1974 års regeringsform?

 

Kommentarer till grundlagberedningens förslag

 

Av professor emeritus NILS HERLITZ

 

 

Arbetet på en ny regeringsform går vidare. Den första stöten gav på sätt och vis en riksdagsskrivelse 1953. Men det var först i regeringsdirektiven för författningsutredningen 1954 som det blev fråga om en omfattande författningsreform. Och tanken på en helt ny regeringsform, som förkroppsligades i författningsutredningens förslag 1963, föddes inte förrän under dess arbete. Förslaget resulterade i att vissa grundlagsändringar antogs 1964—65. Men i andra hänseenden — framför allt i fråga om riksdagen — blev det tvekan och meningsskiljaktighet. Tiden befanns emellertid 1966 mogen för en ny utredning, grundlagberedningen, som skulle fortsätta och slutföra arbetet på en ny författning. Arbetet inriktades närmast på en "partiell författningsreform", som på grundval av beredningens förslag (1967) genomfördes 1968—69. Beredningens fortsatta arbete synes därefter huvudsakligen ha ägnats frågor om nya partiella reformer. "Först i början av 1971 beslöts", enligt vad en ledamot av beredningen upplyst, "att även hela regeringsformen skulle reformeras snabbt" (GB s. 335). Det skedde med ledning av regeringsdirektiv — utförliga och delvis strikt preciserade — som meddelats 1966. Inom vid pass ett år var detta värv slutfört. Grundlagberedningens förslag till ny regeringsform framlades 2 mars 1972 (SOU 1972: 15).1 Förslaget avser också, liksom tidigare författningsutredningens, en ny riksdagsordning — som det emellertid här endast till en ringa del skall bli fråga om.2
    För den som för 50 år sedan började att vetenskapligt bearbeta centrala ämnen inom det stora problemkomplex som omdanings-

 

1 Förkortningar: FU = författningsutredningen eller dess förslag (SOU 1963:16, 17), GB = grundlagberedningen eller dess förslag (SOU 1972: 15), FRF = dess förslag till ny regeringsform, FRO = dess förslag till ny riksdagsordning. Där sammanhanget gör det naturligt, citeras förslagen enbart med kapitel- och paragrafnummer. Sidhänvisningar avser, där intet annat framgår, GB.

2 I kommentarer till den partiella författningsreformen (SvJT 1970 s. 1 f.) nämndes uppgörelser (träffade av vem? om vad?) som uppfattats som bindande kompromisser. Liknande uppgifter förekommer i GB, särskilt i en reservation av A. Hernelius s. 339 om kompromisser "som får antagas ha en bindande karaktär", medan förslaget i övrigt inte är "politiskt uppbundet". Jag saknar kännedom om dessa förhållanden, och om i vad mån man i politiska kretsar anser sig bunden. I varje fall är det i mina ögon självklart, att riksdagen såväl som andra har att bedöma förslaget utan hänsyn till vad som kan ha skett bakom kulisserna.

33—723005. Svensk Juristtidning 1972

 

514 Nils Herlitzarbetet gällt, och som sedan, som vetenskapsman eller i riksdags- och kommittéarbete, mer eller mindre djupt engagerats i de flesta frågor som det omfattar, har det varit av utomordentligt intresse att följa händelseförloppet. Jag är tacksam för den möjlighet som Svensk Juristtidning tidigare berett mig att kommentera det.3 Då jag nu ännu en gång inbjudits att återkomma till frågorna, kunde jag haft goda skäl att avstå — väl medveten som jag är om svårigheter som växer ju längre bort man kommer från politisk aktivitet. Men intresset har varit för starkt, och jag får hoppas att läsarens anspråk på information och orientering om nutidsläget reduceras med hänsyn till omständigheterna.
    Grundlagberedningen presenterar, liksom förut författningsutredningen, en regeringsform, som är ny från början till slut.4 Vad som kan vinnas med en ny regeringsform utvecklades på sin tid utförligt av FU (s. 38 ff.). Något motsvarande program lägger ej GB fram. Man kan också lägga märke till att två väsentliga tankar hos FU inte återkommer. Det sägs intet om regeringsformens betydelse för den medborgerliga bildningen. Strävandet att anpassa den efter det politiska livets realiteter har naturligt nog ej spelat samma roll som för FU, sedan det viktigaste av vad som åsyftats realiserats genom den partiella författningsreformen. I väsentliga hänseenden följer emellertid GB FU:s tankelinjer.
    Det är som sagt fråga om något helt nytt; FRF skiljer sig för övrigt i påfallande hög grad även från FU:s förslag. Planen är alltigenom ny. Av de särskilda paragraferna har åtskilliga, alls icke de flesta, förebilder hos FU, men mycket få i RF. Det är ganska påfallande att GB icke så som FU (s. 43) varit angelägen om kontakt med det förflutna. Man får inte sällan intryck av ett arbete på jungfrulig mark, med vår tids språk, nya tankar och nya uttryckssätt som redskap. Det är stora problem en sådan omvandling reser, särskilt då man tänker på hur en nutidspräglad produkt kan fungera i en oviss framtid.5
    Man frågar sig med hänsyn härtill, hur djup eftertanken bakom GB:s förslag varit under den korta tid som stått till buds. Många författningar har fått tillyxas mycket snabbt, i situationer som krävt snabb handling. Men vi befinner oss i ett ovanligt läge, då författningsfrågorna stått på dagordningen i nära 20 år. Man går därför

 

3 Förslaget till ny regeringsform, 1963, Lagstiftningsmakten i en ny regeringsform, 1966, Partiell författningsreform, 1970. Jfr också min 1969 års regeringsform? (1963) och åtskilliga artiklar i Svenska Dagbladet.

4 Mycket av RF:s innehåll har över huvud ej fått någon motsvarighet i FRF (jfr översikten s. 314 ff.). Bestämmelser som sammanhänger med kyrkans förhållande till staten skall t. v. få fortsatt giltighet genom övergångsbestämmelser.

5 Jfr min 1969 års regeringsform? s. 16 ff.

 

1974 års regeringsform? 515med stora förväntningar till motiven, som skall redovisa GB:s tankar och därmed ge oss och framtiden klarhet om vad som ligger i grundlagstexten.
    Motiven — omkring 150 sidor — har emellertid inte den omfattning och inte den klarhet och tyngd som man kunde önska. I någon mån utfylls de av korta hänvisningar till FU, men man skall minnas att denna till väsentlig del avsiktligt underlät att gå så djupt som varit önskvärt (s. 31). I egentlig mening historiska perspektiv saknas. Man saknar ofta också en mera ingående analys av gällande rätt — både grundlagarna och den rätt som de griper in i — och konstitutionell praxis. Meningsbrytningar i frågor de lege lata och de lege ferenda, i diskussioner i frågan om författningsreform, i lagstiftningsarbetet i övrigt, i utomståendes skrifter, vetenskapliga och andra, kan ju rymma ett rikt mått av erfarenheter och eftertanke. Men därom får man veta alltför litet — och minst om från vilka håll olika meningar härrör. Påfallande är särskilt att remissyttranden över FU:s förslag — avgivna just till ledning för fortsatt arbete — blivit så ofullständigt redovisade och diskuterade.
    GB:s egen argumentering och ståndpunktstagande redovisas med växlande utförlighet, men mycket ofta på ett sätt som lämnar läsaren otillfredsställd och inger farhågor för att frågorna inte blivit tillräckligt genomtänkta. Alltför ofta har den nöjt sig med att utan egentlig motivering ge tillkänna vad man enats om — ett förfaringssätt, som kan vara naturligt i somliga slags parlamentariska utredningar, men som inte passar när det gäller att utforma grundlagsbud. Man måste också reagera inför mångahanda uttalanden, utan stöd i grundlagstexten men med underförstådda anspråk på auktoritet, om hur det bör handlas. Främmande ter sig ett flerstädes förekommande inslag imotiven: elementära resonemang, som inte kan ha någon mening, om de inte får tänkas riktade till en i författningsfrågor fullkomligt obevandrad läsekrets (exempel nedan s. 528 f. med n. 39).
    Särskilda svårigheter vållas för läsaren — och för den som framdeles tänkes tillämpa regeringsformen — av att motiven får sökas på olika håll: dels i en presentation av "förslagets huvudlinjer" (s. 75—85), dels i återstoden av en "allmän motivering" (s. 86—117), dels i "specialmotiveringen" (paragrafvis och ofta även kapitelvis, s. 119—229). Sådant förekommer ju ofta. Men här har det inte sörjts tillräckligt för vederbörligt sammanhang. Betraktelsesätt och tankegångar är ibland rätt olika på olika håll, och oavlåtligen inträffar det, i stora och små frågor, att vad som sägs på olika håll väl går i ungefärligen samma riktning men ingalunda helt stämmer överens; man möter också direkt motsägande uttalanden. Ofta blir man oviss om

 

516 Nils Herlitzvad det är som man skall hålla sig till. Och man får en särskild anledning att fråga sig, om beredningen själv tänkt igenom saken tillräckligt.

