oss en verklig bruksanvisning till de horisontella bestämmelserna, vilken gör det möjligt att precisera sambandet mellan skyddssystemen för de grundläggande rättigheterna i unionen.
    På så sätt har domarna i synnerhet gett oss lärdomar som under lång tid framöver kommer att studeras, vad gäller betydelsen för stadgans tillämpningsområde (1), den samtidiga tillämpningen av de olika instrumenten för skydd av de grundläggande rättigheterna (2) och samstämmigheten mellan stadgan och Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna (3).

 

2. Tillämpningsområdet för stadgan om de grundläggande rättigheterna
I de båda målen ombads EU-domstolen att särskilt klargöra innehållet och räckvidden av olika grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan, nämligen principen ne bis in idem i artikel 50 i stadgan i målet Åkerberg Fransson, samt rätten till ett effektivt rättsmedel och rätten till försvar som föreskrivs i artikel 47 respektive artikel 48.2 i stadgan i målet Melloni. Innan EU-domstolen besvarade dessa frågor, var den tvungen att kontrollera att stadgan var tillämplig i de två nationella målen, även om frågan inte uttryckligen hade hänskjutits till domstolen, eftersom denna fråga styr domstolens behörighet att i ett förhandsavgörande tolka den aktuella rättsakten.13 I respektive mål avsåg invändningen vid den nationella domstolen en nationell åtgärd. Stadgans tillämpningsområde fastställs i arti-

 

12 Se P. Cruz Villalóns förslag till avgörande i måletÅkerberg Fransson, punkterna 35–38. 13 Se, för ett liknande resonemang, bland annat domstolens beslut av den 14 mars 2013 i mål C-555/12, Loreti, av den 7 mars 2013 i mål C-128/12, Sindicato dos Bancários do Norte, av den 21 februari 2013 i mål C-312/12, Ajdini, av den 7 februari 2013 i mål C-499/12, Gentile, av den 15 november 2012 i mål C-369/12, Corpul Naţional al Poliţiştilor, av den 14 december 2011 i mål C-483/11, Boncea, och av den 1 mars 2011 i mål C-457/09, Chartry (REU 2011, s. I–819).

kel 51.1 i denna rättsakt, enligt vilken medlemsstaterna ska iaktta stadgans bestämmelser ”endast när dessa tillämpar unionsrätten”. Tolkningsbehörigheten och följaktligen frågan huruvida tolkningsfrågorna rörande stadgan kunde tas upp till prövning var således avhängiga av huruvida de aktuella nationella åtgärderna kunde anses utgöra åtgärder för att ”tillämpa” unionsrätten.
    Det rådde inte någon tvekan om svaret, vad gäller den omtvistade åtgärden i målet Melloni. Det var även genom en paralips som EUdomstolen erkände att stadgan var tillämplig i det fallet, genom att gå med på att besvara de tolkningsfrågor avseende vissa av stadgans bestämmelser som hade hänskjutits till domstolen. Beslutet att överlämna Stefano Melloni till de italienska myndigheterna som första sektionen vid Audiencia Nacionals brottmålsavdelning meddelade den 12 september 2008, vilket var föremål för ett överklagande om kränkning av grundlagsstadgade rättigheter (”recurso de amparo”) vid den spanska författningsdomstolen, hade nämligen meddelats med stöd av rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och syftade till att säkerställa verkställigheten av den europeiska arresteringsordern.14 Svaret som gavs i målet Åkerberg Fransson var mycket mer delikat. Genom att slå fast att de nationella åtgärder som var aktuella i målet vid den nationella domstolen säkerställde tillämpningen av unionsrätten, valde EU-domstolen att ge stadgans tillämpningsområde en vid tolkning. Den lösning som valdes kan dock anses som logisk.

 

2.1 Den vida tolkningen av stadgans tillämpningsområde
I målet Åkerberg Fransson berodde svårigheten på att både den lagtext som hade legat till grund för de påförda skattetilläggen, det vill säga taxeringslagen, och den lagtext med stöd av vilken åtal väcktes mot Hans Åkerberg Fransson, det vill säga skattebrottslagen, inte hade antagits med stöd av bestämmelser i unionsrätten.
    Kunde följaktligen sådana skattetillägg och ett sådant åtal rimligen anses höra till ”tillämpningen av unionsrätten”? Den tolkning av artikel 51.1 i stadgan som denna fråga krävde är av mycket stor betydelse. Avgränsningen av stadgans tillämpningsområde med avseende på medlemsstaternas åtgärder refererar till den ”federala frågan” om den vertikala fördelningen av behörigheter15 och en eventuell omvandling av EU-domstolen till en domstol för mänskliga rättigheter, som ålägger medlemsstaterna att iaktta stadgans bestämmelser oavsett huruvida det föreligger något samband mellan med-

 

14 Se, för ett liknande resonemang, EU-domstolens uttryckliga fastställande av att tolkningsfrågor rörande stadgan, vilka hade hänskjutits inom ramen för tvist rörande verkställigheten av europeiska arresteringsordrar vars lagenlighet hade bestritts, kunde tas upp till prövning, domstolens dom av den 29 januari 2013 i mål C-396/11, Radu, punkterna 26 och 27. 15 P. Eeckhout, The EU Charter of Fundamental Rights and the federal question, CMLR 2002, s. 945; A. Knook, The Court, the Charter, and the vertical division of powers in the European Union, CMLR 2005, s. 367.

lemsstaternas åtgärder och unionsrätten.16 Innebörden av denna bestämmelse hade även orsakat en särskilt livlig debatt, inte bara i den akademiska världen utan även bland EU-domstolens egna ledamöter, vilka inte tvekade att offentligt ta ställning i frågan antingen inom ramen för sina ämbeten17 eller utanför EU-domstolen.18 Med hänsyn till ordalydelsen i artikel 51 i stadgan, kunde det uppstå tvivel om huruvida de nationella åtgärder som var i fråga i målet Åkerberg Fransson omfattades av stadgans tillämpningsområde, eftersom den valda formuleringen ”endast när dessa tillämpar unionsrätten” framstår som mycket mer restriktiv än den som EU-domstolen hade för vana att använda för att definiera räckvidden av unionens grundläggande rättigheter som garanteras som allmänna rättsprinciper. Det framgick nämligen av domstolens praxis att varje nationell åtgärd måste vara förenlig med de grundläggande rättigheterna, när den omfattas av unionsrättens ”tillämpningsområde”19eller — vilket är samma sak — ”omfattas”20 av unionsrätten. Även många författare ville, av de ordalag som används i artikel 51 i stadgan, utläsa en underförstådd anmodan till EU-domstolen att utveckla ett mer restriktivt synsätt vad gäller tillämpligheten av de grundläggande rättigheter som anges i denna rättsakt,21 eller att rent av ändra sin rättspraxis för att från tillämpningsområdet för unionens grundläggande rättigheter

 

16 Se X. Groussot, L. Pech och G.T. Petursson, The Scope of Application of EU Fundamental Rights on Member States’ Action: in Search of Certainty in EU Adjudication, Eric Stein Working Paper, nr 1/2011, s. 16. 17 Såsom generaladvokaterna har till uppdrag att göra: se, bland annat, Y. Bots förslag till avgörande i mål C-108/10, Scattolon, där EU-domstolen meddelade dom den 6 september 2011, punkterna 116–120, V. Trstenjaks förslag till avgörande i mål C-411/10, N. S., där EU-domstolen meddelade dom den 21 december 2011, punkterna 71–81, och J. Kokotts förslag till avgörande i mål C-489/10, Bonda, där EU-domstolen meddelade dom den 5 juni 2012, punkterna 14–20. 18 Se, bland annat, M. Safjan, Areas of Application of the Charter of Fundamental Rights of the European Union: Fields of conflict?, EUI Working paper Law 2012/22; K. Lenaerts, Exploring the Limits of the EU Charter of Fundamental Rights, ECLR 2012, s. 375; J. Kokott och W. Sobotta, The Charter of Fundamental Rights of the European Union after Lisbon, EUI Working paper, AEL 2010/6; T. von Danwitz och K. Paraschas, A Fresh Start for the Charter: Fundamental Questions on the Application of the European Charter of Fundamental Rights, Fordham International Law Journal, Vol. 35, Issue 5, s. 1400; A. Rosas, When is the EU Charter of Fundamental Rights Applicable at National Level?, Jurisprudence, volym 19, nr 4, 2012, s. 1269. 19 Se, exempelvis, domstolens dom av den 18 juni 1991 i mål C-260/89, ERT (REG 1991, s. I–2925; svensk specialutgåva, volym 11, s. I–209), punkt 42, av den 29 maj 1997 i mål C-299/95, Kremzow (REG 1997, s. I–2629), punkt 15, av den 22 oktober 2002 i mål C-94/00, Roquette Frères (REG 2002, s I–9011), punkt 25, av den 7 september 2006 i mål C-81/05, Cordero Alonso (REG 2006, s. I–7569), punkt 35, och av den 17 januari 2008 i mål C-246/06, Velasco Navarro (REG 2008, s. I–105), punkt 31. 20 Se, exempelvis, domen i det ovannämnda målet Kremzov, punkt 15, domstolens dom av den 18 december 1997 i mål C-309/96, Annibaldi (REG 1997, s. I–7493), punkt 13, och domstolens beslut av den 6 oktober 2005 i mål C-328/04, Vajnai (REG 2005, s. I–8577), punkt 13. 21 Se, för ett liknande resonemang, bland annat G. De Burca, The Drafting of the European Union Charter of Fundamental Rights, ELR 2001, s. 124, särskilt s. 136 och 137.

hädanefter utesluta de fall som avser undantag från de grundläggande fria rörligheterna22 av den typ som var aktuell i målen ERT och Familiapress23. Kort sagt borde användningen av stadgan begränsas till de fall då medlemsstaterna framstår som ”representanter”24för unionen, det vill säga när de införlivar ett direktiv eller, i vidare bemärkelse, när de vidtar åtgärder på grundval av och i enlighet med särskilda sekundärrättsliga bestämmelser och, i undantagsfall, till och med primärrättsliga bestämmelser.25 Deras plädering till stöd för en snäv avgränsning av stadgans tilllämpningsområde kunde framstå som styrkt av påpekandet i artikel 51.2, där det anges att ”[d]enna stadga medför varken någon ny befogenhet eller någon ny uppgift för gemenskapen och unionen och ändrar heller inte de befogenheter och uppgifter som fastställs i fördragen”. Detta har för fullständighetens skull upprepats i artikel 6.1 andra stycket FEU, där det föreskrivs att ”[b]estämmelserna i stadgan ska inte på något sätt utöka unionens befogenheter så som de definieras i fördragen”.
    För övrigt hade majoriteten av de medlemsstater som avgav yttranden i målet Åkerberg Fransson och — kanske mer överraskande — kommissionen bestritt att stadgan var tillämplig i det aktuella fallet.
    Det faktum att målet tilldelades stora avdelningen visade dock att EU-domstolen ansåg att det inte var uppenbart hur målet skulle avgöras och att det krävdes en ingående diskussion.
    Dittillsvarande rättspraxis var knappast till någon större hjälp för EU-domstolen vid fastställandet av huruvida ikraftträdandet av stadgan skulle anses innebära en minskning av tillämpligheten av unionens grundläggande rättigheter. Vissa avgöranden talade nämligen för att medlemsstaterna var skyldiga att iaktta stadgans bestämmelser endast när de ”tillämpade” unionsrätten.26 Andra avgöranden tycktes däremot sträva efter att anpassa stadgans tillämpningsområde till tilllämpningsområdet för de grundläggande rättigheter som garanteras som allmänna principer i unionsrätten, genom att slå fast att en na-

 

22 Se, för ett liknande resonemang, bland annat L. Besselink, The Member States, the National Constitutions and the Scope of the Charter, MJECL 2001, s. 68, särskilt s. 79; F.G. Jacobs, Human Rights in the European Union: the Role of the Court of Justice, ELR 2001, s. 331, särskilt s. 336–338; P. Huber, Unitarisierung durch Gemeinschaftsgrundrechte — Zur Überprüfungsbedürftigkeit der ERTRechtsprechung, EuR 2008, s. 190, särskilt s. 196. 23 Domen av den 18 juni 1991 i det ovannämnda målet ERT, och domstolens dom av den 26 juni 1997 i mål C-368/95, Familiapress (REG 1997, s. I–3689). 24 För att använda den terminologi som används av J. Weiler och N. Lockhart, vilka benämner detta fall som ”agency” (i ”Taking Rights Seriously” Seriously: The European Court and its Fundamental Rights Jurisprudence — Part I, CMLR 1995, s. 51, särskilt s. 73 och 74. 25 Se uttryckligen, för ett liknande resonemang, Lord Goldsmith, A Charter of Rights, Freedoms and Principles, CMLR 2001, s. 1201, särskilt s. 1205. 26 Se, bland annat, domstolens beslut av den 1 mars 2011 i mål C-457/09, Chartry (REU 2011, s. I–819), punkterna 22 och 23, av den 22 september 2011 i mål C314/10, Pagnoul, punkt 23, och av den 14 december 2011 i de förenade målen C-483/11 och C-484/11, Boncea, punkterna 29 och 30.

tionell åtgärd hör till ”tillämpningen” av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan när den omfattas av unionsrättens ”tillämpningsområde”.27 EU-domstolens stora avdelning tog klart parti för status quo. Den slog fast att artikel 51.1 i stadgan ”bekräftar ... domstolens praxis avseende den utsträckning i vilken åtgärder som vidtas av medlemsstaterna måste överensstämma med de krav som följer av de grundläggande rättigheter, vilka garanteras i unionens rättsordning”.28 En nationell åtgärd utgör således en ”tillämpning” av unionsrätten, när den ”omfattas” av unionsrätten29 och omfattas av unionsrättens ”tillämpningsområde”.30 Till stöd för denna lösning åberopade domstolen förklaringarna till artikel 51 i stadgan, vilka i enlighet med artikel 6.1 tredje stycket FEU och artikel 52.7 i stadgan ska beaktas vid tolkningen av stadgan.31 Enligt nämnda förklaringar är ”medlemsstaterna ... skyldiga att respektera de grundläggande rättigheter som fastställts inom ramen för unionen endast när de fattar beslut inom tillämpningsområdet för unionsrätten”, vilket — såsom förklaringarnas förtydligande hänvisningar till domstolens praxis visar — omfattar inte bara de fall då medlemsstaterna framstår som representanter för unionen,32 utan även de situationer då det föreligger undantag från unionsrätten.33 Härav följer att stadgans tillämpningsområde inte kan vara mer begränsat än unionsrättens tillämpningsområde. Domstolen formulerade det med eftertryck på följande sätt:

 

”... [N]ågot fall som sålunda omfattas av unionsrätten, utan att de grundläggande rättigheterna äger tillämplighet, är följaktligen inte möjligt. Är unionsrätten tillämplig innebär detta att de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan är tillämpliga.”34

Domstolen anser således att räckvidden av unionens grundläggande rättigheter i förhållande till de åtgärder som vidtas av medlemsstaterna förblir densamma före och efter ikraftträdandet av Lissabonfördraget och erkännandet av stadgans rättsliga värde. Formuleringen i artikel 51.1 i stadgan anger otvivelaktigt att erkännandet av stadgans rättsliga värde inte kan medföra en utvidgning av tillämpningsområdet för skyddet för unionens grundläggande rättigheter. Inte heller kan den medföra en inskränkning av detta tillämpningsområde.

 

27 Se, bland annat, domstolens beslut av den 22 juni 2011 i mål C-161/11, Vino (REU 2011, s. I–91), punkterna 22 och 23, och dom av den 15 november 2011 i mål C-256/11, Dereci, punkterna 71 och 72. 28 Punkt 18 i domen i målet Åkerberg Fransson (min kursivering). 29 Punkt 19 i domen. 30 Punkterna 19, 21 och 22 i domen. 31 Punkt 20 i domen. Se tidigare, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 22 december 2010 i mål C-279/09, DEB (REU 2010, s. I–13849), punkt 32. 32 Av den typ som var aktuell i målet Wachauf (domstolens dom av den 13 juli 1989 i mål 5/88, Wachauf, REG 1989, s. 2609). 33 Av den typ som var aktuell i målet ERT (domstolens dom av den 18 juni 1991 i det ovannämnda målet ERT). 34 Punkt 21 i domen.

Härav följer att tidigare rättspraxis avseende tillämpligheten av unionsrättens allmänna principer fortfarande är relevant vid fastställandet av huruvida det krävs att en nationell åtgärd som vidtagits av en medlemsstat är förenlig med stadgan.35 Följaktligen uppkom frågan huruvida brottmålet vid den nationella domstolen i målet Åkerberg Fransson, mot bakgrund av befintlig rättspraxis, hade en ”tillräcklig anknytning”36 till unionsrätten, så att de aktuella nationella åtgärderna kunde anses utgöra en tillämpning av unionsrätten. I det avseendet erinrade EU-domstolen37 om att åberopandet av en grundläggande rättighet som garanteras i stadgan inte i sig räcker för att den aktuella rättsliga situationen ska omfattas av unionsrätten och följaktligen ligga till grund för domstolens tolkningsbehörighet, för att inte stadgan ska omvandlas till en ”federal norm” för skydd av grundläggande rättigheter.38 Det krävs att en annan unionsrättslig bestämmelse än en bestämmelse i stadgan är tilllämplig i målet vid den nationella domstolen.39 EU-domstolen påpekade i det avseendet att de skattetillägg som påförts Hans Åkerberg Fransson och det åtal som väckts mot honom delvis avser hans underlåtenhet att uppfylla sin skyldighet att deklarera mervärdesskatt. Med andra ord syftar dessa åtgärder, åtminstone delvis, till att garantera verkan av de unionsrättsliga reglerna om mervärdesskatt och skyldigheten att deklarera mervärdesskatt som dessa regler ålägger de skattskyldiga. Generaladvokaten Cruz Villalón gjorde dock gällande ståndpunkten att ”graden av samband” mellan unionsrätten och utövandet av statens rätt att påföra sanktioner var alltför ”svag” i detta fall för att skattetilläggen och åtalet skulle kunna anses utgöra en tillämpning av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan.40 Generaladvokaten ansåg att ”bedömningen att en stats utövande av rätten att påföra sanktioner i ett visst fall ytterst kan härledas ur en unionsrättslig bestämmelse inte i sig är tillräcklig” för att medföra att stadgan är tillämplig och domstolen är behörig.41 Det krävs även att det kan konstateras att unionsrätten har ”företräde framför [nationell

 

35 Det betyder förvisso, även om det inte var frågeställningen i det här fallet, att stadgans bestämmelser även är tillämpliga på undantagssituationer av den typ som var aktuell i målen ERT och Familiapress. 36 E. Dubout, Le défi de la délimitation du champ de la protection des droits fondamentaux par la Cour de justice de l’Union européenne, i L’Union européenne et les droits fondamentaux: les nouveaux défis, kommande publicering. 37 Se punkt 22 i domen. Se tidigare, för ett liknande resonemang, domstolens beslut av den 12 juli 2012 i mål C-466/11, Currà, punkt 26. 38 I linje med den fruktade utveckling som har skett vad beträffar räckvidden av Bill of Rights i Förenta staterna genom den inkorporeringsdoktrin som utvecklats av Högsta domstolen (för en kortfattad redogörelse av denna utveckling, se A. Knook, The Court, the Charter, and the vertical division of powers in the European Union, a.a., särskilt s. 374–379). 39 Detta har även framhållits av A. Rosas, When is the EU Charter of Fundamental Rights Applicable at National Level?, a.a. 40 Generaladvokaten P. Cruz Villalón förslag till avgörande i måletÅkerberg Fransson, punkt 57. 41 Ibidem, punkt 54.

rätt]”,42 det vill säga ett ”inslag av unionsrätt ... med kapacitet att i större eller mindre omfattning avgöra eller påverka innehållet i nämnda yttringar av den offentliga maktutövningen i medlemsstaten”.43 EU-domstolen var inte av samma uppfattning. Eftersom de skattetillägg som påförts Hans Åkerberg Fransson och det åtal som väckts mot honom delvis avsåg hans underlåtenhet att uppfylla sin skyldighet att deklarera mervärdesskatt, finns det två grunder för dessa i unionsrätten. För det första erinrade domstolen om fast praxis, enligt vilken det framgår dels av artiklarna 2, 250.1 och 273 i direktiv 2006/112/EG, dels av artikel 4.3 FEU, att varje medlemsstat är skyldig att vidta de åtgärder som krävs för att mervärdesskatt inom dess territorium ska kunna uppbäras i sin helhet, samt för att bekämpa skatteundandragande.44 För det andra erinrade domstolen även om45 skyldigheten som medlemsstaternas åläggs enligt artikel 325 FEUF att bekämpa olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen genom åtgärder som ska vara avskräckande och effektiva, och i synnerhet att vidta samma åtgärder för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen, som medlemsstaterna vidtar för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot deras egna ekonomiska intressen.46 Unionens egna medel utgörs bland annat av inkomster från tillämpningen av en enhetlig procentsats på de harmoniserade beräkningsunderlagen för mervärdesskatt, beräknade enligt unionens bestämmelser, och det föreligger därmed ett direkt samband mellan uppbörd av inkomster från mervärdesskatt enligt tillämplig unionsrätt och ställandet av motsvarande medel från mervärdesskatt till unionsbudgetens förfogande. Eventuella luckor i uppbörden av förstnämnda inkomster kan nämligen ge upphov till en minskning av sistnämnda medel.47 Domstolen drog därav slutsatsen att sådana skattetillägg och ett sådant åtal för skattebrott — vilka Hans Åkerberg Fransson har varit eller är föremål för på grund av att oriktiga uppgifter avseende mervärdesskatt lämnats — utgör en tillämpning av artiklarna 2, 250.1 och

 

42 Ibidem. punkt 41. 43 Ibidem, punkt 33. 44 Punkt 25 i domen. Domstolen nämnde domen av den 17 juli 2008 i mål C132/06, kommissionen mot Italien (REG 2008, s. I–5457), punkterna 37 och 46. I sistnämnda dom anges även att inom ramen för det gemensamma systemet för mervärdesskatt ska medlemsstaten säkerställa att de skattskyldiga personerna uppfyller de skyldigheter som de har ålagts (punkt 38). Domstolen skulle även ha kunnat hänvisat till dom av den 29 juli 2010 i mål C-188/09, Profaktor (REU 2010, s. I–7639), punkterna 22 och 24, och av den 29 mars 2012 i mål C-500/10, Belvedere Costruzioni, punkterna 20 och 21. 45 Punkt 26 i domen. 46 Se tidigare, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 28 oktober 2010 i mål C-367/09, SGS Belgium (REU 2010, s. I–10761), punkterna 40–42. 47 Se tidigare, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 15 november 2011 i mål C-539/09, kommissionen mot Tyskland, punkt 72.

273 i direktiv 2006/112 samt av artikel 325 FEUF, och således av unionsrätten, i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan.48 Denna lösning föranleder tre kommentarer. I motsats till vad generaladvokaten Cruz Villalón gjorde gällande, har det föga betydelse att dessa unionsrättsliga bestämmelser inte bestämmer innehållet i de sanktioner som medlemsstaterna åläggs att vidta i syfte att säkerställa uppbörden av samtliga inkomster från mervärdesskatt, och därigenom värna unionens ekonomiska intressen, och att bestämmelserna tvärtom ger medlemsstaterna frihet att själva välja sanktioner. Denna valfrihet begränsas endast av kravet att de valda sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.49 Vidare ska inte bara skattetilläggen utan även åtalet för skattebrott anses utgöra en tillämpning av unionsrätten. Man skulle dock ha kunnat hävda att detta endast gäller skattetilläggen, eftersom det i taxeringslagen föreskrivs en särskild sanktion (höjning med 5– 20 procent av den skatt som ska betalas) om en skattskyldig underlåter att uppfylla sin skyldighet att deklarera mervärdesskatt, och de svenska myndigheterna fullgör sina skyldigheter enligt unionsrätten genom att tillämpa denna. Så är däremot inte fallet med åtalet, eftersom lagföring för skattebrott i enlighet med skattebrottslagen inte alls syftar till att särskilt beivra underlåtenheten att uppfylla skyldigheten att deklarera mervärdesskatt.
    Slutligen är det, såsom domstolen uttryckligen angav, oväsentligt att

 

”den nationella lagstiftning med stöd av vilken ... skattetillägg påförts och åtal väckts [i förevarande fall], inte införts i syfte att införliva [sjätte direktivet] ..., eftersom denna nationella lagstiftning tillämpas i syfte att beivra ett åsidosättande av bestämmelserna i nämnda direktiv och således för att tilllämpa medlemsstaternas skyldighet enligt fördraget att på ett verksamt sätt beivra handlanden som skadar unionens ekonomiska intressen”.50

Med andra ord är det inte nödvändigt att en nationell bestämmelse har antagits med stöd av en unionsrättslig bestämmelse och i syfte att genomföra denna, för att den nationella bestämmelsen ska omfattas av stadgans tillämpningsområde.51 Det räcker att dess tillämpning, i ett konkret fall, främjar en sådan unionsrättslig bestämmelse. Denna lösning är naturligtvis av stor betydelse, eftersom den i synnerhet innebär att vilken straffrättslig lagstiftning som helst kan underkastas unionens grundläggande rättigheter och domstolens prövningsrätt.

 

48 Punkt 27 i domen. 49 Något som domstolen för övrigt påpekade uttryckligen längre fram i domen (se punkterna 34 och 36 i domskälen). 50 Punkt 28 i domen. 51 I motsats till vad domstolens tredje avdelning slog fast i dom av den 8 november 2012 i mål C-40/11, Iida, punkt 79, vilken avkunnades då stora avdelningen höll överläggning i målet Åkerberg Fransson.

Hur djärv denna lösning än kan te sig, visar den sig likväl vara logisk.