 

 

1. Kungen

 

Kungamakten har alltifrån början varit en grundpelare i våra regeringsformer, men vår nuvarande regeringsforms historia har utmärkts av dess fortgående reduktion. För det första har kungen funnit sig tvungen av omständigheterna att begagna sin grundlagsfästa makt vid regeringsärendenas avgörande så som regeringen önskat. För det andra har statsråds till- och avsättning kommit att ske — för att citera kungens egna ord vid regeringsformens 150-årsjubileum — "på grundval av rådande parlamentariska förhållanden". Men det är ej endast hans "faktiska makt" som på detta sätt nästan helt och hållet har försvunnit. Själva den grundlagsfästa makten har kringskurits. Det skedde särskilt, på ett genomgripande sätt, genom den partiella författningsreformen 1968—69 (SvJT 1970 s. 17 ff., 24 f.). Kungens i konselj fattade beslut har sedan dess kunnat göras verkningslösa genom statsråds vägran att kontrasignera. Och parlamentarismen blev grundlagsfäst. Av kungens rättsliga makt finns efter dessa reformer blott en ringa rest kvar. Den består, summariskt uttryckt, dels i att statsrådens kontrasignationsvägran inte kan hindra kungen att säga nej till vad regeringen föreslår, dels i att kungen, när en statsminister avgått (vilket numera alltid sker oberoende av hans vilja), fritt utser hans efterträdare.
    GB, som enligt sina direktiv kunde föreslå övergång till republikanskt statsskick, har icke valt denna väg utan bibehållit kungadömet (se s. 80 f., 121, 139 ff.). Men kungamakten har den avskrivit: kungen bör inte bli "innehavare av någon politisk makt" (s. 80), de "inslag av en personlig kungamakt" som finns kvar i RF bör avlägsnas (s. 121).
    Meningarna kan gå isär om hur viktigt det är att sålunda helt täppa till det trånga utrymme för kunglig maktutövning som ännu finns kvar. Men så till vida kan GB väl räkna på bred anslutning, att numera inte många är angelägna om fritt lopp — ens i extraordinära lägen — för en kunglig politik: i motsättning till regeringen i regeringsärenden, i motsättning till riksdagen vid regeringsbildningen.6Men på vad sätt kan maktlösheten förverkligas?

 

6 I många sammanhang har jag utpekats såsom talesman för en sådan åskådning. Det måste vara vantolkade kommentarer till FU:s förslag (1969 års regeringsform? s. 40 ff.) som ingivit sådana oriktiga föreställningar. 

1974 års regeringsform? 517    På annat håll har jag utvecklat, hur detta kunde låta sig göra på den nuvarande ordningens grund genom jämförelsevis begränsade grundlagsändringar.7 Men GB har inte övervägt att gå någon sådan väg. Redan dess direktiv (1966) pekade mot en mer genomgripande förvandling av "statschefens ställning",8 och beredningen har tydligen ansett sig ha att följa dem.
    Den nya ordningen (se s. 80, 121, 139 ff.), som skall genomföras sedan den nuvarande kungen gått bort (se övergångsbestämmelser p. 2, 4, 5), har icke kunnat göra kungen maktlösare än han kunnat göras på enklare vägar. Men han skall enligt GB:s förslag, fastän betecknad som "statschef" (FRF 1: 3), över huvud inte ha något som helst att göra med rikets styrelse, med regeringsarbete och regeringsbildning. Hans enda lagfästa funktion blir att "på talmannens hemställan förklara riksmöte öppnat" (FRO 1: 6)9 och att presidera i utrikesnämnden (FRF 9: 7). Med ingen av dessa funktioner är beslutande rätt förbunden.10 Det högsta befälet över krigsmakten skall försvinna. Motiven förutsätter emellertid, fast utan stöd i grundlagstexten, att kungen skall vara en "symbol för riket" och ha vissa "representativa uppgifter"; på ett ställe nämnes han som "rikets främste representant". Vissa representativa uppgifter sägs ha en "klart officiell karaktär".11 Huvudsakligen tycks man emellertid ha tänkt på representation i ordets populära, ofta ceremoniella mening.
    GB har naturligt nog reflekterat över den politiska betydelse som kungens agerande kan få; det får inte uppkomma "intryck av konflikt eller spänning mellan statschefen och regeringen". Det har också sörjts för ett slags surrogat för den information, som kungen under nuvarande förhållanden får genom sitt deltagande i regeringsarbetet: han skall vid s. k. konseljer en gång varje kvartal få besked om "ak-

 

7 Man kunde sålunda, med bibehållande i övrigt av kungens roll vid regeringsbildningen, låta en ny regerings tillkomst bero av riksdagens bifall, ungefär så som GB tänkt sig regeringsbildningen med talmannen i kungens ställe, nedan s. 524. Man kunde också tänka sig rättsliga hinder för kungens vägran att följa statsrådens mening. Svenska Dagbladet 14, 15 dec. 1971. Jfr även en artikel i anknytning till direktiven för GB i Svenska Dagbladet 7 april 1966.

8 Där hette det att "beslutanderätten i regeringsärendena helt bör tillkomma ministären". I fråga om regeringsbildningen togs möjligheten av kunglig medverkan över huvud ej i betraktande.

9 Talmannen förutsättes bestämma tidpunkten och "närmare utforma högtidligheten" (s. 250).

10 Ett enda diminutivt och föga rationellt undantag är, att det pålagts kungen att besluta om tystnadsplikt för utrikesnämndens ledamöter.

11 Några angivna sakligt betydelselösa funktioner, som kan sägas innebära representation i juridisk mening i förhållande till främmande makter, förutsätts kungen ha enligt folkrätten (s. 139). Den klassiska frågan, i vad mån en "statschef" enligt folkrätten skulle kunna binda Sverige gentemot främmande makt, har GB i övrigt ej inlåtit sig på. 

518 Nils Herlitztuella beslut, åtgärder och planer"12 och dessutom av statsministern hållas "underrättad om rikets angelägenheter" (FRF 4: 1). Ingenting antyder dock en rätt att erhålla önskade upplysningar. Av kungens deltagande i regeringsbesluten är det numera en naturlig konsekvens, att han ej uttalar sig i strid med regeringens politik. GB :s motiv förutsätter att samstämmighet skall kunna säkerställas med handfastare medel: "regeringens uppgift att styra riket innefattar en skyldighet att i samråd med statschefen dra upp riktlinjerna för statschefens handlande såsom rikets främste representant" (s. 139). Därtill fogar GB själv en rad uttalanden om hur han bör förhålla sig (s. 139). Det bör tilläggas att kungens immunitet (RF 3) skall bortfalla; han skall sålunda lyda under svensk strafflag såsom andra medborgare (s.314).13 Om kungen underlåtit att fullgöra sina uppgifter, kan riksdagen bestämma att han "skall anses ha avgått" (FRF 4: 5; jfr RF 91, 92 med mycket klarare rekvisit och obestämdare påföljder).
    Det är, såsom redan betonats, inte maktlösheten som ger det nya kungadömet dess särprägel. Det är upplösningen av den hitintills självklara förbindelsen mellan kungadöme och regering. Så länge kungen så som nu tillhör regeringsmakten, har han, hur maktlös han än må vara och bli, en meningsfull funktion, som engagerar honom i rikets angelägenheter och föranleder honom att stadigvarande följa dem. Det är denna förankring och det därmed följande moraliska ansvaret, som ger honom tyngd och integrerande kraft, när han framträder utåt som rikets representant och som en samlande symbol för det som förbinder alla. Men det är ett folkpsykologiskt misstag att tro, att samma roll kan spelas av den som inte kan levandegöra gemenskapen som en inom statslivet verksam och ansvarig människa utan endast som en formell symbol. Tror man det, bygger man på gammaldags föreställningar om vad som skapar höghet och auktoritet.14
    Det nya kungadömet har motiverats såsom en naturlig konsekvens av parlamentarismen: "de av statschefens funktioner som har sin grund i kungens traditionella ställning som innehavare av regeringsmakten kan inte förenas med ett parlamentariskt system" (s. 80). Detta påstående förbluffar. I alla nu fungerande europeiska monarkier är parlamentarismen fast rotad. I dem alla fattar ändå monarken, även om han är maktlös, i större eller mindre omfattning beslut i rege-

 

12 Vid en särskild konselj skall han göras bekant med en nytillträdande regering, se nedan s. 525.

13 En reservant reagerar häremot och påpekar särskilt att GB ej sörjt för en särskild forumregel (s. 320).

14 Vad här sagts har närmare utvecklats i min artikel om "en maktlös konungs kall", Svenska Dagbladet 15 dec. 1971. 

1974 års regeringsform? 519ringsärenden, och i dem alla har han centrala funktioner vid regeringsbildningen. Det hade varit naturligt, om GB i stället hade förklarat, varför den svenske "kungen" bör tilläggas en absolut unik ställning.
    Kungadömets ställning har gjorts prekär. Ärftligheten bibehålles15men skall inte längre få stöd i RF utan endast i successionsordningen som bara gäller för den Bernadotteska ätten. Utslocknar kungahuset, utser riksdagen en "riksföreståndare" (!) att fullgöra staschefens uppgifter tills vidare (FRF 3: 4).16 Riksdagen får därmed rådrum att genom grundlagsändringar införa en ny ordning. FRF är så utformat, att en vald president lätt kan sättas i kungens ställe. Det bör tilläggas, att GB utgår från att "en möjlighet till abdikation finns" (s. 142).

 

 

2. Riksdagen

 

Regeringsformens uppläggning måste givetvis bli en helt annan, när kungadömet skall förvandlas till en säregen och betydelselös relikt. Nu framträder i stället regeringen vid sidan av riksdagen; dessa organ — som skall vara uttryck för den "representativa demokratien" resp. parlamentarismen — ser GB som två "hörnstenar" i vårt statsskick (s. 76).17
    Riksdagen, "folkets främsta företrädare" (FRF 1: 2), har nu ställts i första rummet.18 Kap. 2 och 3 innehåller vissa "fundamentala regler" (s. 131) om dess organisation och arbete, däribland åtskilligt som nu regleras i RO. Ytterligare bestämmelser rörande "riksdagens arbetsformer och organ" (s. 230) återfinns i FRO som f. ö. inte skall ersätta blott större delen av nuvarande RO utan också riksdagsstadgan. Ämnets uppdelning mellan regeringsform och riksdagsordning skall få större vikt än nu, därför att den senare inte längre skall vara grundlag. Den skall kunna ändras antingen i grundlagsstiftningsordning eller vid ett enda riksmöte med kvalificerad majoritet; de s. k. tilläggsbestämmelserna skall dock ändras på samma sätt som vanlig lag. FRO skall här endast tas i betraktande där dess sammanhang med FRF kräver det.
    Riksdagens sammansättning (valen inberäknade) var ett huvud-

 

15 Tre reservanter uttalar sig för kvinnlig tronföljd utan att beröra den viktiga, ofta negligerade frågan, enligt vilka regler (kanske motsvarande dem som nu gäller för prinsar?) prinsessor och deras efterkommande skall diskvalificeras.