 

2.2 En logisk lösning
Lösningen i domen i målet Åkerberg Fransson är först och främst logisk, genom att den ger stadgan samma tillämpningsområde som det som unionsrättens allmänna principer har tillerkänts. Det framgår nämligen av artikel 6.3 FEU att erkännandet av stadgans rättsliga värde inte har medfört att det formella underlaget för de allmänna rättsprinciperna, såsom instrument för att säkerställa de grundläggande rättigheterna i unionen, numera är obsolet. Att försöka särskilja stadgans tillämpningsområde från tillämpningsområdet för unionsrättens allmänna principer skulle följaktligen leda till en situation som är både orimlig och inte anpassad till det mål som eftersträvas. Situationen skulle vara orimlig, eftersom räckvidden av en grundläggande rättighet i unionen skulle variera beroende på den formella källa (stadgan eller allmän rättsprincip) som domstolen har använt för att skydda rättigheten. Situationen skulle inte vara anpassad till målet, eftersom det — om man i artikel 51 i stadgan ville se en inskränkning av räckvidden av unionens grundläggande rättigheter som anges i denna rättsakt jämfört med den räckvidd som hade fastställts i rättspraxis avseende de allmänna rättsprinciperna — skulle räcka att domstolen använder sig av det formella underlaget för nämnda allmänna rättsprinciper för att undgå denna inskränkning. Att betrakta artikel 51.1 i stadgan som en anmodan att allmänt ompröva tillämpligheten av unionens grundläggande rättigheter på åtgärder som vidtas av medlemsstaterna hade dessutom fått till följd att det, när unionen skaffar sig en deklaration om rättigheter, paradoxalt nog skulle innebära ett minskat skydd för dessa rättigheter.
    Även argumentet om att gränserna för unionens befogenheter måste iakttas, vilket påpekas i artikel 51.2 i stadgan och artikel 6.1 FEU, till stöd för en striktare avgränsning av tillämpningsområdet för unionens grundläggande rättigheter, var föga övertygande. Dessa bestämmelser innebär endast att stadgan inte i sig kan tillhandahålla unionen en rättslig grund för att lagstifta och inte ”kan få till följd att tillämpningsområdet för unionsrätten utsträcks utanför unionens befogenheter enligt fördragen” och därigenom innebära en utvidgning ”av de ... åtgärder som anses vara ’tillämpning av unionsrätten’”.52 Med andra ord kan inte enbart den omständigheten att en medlemsstat antar nationell lagstiftning på ett område som omfattas av en rättighet som garanteras i stadgan medföra att lagstiftningen omfattas av unionsrättens tillämpningsområde och följaktligen av domstolens behörighet att göra en prövning. I domen i måletÅkerberg Fransson påpekades att ”de bestämmelser i stadgan som eventuellt åberopats

 

52 Såsom anges i förklaringarna till artikel 51 i stadgan.

kan inte i sig grunda någon sådan behörighet”.53 Det krävs att den nationella åtgärden avser ”tillämpningen av en annan unionsbestämmelse än dem som finns i stadgan”.54 Att ett område inte hör till unionens normgivningsbehörighet medför dock inte nödvändigtvis att unionsrätten inte är tillämplig. I synnerhet rättspraxis avseende de fria rörligheterna har till leda belyst uppdelningen mellan unionsrättens tillämpningsområde och området för unionens normgivningsbehörighet.55 Som påpekats i en välbekant formulering i rättspraxis: det förhållandet ”[a]tt ett område hör till medlemsstaternas behörighet hindrar ... inte att de nationella bestämmelserna ska vara förenliga med unionsrätten, när det är fråga om situationer som omfattas av unionsrätten”.56 Den omständigheten att bestämmelserna om rätten att vidta fackliga stridsåtgärder hör till den behörighet som är förbehållen medlemsstaterna hindrar således inte att de nationella åtgärder som vidtas på området faller under de fria rörligheterna och följaktligen även är underkastade en kontroll av deras förenlighet med den grundläggande strejkrätt som garanteras i unionsrätten.57 Dessa skäl förklarar även varför generaladvokaterna till övervägande del har uttalat sig till förmån för att samma lösningar ska fortsätta att tillämpas vad gäller räckvidden av unionens grundläggande rättigheter.58

 

53 Punkt 22 i domen. 54 Domstolens beslut av den 7 februari 2013 i mål C-499/12, Gentile, punkt 14, och av den 14 mars 2013 i mål C-555/12, Loreti, punkt 17. 55 Se, vad gäller direkta skatter, domstolens dom av den 14 februari 1995 i mål C279/93, Schumacker (REG 1995, s. I–225), punkt 21; vad gäller social trygghet, domstolens dom av den 28 april 1998 i mål C-158/96, Kohll (REG 1998, s. I–1931), punkterna 17 och 19; vad gäller folkhälsan, domstolens dom av den 16 maj 2006 i mål C-372/04, Watts (REG 2006, s. I–4325), punkt 92; vad gäller utbildning, domstolens dom av den 11 september 2007 i mål C-76/05, Schwarz (REG 2007, s. I– 6847), punkt 70, av den 23 oktober 2007 i mål C-11/06, Morgan (REG 2007, s. I– 9161), punkt 24, och av den 11 september 2008 i mål C-141/07, kommissionen mot Tyskland (REG 2008, s. I–6935), punkterna 23 och 25. 56 Domstolens dom av den 2 mars 2010 i mål C-135/08, Rottmann (REU 2010, s. I–1449), punkt 41 och där angiven rättspraxis. Se även analysen av L. Azoulai, La formule des compétences retenues devant la Cour de justice de l’Union européenne, i E. Neframi (red.), Objectifs et compétences dans l’Union européenne, Bruylant 2013, s. 341. 57 Se domstolens dom av den 11 december 2007 i mål C-438/05, Viking Line (REG 2007, s. I–10779), och av den 18 december 2007 i mål C-341/05, Laval un Partneri (REG 2007, s. I–11767). 58 Se Y. Bots förslag till avgörande i mål C-108/10, Scattolon, där domstolen meddelade dom den 6 september 2011, punkterna 116–121, V. Trstenjaks förslag till avgörande i mål C-411/10, N. S., där domstolen meddelade dom den 21 december 2011, punkterna 72–74, samt J. Kokott och W. Sobotta, The Charter of Fundamental Rights of the European Union after Lisbon, a.a., särskilt s. 7 och 11. För ett liknande resonemang, se även K. Lenaerts, Exploring the Limits of the EU Charter of Fundamental Rights, a.a., M. Safjan, Areas of Application of the Charter of Fundamental Rights of the European Union: Fields of conflict?, a.a., särskilt s. 12–14 , R. Alonso Garcia, The General Provisions of the Charter of Fundamental Rights of the European Union, ELJ 2002, s. 492, särskilt s. 495–497.

Vidare ska det framför allt påpekas att bortsett från den tvekan som kunde uppstå till följd av de mer eller mindre vida formuleringar som användes,59 visade de första och mest betydelsefulla fallen av tillämpning av stadgan efter Lissabonfördragets ikraftträdande att domstolen inriktade sig på att anpassa stadgans räckvidd till räckvidden av unionsrättens allmänna principer med avseende på åtgärder som vidtas av medlemsstaterna.60 Domstolen hade bland annat redan slagit fast att stadgan var tillämplig i de fall som avser undantag från unionsrätten, oavsett huruvida det rör sig om primärrätt eller sekundärrätt. En medlemsstat kan således motivera ett hinder för unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i medlemsstaterna, vilken stadgas i artikel 21 FEUF, av skäl som avser bland annat iakttagandet av artikel 20 i stadgan.61 Likaså får en medlemsstat inskränka utövandet av denna frihet i syfte att skydda sitt officiella nationalspråk och traditioner endast om den därigenom inte kränker rätten till respekt för privat- och familjeliv som stadgas i artikel 7 i stadgan.62 Det framgår även av domen i målet N. S. att en medlemsstat som har använt sig av möjligheten att själv pröva en asylansökan enligt artikel 3.2 i Dublin II-förordningen, genom undantag från den principiella behörighet som denna förordning ger den medlemsstat där den första inresan till unionen har skett, tillämpar unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan och är således skyldig att iaktta stadgans bestämmelser.63 Lösningen i domen i målet Åkerberg Fransson är vidare logisk, eftersom det, när stadgans tillämpningsområde anpassades efter tilllämpningsområdet för unionsrättens allmänna principer, kunde anses att dittillsvarande rättspraxis krävde denna lösning, även om ett sådant fall egentligen inte tidigare hade förekommit.
    Det framgår således av domen i målet Kücükdeveci att principen om förbud mot diskriminering på grund av ålder som garanteras i artikel 21.1 i stadgan ska iakttas i en nationell lagstiftning om uppsägningstider, eftersom denna lagstiftning avser ett område som omfattas av direktiv 2000/78/EG om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet, trots att lagstiftningen inte hade antagits för att införliva direktivet.64 I ett mål där en juridisk person, som ville väcka skadeståndstalan mot en medlemsstat för åsidosättande av unionsrätten, drabbades av nationella bestämmelser som ålade den att erlägga

 

59 Återgivna ovan. 60 Se, i det avseendet, J.P. Jacqué, La Cour de Justice face à l’article 51 de la Charte des droits fondamentaux. Timidité ou perspectives d’ouverture, kommande publicering i Festskrift till P. Demaret. 61 Se domstolens dom av den 22 december 2010 i mål C-208/09, Sayn-Wittgenstein (REU 2010, s. I–13693), punkterna 88 och 89. 62 Se domstolens dom av den 12 maj 2011 i mål C-391/09, Runevič-Vardyn (REU 2011, s. I–3787), punkterna 87–91. 63 Domstolens dom av den 21 december 2011 i de förenade målen C-411/10 och C493/10, N. S., punkterna 64–69. 64 Domstolens dom av den 19 januari 2010 i mål C-555/07, Kücükdeveci (REU 2010, s. I–365), punkterna 22–26.

ett förskott på rättegångskostnaderna och som innebar att den inte kunde beviljas rättshjälp, slog EU-domstolen fast att medlemsstaten, vid fastställandet av de processuella regler som gäller för skadeståndstalan mot staten, måste iaktta principen om effektivt domstolsskydd i artikel 47 i stadgan och att de aktuella nationella bestämmelserna följaktligen skulle bedömas mot bakgrund av denna princip.65 Även om det på sätt och vis var tillämpningen av principen om medlemsstatens skadeståndsansvar för åsidosättande av unionsrätten som var i fråga, har det i den rättspraxis där denna princip slagits fast endast hänvisats till nationell processuell autonomi för att fastställa reglerna för detta,66 och de omtvistade nationella bestämmelserna hade inte antagits för just det syftet.
    Vad mer specifikt avser de sanktioner som medlemsstaterna vidtar vid underlåtenhet att iaktta unionsrätten, framgår det av rättspraxis att begreppet tillämpa inte är begränsat till en rent teknisk och snäv innebörd, i betydelsen nationella åtgärder som specifikt har vidtagits med stöd av en unionsrättsakt i syfte att säkerställa tillämpningen av denna rättsakt. Det framgår nämligen att påförandet av sanktioner, oavsett huruvida de är av administrativ eller straffrättslig karaktär, vid åsidosättande av bestämmelser i en unionsrättsakt omfattas av medlemsstaternas skyldighet att genomföra unionsrätten, vilken har sin grund i ett särskilt bemyndigande i den aktuella unionsrättsakten67eller, i vilket fall som helst, i den allmänna skyldigheten att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa ett effektivt genomförande av unionsrätten, vilken för närvarande föreskrivs i artikel 4.3 FEU.68 När skyddet för unionens ekonomiska intressen i förekommande fall är i

 

65 Se domstolens dom av den 22 december 2010 i mål C-279/09, DEB (REU 2010, s. I–13849). 66 Se domstolens dom av den 19 november 1991 i de förenade målen C-6/90 och 9/90, Francovich (REG 1991, s. I–5357; svensk specialutgåva, volym 11, s. I–435), punkt 42, och av den 5 mars 1996 i de förenade målen C-46/93 och C-48/93, Brasserie du pêcheur (REG 1996, s. I–1029), punkt 67. 67 Se, bland annat, domstolens dom av den 10 juli 1990 i mål C-326/88, Hansen (REG 1990, s. I–2911; svensk specialutgåva, volym 10, s. 459), punkterna 3, 4 och 11, av den 27 februari 1997 i mål C-177/95, Ebony Maritime (REG 1997, s. I– 1111), punkterna 28–38, och av den 9 februari 2012 i mål C-210/10, Urban, punkt 21. 68 Beträffande användningen av artikel 4.3 FEU som enda grund när medlemsstaterna vidtar lämpliga sanktioner vid åsidosättande av unionsrätten, se domstolens dom av den 21 september 1989 i mål 68/88, kommissionen mot Grekland (REG 1989, s. 2965; svensk specialutgåva, volym 10, s. 153), punkterna 22–28, av den 8 juli 1999 i mål C-186/98, Nunes och de Matos (REG 1999, s. I–4883), punkterna 9–14 , av den 15 januari 2004 i mål C-230/01, Penycoed (REG 2004, s. I– 937), punkterna 33–38, och av den 5 juli 2007 i mål C-430/05, Ntionik och Pikoulas (REG 2007, s. I–5835), punkterna 52 och 53. Beträffande användningen av artikel 4.3 FEU i förening med en specifik unionsbestämmelse, se domstolens dom av den 7 december 2000 i mål C-213/99, de Andrade (REG 2000, s. I–11083), punkterna 18 och 19, av den 30 september 2003 i mål C-167/01, Inspire Art (REG 2003, s. I–10155), punkterna 61 och 62, av den 16 oktober 2003 i mål C91/02, Hannl-Hofstetter (REG 2003, s. I–2077), punkt 17, och av den 3 maj 2005 i de förenade målen C-387/02, C-391/02 och C-403/02, Berlusconi (REG 2005, s. I– 3565), punkterna 63 och 64.