16 Även i vissa andra situationer träder en riksföreståndare i statschefens ställe. FRF 4: 3, 4, 6. Det sker aldrig automatiskt, alltid enligt beslut av riksdag eller regering.

17 Riksdagen förklaras i FRF 2: 1 "bestå av en kammare" och framträder i FRO flerstädes (liksom redan nu i riksdagsstadgan) under detta namn.

18 Jfr om det "centrala statsorganet", vars ställning måste "framhävas", t. ex. s. 76, 89, 120. 

520 Nils Herlitzföremål för den partiella författningsreformen 1968—69. Från några väsentliga beståndsdelar av denna (riksdagens stora medlemsantal, den gemensamma valdagen) har vissa ledamöter på olika sätt tagit avstånd (s. 325 f.). Men majoriteten vidhåller det som beslutats (med den praktiskt motiverade modifikationen att antalet ledamöter ändrats från 350 till 349). En nyhet är att ersättare skall utses för att inträda i st. f. talman, ministrar och ledamöter som är lediga (FRF 3: 8). Grundlagsändring härom — som alltså inte förbundits med en reduktion av ledamotsantalet (så som ifrågasattes 1968, SvJT 1970 s. 8) och snarare kan sägas innebära att detta ökas — har redan antagits som vilande vid årets riksdag. Nytt är också att valrättsåldern ånyo skall sänkas, för att inträda så snart 18 års ålder uppnåtts. I fråga om valsättet föreslås inga ändringar, fastän GB mycket sysselsatt sig med två dithörande frågor: om s. k. personval och om reglering av nomineringsförfarandet (s. 86 f.).19
    Vad angår riksdagens arbetsformer, är det en sak som kommit i medelpunkten för GB:s intresse: det är angeläget att valen "slår igenom" så fort som möjligt. Detta skall åstadkommas i fråga om alla val (enligt GB:s nya terminologi: både "ordinarie" och "extra", efter nyvalsförordnande)20 genom ett i FRF 2: 5 uppställt krav, som bjärt sticker av mot vad som nu sker: "nyvald riksdag skall samlas på tolfte dagen efter valdagen, dock tidigast på fjärde dagen efter det att valets utgång kungjorts".
    Med det snabba valgenomslaget accentueras i hög grad de problem som prövningen av valbesvär kan medföra efter det riksproportionella systemets införande 1970 (jfr SvJT 1970 s. 11 ff.); den måste ju genomföras på ytterligt kort tid. GB erkänner detta men tänker sig remedier (s. 128 ff.). Dels avser den att fel vid valen skall leda till rättelse i något mindre utsträckning än nu. Dels vill den överlämna besvärsprövningen från regeringsrätten till en av riksdagen vald valprövningsnämnd (FRF 2: 12), som GB tänkt sig som representerande både "politisk erfarenhet" och "juridisk och valteknisk sakkunskap". GB har funnit sig böra förklara att besvärsprövningen fortfarande skall ha "karaktär av rättstillämpning", men meningen är att prövningen skall bli "friare" och handläggningen "smidigare" än "vad som kan ske inom ramen för ett domstolsförfarande"; man skall också kunna undvika omval, när ett sådant "med hänsyn till om-

 

19 Om riksdagsledamots rättsställning se FRF 3: 6 och 7, jfr s. 135 ff. Utan några kommentarer har orden om att "riksdagen representerar svenska folket" (RF 49, jfr RO 1) försvunnit. Man har kanske numera glömt det ideella krav som lästs ut ur dem: riksdagsledamöterna skall representera hela folket, ej delar därav.

20 Reglerna om när nyvalsförordnande får meddelas har modifierats; 2: 4.

 

1974 års regeringsform? 521ständigheterna ter sig omotiverat". Man har här kommit ett gott stycke från de krav på besvärsprövningens noggrannhet som man var ense om 1968.
    Men det är också andra problem som det snabba valgenomslaget har rest. Den som var med på 1940-talet minns väl de invecklade riksdagsorganisatoriska problem som man stod inför, då det gällde en rationell reglering av den tid under vilken riksdagen skulle verka; i samband därmed blev det fråga om statsregleringsårets förläggning. Här sammanstötte varjehanda olika intressen och hänsyn, som väl i och för sig kunde allmänt respekteras men som det var mycket svårt att förlika. Samma problem har nu rullats upp från en ny utgångspunkt: det snabba valgenomslaget (s. 84, 89 ff., 127 f, 246 ff.). Ytterligare en fråga har tillkommit: när skall de ordinarie valen hållas?
    GB har kommit fram till att valen helst borde hållas på våren och budgetåret, liksom förr i världen, sammanfalla med kalenderåret. Men dessa av varandra beroende förändringar har den inte kunnat förorda, eftersom frågan om budgetåret ej befunnits mogen att genast lösas. Liksom nu skall alltså ordinarie val hållas i september vart tredje år (FRF 2: 3, FRO 1: 1) och budgetåret börja 1 juli (FRO 3: 2). GB har med andra ord, lika litet som andra före den, kunnat bemästra de problem som vållats av stridiga intressen och hänsyn. Det enda — men mycket betydelsefulla — nya blir att riksdagen (utom efter extra val) skall sammanträda tidigt på hösten. Under valår följer detta av regeln om det snabba valgenomslaget (FRF 2: 5), under andra år av en bestämmelse i FRO 1: 2.
    GB tänker sig emellertid att jämförelsevis snart (jfr beräkningar härom s. 90) en bättre ordning skulle kunna genomföras. Detta skall underlättas genom att de stadganden, som då kan behöva ändras, införts i riksdagsordningen (vilket knappast alltigenom stämmer med den principiella gränsdragning mellan denna och regeringsformen som åsyftats).21
    När en nyvald riksdag samlas efter ordinarie eller extra val, skall en ny valperiod ta sin början, och den skall räcka "till dess att den närmast därefter valda riksdagen samlas" (FRF 2: 5). Efter ordinarie val kommer den därmed regelmässigt att omfatta ungefär tre år, men den blir ej som nu bestämd genom fixerade kalenderdata.
    När riksdagen sammanträder, skall därmed ett "riksmöte" börja, som (även om det följer på extra val) skall få den gamla beteckningen "lagtima" (FRO 1: 2). Lagtima riksmöte skall enligt FRO

 

21 Tre reservanter önskar att i samband med beslut om regeringsformen ett "principbeslut" fattas om val på våren, omläggning av budgetåret m. m.; s. 338 f. 

522 Nils Herlitz1: 4 i regel, liksom nu vårsessionen, pågå till 31 maj eller 15 juni (om det följt på extra val, dock i regel "så länge riksdagen finner det nödvändigt"). Härmed förverkligas i viss mån den från 1940-talets debatter kända idén om en "sammanhängande riksdag" från höst till vår. Från nuvarande vårsession kommer riksmötet att skilja sig genom att sträcka sig över större delen av året. Arbetsförhållandena måste också förändras, då budgetpropositionen avlämnas vid samma tid som nu, långt efter riksmötets början. Om vad som kan komma att göras på hösten se några anmärkningar s. 91 f., jfr s. 236 f. Om "höstsessioner" blir det ej längre fråga. Motsvarigheter till "extra sessioner" blir "urtima riksmöten". Riksmötet skall icke i samma grad som nu "riksdagar" eller sessioner bilda en sluten enhet (s. 91, 236); vissa val — t. ex. av talman — skall gälla för valperioden.
    Förslaget till ny riksdagsordning — som rätt nära anknyter till FU:s (s. 131, 230) — sysselsätter sig naturligtvis med en stor mångfald av frågor: de gamla och ständigt återkommande, de nyare som blivit alltmera brännande ju svårare riksdagen fått att bemästra sina växande uppgifter (GB utgår s. 233 från att riksdagsärendena kommer att "öka i antal, omfattning och svårighet"), de särskilda problem (vältaligt beskrivna och oförbehållsamt erkända a. st.) som på sistone vållats av det stora medlemsantalet. Härtill kommer också de speciella frågor som vållats av att riksmötena skall få en ny konstruktion, medan budgetarbetet behåller sin gamla rytm.22
    Det är emellertid inga reformer av mera principiell betydelse som föreslås; GB har velat "bibehålla det nuvarande riksdagsskickets struktur" och bara sörja för effektivisering och rationalisering och för en "lagteknisk översyn" (s. 84, 230 f.). Att dryfta de mångahanda särskilda förändringar som föreslås (ofta utan tvivel rekommendabla, i andra fall åtminstone diskutabla) skulle föra långt utom ämnets ram.

 

 

3. Regeringen

 

Regeringen (kap. 5, 6, se s. 76, 79 f., 93 ff., 143 ff.) skall bestå av statsministern och övriga "ministrar" (FRF 5: 1). Bland ministrarna skall statsministern utse chefer för departementen; dessa skall ingå i "regeringskansliet" (FRF 6: 1, 3). Detta är det enda som blir kvar av den ursprungligen vidlyftiga, sedan steg för steg reducerade grundlagsregleringen av regeringsmaktens organisation; inte heller skall det lilla utrymme för lagstiftning som ännu finns lämnas kvar. I fråga

 

22 Om konsekvenserna för riksdagsarbetet av den nya stora reform, som kan tänkas framdeles (ovan s. 521), har GB inte yttrat sig närmare; jfr emellertid s. 90. 

1974 års regeringsform? 523om departementens antal förutsättes däremot budgetregleringen ingripa (s. 150). Borta är också de allmänna villkoren för beklädande av statsrådspost, även det som är basis för juristkonsulterna, likaså skyldskapshindren i RF. Kvar står däremot i FRF 5: 11 ett modifierat krav på svenskt medborgarskap och ett stadgande, som, liksom nu RF 34, fast på ett helt nytt sätt, hindrar innehav eller utövning av vissa tjänster och uppdrag m. m.23 Nytt är att statsministern skall tillsätta en ställföreträdare, som, när han är hindrad, övertar hans uppgifter (FRF 5: 1, 6: 8).
    GB bygger på den ordning för ministrars entledigande, som skapades genom den partiella författningsreformen 1968—69, och som karakteriseras av skyldigheten att avgå dels efter misstroendeförklaring, dels när statsministern eljest önskar det. Bestämmelserna i FRF 5: 6—10 och 11: 4 motsvarar, trots en helt ny redaktion, i sak nästan alltigenom vad som nu stadgas i RF 35 och 107.424 Det formella tillvägagångssättet har emellertid ändrats. Statsministern (icke som nu kungen på statsministerns begäran) entledigar annan minister, då avgången ej föranledes av misstroendeförklaring. I andra fall avpartiellt eller totalt skifte är det däremot talmannen — eller vid förfall för honom vice talman — som entledigar (FRF 5: 6—9, 12, jfr härom s. 95). Här möter det första exemplet på de många delvis formella, delvis sakligt mycket betydelsefulla funktioner som i FRF tillagts talmannen.25
    1968—69 års reform innebar att parlamentarismen blev grundlagsfäst på samma sätt som t. ex. i Danmark och Finland; norsk konstitutionell sedvanerätt har samma innebörd. Men det är endast "negativ parlamentarism" som på detta sätt säkerställts. Och hos oss har man kommit att betrakta det som en lucka i systemet, att en ny regerings tillsättning alltjämt, liksom i nyss nämnda länder, beror av statschefen.26 Det tryck på kungens maktutövning vid regeringsbildningen, som, särskilt efter 1968—69 års reform, ligger i det latenta hotet om negativa reaktioner från riksdagens sida, har man sålunda ej ansett tillräckligt. GB har därför velat skapa en ordning, som kan göra riksdagen direkt utslagsgivande även vid en ny regerings tillkomst (positiv parlamentarism). Parlamentarismen skall därmed "be-

 

23 Den nya avfattningen, mycket inexakt redovisad s. 148, är också en helt annan än FU :s. Likväl lämnas ingen motivering.

24 Varje minister skall få den rätt att avgå, om han själv så önskar, som 1969 — trots starka betänkligheter — förmenades honom; jfr s. 146, 147.

25 Se s. 132 och översikten s. 251. GB betonar angelägenheten att han bärs upp av ett "brett förtroende" i riksdagen och "stark tillit till hans oväld".

26 Detsamma kunde teoretiskt sägas om isolerade statsrådstillsättningar. Men det statsråd, som tillsatts så, skall entledigas så fort statsministern det begär. 

524 Nils Herlitzfästas ytterligare" (s. 76); s. 93 sägs att den genom FRF "skrivs in i grundlag".27
    När man ser på GB:s förslag angående regeringsbildningen (s. 79, 93 ff., 143 ff.), erinrar man sig att vi sedan fyrtio år faktiskt varit vana vid ganska okomplicerade regeringskriser; det har i stort sett varit klart, hur en ny regering skall se ut, och kungen har därför inte haft stor handlingsfrihet. Regeringsbildningens rättsliga ordning har i sådana lägen haft rätt underordnat praktiskt intresse. Men annorlunda blir det, om splittringen i riksdagen är sådan, att olika alternativ (majoritets- och minoritetsregeringar, kanske också andra) kommer i fråga — medan kanske de på vilka regeringsansvar skulle läggas vill undandra sig bördan. Så var det i regel på 1930-talet, och så kan det bli igen. Det är sådana problematiska lägen som grundlagsregleringen av regeringsbildningen framför allt måste ta sikte på.
    Det måste med hänsyn härtill te sig rätt naturligt att låta riksdagen verka på regeringsbildningen inte bara som en tyst makt i bakgrunden, genom det mer eller mindre diffusa hotet om vad en ny regering kan råka ut för, utan så att den från början har att ta positiv ståndpunkt. Det är en kanske besvärlig men ganska naturlig utveckling av parlamentarismen.28 Nära till hands ligger från denna utgångspunkt att helt enkelt låta riksdagen utse regeringen. Denna utväg, som förts åt sidan i tidigare stadier av förarbetena (FU s. 138 och direktiven för GB), avvisas också av GB (s. 94, 96). Däremot har den valt en i princip likartad utväg (FRF 5: 2—5) : att anförtro riksdagen tillsättningen av statsminister, varefter rekryteringen i övrigt får ankomma på denne.
    GB tilltror emellertid inte riksdagen att på egen hand komma till ett resultat (så som tyska förbundsdagen i april i år var på väg att välja Barzel till förbundskansler). Den vill därför grundlagsfästa ett sådant förberedande förfarande, som kungen nu brukar tillämpa, innan han utnämner en ny regering. Men kungen har nu inte längre kommit i betraktande.29 Här får i stället talmannen sin kanske viktigaste uppgift.30 Riksdagen kan endast agera genom att godkänna ett förslag om statsminister, som denne framlagt. Härvid har de svårigheter, som riksdagen kan ha att samla sig, tagits i betraktande. Eventuellt får upprepade försök göras; har talmannen misslyckats

 

27 Om hur GB fattar termen se varierande uttalanden a. st. och s. 99, 101 f. De kan jämföras med FU s. 130.

28 Jfr 1969 års regeringsform? s. 81 f, 83 f.

29 Jfr emellertid ovan s. 517 n. 7.

30 Det har också övervägts (s. 94) att låta talmannen, liksom kungen nu, själv utse statsminister. 

1974 års regeringsform? 525fyra gånger, blir det extra val till riksdagen (FRF 5: 3).31 GB har komparativt studerat frågan om hur en regeringsbildare kan förfara (jfr SOU 1970: 16 s. 59 ff.) men visligen avstått från att — såsom i direktiven ifrågasatts (s. 70) — föreslå andra föreskrifter därom än att talmannen skall samråda med "partigrupperna" — som härmed för första gången framträder i grundlag — och överlägga med vice talmännen.
    Avgörande för en regerings tillkomst blir alltså riksdagens godkännande av statsminister.32 Sedan utser statsministern övriga ministrar och anmäler dem för riksdagen. Det "regeringsskifte", som därefter skall ske vid en "konselj" i kungens och talmannens närvaro (FRF 5: 4), skall tydligen icke ha konstitutiv betydelse för den nya regeringen. Det är talmannen som utfärdar "förordnande för statsministern på riksdagens vägnar" (FRF 5: 5) och statsministern som "tillsätter" övriga ministrar. Det gör denne också vid partiella skiften (FRF 5: 1).
    Regeringsärendenas handläggning (s. 79 f., 148 ff.) skall direkt anknyta till den egenartade och unika ordning, som har gammal hävd hos oss: stora och små ärenden skall avgöras vid "regeringssammanträden" (som alltså ersätter konseljerna). Alla ministrar skall kallas, men det fordras i regel bara att fem är närvarande.33 Det har varit tal om att sätta statsministern i kungens ställe som beslutande (s. 80). Men enligt FRF 6: 1 skall regeringen i dess helhet besluta; majoriteten, ev. bildad genom statsministerns utslagsröst, blir avgörande (FRF 6: 4). GB anser att denna handläggningsform främjar samarbete och sammanhållning inom regeringen och kan upprätthålla ett gemensamt ansvar "som kan åberopas som motiv för insyn och samarbete över departementsgränserna". Även avgöranden som i realiteten träffats av en minister bör utåt "framstå som uttryck för en gemensam politik" (s. 79 f., 148 f.). Man skulle gärna sett detta ståndpunktstagande byggt på närmare överväganden angående regeringsarbetets gestaltning; så egenartad som den svenska ordningen är, kunde erfarenheter utifrån här ha erbjudit större intresse än på vissa andra områden där GB lagt vikt vid att studera sådana erfarenheter.
    GB:s linje innebär att den avvisat FU:s tanke att överlämna hu-

 

31 Vill man räkna med möjligheten att även en talman kan utöva ett "personligt" regemente, skall man besinna att det kan ske genom envis underlåtenhet att föreslå en person för vilken det veterligen finns majoritet.

32 Godkännandets innebörd har ej kommenterats. Det skall väl ej uttrycka något slags förtroende utan bara innebära ett konstaterande av vad läget fordrar?

33 Det blir givetvis ingen användning för tillförordnad regering. Ej heller görs någon skillnad, såsom nu, mellan ärenden av större och mindre vikt. Jfr däremot FRF 6: 4 om ärenden i vilka omröstning erfordras. 

526 Nils Herlitzvuddelen av regeringsärendena till enskilda ministrar; endast ärenden motsvarande kommandomålen skall handläggas så. Då det därutöver förutsättes, att ministrar ändå skall fatta beslut som hör till beredningen och i ärenden rörande departementens organisation (s. 149), bygger väl GB på deras chefskap över departementen och på vad som i FRF 6: 1 och 2 sägs om beredningen. Av det myckna som vi därutöver redan har av "ministerstyrelse" beröres endast den i tryckfrihetsförordningen reglerade; särskilt saknas en erinran om utrikesministerns särställning. Men det kan väl icke vara meningen att det skall försvinna, eller att ytterligare steg i samma riktning skall omöjliggöras. Vad som i en eller annan form överlåtes till ministrar blir emellertid uppenbarligen ej, så som FU tänkte sig, regeringsärenden.
    Den förstärkning av statsministerns ställning som genomfördes 1968—69 (SvJT 1970 s. 21 f.) blir ännu mer accentuerad i FRF genom att vissa nya befogenheter tilläggs honom — ett inslag av monokrati inom regeringen som erinrar om talmannens nya ställning inom riksdagen (ovan s. 523).
    I regeringsärendens beredning skall fortfarande remisser ingå som ett grundlagsfäst element (FRF 6: 2).34 Vederbörande departementschef föredrager ärendena, men annan minister kan också förordnas, av statsministern. Protokoll skall föras som nu.35
    Ministrarnas straffrättsliga ansvar avses bli helt omgestaltat (s. 84,

 

34 GB anmärker s. 150 att denna regel inte bara gäller "författnings- och budgetärenden och liknande ärenden". Skulle RF 10 ha en snävare innebörd?