fråga, har påförandet av sådana sanktioner även sin grund i artikel 325 FEUF, vilken ålägger medlemsstaterna att bekämpa bedrägerier och annan olaglig verksamhet som riktar sig mot dessa intressen.69 Vid vidtagandet av dessa sanktioner har visserligen medlemsstaterna, enligt en lika fast rättspraxis, befogenhet att företa en skönsmässig bedömning för att välja de sanktioner som de finner lämpliga, men de är skyldiga att följa unionsrättens allmänna rättsprinciper, i vilka unionens grundläggande rättigheter ingår.70 Genom att tillämpa detta resonemang på det fall då medlemsstaterna vidtagit åtgärder vid åsidosättande av de skyldigheter som åligger de skattskyldiga enligt de unionsrättsliga reglerna om mervärdesskatt, hade domstolen redan slagit fast att dessa åtgärder hade sin grund i medlemsstaternas skyldighet, enligt såväl artiklarna 2 och 22 i sjätte mervärdesskattedirektivet som artikel 4.3 FEU, att vidta alla åtgärder som krävs för att mervärdesskatt inom deras territorium ska kunna uppbäras i sin helhet och i synnerhet säkerställa att de skattskyldiga personerna uppfyller de skyldigheter som de har ålagts.71 Domstolen hade följaktligen kontrollerat att de var förenliga med unionsrättens allmänna principer72 och stadgans bestämmelser.73 Tillämpligheten av unionens grundläggande rättigheter påverkades inte av den omständigheten att den nationella lagstiftning som utgjorde rättslig grund för de påförda sanktionerna inte hade antagits specifikt för att beivra överträdelserna av den aktuella unionsrättsakten, utan istället fanns på plats sedan tidigare.74 Även detta framgick redan, i vart fall underförstått, av rättspraxis. Det ska således påpekas att domstolen har medgett att skyldigheten att införliva direktiv, vilken utgör ett av uttrycken för skyldigheten att tillämpa unionsrätten, kan anses som uppfylld, även om den berörda medlemsstaten inte har antagit särskilda införlivandebestämmelser, när det i den nationella rättsordningen redan finns bestämmelser som verkligen säkerställer

 

69 Se domen i det ovannämnda målet Nunes och de Matos, punkt 13, domstolens dom av den 28 oktober 2010 i mål C-367/09, SGS Belgium (REU 2010, s. I– 10761), punkterna 40 och 41, och J. Kokotts förslag till avgörande i mål C-489/10, Bonda, där domstolen meddelade dom den 5 juni 2012, punkterna 17 och 18. 70 Se, bland annat, domarna i de ovannämnda målen Hansen, punkt 19, de Andrade, punkt 20, och Hannl-Hofstetter, punkt 18, domstolens dom av den 12 juli 2001 i mål C-262/99, Louloudakis (REG 2001, s. I–5547), punkt 67, domarna i de ovannämnda målen Ntionik och Pikoulas, punkt 53, och SGS Belgium, punkt 40, domstolens dom av den 31 mars 2011 i mål C-546/09, Aurubis Balgaria (REU 2011, s. I–2531), punkterna 41 och 42, och domen i det ovannämnda målet Urban, punkterna 23 och 53. 71 Om denna skyldighet inte iakttas kan det medföra att medlemsstaten hålls ansvarig för fördragsbrott (se domstolens dom av den 17 juli 2008 i mål C-132/06, kommissionen mot Italien, REG 2008, s. I–5457). 72 Se domstolens dom av den 29 juli 2010 i mål C-188/09, Profaktor Kulesza (REU 2010, s. I–7639), punkterna 18–39: administrativ sanktion bestående i en minskning av den avdragsgilla delen av mervärdesskatt. 73 Se domstolens dom av den 29 mars 2012 i mål C-500/10, Belvedere Costruzioni. 74 Se, för ett liknande resonemang, J. Kokotts förslag till avgörande i mål C489/10, Bonda, där domstolen meddelade dom den 5 juni 2012, punkt 20.

att det aktuella direktivet tillämpas fullt ut.75 I domen i målet Nunes och de Matos76 hade för övrigt den straffrättsliga lagstiftning som låg till grund för de åtal som väcktes för brott som begåtts i samband med användningen av stöd från Europeiska socialfonden inte antagits för att säkerställa tillämpningen av de regler som avsåg denna fond. Konstaterandet i målet Åkerberg Fransson att stadgan var tillämplig följde således logiskt av rättspraxis. För övrigt medgav generaladvokaten Cruz Villalón ärligt detta, genom att tillstå att den motsatta lösning som han förordade ”inte har förekommit i hittillsvarande rättspraxis”.77 Hur logisk lösningen i domen i målet Åkerberg Fransson än är, genom att stadgans tillämplighet har anpassats efter unionsrättens tilllämpningsområde,78 ger den likväl stadgan ett stort inflytande på medlemsstaternas nationella rätt. EU-domstolen var även angelägen om att skingra de farhågor om en motsvarande minskning av de nationella författningsdomstolarnas roll vad gäller skyddet för grundläggande rättigheter som bekräftelsen på domstolens behörighet kunde ge upphov till hos dessa nationella domstolar. Domstolen var därför noga med att precisera att stadgans tillämplighet inte nödvändigtvis medför att nationella instrument för skydd av grundläggande rättigheter inte är tillämpliga.

 

3. Den inte nödvändigtvis exklusiva tillämpningen av stadgan om de grundläggande rättigheterna
I motsats till vad vissa avgöranden i rättspraxis felaktigt skulle kunna ge intryck av,79 innebär inte det förhållandet att en nationell åtgärd måste vara förenlig med stadgan, på grund av att den utgör en åtgärd för att tillämpa unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan, i kraft av själva sakförhållandet (ipso facto) att åtgärden ska undantas från all prövning av dess förenlighet med de grundläggande rättigheter som garanteras i nationell rätt. EU-domstolen uttryckte det på följande sätt, i nästan identiska ordalag, i ett obiter dictum i domen i målet Åkerberg Fransson och som svar på den tolkning av artikel 53 i stadgan som den ombads att göra i målet Melloni:

 

 

75 Se, exempelvis, domstolens dom av den 20 november 2003 i mål C-296/01, kommissionen mot Frankrike (REG 2003, s. I–13909), punkt 55, och av den 29 april 2004 i mål C-194/01, kommissionen mot Österrike (REG 2004, s. I–4579), punkt 39. 76 Domen av den 8 juli 1999 i det ovannämnda målet. I domen i det ovannämnda målet Belvedere Costruzioni var det likaså fråga om åtgärder som vidtagits med tilllämpning av en lagstiftning som föreskrev att pågående skattemål i vilka talan hade väckts för mer än tio år sedan skulle avgöras, vilken inte hade antagits för att införliva det sjätte mervärdesskattedirektivet. 77 Förslaget till avgörande i målet Åkerberg Fransson, punkt 5. 78 Dess potential för utvidgning är som bekant nästan obegränsad, vilket de fria rörligheterna visar. 79 Beträffande tilltron till en riskabel e contrario-tolkning, se domstolens dom av den 15 november 2012 i mål C-256/11, Dereci, punkt 72, och av den 16 januari 2013 i mål C-23/12, Zakaria, punkterna 40 och 41.

”... [N]är en unionsrättsakt kräver nationella genomförandeåtgärder förblir nationella myndigheter och domstolar behöriga att tillämpa nationella normer för skydd av grundläggande rättigheter förutsatt att tillämpningen av dessa normer inte undergräver den skyddsnivå som föreskrivs i stadgan, såsom den tolkats av domstolen, eller unionsrättens företräde, enhetlighet och verkan.”80

Genom detta principuttalande erkände domstolen att en samtidig tilllämpning av stadgan och nationella instrument för skydd av grundläggande rättigheter är möjlig och den redogjorde för metoden att lösa de konflikter som en sådan samtidig tillämpning kan ge upphov till.

 

3.1 Den samtidiga tillämpningen av nationella normer för skydd av grundläggande rättigheter
Generaladvokaten Cruz Villalón var inte av den uppfattningen att både stadgan och de nationella normerna för skydd av grundläggande rättigheter kunde vara tillämpliga. Enligt honom medför erkännandet av stadgans tillämplighet en ”överflyttning” av ansvaret för säkerställandet av de grundläggande rättigheterna, vad beträffar medlemsstaternas åtgärder, från medlemsstatsnivå till unionsnivå. För övrigt var det på grund av att generaladvokaten resonerade i termer av en överflyttning av behörighet som han uppfattade stadgans tillämpningsområde på ett restriktivt sätt, genom att säkerställandet av de grundläggande rättigheterna på europeisk nivå endast i undantagsfall bör ersätta säkerställandet på nationell nivå, när det är fråga om en åtgärd av en medlemsstat.81 Att det förekommer en överlappning mellan tillämpningsområdet för de nationella instrumenten för skydd av grundläggande rättigheter och stadgans tillämpningsområde kunde dock redan utläsas av en möjlig tolkning av artikel 53 i stadgan, vilken har följande lydelse:

 

”Ingen bestämmelse i denna stadga får tolkas som att den inskränker eller inkräktar på de mänskliga rättigheter och grundläggande friheter som inom respektive tillämpningsområde erkänns i unionsrätten, internationell rätt och de internationella konventioner i vilka unionen eller samtliga medlemsstater är parter, särskilt europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, samt i medlemsstaternas författningar.”

 

Det ska nämligen erinras om att författningsdomstolen, genom sin tredje tolkningsfråga i målet Melloni, bad EU-domstolen att klargöra huruvida artikel 53 i stadgan tillåter att den verkställande medlemsstaten, i syfte att undvika ett inkräktande på rätten till en rättvis rättegång och rätten till försvar som garanteras i dess grundlag, förenar

 

80 Punkt 60 i domen i målet Melloni, där det hänvisas till punkt 29 i domen i målet Åkerberg Fransson, vilken innehåller en nästan identisk formulering. 81 Se P. Cruz Villalóns förslag till avgörande i målet Åkerberg Fransson, punkterna 35–38.

överlämnandet av en person som har dömts i sin utevaro med ett villkor om att personen ska ges möjlighet till en förnyad prövning i den utfärdande medlemsstaten, även om rambeslutet om en europeisk arresteringsorder, i dess lydelse från år 2009, som bedömts vara förenligt med stadgan, förbjuder det.
    För att framhålla frågans komplexitet, vilken gav upphov till detta nya belysande exempel på de många konstitutionella konflikter som införlivandet av rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och verkställigheten av europeiska arresteringsordrar har gett upphov till,82 angav den nationella domstolen att den ansåg att artikel 53 i stadgan kunde tolkas på tre sätt.83 Den första tolkningen består i att betrakta denna bestämmelse som motsvarigheten till artikel 53 i Europakonventionen.84 Enligt denna tolkning föreskriver stadgan följaktligen endast en lägsta skyddsnivå och det står medlemsstaterna fritt att tillämpa de mer långtgående normer som följer av deras grundlagar, för att undvika varje försämring av skyddsnivån för de grundläggande rättigheterna. Enligt denna tolkning av artikel 53 är det tillåtet för en medlemsstat att hindra tilllämpningen av en bestämmelse i unionsrätten, trots att den till fullo iakttar kraven i stadgan, för att undvika varje minskning av det skydd för grundläggande rättigheter som garanteras i medlemsstatens nationella grundlag.85 I det aktuella fallet skulle det således vara tillåtet för den spanska rättsliga myndigheten att inte verkställa den europeiska arresteringsordern avseende Stefano Melloni som utfärdades av de italienska myndigheterna, eftersom sistnämnda myndigheter inte skulle garantera en möjlighet till förnyad prövning av utevarodomen, vilket krävs enligt rätten till en rättvis rättegång och rätten till försvar som skyddas genom artikel 24 i den spanska grundlagen, och detta även om tillämpningen av ett sådant villkor inte är tillåten enligt rambeslutet om en europeisk arresteringsorder. Med andra ord skulle artikel 53 ange en ny ”lagvalsregel ..., regeln om att den lagstiftning som

 

82 Själva kärnan i konflikterna är det spända förhållandet mellan principen om ömsesidigt erkännande, vilken främjas av unionslagstiftningen på området, och skyddet för de grundläggande rättigheter som garanteras i de nationella grundlagarna. För en analys av dessa konflikter, se bland annat J. Komárek, European Constitutionalism and the European Arrest Warrant: In Search of the Limits of ”Contrapunctual Principles”, CMLR 2007, s. 9; O. Pollicino,European Arrest Warrant and Constitutional Principles of the Member States: A Case Law Based Outline in the Attempt to Strike the Right Balance Bettween Interacting Legal Systems, German Law Journal 2008, s. 1313. 83 Se beslutet om hänskjutande nr 86/2011 av den 9 juni 2011. 84 Artikel 53 i Europakonventionen har följande lydelse: ”Ingenting i denna konvention får tolkas som en begränsning av eller en avvikelse från någon av de mänskliga rättigheter och grundläggande friheter som kan vara skyddade i de höga fördragsslutande parternas lagar eller i någon annan konvention i vilken de är parter.” 85 Till stöd för denna tolkning, se bland annat R. Alonso Garcia, The General Provisions of the Charter of Fundamental Rights of the European Union, a.a., särskilt s. 513 och 514.