35 Om vad som skall ske sedan regeringen beslutat föreslås i FRF 6: 5—7 regler, som delvis är problematiska (s. 151 f.). Protokoll skall "bekräftas" av vederbörande föredragande och "godkännas" av statsministern. Expeditioner skall "skrivas under" antingen av statsministern, med "bekräftelse" av föredraganden (jfr nu kontrasignation) eller av föredraganden eller tjänsteman. Man saknar i den nya ordningen en motsvarighet till den grundväsentliga regeln att vederbörlig kontrasignation (eller underskrift) på en expedition är en betingelse för att denna skall bli "gällande". Det är också en nyhet att den garanti med avseende på det bakomliggande beslutets innehåll, som nu alltid ges genom ett väl känt statsråds namn, skall kunna presteras genom en kanske helt okänd tjänstemans.Kontrasignationen garanterar nu i första hand att expeditionerna "instämma" med protokollen. "Bekräftelsen" skall enligt GB:s tanke få samma innebörd. Men det har ansetts "självklart" och därför inte angivits i lagtexten. Den avsedda garantien skall ändå bli en allvarligare sak än nu: "beslut i protokoll utan bekräftelse eller utan godkännande (d. v. s. av statsministern) får ej expedieras eller verkställas." Detta tycks vara ett verklighetsfrämmande krav, när man tänker på hur lätt expeditioner nu kommer till stånd. Garantien mot grundlagsstridiga besluts expediering, som bortföll 1968—69, skall återinföras — i särdeles effektiv form. Den består både i att statsministern skall vägra godkännande av protokoll, och i att föredragande skall göra sammalunda, då det gäller bekräftelse av såväl protokoll som expedition. Den möjlighet som föredraganden 1969 fick att hindra verkställighet av beslut som han ej gillar (SJT 1970 s. 24 ff.) var tänkt som en spärr mot kunglig maktutövning (om dess stora principiella betydelse jfr ovan s. 516) och skall inte bibehållas. 

1974 års regeringsform? 527194 f., 204 ff.). Det förutsätts att de i princip blir underkastade ämbetsansvar inför allmän domstol. Ansvarighetslagen skall försvinna. Men för den minister, som i sin ämbetsutövning brutit mot grundlag eller annan lag och därigenom "grovt åsidosatt sin ämbetsplikt", skall en särskild ordning gälla (FRF 11: 3). Konstitutionsutskottet skall ha åtalsmonopol, men det förutsätts ej som nu, att åtalet grundar sig på iakttagelser i statsrådsprotokoll. En ny riksrätt skall komma i den gamla föråldrades ställe (FRF 10: 3). Presidenten i Sveahovrätt förblir ordförande, bisittare blir två andra presidenter i hovrätt eller kammarrätt (efter anciennitet) och tre av riksdagen utom dess krets för fyra år valda ledamöter.
    Ansvarighetslagens straff har framför allt varit mistning av ämbetet. Det är därför som det "juridiska ansvaret" av ålder (i anknytning till frihetstiden) bedömts som en — om man så vill parlamentarisk — utväg (sedan länge helt ineffektiv) att få statsråd avlägsnade. Men enligt den planerade reformen av ämbetsansvaret skall avsättning inte längre vara ett straff, och GB föreslår inte att ett straff som ådömts minister skall kunna — såsom för andra — följas av en i särskild ordning beslutad avsättning.

 

 

4. Maktdelningens grunder

 

Det har varit ett lösensord i författningsarbetet, att man skall komma bort från den gamla "maktdelningen" och "balansen". I stället skall den enhet komma, som följer av regeringens beroende av riksdagen. GB följer samma linjer (se t. ex. s. 76). Men det är självklart att regeringsformen måste reglera regeringens (liksom förut kungens) och riksdagens funktioner och särskilt deras kompetens. För den, som hitintills varit van att kalla sådan reglering av kompetens för maktdelning, är det naturligt att fortsätta därmed.
    Det kunde ha varit naturligt att vinna vidare perspektiv över kompetensfördelningen genom att se den i samband med andra faktorer av grundläggande betydelse för förhållandet mellan riksdag och regering. Kompetensen skulle då för det första sammanställas med båda deras möjligheter att utnyttja sin kompetens till självständiga insatser. Man skulle därvid lägga särskild vikt vid å ena sidan regeringens förfogande över förvaltningens stora resurser, å andra sidan riksdagens otillräcklighet inför arbetsuppgifterna, som växer ju större kompetensregleringen gör dessa (jfr ovan s. 522). För det andra skulle man ha att fatta de ömsesidiga påverkningarna i ögonsikte; de präglar statsmakternas relationer nu för tiden, liksom förr det "inbördes återhåll" som proklamerades 1809. Här åsyftas, vad angår

 

528 Nils Herlitzregeringens påverkningar på riksdagen, både den dominerande roll, som regeringsinitiativet spelar och måste spela, och det särskilda inflytande som en i parlamentarisk mening jämförelsevis stark regering kan utöva. Å andra sidan kan under andra förhållanden just det parlamentariska systemet leda till att regeringen har svårt att värja sig mot tryck från riksdagens sida.
    Sådana perspektiv, vilka kan vara lika viktiga som maktdelningen, skymtar väl här och där i GB:s överväganden om denna. Men man skulle ibland önskat den skarpare belysning som statsmakternas funktioner kan få, när de alltigenom ses i samband med de resurser som var och en av dem råder över. Man skulle sålunda önskat se konsekvenser dragna av GB:s egna iakttagelser om riksdagens svårigheter inför en arbetsbörda som blivit — kvantitativt och kvalitativt — alltmer överväldigande.36 Man kunde ha tänkt mera både på möjligheten för en överbelastning i och för sig och på faran för att riksdagen engageras i frågor som den inte är skickad för.37 Ett ämne för realistiska betraktelser är det också, att stora och viktiga befogenheter till mycket väsentlig del faktiskt utövas så som utpekas genom regeringsinitiativ.38 Till en realistisk helhetssyn hör även begrundandet av hur olika maktfördelningens problem gestaltar sig under majoritets- och minoritetsregeringar. Ser man frågor av dessa slag i ögonen blir det bland annat uppenbart, att riksdagens ställning inte bara kan stärkas genom stora befogenheter utan också försvagas genom sådana som är alltför stora.
    De intryck som framför allt stannar kvar efter studiet av GB:s betänkande är för det första att den starkt koncentrerat sig på själva kompetensfördelningen, för det andra att den särskilt lagt sig vinn om riksdagens befogenheter. Därvid har den framför allt handlat efter principer. Riksdagens ställning som "folkets främsta företrädare" (jfr ovan s. 519) skall avspegla sig i dess kompetens. Dess maktställning framstår i olika sammanhang som en konsekvens av parlamentarismen, av den representativa demokratien, folksuveräniteten o. s. v. Belysande för GB:s synsätt är kanske de flerstädes återkommande elementära resonemang, som antyder att riksdagen rätteligen borde ha mycket större makt, fast av olika skäl också andra organ

 

36 Sådana tankar inställer sig exempelvis, när man ser hur deciderat GB — visserligen med vissa modifikationer — slår vakt om de enskilda riksdagsmännens aktionsmöjligheter (i fråga om motioner, interpellationer och frågor, yttranden i debatterna).

37 Risken för en utveckling mot "kongressionalism" antydes dock t. ex. s. 120, 201 (ang. FRF 10: 13), 242 ff. (om hur alltför riklig tillgång till information i riksdagen kan försvaga en minoritetsregering och bl. a. främja tillkomsten av "detaljerade förslag").

38 Då riksdagens makt över lagstiftningen kommenteras s. 81 (jfr s. 165), sägs om regeringsinitiativen bara att de inte strider mot denna. 

1974 års regeringsform? 529behövs.39 Man kommer att tänka på frihetstidens idéer om riksens ständers allmakt, men också på att redan 1634 års regeringsform inskärpte, att den tidens främsta statsorgan, kungen, måste ha "bistånd" av andra, "efter riket är vitt, ärenden flere och viktigare än att konungen förmår ensam dem utreda".
    Hur maktdelningen genomförts — ty naturligtvis har GB också givit regeringen sitt — skall visas punkt för punkt i avd. 5—8. Någon sammanfattande överblick över kompetensfördelningen har ej lämnats. Men här och där understryks drag som betraktats som konstitutiva. Riksdagen skall sålunda fatta "grundläggande beslut" (s. 120) och i följd av många bestämmelser få "sista ordet" (s. 122). Med avseende på regeringen avses, att den "inte skall kunna göra anspråk på någon av folkrepresentationen oberoende makt" (s. 99). I vad mån förslaget, när man ser det som en helhet, svarar mot grundtankarna må lämnas därhän. Kompetenser kan inte lätt vägas och måste f. ö., som förut betonats, ses i samband med andra faktorer i balansen — ty en sorts balans mellan riksdag och regering måste det bli också i ett parlamentariskt statsskick.40
    Med GB:s syn på riksdagens ställning stämmer det väl överens, att sådan samstämmighet mellan regering och riksdag, som regeringsformen nu förutsätter eller fordrar på viktiga områden, spelar en mycket underordnad roll i FRF. Det blir inga "samfällda beslut" och intet sådant samspel mellan de båda statsmakterna som karakteriserar bevillningar och statsreglering. Kvar står endast enstaka områden där regeringen måste ha riksdagens bifall till konkreta beslut (se t. ex. FRF 9: 2, 5 st. 2, 9). I stort sett skall maktdelningen alltså bestå i att makt tilldelas antingen riksdagen (bl. a. i nästan alla fall, där nu samverkan med regeringen fordras) eller regeringen.
    Bestämmelserna om regeringens kompetens i FRF är jämförelsevis få — färre än nu. Men en av dem har, liksom nu RF 1 (och före 1970 även RF 4), en dominerande betydelse: regeln om att "regeringen styr riket" (FRF 1: 4). GB har lagt vikt vid att styrandet, liksom nu, skall innefatta en "restkompetens". Denna innebär, heter det s. 121, att "regeringens behörighet tar vid där riksdagens slutar

 

39 Se s. 76 (en medverkan i besluten från alla medborgares sida är inte möjlig i alla de frågor där beslut skall fattas), 81 (normer måste kunna beslutas snabbt; i vissa lägen är en riksdagsprocedur mindre ändamålsenlig), 120 (riksdagen inte lämpad att avgöra rättstvister och fatta andra tillämpningsbeslut),122.

40 Man har f. ö. att se med kritik på en viss tendens hos GB att överbetona vad den gjort för att stärka riksdagens ställning. Hernelius hävdar i en reservation s. 337, att FRF innebär en förskjutning av makt från riksdagen till regeringen.

34—723005. Svensk Juristtidning 1972

 

530 Nils Herlitzeller där riksdagen upphör att utöva sin behörighet".41
    Riksdagens makt skall också grunda sig på kompetensbestämmelser, flera än de som reglerar regeringens. Mer eller mindre tydligt framskymtar emellertid en föreställning om att den i någon omfattning kan besluta utan sådant stöd (jfr nedan s. 540). Man kan säga att GB därmed anknyter till en omfattande praxis, som vuxit fram utan grundlagsstöd (jfr t. ex. SvJT 1963 s. 405). Men i en ny regeringsform har man rätt att förvänta ett fastare grepp. Det går icke bra med två obestämda och oreglerade kompetenser, som kan konkurrera med varandra.
    GB:s kompetensregler torde få anses ge uttryck åt det ideella kravet på att en kompetens alltid skall förstås som en uppgift och därför begagnas i den utsträckning och på det sätt som allmänna intressen påkallar. I varje fall synes GB uppehålla principen att ett organs grundlagsbestämda befogenheter endast med särskilt stöd kan överflyttas till annat organ vare sig av det kompetenta organet självt (delegation) eller annat organ (viktiga exempel i kap. 12).42

 

 

5. Lagstiftning m. m.

 

"Normgivning"43 är GB:s beteckning för den verksamhet genom vil-

 

41 Satsen är dock i flera hänseenden dunkel. Det kan ju inte vara meningen, att regeringen kan ingripa på områden där riksdagen ej begagnat t. ex. sin lagstiftningskompetens. Osäkerhet vållas av att det ibland ser ut som om ingen annan "restkompetens" skulle finnas än den som positivt reglerats i FRF (särskilt 7: 5, se nedan s. 531).

42 Kompetensregleringen skall i huvudsak få samma slags språkliga uttryck som nu. Bannlysta är dock, som man kunnat vänta, konstruktioner med "må". En nyhet är att det nyligen införda bruket av "får" i kompetensreglerande syfte skall få insteg i grundlagstext — och det på mycket viktiga punkter. Naturligt är, med hänsyn till den betydelse som lagstiftningen skall få, att riksdagens kompetens ofta kommer till uttryck däri att ett ämne skall regleras i eller genom lag. En ofta använd form för kompetensreglering är att något skall gälla (antingen en materiell regel, ex. 7: 2 st. 2, 3, eller ett hinder — gärna uttryckt med "får ej" — för vissa myndighetsåtgärder, ex. 10:6), om ej annat bestämts genom lag. Vissa förbud som formellt riktats till myndigheter (t. ex. 10: 7) måste tillika anses reglera statsmakternas kompetens. I vad mån kompetensregler tillika innefattar en fordran, mer eller mindre preciserad, på att kompetensen skall begagnas, kan vara tvivelsamt ibland. Ordet "skall" har undvikits. Det ser ibland ut som om man särskilt velat inlägga frihet i detta hänseende i orden "kan" och "får". — Giltighetsfrågor som inställer sig, när det handlas utan grundlagsstöd, eller när sådant stöd är tvivelaktigt, har GB knappast velat besvara, när den använt termerna "kan" och "icke kan". Ett "kan" (RF 76), som kunnat tilläggas sådan betydelse, har den dock ersatt med "får" (8: 11, jfr s. 178).

43 Detta är rubriken till ett centralt avsnitt av motiven (s. 98 ff.) som blivit ytterst svårtillgängligt genom att åtskilliga olika frågor berörs tillsammans, ofta så att samma fråga återkommer två eller flera gånger. 

1974 års regeringsform? 531ken generella regler skapas (jfr s. 100).44 Den skall ses i samband med den i olika sammanhang framhävda "grundsatsen om normmässighet i all myndighetsutövning" (s. 124). GB har tagit fasta på att man nu ganska allmänt härleder en sådan grundsats ur RF 16; då med tanke härpå en förenklad motsvarighet till detta gamla bud upptagits bland FRF:s portalparagrafer (1: 8), har dock just de formler tagits bort, i vilka man sett ett uttryck för normmässigheten ("lagligen", "den ordning Sveriges lag och laga stadgar föreskriva").
    Det har gällt att i regeringsformen uppdela normgivningsmakten mellan regering och riksdag. GB har visserligen lekt med tanken att anförtro den i dess helhet åt riksdagen (se ovan s. 528 f.) och allvarligt övervägt att alltigenom bygga regeringens normgivning på bemyndiganden av riksdagen (s. 81). Men den har stannat vid att i första hand tillägga regeringen en "egen", omedelbart på regeringsformen byggd normgivningskompetens, vid sidan av riksdagens — som huvudsakligen skall utövas i lagstiftningens form.
    Vad först angår regeringens normgivning (s. 81 f., 102, 103 f., 105, 152 f., 162 f.), skall den, liksom nu den kungliga, huvudsakligen bestämmas negativt. GB har inte varit främmande för tanken att den helt enkelt kunde, liksom nu, härledas ur "styrandet". Men den har valt att i FRF 7:6 precisera området: "föreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas genom lag".45 Därtill lägges — i viss anknytning till gällande praxis — att regeringen skall äga meddela "föreskrifter om verkställighet46 av lag". Vad detta innebär har ej vidare förklarats än att utrymmet för verkställighetsföreskrifter får bero av hur långt riksdagen går i sin lagstiftning (s. 104, jfr s. 167). Hur nyttig en precisering av "verkställigheten" vore, blir tydligt om man tänker på att likartade regler i främmande författningar innebär en för svenska traditioner — och utan tvivel också för GB —främmande befogenhet att bestämma, hur lagregler skall tolkas, och hur myndigheter skall handla inom ramen för den skönsmässiga prövning som lagarna anförtror dem.
    Regeringens normgivning skall ske genom "förordningar". Det är bekymmersamt, när ord med central betydelse i rättslivet undan för undan får olika betydelser. Sedan gammalt utmynnade även lagstiftningen i "förordningar". Detta upphörde på 1880-talet. Sedermera reserverades termen mer och mer för författningar, i vilka riksdagen

 

44 Det är i mina ögon en fördel att man övergivit användningen av ordet "lagstiftning" i denna vida mening. SvJT 1966 s. 7 m. n. 3; jfr emellertid Strömberg, Sveriges författning s. 76.

45 Även detta (jfr ovan s. 529) betecknas som "restkompetens", s. 153. Om räckvidden av FRF 7: 6 (efter allt att döma mycket snäv) se nedan s. 535.

46 I motiven heter det ibland (s. 104, 162, 167) — i stället för eller vid sidan av "verkställighet" — "tillämpning". 

532 Nils Herlitzmedverkat annorledes än genom lagstiftning; sedan 1969 har den använts uteslutande för sådana. Vad som nu föreslås är helt nytt; hur blir det med kungörelser, instruktioner m. m.? — Regeringen skall enligt FRF 7: 6 st. 3 kunna genom "förordningar" överlåta åt underordnad myndighet att meddela "närmare bestämmelser i ämnet".
    Riksdagens makt över lagstiftningen (s. 13, 81 ff., 98 ff., 152 ff.) skall den, såsom också FU föreslog, utöva ensam: "riksdagen stiftar lag" (FRF 1: 2, jfr 7: 11).47 Detta gäller också om grundlagsstiftning, med bibehållande i övrigt av samma ordning som nu (FRF 7: 9, FRO 5: 12).48
    Regeringen har endast att utfärda lagen (FRF 1: 15). Inte ens den rätt FU ville ge regeringen att återsända en lag till riksdagen för ny behandling har upptagits av GB. Här har återigen det parlamentariska systemet spelat in. GB har nämligen funnit en sådan ordning "mindre väl förenlig" med detta (s. 166).
    Över huvud taget har GB betraktat riksdagens monopol i lagstiftningen som en principsak i ett parlamentariskt system (s. 81, 99, 152); flerstädes hävdas, att riksdagens ställning därmed blir starkare. De invändningar, som restes mot FU:s förslag i detta hänseende (SOU 1965: 34 s. 6 ff.), har den inte heller tagit upp till diskussion. Den som då hade praktiska betänkligheter lär väl därför knappast bli övertygad nu. När lagfrågor tas upp inom riksdagen, blir det inte bara regeringens politiska bedömande som ställes utanför utan också — och kanske framför allt — den i departementen samlade erfarenheten och överblicken. Inte minst då man begrundar de många nya ämnen, nära sammanhängande med förvaltning och rättskipning, som GB vill förbehålla lagstiftningen, framstår det som önskvärt, att denna inte opererar i fullständig isolering utan i naturligt samarbete med regeringen (vid behov etablerat formlöst redan under riksdagsbehandlingen) ,49
    GB utgår, i anknytning till "normmässighetens princip" (ovan s.531) och i överensstämmelse med svenska traditioner (men till skillnad från vad som gäller i vissa andra länder), från att lagen prin-

 

47 Lagrådets medverkan skall, trots tydlig, välmotiverad tvekan (s. 165), förbli fakultativ (FRF 7: 14). Jfr däremot reservation s. 331. Utskott skall också kunna inhämta yttrande.