erbjuder det mest långtgående skyddet ska tillämpas”,86 vilken i fråga om grundläggande rättigheter vore att föredra framför den traditionella regeln om unionsrättens företräde. Därigenom skulle artikeln uppfattas som att den på sätt och vis bekräftar de begränsningar som de nationella författningsdomstolarna eller högsta domstolarna har uppställt för unionsrättens företräde och tillämpning, då det i unionens rättsordning sker en sänkning av den allmänna skyddsnivån för de grundläggande rättigheterna87 eller då den inte säkerställer ett likvärdigt skydd för den grundläggande rättighet som är i fråga.88 EU-domstolen underkände en sådan tolkning utan omsvep. Tolkningen att artikel 53 i stadgan ska ses som ett principiellt tillstånd för en medlemsstat att tillämpa den norm för skydd av grundläggande rättigheter som följer av statens grundlag när detta skydd är starkare än enligt den norm som följer av stadgan och, i så fall, hänvisa till denna artikel som grund för att inte tillämpa unionsbestämmelserna ”kan inte godta[s]”.89 Att tillåta en medlemsstat att hindra tillämpningen av unionsrättsakter som är helt förenliga med stadgan, på den grunden att de inte respekterar de grundläggande rättigheter som skyddas av medlemsstatens grundlag, skulle nämligen innebära att principen om unionsrättens företräde åsidosattes. Domstolen erinrade om betydelsen och räckvidden av denna princip, med en bestämdhet som inte längre är vanlig för domstolen: det följer av denna princip, ”som är ett väsentligt kännetecken för unionens rättsordning90 ..., att den omständigheten att en medlemsstat hänvisar till bestämmelser i nationell rätt inte kan påverka unionsrättens verkan i

 

86 L. Azoulai, Commentaire de l’article II-113, i L. Burgorgue-Larsen, A. Levade och F. Picod (red.), Traité établissant une Constitution pour l’Europe, Partie II La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, Commentaire article par article, förlaget Bruylant 2005, s. 689, särskilt s. 695. 87 I enlighet med den doktrin som utvecklats av Tysklands författningsdomstol på förbundsnivå i domen i målet Solange II (dom av den 22 oktober 1986, RTDE 1987, s. 537, kommentar V. Constantinesco). Se även dom av den 7 juni 2000 i målet Bananes, RTDE 2001, s. 155; kommentar C. Grewe, RTDE 2001, s. 1; krönikör W. Zimmer, Europe, mars 2001. Se även, för ett liknande resonemang, Polens författningsdomstol, den 16 november 2011, SK 45/09. 88 Det är känt att franska Conseil d’Etat anser att det krav som uppställs för att unionsrätten ska tillämpas och dess företräde ska godtas, nämligen kravet på likvärdigt skydd på unionsnivå, ska vara uppfyllt med avseende på varje grundläggande rättighet som är i fråga (se Conseil d’État, Assemblée, den 8 februari 2007, Arcelor, ansökan nr 287110; RTDE 2007, s. 378, sammanfattning M. Guyomar, kommentar P. Cassia; RFDA 2007, s. 384, sammanfattning. M. Guyomar; kommentar F. Lenica och J. Boucher, AJDA 2007, s. 577; X. Magnon, FDA 2007, s. 578; A. Levade, RFDA 2007, s. 564; J. Roux, RDP 2007, s. 1031; M. Gautier och F. Melleray, Dr. Adm. 2007, Etude n° 7; mina påpekanden i Chronique de jurisprudence administrative française intéressant le droit communautaire, RTDE 2008, s. 835, särskilt s. 837–842). 89 Punkt 57 i domen i målet Melloni. 90 På samma sätt som domstolen redan hade betecknat principen om unionsrättens företräde: se domstolens yttrande 1/91 av den 14 december 1991 (REG 1991, s. I–6079; svensk specialutgåva, volym 11, s. I–533), punkt 21, och yttrande 1/09 av den 8 mars 2011 (REU 2011, s. I–1137), punkt 65.

den staten, även om de nationella bestämmelserna har grundlagsstatus”.91 Hur kategoriskt domstolens underkännande än är, är det föga förvånande. Att betrakta artikel 53 i stadgan som en bestämmelse som motsvarar de vanliga bestämmelserna i många internationella instrument för skydd av de grundläggande rättigheterna, i syfte att framställa stadgan som att den enbart erbjuder ett lägsta skydd för de grundläggande rättigheterna, stred mot de specifika särdragen i den integrationsrätt som unionens rättsordning utgör. För övrigt var det med all sannolikhet inte den innebörden som stadgans upphovsmän hade velat ge artikel 53, vilket framgår av den precisering som de gjorde vid avfattandet, enligt vilken stadgan inte inkräktar på de rättigheter som ”inom respektive tillämpningsområde” erkänns i medlemsstaternas författningar.92 Med stöd av just denna precisering kunde en andra tolkning, som den spanska författningsdomstolens erinrade om, göras gällande. Genom att föreskriva att stadgan inte kan påverka nivån på skyddet för de grundläggande rättigheter som erkänns i medlemsstaternas författningar inom tillämpningsområdet för dessa, syftar artikel 53 i stadgan endast till att erinra om att det är stadgan som är tillämplig inom unionsrättens tillämpningsområde, medan det utanför unionsrättens område, det vill säga inom tillämpningsområdet för nationell rätt, är den skyddsnivå som föreskrivs i medlemsstaternas författningar som gäller, vilket utesluter möjligheten att utvidga räckvidden — som eventuellt ger ett mindre omfattande skydd — av en grundläggande rättighet som garanteras i stadgan utanför unionsrättens område. Enligt en sådan tolkning uppfattas således stadgans och de nationella författningarnas respektive tillämpningsområden som att de ömsesidigt utesluter varandra. Ur den synvinkeln är tillämpningsområdet, inom vilket den skyddsnivå för de grundläggande rättigheterna som garanteras i de nationella författningarna gäller, utformat på så sätt att det endast omfattar åtgärder av en medlemsstat, vilka inte omfattas av unionsrättens område och följaktligen undgår att stadgan är tillämplig, eftersom de inte avser tillämpningen av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan. När stadgan är tillämplig finns det således aldrig något utrymme att tillämpa det nationella skyddet för de grundläggande rättigheterna. Denna tolkning utesluter

 

91 Punkt 59 i domen i målet Melloni. Se tidigare, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 17 december 1970 i mål 11/70, Internationale Handelsgesellschaft (REG 1970, s. 1125; svensk specialutgåva, volym 1, s. 503), punkt 3, och av den 8 september 2010 i mål C-409/06, Winner Wetten (REU 2010, s. I– 8015), punkt 61. 92 Se, för ett liknande resonemang, J.B. Liisberg, Does the EU Charter of Fundamental Rights Threaten the Supremacy of Community Law?, CMLR 2001, s. 1171, särskilt s. 1175 och 1176; C. Ladenburger, European Union Institutional Report, The
Protection of Fundamental Rights Post-Lisbon: The Interaction between the Charter of Fundamental Rights of the European Union, the European Convention on Human Rights and
National Constitutions, Tartu University Press, rapporter från FIDE:s XXV:e kongress, Tallin, 2012, volym 1, s. 141, särskilt s. 175 och fotnot 124.

varje möjlighet till — likväl berättigad — konflikt mellan de båda skyddssystemen, och säkerställer därigenom unionsrättens enhetlighet genom att skydda det företräde som är knutet till unionsrätten från all påverkan. Det är av det skälet som denna tolkning försvarades av generaladvokaten Bot,93 vilken därav drog den logiska slutsatsen att den tredje tolkningsfrågan i målet Melloni skulle besvaras nekande.
    Som den hänskjutande domstolen påpekade leder dock en sådan tolkning till att artikel 53 i stadgan fråntas sitt egentliga innehåll och blir överflödig i förhållande till artikel 51. Hur ska man förstå att ”respektive tillämpningsområde” som avses i artikel 53 i stadgan, inom vilket den skyddsnivå som garanteras i den nationella författningen fortsätter att ha företräde, endast omfattar den nationella sfär som är utesluten från unionsrättens tillämpningsområde, då artikel 51.1 i stadgan förbjuder att stadgan är tillämplig inom en sådan sfär? Det är inte heller den tolkning som EU-domstolen valde. Antagligen var domstolen angelägen om att ge artikel 53 i stadgan ändamålsenlig verkan, och den slog därför fast att de respektive tillämpningsområdena för stadgan och de ”nationella normerna för skydd av grundläggande rättigheter” kan sammanfalla. Domstolen uppgav att artikel 53 ”bekräftar”94 detta. Så är fallet ”när en unionsrättsakt kräver nationella genomförandeåtgärder”.95 I det fallet finns det i princip utrymme för en samtidig eller kumulativ tillämpning av de olika skyddssystemen för de grundläggande rättigheterna och syftet med artikel 53 är just att lösa en konflikt som följaktligen skulle kunna uppstå mellan dessa.

 

3.2 Metoden för att lösa konflikter
Den tolkning som EU-domstolen utvecklade för det syftet liknar på det hela taget den tredje tolkning som den nationella domstolen föreslog, enligt vilken denna bestämmelse, alltefter omständigheterna och med hänsyn till det normativa sammanhanget, antingen skulle kunna fungera som en bestämmelse om minimiskydd, vilken följaktligen kan komma att ersättas av en nationell grundlagsbestämmelse som ger ett mer långtgående skydd för den grundläggande rättighet som är i fråga, eller som en bestämmelse som kräver en gemensam och enhetlig lösning i hela landet, även på bekostnad av en eventuell sänkning av skyddsnivån för de grundläggande rättigheterna.96 Enligt EUdomstolen har nämligen nationella myndigheter och domstolar fortfarande möjlighet att tillämpa de nationella normerna för skydd av grundläggande rättigheter på de nationella åtgärderna för att genom-

 

93 Yves Bots förslag till avgörande i målet Melloni, punkterna 133–136. Se, för ett liknande resonemang, J.B. Liisberg, a.a. 94 Punkt 60 i domen i målet Melloni. 95 Ibidem. 96 Se punkt 7 c i ovannämnda beslut om hänskjutande.

föra en unionsrättsakt,97 ”förutsatt att tillämpningen av dessa normer inte undergräver den skyddsnivå som föreskrivs i stadgan, såsom den tolkats av domstolen, eller unionsrättens företräde, enhetlighet och verkan”.98 Genom detta uttalande försökte domstolen visa på en tredje väg (tertium datur) mellan de två första tolkningarna. Härav följer att en medlemsstat får tillämpa sina nationella instrument för skydd av grundläggande rättigheter, när dessa säkerställer en motsvarande eller högre skyddsnivå än den som följer av stadgan, såvida inte tilllämpningen av dessa undergräver unionsrättens företräde, enhetlighet och verkan. Underförstått har det således fastställts en lagvalsregel om att den lagstiftning som erbjuder det mest långtgående skyddet ska tillämpas. Denna lagvalsregel har dock getts endast en underordnad betydelse, eftersom den i förekommande fall måste vika för den lagvalsregel om unionsrättens företräde som de tvingande kraven på unionsrättens enhetlighet och verkan påbjuder.
    Med ”nationella normer för skydd av grundläggande rättigheter” avses grundlagsnormer, men även Europakonventionens norm. Det följer dock i princip av skyldigheten att göra en konventionskonform tolkning av de bestämmelser i stadgan som föreskriver rättigheter som motsvarar de rättigheter som garanteras i Europakonventionen, vilken uppställs i artikel 52.3 i stadgan, att ”den skyddsnivå som erbjuds genom stadgan aldrig [får] vara lägre än den som garanteras i Europakonventionen”.99 Frågan huruvida Europakonventionen ska tillämpas på en nationell åtgärd för att genomföra unionsrätten, för att säkerställa ett starkare skydd för den aktuella grundläggande rättigheten än det som stadgan erbjuder, borde således teoretiskt sett inte uppkomma.100 I vilka fall skulle en tillämpning av nationella normer med ett mer långtgående skydd kunna undergräva unionsrättens företräde, enhetlighet och verkan? EU-domstolen preciserade inte det uttryckligen, men det framgår vid en jämförelse av de lösningar som valdes i de båda målen att svaret beror på huruvida det finns ett utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av unionsrätten. I domen i målet Melloni påpekade således domstolen att den ändring i rambeslutet om en europeisk arresteringsorder som gjordes år 2009 hade till syfte att uttömmande harmonisera villkoren för verkställighet av en europeisk arresteringsorder vid fall av utevarodom, för att åtgärda

 

97 Vissa författare hade haft föraningar om detta: se, bland annat, J. Kokott och W. Sobotta, The Charter of Fundamental Rights of the European Union after Lisbon, a.a., särskilt s, 12; C. Ladenburger, European Union Institutional Report, The Protection of Fundamental Rights Post-Lisbon: The Interaction between the Charter of Fundamental Rights of the European Union, the European Convention on Human Rights and National Constitutions, a.a., särskilt s. 173. 98 Punkt 60 i domen i målet Melloni. Se, för ett liknande resonemang, punkt 29 i domen i målet Åkerberg Fransson. 99 Såsom anges i förklaringarna till artikel 52.3 i stadgan. 100 Se dock nedan.