48 Det är märkligt att ordningen för grundlagsstiftning ej alltigenom skall regleras i grundlag. Om riksdagsordningen se ovan s. 519.

49 Man lägger märke till (fast det ej påpekats i motiven) att ordet lag skall beteckna en författning, icke såsom i RF 87 och i därmed samstämmande språkbruk, ett särskilt område av rätten. Jfr om ordets betydelsevarianter min Om lagstiftning s. 141 ff. Därmed har en förenkling i terminologien blivit möjlig: "ändring" och "upphävande" framstår ej såsom särskilda former vid sidan av stiftandet utan sker genom stiftande av ny lag (FRF 7: 12). Det förutsätts att varje lag skall ha denna beteckning i sin rubrik (s. 99, jfr dock s. 101). 

1974 års regeringsform? 533cipiellt skall vara en "generell föreskrift" (s. 100). Den har dock inte bragt detta till uttryck i lagtexten,50 och den räknar realistiskt med att det kan vara svårt att upprätthålla en bestämd gräns (s. 100,101).
    FU:s bestämning av det område, som skall vara förbehållet lagstiftningen (och därmed, så som nyss berördes, begränsa regeringens normgivning) blev ganska allmänt kritiserat, särskilt för bristande klarhet.51 Tydligtvis har det gjorts åtskilligt inom GB för att penetrera ämnet; motiven presenterar åtskilliga frågeställningar och perspektiv som man saknade hos FU. Men uppgiften har, sådan som GB fattat den, visat sig vara utomordentligt svår.
    Lagstiftningens område har utstakats dels genom huvudregler i RF 7: 1 och 2, dels genom ett rätt stort antal specialregler, av vilka några få (7: 3 och 4) placerats i kap. 7 om "lag och lagstiftning" (men där ter sig något vilsekomna), många i ett kapitel om "rättskipning och förvaltning" (någon gång i rätt oväntat sammanhang, 10: 8), enstaka i andra kapitel, särskilt 8: 1 om skatter till staten.52
    Alla dessa specialregler, av vilka flera är av stort intresse, måste förbigås i detta sammanhang. Det är således FRF 7: 1 och 2 vi har att stanna inför.
    En huvudlinje drogs från flera håll upp under meningsutbytet kring FU:s förslag (jfr SvJT 1966 s. 17 ff.). Man borde befästa makten över "allmän civil- och kriminallag", sådan den nu förstås, men därutöver, i anslutning till lagstiftningspraxis, i möjligaste mån säkerställa riksdagens makt över vad som summariskt kunnat betecknas som "ingrepp i medborgarnas frihet och egendom". GB har principiellt ställt upp ett liknande program för sig (s. 81 ff., 99 ff., 152 ff.) och vill fullfölja det ganska radikalt och reservationslöst, så att "inskränkningar i medborgarnas personliga frihet och rätt till egendom inte skall kunna företagas annat än med stöd av lag" (s. 103). Intet sådant undantag som FU:s för "mindre ingripande bestämmelser" skall alltså göras. GB vill därmed förverkliga den så ofta — särskilt i andra länder — proklamerade "legalitetsprincipen".53 Riksdagens herravälde över lagstiftningen skall sålunda stärkas inte bara genom dess monopol utan också genom en kraftig utvidgning av lagstiftningens område.

 

50 Regeln i FRF 10: 13, som riktar sig mot vissa ingripanden i rättstillämpningen (se nedan s. 535) utgör ett visst hinder för leges in casu (s. 100).

51 Jfr SOU 1965: 34 s. 5 ff, SvJT 1966 s. 16 ff. och direktiven för GB i dennas betänkande s. 71.

52 Vissa regler finns också i tryckfrihetsförordningen och riksdagsordningen.

53 Det är välbekant att denna princip framträtt i många varianter. GB bjuder också själv på olika formuleringar; se s. 81 ("preciseringar eller begränsningar av medborgarnas frihet eller rätt till egendom"), 99 ("regler som bestämmer eller inkräktar på individernas rättsliga ställning och deras rörelsefrihet"), 105. 

534 Nils Herlitz    En reglering med sådan syftning kunde kanske ha blivit möjlig med jämförelsevis enkla generella grepp (jfr SvJT 1966 s. 17 ff.). Men GB har försökt sig på en mycket ingående och komplicerad reglering. Den fordrar sålunda lagstiftning för ett stort antal olika ämnen, definierade på olika sätt, än i abstrakta termer, än i rätt konkreta.
    Det är knappast i FRF 7: 1 som nya områden öppnas för lagstiftningen. GB har där velat grundlagsfästa dess oomstridda makt över "allt som traditionellt räknas till privaträtten" (s. 153, jfr s. 105: "all civillag"). Den skall omfatta "föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes". Det må ifrågasättas, om denna beskrivning väl svarar mot syftet, och om den — även då ett exemplifierande andra stycke tas i betraktande — skapar större klarhet än som kunde vunnits med t. ex. det enkla ordet civilrätt.
    Problematiskt är emellertid i ännu mycket högre grad FRF 7: 2, som bildar kärnpunkten i GB:s reglering av lagstiftningsmakten. Enligt detta stadgandes första stycke skall "föreskrifter om medborgarnas (inte utlänningars?) rättigheter och skyldigheter mot det allmänna och om förhållandet i övrigt mellan enskilda och det allmänna" meddelas genom lag.
    Med detta stadgande, som särskilt avses bli tillämpligt på straff-och förvaltningsrätt, kommer delvis sådant till uttryck, som redan nu gäller enligt RF 87 (obs. t. ex. allmän kriminallag).54 Det utsäger också t. ex. vad som nu ligger i RF 73 (om "pålagor", se s. 166). Regeln kan ävenledes sägas inbegripa vad som nu gäller om skatter till staten, vilka inte längre skall beslutas i bevillningsformen (som avlyses) utan genom lag. Ändå upptas, såsom redan nämnts, därjämte en särskild regel (FRF 8: 1) om skatter till staten — en förvirrande doublure.
    Regeln i FRF 7: 2 st. 1 är emellertid av särskilt intresse därför att det framför allt är här som lagstiftningens område skall vidgas i enlighet med den av GB hävdade radikala legalitetsprincipen. Vad denna expansion av lagstiftningen i praktiken innebär belyses i motiven (s. 154) endast med ett kort omnämnande av ett fåtal författningar (av vilka åtskilliga redan är lagar).55 Detta centrala ämne skulle man gärna sett närmare kommenterat för att kunna bedöma den tydligen mycket vittgående förändringen.
    Märkligt nog tar den nu åberopade regeln i FRF 7: 2 också ett

 

54 Däremot säges s. 154 intet om processrätten, som dock alltifrån början ingått i allmän civil- och kriminallag. Jfr emellertid FRF 10: 2.

55 Motiven ger, liksom regelns ordalydelse, vid handen att all straffrättslig normgivning skall ske genom lag. FRF 7: 8 förutsätter ändå förordningar och drar gränser för vad de kan innehålla. 

1974 års regeringsform? 535mycket stort steg i en helt annan och överraskande riktning. Det är nämligen inte bara medborgarnas belastande, förpliktande o. s. v. som den gäller. Den skall också, utan varje begränsning, gälla för reglering av deras "rättigheter" och "förhållandet i övrigt mellan enskilda och det allmänna". Allt vad som görs till människornas bästa, till deras stöd och hjälp o. s. v., kort sagt alla "välfärdsstatens" prestationer skall alltså regleras genom lag. Här kan man uppenbarligen inte åberopa den omsorg om medborgarnas "frihet och egendom" som ligger bakom legalitetsprincipen (och som särskilt bestämt der utveckling som skett i lagstiftningspraxis). Andra motiv åberopar GF icke. Det är svårt att i detta hänseende ta regeln på fullt allvar.
    Man kan svårligen draga någon annan slutsats av FRF 7: 2 st. 1 än att där icke lämnas något som helst utrymme för "förordningar" med stöd av FRF 7: 6, vilka riktar sig mot medborgarna (och att "kungörelserna" försvinner). Bland de motsägelsefulla uttalandena härom i motiven pekar några (s. 104, 161) i denna riktning, andra i en annan (s. 81, 152 f.). På denna centrala punkt är klara linjer oumbärliga.
    Men det är anledning att återvända till legalitetsprincipen. Härom har nämligen FRF 7: 2 mycket mer att säga än vad nu redovisats. Man erinrar sig att FU:s förslag vid sidan av ett kapitel om lag och lagstiftning innehöll ett annat om "grundläggande fri- och rättigheter", vars huvudsakliga innebörd var att det krävdes lag för ingrepp i sådana. Detta kritiserades ganska allmänt, därför att det var svårt att bringa de båda regelkomplexen i harmoni med varandra. Något liknande har emellertid GB gjort, då den till huvudregeln i FRF 7: 2 fogat två andra utomordentligt innehållsrika stadganden (st. 2, 3). Här har GB velat "uttrycka vissa av de grundsatser som av ålder har ansetts särskilt betydelsefulla för medborgarnas möjlighet att verka politiskt"; det är fråga om fri- och rättigheter som GB betecknar som "politiska" (s. 154 f.). I FRF 7: 2 st. 2, 3 proklameras därför ett antal "friheter" och "rätter" samt "skydd" mot vissa slag av tvång, intrång och ingrepp (". . . skall svensk medborgare ha frihet att" . . . etc.). Men alltsammans gäller endast "om ej annat stadgas i lag". Det är alltså här som eljest riksdagens lagstiftningsmakt som regleras.
    Mängden av de frågor som här rests är så överväldigande, att referat och kommentarer måste utebli. Detta så mycket mer som motiven (s. 154—160) är mycket knapphändiga, inte jämförliga med de mycket ingående och upplysande motiv som åtföljde FU:s motsvarande förslag.56 Jämför man förslagen, finner man åtskilligt som stäm

 

56 Jfr emellertid en "förteckning över föreskrifter som innebär inskränkning i de i FRF 7: 2 st. 2 och 3 angivna rättigheterna", s. 343 ff. 