sådana svårigheter med ömsesidiga erkännanden av avgöranden meddelade efter förhandling vid vilken den berörda personen inte var närvarande som beror på skillnader mellan de olika medlemsstaternas skydd av grundläggande rättigheter. Domstolen drog därav slutsatsen att den verkställande medlemsstaten inte kan göra gällande artikel 53 i stadgan i syfte att förena överlämnandet av en person som dömts i sin utevaro med det ytterligare villkoret att domen måste kunna bli föremål för förnyad prövning i den utfärdande medlemsstaten i syfte att undvika en kränkning av rätten till en rättvis rättegång och rätten till försvar som är skyddade i den verkställande medlemsstatens grundlag, eftersom det skulle innebära — genom att enhetligheten i den i rambeslutet fastställda normen för skydd av de grundläggande rättigheterna därigenom ifrågasätts — att principerna om ömsesidigt förtroende och erkännande som rambeslutet ska stärka åsidosattes och att rambeslutets verkan undergrävdes.101 I en sådan situation som förelåg i målet Åkerberg Fransson, ”där de åtgärder som vidtas av medlemsstaterna inte är fullständigt bestämda av unionsrätten”,102 är det däremot faktiskt möjligt att i vissa fall tillämpa nationella normer som ger ett mer långtgående skydd för principen ne bis in idem än artikel 50 i stadgan, eftersom en sådan tillämpning inte nödvändigtvis undergräver skyldigheten att säkerställa uppbörden av samtliga inkomster från mervärdesskatt och bekämpa bedrägerier som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen, genom tillämpning av sanktioner som är effektiva, proportionella och avskräckande.103 Ett sådant kriterium för utrymmet för skönsmässig bedömning, vad gäller att bedöma möjligheten att tillämpa de nationella instrumenten för skydd av grundläggande rättigheter på de nationella åtgärderna för att genomföra unionsrätten, är lättbegripligt. När en unionsbestämmelse inte ger medlemsstaterna något utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet av denna, skulle varje ansats till att kräva att den genomförandeåtgärd som medlemsstaten vidtagit ska iaktta de nationella grundläggande rättigheterna leda till ifrågasättande av enhetligheten i de gemensamma regler som uppställts genom denna unionsbestämmelse och åsidosätta principen om unionsrättens företräde, eftersom prövningen av den nationella genomförandeåtgärden i förhållande till de nationella normerna för skydd av grundläggande rättigheter medför en prövning av den unionsbestämmelse som ligger till grund för åtgärden. När det däremot föreligger en valfrihet att välja de åtgärder som är lämpliga för att säkerställa genomförandet av unionsrätten, får den nationella domstolen möjlighet att ålägga landets myndigheter att anta genomförandeåtgärder som är förenliga med inte bara stadgan, utan i förekom-

 

101 Se punkterna 62 och 63 i domen i målet Melloni. 102 Punkt 29 i domen i målet Åkerberg Fransson. 103 Se punkt 36 i domen i målet Åkerberg Fransson och diskussionen nedan.

mande fall även de nationella grundläggande rättigheter som ger ett mer långtgående skydd, eftersom tillämpningen av dessa två olika normer inte med nödvändighet leder till ett åsidosättande av unionsrättens företräde, enhetlighet och verkan. Förekomsten av ett utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet av unionsrätten används för övrigt ofta av de nationella domstolarna104 som kriterium för fördelning av behörighet. I synnerhet franska domstolar — oavsett om det är fråga om förvaltnings- eller författningsdomstol — har, för att iaktta unionsrättens auktoritet i nationell rätt enligt artikel 88–1 i den franska konstitutionen, i princip avstått från att pröva en nationell åtgärd som endast är en nödvändig följd av en unionsrättsakt med avseende på de grundläggande rättigheterna i konstitutionen105 och gjort gällande sin behörighet endast när det finns ett utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet av unionsrätten.106 Den dörr som på så sätt har öppnats för en samtidig tillämpning av de nationella instrumenten för skydd av grundläggande rättigheter förblir med all sannolikhet trång. Skyddet för enskildas rättigheter omfattas alltjämt av unionsrättens särskilda krav. På samma sätt som skyddet för unionens grundläggande rättigheter inte är absolut och måste ingå inom ramen för unionens struktur och mål,107kan de nationella normer som ger ett mer långtgående skydd för grundläggande rättigheter endast tillämpas om unionsrättens företräde, enhetlighet och verkan inte därigenom undergrävs. Somliga kommer kanske att beklaga den lösning som EU-domstolen valde. Det hade föreslagits att artikel 53 i stadgan inte skulle tolkas som en lagvalsregel

 

104 Liksom även av Europadomstolen, även om den grundar sig på andra överväganden, Det ska erinras om att Europadomstolen beviljar principiell immunitet åt de åtgärder för att genomföra unionsrätten som antagits av de stater som är parter till konventionen utan något utrymme för skönsmässig bedömning (se Europadomstolens dom av den 30 juni 2005 i målet Bosphorus, ansökan nr 45036/98) och att den fullt ut utövar sin prövningsrätt i förhållande till sådana åtgärder, när dessa har vidtagits inom ramen för ett utrymme för skönsmässig bedömning (se Europadomstolens dom av den 21 januari 2011 i målet M. S. S. mot Belgien och Grekland, ansökan nr 30696/09; Europadomstolens dom av den 6 december 2012 i målet Michaud mot Frankrike, ansökan nr 12323/11). 105 Vad beträffar fransk förvaltningsdomstol, se Conseil d’Etats dom av den 8 februari 2007 i det ovannämnda målet Arcelor. Vad beträffar Conseil constitutionnel, se beslut nr 2004–496 DC av den 10 juni 2004, skälen 7 och 9, RTDE 2004, s. 580, kommentar J. Ph. Kovar; beslut nr 2004–498 DC av den 29 juli 2004, lagen om bioetik, rättsfallssamling 122, skälen 4 och 7. 106 För att fastställa sin behörighet hänskjuter den vid behov en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen för att få klarhet i huruvida den nationella åtgärd som den ska ta ställning till med nödvändighet följer av en unionsbestämmelse (se den första begäran om förhandsavgörande från Conseil constitutionnel, beslut nr 2013–314 QPC av den 4 april 2013; kommentar D. Simon, Il y a toujours une première fois, Europe, maj 2013, Etude 5). 107 Se domstolens dom av den 17 december 1970 i mål 11/70, Internationale Handelsgesellschaft (REG 1970, s. 1125; svensk specialutgåva, volym 1, s. 503), punkt 4.

utan snarare som en regel om ”erkännande och tolkning”,108 vilken anmodar domstolen att vid tolkningen av stadgans bestämmelser beakta nationella normer med ett mer långtgående skydd, för att uppnå visserligen inte ett maximalt skydd under alla omständigheter, men den högsta möjliga skyddsnivån med hänsyn till unionens mål. EUdomstolen föredrog att fortsätta vara sin praxis trogen. Av denna praxis framgår att även om domstolen — såsom artikel 52.4 i stadgan för närvarande ålägger den — tolkar unionens grundläggande rättigheter i överensstämmelse med medlemsstaternas konstitutionella traditioner för att undvika varje åsidosättande av de grundläggande rättigheter som erkänns och garanteras i de nationella grundlagarna,109anser den sig inte vara tvungen att erkänna den räckvidd och grad av skydd för en grundläggande rättighet som garanteras i en medlemsstats grundlag, när det föreligger olikheter mellan de nationella rättssystemen.110 Den lagvalsregel som EU-domstolen slog fast i målen Melloni och Åkerberg Fransson leder dock till ett resultat som inte ligger särskilt långt ifrån det resultat som åsyftas i dessa förslag i doktrinen. Förutom att innehållet i den grundläggande rättigheten i unionen i vissa fall är tillträckligt vagt definierat för att möjliggöra för en medlemsstat att tillämpa den skyddsnivå för nämnda grundläggande rättighet som är specifik för denna medlemsstat,111 kan den tolkning av artikel 53 i stadgan som har utvecklats ses som visad ”hänsyn”112 till de nationella instrumenten för skydd av grundläggande rättigheter, vilket gör det möjligt för en medlemsstat att tillämpa dessa, förutsatt att unionens mål respekteras, dock utan att den nationella normen med ett starkare skydd som därmed tillåts utvidgas till att omfatta de andra medlemsstaterna.
    Vad skulle hända med den samtidiga tillämpningen av en nationell norm för skydd av grundläggande rättigheter, om en medlemsstat gjorde gällande att skyddsnivån för en grundläggande rättighet som garanteras i dess grundlag utgör en del av medlemsstatens nationella identitet? Borde inte domstolen öppna dörren ännu vidare i detta fall, oavsett huruvida den nationella åtgärden för att genomföra unionsrätten har vidtagits av staten inom ramen för en befogenhet att

 

108 Se L. Azoulai, Commentaire de l’article II–113, a.a.; för ett liknande resonemang, se K. Lenaerts, Exploring the Limits of the EU Charter of Fundamental Rights, a.a., s. 398 och 399. 109 Se, bland annat, domstolens dom av den 14 maj 1974 i mål 4/73, Nold (REG 1974, s. 491; svensk specialutgåva, volym 2, s. 291), punkt 13, och av den 13 december 1979 i mål 44/79, Hauer (REG 1979, s. 3727; svensk specialutgåva, volym 4, s. 621), punkt 15. 110 Se domstolens dom av den 21 september 1989 i de förenade målen 46/87 och 227/88, Hoechst (REG 1989, s. 2859; svensk specialutgåva, volym 10, s. 133), punkt 17. 111 Se domstolens dom av den 14 oktober 2004 i mål C-36/02, Omega (REG 2004, s. I–9609), och av den 22 december 2010 i mål C-208/09, Sayn-Wittgenstein (REU 2010, s. I–13693). 112 För en redogörelse för den doktrin om ”hänsyn” som domstolen borde tilllämpa, se A. Torres Pérez, Conflict of Rights in the European Union. A Theory of Supranational Adjudication, OUP 2009, särskilt s. 168–177.

företa skönsmässig bedömning eller en normbunden behörighet? Det är nämligen känt att de flesta nationella författningsdomstolar eller högsta domstolar anser att den garanti för grundläggande rättigheter som följer av deras grundlagar ingår som delar i deras nationella identitet, så att de för tillämpningen av unionsrättsakter och för avståendet från prövningen av deras grundlagsenlighet uppställer en begränsning, vilken avser bristen på likvärdighet i unionens skydd av de grundläggande rättigheterna. Den spanska författningsdomstolen har själv uppställt som villkor för den europeiska integrationen och för unionsrättens företräde att de grundläggande rättigheterna ska iakttas.113 I målet Melloni hävdade den dock inte att de krav som följer av rätten till en rättvis rättegång, vilken skyddas genom artikel 24.2 i den spanska grundlagen, utgör en del av den nationella identitet som det åligger unionen att respektera. Antagligen skulle artikel 53 i stadgan inte ha utgjort den relevanta bestämmelsen för det ändamålet, utan författningsdomstolen borde snarare ha grundat sig på artikel 4.2 FEU.114 Hur som helst så var det dess tystnad i denna fråga som gjorde det möjligt för EU-domstolen att varsamt undvika diskussionen rörande omfattningen av unionens skyldighet att respektera medlemsstaternas konstitutionella identitet i detta fall.115 Även om domstolen redan har erkänt att bevarandet av en medlemsstats nationella konstitutionella identitet utgjorde ett berättigat skäl för undantag från de fria rörligheterna,116 är det en mycket mer riskabel fråga huruvida en medlemsstat har rätt att inte tillämpa en unionsrättsakt i

 

113 Se förklaring, DTC 1/2004, av den 13 december 2004, punkt 2; kommentarer F. Moderne, RFDA 2005, s. 43; L. Burgorgue-Larsen, Cahiers du Conseil constitutionnel n° 18/2005, s. 205; A. del Valle Galvez, CDE 2005, s. 710; F. Castillo de la Torre, CMLR 2005, s. 1175. Se även A. Saiz Arnaiz, Identité nationale et droit de l’Union européenne dans la jurisprudence constitutionnelle espagnole, i L. BurgorgueLarsen (red.), L’identité constitutionnelle saisie par les juges en Europe, förlaget Pedone 2011, s. 101. 114 Se även, för ett liknande resonemang, L. Besselink, General Report, The Protection of Fundamental Rights Post-Lisbon: The Interaction between the Charter of Fundamental Rights of the European Union, the European Convention on Human Rights and National Constitutions, a.a. 115 Angående denna fråga finns det anledning att framför allt hänvisa till det resonemang som förs av F.X. Millet, L’Union européenne et l’identité constitutionnelle des
Etats membres, IUE Florence, 2012. Se även V. Constantinesco, La confrontation entre identité constitutionnelle européenne et identités constitutionnelles nationales, convergence ou contradiction? Contrepoint ou hiérarchie, Festskrift till Ph. Manin, förlaget Pedone 2010, s. 79; J.D. Mouton, Réflexions sur la prise en considération de l’identité constitutionnelle des Etats membres de l’Union européenne, Festskrift till Ph. Manin, förlaget Pedone 2010, s. 145; D. Ritleng, Le droit au respect de l'identité constitutionnelle nationale, i J.D. Mouton och J.C. Barbato (red.), Vers la reconnaissance de droits fondamentaux aux Etats membres?, Réflexions à partir des notions d'identité et de solidarité, förlaget Bruylant 2010, s. 21; D. Simon, L’identité constitutionnelle dans la jurisprudence de l’Union européenne, i L. BurgorgueLarsen (red.), L’identité constitutionnelle saisie par les juges en Europe, a.a., s. 27; A. von Bogdandy och S. Schill, Overcoming Absolute Primacy: Respect for National Identity under the Lisbon Treaty, CMLR 2011, s. 1. 116 Se domstolens dom av den 22 december 2010 i mål C-208/09, SaynWittgenstein (REU 2010, s I–13693), och av den 12 maj 2011 i mål C-391/09, Runevič-Vardyn (REU 2011, s. I–3787).

vilken det uppställs en enhetlig bestämmelse, för att upprätthålla den högre skyddsnivån för en grundläggande rättighet som garanteras i dess grundlag och som medlemsstaten anser hör till dess nationella identitet.
    Att stadgan är tillämplig och att EU-domstolen är behörig i fråga om grundläggande rättigheter betyder således inte med nödvändighet att de nationella instrumenten för skydd av grundläggande rättigheter och de nationella författningsdomstolarna inte är det. Det faktum att stadgan är tillämplig innebär inte heller oundvikligen att de lösningar som följer av Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna ska tillämpas.

 

4. Tolkningen av stadgan och Europakonventionen: självständig eller samstämmig tolkning?
Eftersom stadgan var tillämplig på de omtvistade nationella åtgärderna i målen Melloni och Åkerberg Fransson enligt artikel 51.1 i stadgan, hade EU-domstolen behörighet att besvara de frågor rörande tolkningen av stadgans bestämmelser som hade hänskjutits till den. I de aktuella bestämmelserna, det vill säga artiklarna 47 och 48.2 i målet Melloni och artikel 50 i målet Åkerberg Fransson, föreskrivs rättigheter som har sina motsvarigheter i Europakonventionen, och man kunde därför räkna med att domstolen skulle välja en tolkning som överensstämde med de lösningar som valts inom ramen för Europakonventionen. Så skedde faktiskt i målet Melloni. Domstolen utvecklade däremot, utan att officiellt ta parti för den självständiga tolkningen och på sätt och vis i smyg, en tolkning av principen ne bis in idem i artikel 50 i stadgan som avviker från tolkningen av den motsvarande rättigheten i Europakonventionen. Det tycks dock rimligen kunna antas att det avstånd som därigenom har tagits från konventionsrätten kommer att vara begränsat till det specifika fall som avser denna princip.

 

4.1 Det outtalade valet av en självständig tolkning
Tiden är i princip förbi då EU-domstolen fritt utgick från Europakonventionen för att identifiera unionens grundläggande rättigheter och precisera innehållet i och räckvidden av dessa, genom att tillerkänna konventionen en ”särskild betydelse”.117 Även om domstolen, för att uppnå konsekvens och för att undvika att medlemsstaterna slits mellan olika motstridiga förpliktelser, i allmänhet såg till att lösningarna var i samklang, klingade det ibland lite falskt.118 För närvarande har

 

117 Se, exempelvis, domstolens dom av den 21 september 1989 i de förenade målen 46/87 och 227/88, Hoechst (REG 1989, s. 2859; svensk specialutgåva, volym 10, s. 133), punkt 13, av den 27 juni 2006 i mål C-540/03, parlamentet mot rådet (REG 2006, s. I–5769), punkt 35, av den 3 september 2008 i de förenade målen C-402/05 P och C-415/05 P, Kadi (REG 2008, s. I–6351), punkt 283, och av den 2 april 2009 i mål C-394/07, Gambazzi (REG 2009, s. I–2563), punkt 28. 118 Dissonanser som snabbt påtalades eller rent av kritiserades i doktrinen (se, exempelvis, D. Spielmann, Jurisprudence des juridictions de Strasbourg et de Lux-

 

domstolen en skyldighet enligt artikel 52.3 i stadgan att ge de rättigheter som föreskrivs i stadgan, och som motsvarar de rättigheter som garanteras av Europakonventionen, samma innebörd och samma räckvidd som i konventionen. Denna anpassning sker förvisso inte bara i ena riktningen. Det har även kunnat konstateras att Europadomstolen har tillämpat stadgan om de grundläggande rättigheterna för att berika den konventionstext som den har till uppdrag att säkerställa efterlevnaden av och stärka skyddet för de grundläggande rättigheter som föreskrivs däri.119 Inom unionsrätten har man dock övergått från en frivillig och spontan anpassning till en obligatorisk anpassning, som inte längre tillåter avvikelser. I förklaringarna till artikel 52.3 i stadgan anges det utan tvekan att denna bestämmelse syftar till att säkerställa överensstämmelsen mellan de båda instrumenten, ”utan att detta inkräktar på unionsrättens och Europeiska unionens domstols autonomi”.
    Men enligt röster inifrån EU-domstolen själv,120 kvarstår unionsrättens autonomi endast för att möjliggöra ett mer omfattande skydd för de grundläggande rättigheterna än det som garanteras i Europakonventionen.
    Har EU-domstolen rättat sig efter denna skyldighet att göra en konventionskonform tolkning? Säkerligen i målet Melloni. I domen i det målet anges att

 

”rätten att personligen närvara vid förhandlingen visserligen utgör en grundläggande del av rätten till en rättvis rättegång, men inte är absolut ... Den tilltalade kan av egen fri vilja uttryckligen eller underförstått avsäga sig denna rätt under förutsättning att avsägelsen är otvetydig och åtföljs av de minimigarantier som motsvarar situationens allvar. Det får inte heller vara oförenligt med något viktigt allmänintresse. Även om den tilltalade inte har varit personligen närvarande vid förhandlingen kan rätten till en rättvis rättegång inte anses åsidosatt om han eller hon underrättades om tid och plats för förhandlingen eller försvarades av ett juridiskt ombud som fått detta i uppdrag av honom eller henne.”121

Som domstolen korrekt påpekade, medför detta att rätten till ett effektivt rättsmedel och till en rättvis rättegång i artikel 47 i stadgan samt rätten till försvar enligt artikel 48.2 i samma stadga får en räckvidd som står ”i överensstämmelse”122 med den räckvidd som Europe-

 

embourg: Conflits, Incohérences et Complémentarités, i Un agenda de l'Union européenne relatif aux droits de l'homme, Florens, Académie de droit européen, Institut universitaire européen, Bryssel, Bruylant, 2001, s. 789). 119 Se L. Burgorgue Larsen, Le destin judiciaire strasbourgeois de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, Festskrift till J.P. Jacqué, Dalloz 2010, s. 145. 120 Som uttrycker personliga åsikter (se K. Lenaerts, Exploring the Limits of the EU Charter of Fundamental Rights, a.a., särskilt s. 394 och 395). 121 Punkt 49 i domen i målet Melloni. 122 Punkt 50 i domen i målet Melloni.

iska domstolen för de mänskliga rättigheterna har tillerkänt rättigheterna enligt artikel 6.1 och 6.3 i Europakonventionen.123 Det tillvägagångssätt som tillämpades i domen för att komma fram till detta resultat skulle dock kunna ge upphov till misstanke om att det tvingande kravet på en samstämmig tolkning inte var domstolens främsta fokus. Tillvägagångssättet är nämligen ovanligt. I motsats till vad den fram till dess snarare hade för vana att göra,124 vilket även överensstämde med generaladvokatens resonemang i förslaget till avgörande,125 började inte domstolen med att erinra om den skyldighet att göra en samstämmig tolkning som uppställs i artikel 52.3 i stadgan för att därefter vända sig till Europadomstolens praxis för att därav utläsa den tolkning som ska göras av de motsvarande rättigheter som föreskrivs i stadgan. Domstolen angav först innebörden och räckvidden av de aktuella rättigheter som garanteras i stadgan, och inskränkte sig sedan till att, som i förbigående, påpeka att den sålunda utvecklade tolkningen överensstämmer med de vedertagna lösningarna i konventionsrätten.
    Detta, måhända felaktiga, intryck av en ansats till självständighet övergår i visshet om att domstolen utvecklade en självständig tolkning i domen i målet Åkerberg Fransson.
    Till skillnad från generaladvokaten126 gjorde visserligen domstolen inte anspråk på eller proklamerade öppet en självständighet vid tolkningen av artikel 50 i stadgan. Den omständigheten att den motsvarande bestämmelsen i konventionen, artikel 4 i protokoll nr 7, inte alls omnämns och att det saknas hänvisningar till Europadomstolens praxis är dock redan i sig avslöjande.
    Det ska vidare påpekas att det krävs att var och en av de sanktioner vars kombinerade tillämpning har ifrågasatts är av straffrättslig karaktär, för att förbudet mot dubbelbestraffning ska vara tillämpligt. I det avseendet erinrade domstolen om att bedömningen av huruvida ett skattetillägg har straffrättslig karaktär ska ske mot bakgrund av följande tre kriterier: den rättsliga kvalificeringen av överträdelsen i nationell rätt, överträdelsens art samt arten av och strängheten i sanktionen.127 Det är riktigt att dessa kriterier motsvarar Engelkriterierna

 

123 Domstolen hänvisade uttryckligen till följande domar: Europadomstolens dom av den 14 juni 2001 i målet Medenica mot Schweiz, ansökan nr 20491/92, § 56–59, av den 1 mars 2006 i målet Sejdovic mot Italien, ansökan nr 56581/00, § 84, 86 och 98, samt av den 24 april 2012 i målet Haralampiev mot Bulgarien, ansökan nr 29648/03, § 32 och 33. 124 Se, bland annat, domstolens dom av den 5 oktober 2010 i mål C-400/10 PPU, McB. (REU 2010, s. I–8965), punkterna 53–57, av den 9 november 2010 i de förenade målen C-92/09 och 93/09, Volker (REU 2010, s. I–11063), punkterna 51, 52, 59 och 72, och av den 22 december 2010 i mål C-279/09, DEB (REU 2010, s. I– 13849), punkterna 35–62. 125 Se Y. Bots förslag till avgörande i målet Melloni, punkterna 73–86. 126 Generaladvokaten hävdade att artikel 50 i stadgan ”kräver en delvis självständig tolkning” (P. Cruz Villalóns förslag till avgörande i måletÅkerberg Fransson, punkt 87). 127 Se punkt 35 i domen i målet Åkerberg Fransson.

om administrativa sanktioners straffrättsliga karaktär,128 vilka först hade fastställts av Europadomstolen i samband med tillämpningen av artikel 6 i Europakonventionen för att därefter utvidgas till att omfatta tolkningen av uttrycket ”rättegångsordning” i artikel 4 i protokoll nr 7.129 Det hänvisades dock inte uttryckligen till dessa i domen. Endast domstolens dom i målet Bonda130 omnämndes, vilken i sig hänvisar till domen i målet Engel. Än mindre omnämns de domar från Europadomstolen som, med tillämpning av dessa kriterier, redan har slagit fast att det skattetillägg som föreskrivs i taxeringslagen har straffrättslig karaktär.131 Genom att det under dessa omständigheter överlåts på den nationella domstolen att, mot bakgrund av dessa kriterier, själv kvalificera det skattetillägg som Hans Åkerberg Fransson påfördes, trots att EU-domstolen genom den andra tolkningsfrågan anmodades att göra det,132 kan den nationella domstolen få intrycket av att resultatet inte nödvändigtvis måste vara detsamma med avseende på tilllämpningen av artikel 50 i stadgan och artikel 4 i protokoll nr 7.
    Det är även riktigt att om nämnda skattetillägg anses ha straffrättslig karaktär, ska förbudet mot dubbelbestraffning i artikel 50 i stadgan anses hindra lagföring ”för samma gärning”.133 Även i det avseendet har analogin med artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen iakttagits, eftersom Europadomstolen, efter en utveckling av rättspraxis, slog fast att denna bestämmelse förbjöd en kombination av sanktioner av straffrättslig karaktär för identiska gärningar, oavsett den rättsliga kvalificeringen av dessa i de lagtexter som ligger till grund för de påförda sanktionerna.134 EU-domstolen slog däremot fast att om den hänskjutande domstolen, med tillämpning av Engelkriterierna, skulle anse att det skattetilllägg som den tilltalade påförts har straffrättslig karaktär, ”kan [detta] utmynna i att Haparanda tingsrätt finner att kombinationen strider mot [de nationella normerna för skydd av grundläggande rättigheter], förutsatt att återstående sanktioner är effektiva, proportionella och avskräckande”.135

 

128 Europadomstolens dom av den 8 juni 1976 i målet Engel m.fl. mot Nederländerna, serie A nr 22, § 80–82. 129 Se, exempelvis, Europadomstolens dom av den 10 februari 2009 i målet Zolotoukhine mot Ryssland, ansökan nr 14939/03, § 52 och 53. 130 Domstolens dom av den 5 juni 2012 i mål C-489/10, Bonda, punkt 37. 131 Se Europadomstolens dom av den 23 juli 2002 i målet Västberga Taxi Aktiebolag och Vulic mot Sverigen, ansökan nr 36985/97, § 79 och 80, och av den 23 juli 2002 i målet Janosevic mot Sverige, ansökan nr 34619/97, § 68 och 69. 132 Tolkningsfrågan hade nämligen följande lydelse: ”Omfattas ett upptagande till prövning av ett åtal om skattebrott av förbudet mot dubbelbestraffning i artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen och artikel 50 i [stadgan], när den åtalade tidigare påförts en i ett administrativt förfarande bestämd ekonomisk påföljd (skattetillägg) i anledning av samma oriktiga uppgiftslämnande?” 133 Punkt 34 i domen i målet Åkerberg Fransson. 134 Se domen i det ovannämnda målet Zolotoukhine mot Ryssland, § 81 och 82. För en bekräftelse, se Europadomstolens dom av den 16 juni 2009 i målet Ruotsalainen mot Finland, ansökan nr 13079/03, § 49. 135 Punkt 36 i domen i målet Åkerberg Fransson.

Genom att precisera detta, gjorde domstolen en särskild tillämpning av den metod för att lösa konflikter som den hade angett ovan i domen och på motsvarande sätt i domen i målet Melloni.136 Av detta framgår att om den hänskjutande domstolen beslutade, vilket den är behörig att göra i detta fall, att tillämpa nationella normer som — likt Europakonventionen — skulle tvinga den att avstå från kombinationen av skatterättsliga och straffrättsliga sanktioner, skulle den kunna göra det utan att åsidosätta unionsrätten endast om återstående sanktioner är effektiva, proportionella och avskräckande. Däri ligger det otvivelaktiga avstånd som har tagits från konventionsrätten. Med risk för att hemfalla åt hyckleri, är det i det avseendet av ringa betydelse att denna begränsning av förbudet mot en kombination av sanktioner inte härrör från artikel 50 i själva stadgan.137 I motsats till vad artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen kräver, är förbudet mot dubbelbestraffning inte absolut i unionsrätten, utan dess tillämpning är fortfarande underordnad det tvingande kravet på unionsrättens verkan.
    Det framgår att artikel 52.3 i stadgan åsidosattes. Det följer nämligen av förklaringarna till denna bestämmelse, vilka i enlighet med artikel 6.1 tredje stycket FEU och artikel 52.7 i stadgan ska beaktas vid tolkningen av stadgan,138 att det tvingande kravet på en konventionskonform tolkning gäller vid överensstämmelse med de rättigheter som anges inte bara i konventionstexten utan även i dess protokoll, att bestämmelsen omfattar Europadomstolens praxis139och att den rättighet som garanteras i artikel 50 i stadgan motsvarar den rättighet som anges i artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen. Även artikel 53 i Europakonventionen åsidosattes, eftersom stadgan erbjuder en lägre skyddsnivå än den som garanteras i Europakonventionen på grund av att stadgan mildras genom kravet på unionsrättens verkan.
    Det ligger utan tvivel en viss ironi i att Europadomstolen uttryckligen stödde sig på rättspraxis från sin motsvarighet i Luxemburg för att stärka nivån på det skydd som garanteras i artikel 4 i protokoll nr 7, genom att hädanefter anse att det räcker att det är fråga om samma gärning, oavsett dess rättsliga kvalificering, för att en kombination av sanktioner för att beivra denna ska vara förbjuden.140 Att så var fallet tyder dock även på att situationen vad gäller principen ne bis in idem är särpräglad i unionsrätten och att denna särprägel förhoppningsvis

 

136 Se punkt 29 i domen i målet Åkerberg Fransson och punkt 60 i domen i målet Melloni. 137 Den förbjuder det faktiskt på samma sätt som artikel 4 i protokoll nr 7, vilket framgår av andra meningen i punkt 34 i domen i målet Åkerberg Fransson. 138 Se domen i målet Åkerberg Fransson, punkt 20, och domen av den 22 december 2010 i det ovannämnda målet DEB, punkt 32. 139 Se domen av den 22 december 2010 i det ovannämnda målet DEB, punkt 35. 140 Se domen i det ovannämnda målet Zolotoukhine mot Ryssland, § 37, 38 och 79.

förklarar den självständighet som fastställts i förhållande till konventionsrätten.

 

4.2 En speciallösning
Ska domen i målet Åkerberg Fransson anses utgöra ett första steg mot befästandet av en allmän självständighet vid tolkningen av stadgan i förhållande till Europakonventionen eller kommer de friheter som EU-domstolen tog sig i denna dom med avseende på denna rättsakt att bli kortlivade? Det är naturligtvis alltför tidigt för att det ska kunna föreligga visshet, varje förutsägelse påverkas alltjämt av många osäkra faktorer. Det finns dock flera skäl som gör att det sannolikt kan anses att denna lösning kommer att förbli en isolerad företeelse.
    Det första skälet avser naturligtvis den särskilda ställning som principen ne bis in idem intar bland de grundläggande rättigheterna inom ramen för såväl Europakonventionen som unionsrätten. Till skillnad från andra rättigheter som ingår i Europakonventionen, har principen ne bis in idem inte godtagits enhälligt av samtliga medlemsstater som är parter till konventionen, eftersom många medlemsstater vill kunna behålla möjligheten att påföra både administrativa och straffrättsliga sanktioner. Det är av det skälet som Tyskland, Nederländerna och Förenade kungariket den 17 maj 2013 ännu inte hade ratificerat protokoll nr 7, och som Österrike, Frankrike, Italien och Portugal — bland de medlemsstater som har ratificerat protokollet — gjorde förbehåll för att begränsa dess tillämpningsområde till att endast avse överträdelser som är av straffrättslig karaktär enligt nationell rätt. Därutöver tillkommer att protokollen till Europakonventionen för närvarande har undantagits från förhandlingarna om unionens anslutning till konventionssystemet. Det är för övrigt denna bristande enighet som fick generaladvokaten Cruz Villalón att anse att den skyldighet att tolka stadgan mot bakgrund av Europakonventionen som uppställs i artikel 52.3 i stadgan inte kunde tillerkännas samma tvingande karaktär med avseende på principen ne bis in idem och att följaktligen föreslå domstolen en självständig tolkning av artikel 50 i stadgan.141 Domstolen återgav visserligen inte uttryckligen dessa synpunkter, men det var troligen även dessa som föranledde domstolen att utveckla en självständig tolkning av förbudet mot dubbelbestraffning, utan att ange det. I annat fall skulle de medlemsstater som inte har godtagit artikel 4 i protokoll nr 7, till följd av erkännandet av att stadgan är tillämplig, omfattas därav inom hela unionsrättens omfattande tillämpningsområde.
    Situationen vad gäller principen ne bis in idem är även särpräglad inom unionsrätten. Räckvidden av denna princip är nämligen inte entydig, utan varierar beroende på i vilket normativt sammanhang som principen åberopas. Detta är därför principen ne bis in idem, vil-

 

141 Se P. Cruz Villalóns förslag till avgörande i målet Åkerberg Fransson, punkterna 81–87.

ken anges såväl i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet142 som i rambeslutet om en europeisk arresteringsorder,143 är tilllämplig när det är samma gärning, oavsett dess rättsliga kvalificering eller det rättsliga intresse som skyddas, som tenderar att beivras dubbelt. Trots en engagerad argumentation av generaladvokaten,144 vilken rekommenderade att man skulle följa artikel 52.3 i stadgan och anpassa tolkningen av principen ne bis in idem till den lösning som valts i konventionsrätten genom domen i målet Zolouthkine, bekräftade däremot EU-domstolen nyligen, i en dom som meddelades av stora avdelningen,145 att tillämpningen av denna princip inom unionens konkurrensrätt fortfarande är underkastad de tre kraven att de faktiska omständigheterna är identiska, att det är fråga om en och samma regelöverträdare och att det skyddade rättsliga intresset är detsamma.146 Man förstår följaktligen bättre att domstolen inte heller ville känna sig bunden av Europakonventionen i domen i målet Åkerberg Fransson, för att inte tas på bar gärning med att vara inkonsekvent.
    Utöver dessa argument som avser särprägeln hos principen ne bis in idem tillkommer andra argument som talar för att den självständiga tolkningen inte ska göras till huvudregel i framtiden.
    Det första argumentet är som bekant iakttagandet av fördragen. Medlemsstaterna har genom Lissabonfördraget gjort artiklarna 52.3 och 53 i stadgan tvingande. Även om man skulle vara benägen att tillerkänna den verkliga uttolkaren av unionsrätten stor frihet, bör EU-domstolen tänka sig för två gånger innan den gör den självständiga tolkningen av stadgans bestämmelser i förhållande till de motsvarande rättigheter som garanteras i Europakonventionen till en allmän regel. Även med alla till buds stående medel inom juridisk retorik skulle det vara svårt att förhindra intrycket av att det strider mot lagstiftarens avsikt.
    Man bör även se upp med de konsekvenser som en ökning av antalet fall av avvikande tolkningar av stadgan och konventionen skulle kunna medföra. Medlemsstaterna skulle slitas mellan motstridiga förpliktelser. Det finns en risk att så redan är fallet med Sverige, vad gäller principen ne bis in idem. Sverige har ratificerat protokoll nr 7 till Europakonventionen utan några förbehåll, och de svenska myndigheterna är därför skyldiga att tillämpa artikel 4 i nämnda protokoll.

 

142 Se, bland annat, domstolens dom av den 9 mars 2006 i mål C‑436/04, Van Esbroeck (REG 2006, s. I–2333), punkterna 27, 32 och 36, och av den 28 september 2006 i mål C‑150/05, Van Straaten (REG 2006, s. I–9327), punkterna 41, 47 och 48. 143 Se domstolens dom av den 16 november 2010 i mål C-261/09, Mantello (REU 2010, s. I–11479), punkt 39. 144 Se J. Kokotts förslag till avgörande i mål C-17/10, Toshiba, där domstolen meddelade dom den 14 februari 2012, punkterna 111–124. 145 Se domstolens dom av den 14 februari 2012 i mål C-17/10, Toshiba, punkterna 97 och 98. 146 Konstgreppet som i denna dom bestod i att tillämpa den allmänna principen i unionsrätten i stället för artikel 50 i stadgan kan inte dölja att den enhetlighet som krävs enligt artikel 52.3 i stadgan åsidosattes.

Eftersom Europadomstolen redan har slagit fast att det skattetillägg som föreskrivs i taxeringslagen och som består i en höjning av den skatt som ska betalas med 20–40 procent har straffrättslig karaktär,147 har den nationella domstolen i målet Åkerberg Fransson, Haparanda tingsrätt, med all sannolikhet inte något annat alternativ än att avvisa åtalet mot Hans Åkerberg Fransson för grovt skattebrott, för att inte åsidosätta Sveriges förpliktelser med avseende på Europakonventionen.148 För övrigt är tre mål för närvarande anhängiga vid Europadomstolen, där det yrkas att Sverige ska fällas för kränkning av artikel 4 i protokoll nr 7, just på grund av den kombination av sanktioner som föreskrivs i de två lagstiftningar som var i fråga i målet Åkerberg Fransson.149 Om Haparanda tingsrätt, å andra sidan, skulle komma fram till att den återstående sanktionen, i detta fall det skattetillägg på 20 procent avseende mervärdesskatt som Hans Åkerberg Fransson påfördes på grund av hans underlåtenhet att uppfylla sin skyldighet att deklarera mervärdesskatt, inte utgör en tillräckligt effektiv, proportionell och avskräckande sanktion för att säkerställa uppbörden av all mervärdesskatt och för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen, är tingsrätten skyldig enligt unionsrätten, såsom den har fastställts genom domen i målet Åkerberg Fransson, att pröva det åtal för grovt skattebrott som väckts vid den.
    Medlemsstaternas situation riskerar att bli ännu mer obekväm, eftersom bristen på samstämmighet mellan stadgan och Europakonventionen skulle kunna föranleda en reaktion från Europadomstolens sida. Presumtionen om att unionsrätten och, följaktligen, de nationella åtgärder för att genomföra unionsrätten som vidtas av medlemsstaterna utan något utrymme för skönsmässig bedömning är förenliga med konventionsrätten, vilken ger dem immunitet mot domstolsprövning, har nämligen uppställts av Europadomstolen endast med tanke på ett likvärdigt skydd för de grundläggande rättigheter som garanteras i unionens rättsordning.150 Man kan därför fråga sig om denna presumtion, vilken redan kan motbevisas,151 skulle komma att behållas om det uppstår en allmän diskrepans mellan de garantier som de båda instrumenten för skydd av grundläggande rättigheter erbjuder.
    Trots de hållbara argument som talar för detta, vore det förmätet att bestämt hävda att enhetliga lösningar kommer att förbli huvud-

 

147 Se domarna av den 23 juli 2002 i de ovannämnda målen Västberga Taxi Aktiebolag och Vulic mot Sverige (§ 79 och 80), och Janosevic mot Sverige (§ 68 och 69). 148 Såsom dessa förpliktelser har fastställts sedan domen i det ovannämnda målet Zolotoukhine mot Ryssland. 149 Se målet Henriksson mot Sverige, ansökan nr 7396/10, målet Dev mot Sverige, ansökan nr 7362/10, och målet Weiland mot Sverige, ansökan nr 57762/10. 150 Se Europadomstolens dom av den 30 juni 2005 i målet Bosphorus, ansökan nr 45036/98. 151 Enligt domen i målet Bosphorus kan denna presumtion brytas i ett visst mål, om sökanden visar att det är uppenbart att skyddet för de rättigheter som garanteras i konventionen är otillräckligt.

regeln. Det går inte att helt frigöra sig från intrycket av en ökande motvillighet från EU-domstolens sida att iaktta sin skyldighet att göra en konventionskonform tolkning. Detta intryck stärks av den omständigheten att det helt saknas hänvisningar till Europakonventionen i vissa principiellt viktiga domar som nyligen avkunnats i mål där frågeställningen om grundläggande rättigheter likväl var central.152 Det är som om övergången från en frivillig skyldighet, då Europakonventionen utgjorde en prioriterad inspirationskälla för unionens grundläggande rättigheter, till den underkastelse som påtvingats genom den bindande verkan som artikel 52.3 i stadgan har getts och tanken på unionens anslutning till Europakonventionen ökade farhågorna om att unionsrätten och EU-domstolen skulle förlora sin autonomi och därmed ett behov av att på nytt bekräfta denna autonomi. Även anslutningsförhandlingarna präglas av denna oro, vilka ska styras av ”nödvändigheten att bevara unionens och unionsrättens särdrag”.153 Det ankommer antagligen på Europadomstolen att skingra dessa farhågor genom att, i de lösningar som den väljer, beakta detta oeftergivliga krav så att det i framtiden kan utvecklas harmoniska och avslappnade relationer mellan de båda skyddssystemen för de grundläggande rättigheterna.

 

152 Se, bland annat, domstolens dom av den 6 september 2011 i mål C-163/10, Patriciello, och av den 18 oktober 2011 i mål C-34/10, Brüstle. 153 Såsom föreskrivs i protokoll nr 8, som fogats till Lissabonfördraget.