536 Nils Herlitzmer väl överens i huvuddragen, men sällan är utformningen densamma. Somliga inslag är helt nya, såsom "demonstrationsrätten" och skydd mot tvång från myndigheters sida att tillhöra förening.57 Å andra sidan faller koncentrationen till de "politiska" rättigheterna i ögonen; äganderätt och näringsfrihet — båda beaktade av FU —får t. ex. intet annat skydd än det som huvudregeln i FRF 7: 2 st. 1 kan ge. Det kan tilläggas att regeln om monopol (RF 60) ej fått någon motsvarighet i FRF. Det är under dessa förhållanden en stor avsaknad, att motiven inte ställer FRF i någon relation vare sig till FU:s lagtext eller till dess motiv.
    Frågan om förhållandet mellan de till fri- och rättigheter m. m. knutna reglerna i st. 2 och 3 och huvudregeln i st. 1 är ungefär densamma som förbryllade i FU:s förslag. Motiven ger intet besked. Till stor del är reglerna uppenbarligen kongruenta. Reglerna i st. 2 och 3 kan väl i vissa hänseenden precisera huvudregeln, men knappast går de utöver denna, så svepande som den avfattats.
    Det är en stor mängd områden för lagstiftning som GB utpekat inte bara i de många särskilda reglerna på andra håll utan också i självade grundläggande reglerna, särskilt i FRF 7: 2 st. 2 och 3 — ty här har i själva verket en stor mängd av ämnen sammanpressats i två långa meningar. Nya ord vållar alltid bekymmer (jfr ovan s. 514), och här är de nya ord, som skall bestämma områden för lagstiftning, många. På varje punkt reser sig ovillkorligen kinkiga frågor, som här inte ens kunnat antydas, men som remissmyndigheterna måste tänka igenom och nagelfara i belysning av det levande livets problem påolika områden; först då det skett, blir något så när säkra omdömen möjliga. I första hand frågas givetvis, om lagstiftningens områden har blivit rationellt avgränsade, om riksdagen har fått för mycket, eller kanske — vilket dock näppeligen lär kunna påstås — för litet. Men därmed förbinder sig frågan, om GB med sina formuleringar motsvarat förväntningarna om större klarhet. Och den frågan reser sig naturligtvis inte bara när en ny regeringsform skall skapas, utan även vid dess tillämpning — och då inte bara hos utskottskanslier och departement utan också hos underordnade myndigheter som måste ha besked i regeringsformen, huruvida sådant som de vill ha gjort kan göras utan lagstiftning.58

 

57 Om liknande tvång från enskilda är det ej fråga. Detta kan ses i samband med en reservation som kräver hinder för "kollektiv anslutning till parti" (s. 330). — På andra punkter är det mig oklart, om förslaget åsyftar lagstöd för ingrepp från enskildas (ej blott det allmännas) sida.

58 En inte oväsentlig fråga är denna: då det krävs lagstiftning "om" ett ämne, vilka sidor av ämnet gäller då kravet? På en punkt besvaras frågan (s. 167): till lagreglerna om skatt skall också "grunderna för taxerings- och uppbördsförfarandet" höra. 

1974 års regeringsform? 537    Särskilda svårigheter måste vållas av grundlagsregleringens utförliga och komplicerade beskaffenhet. Den som skall granska texten nu och tillämpa den senare tvingas lätteligen, även om det är i och för sig begränsade sakområden han tänker på, att överblicka en mångfald på olika sätt avgränsade, större och mindre områden, för vilka krav på lag rests i FRF 7: 1 eller 2 eller annorstädes. Hur skall de förstås i ömsesidig belysning? Till icke ringa del täcker de varandra. Behöver den ena eller andra regeln förstås extensivt eller restriktivt för att man skall få ett naturligt sammanhang? O. s. v. Det kan ifrågasättas om GB:s blandning av svepande teoretiska och — om uttrycket tillåtes — kasuistiska bestämningar skapar en rationell avvägning. I varje fall lämnas vi ännu ett stycke från den eftersträvade klarheten.59
    Jämte de frågor som här antytts utgör den väldiga utvidgning av lagstiftningens område som förslaget innebär — även om det rymmer vissa stora områden, som riksdagen redan har makt över i andra former än lagstiftningens — i och för sig ett problem. Det ligger, som redan framhållits, särskilt däri att ökad makt tillika innebär ökade uppgifter och ökat arbete: går det för riksdagen att ta det på sig (jfr ovan s. 528)? Endast i begränsad mån lindras väl dess börda genom att den inte behöver ta itu med att genomföra den nya ordningen genast: gamla författningars giltighet skall ej rubbas av den nya regeringsformens tillkomst (övergångsbest. p. 6).
    Lagstiftningens grundlagsbestämda område måste emellertid — det har GB lagt vikt vid — ses i samband med möjligheten att överlåta normgivning, som faller inom detta, till regeringen (delegation, jfr SvJT 1966 s. 29 ff.). Man står här inför ett ömtåligt spörsmål, ett av nutidens viktigaste på statsrättens område. Ju mer omfattande lagstiftningens område blir, dess angelägnare blir det för riksdagen att undgå en överväldigande arbetsbörda. Men alltför vittgående delegation kan också vara vådlig; vidsträckta fullmakter är en välkänd väg till författningsomvälvning.
    GB har icke inlåtit sig på några samlade principiella överväganden om delegationens problem.60 Men den delar icke FU:s mycket restrik-

 

59 I bekymmer av detta slag har det hittills varit en lättnad för lagstiftare, att de kunnat komma rätt långt utan en besvärlig penetration av grundlagstext genom att bygga på regeln att lag kan ändras eller upphävas endast genom ny lag, den formella lagkraften (SvJT 1966 s. 24 ff.). Man kan fantisera om möjligheten att göra denna regel till kärnan i regeringsformens reglering av lagstiftningsmakten (a. a. s. 28 f.). Något sådant har varit GB fjärran, men den har mer än FU beaktat den formella lagkraftens kompetensreglerande betydelse (s. 99, 101, 104, 105, 165) — visserligen utan att närmare utreda dess innebörd.

60 Jfr emellertid åtskilliga uttalanden i avsnittet om "normgivningsmakten" (se ovan s. 530 n. 43) s. 101 f., 104, 105. 

538 Nils Herlitztiva syn på delegerandet och har — utgående från att delegation ej bör gå för sig utan grundlagsstöd61 — tagit positiv ståndpunkt genom två viktiga regler, i FRF 7: 5 och 8: 1.62 Båda anger att riksdagen kan genom lag bemyndiga regeringen att meddela förordningar om vissa utpekade ämnen.63
    FRF 7: 5 utgår huvudsakligen från det utomordentligt vittgående krav på lagstiftning som uppställts i FRF 7: 2 (ovan s. 535 f.). "Utan hinder av" detta grundlagsbud skall regeringen kunna bemyndigas att meddela förordningar om vissa ämnen: skydd för liv och hälsa, in-och utförsel, handel och näringsverksamhet i övrigt, trafik m. m. (s.161 f.). Tanken har särskilt varit, att normgivning, som hittills räknats som "ekonomisk" eller "administrativ" men nu skall bli riksdagens, till icke ringa del skall kunna genom delegation s. a. s. lämnas kvar hos regeringen. Men delegationsmöjligheten är försedd med en viktig restriktion (som GB anser "självfallen"): ett bemyndigande "får ej avse föreskrift som begränsar någon av de fri- och rättigheter eller det skydd i övrigt, som enligt FRF 7: 2 st. 2 eller 3 tillkommer svensk medborgare". Det skall med andra ord aldrig överlåtas åt regeringen att gripa in i de "politiska rättigheterna" — men väl i äganderätt, näringsfrihet m. m.
    Den andra delegationsregeln (se s. 110 ff., 167 f.) hänför sig däremot till en befogenhet som av ålder tillhört riksdagen: beskattningsrätten. Regeringen skall nämligen, i vad angår all annan skatt än skatt på inkomst, förmögenhet, arv eller gåva, kunna i lag bemyndigas att bestämma eller ändra skattesats eller besluta att lagen skall börja eller upphöra att gälla (FRF 8: 1).
    Man kan naturligtvis diskutera dessa gränsdragningar för delegerandet. I fråga om skattebemyndigandena har meningarna varit delade inom GB (s. 330). Vad FRF 7: 5 angår, reser sig många frågor. Vem åtar sig att dra en klar gräns mellan rättsregler som angår förhållandet mellan enskilda (civilrätt, FRF 7: 1) och sådana där de enskildas förhållande till det allmänna är implicerat (7: 2)? Och finns det inte inom civilrätten något annat område än moratorielagstiftningens (FRF 7:5 st. 2) där delegation kunde behövas? Är ämnena för delegation rationellt avgränsade i FRF 7: 5 st. 1 ? Ett bedömande av dessa frågor skulle här föra för långt; motiven ger förövrigt knapphändiga utgångspunkter för ett sådant. Självklart är att

 

61 Vad som bör räknas som delegation kan vara osäkert, SvJT 1966 s. 29 f. — Att låta regeringen bestämma datum för en lags ikraftträdande synes GB, att döma av förbehåll i FRF 7: 5 och 12: 5, betrakta som principiellt otillåten delegation.

62 Härtill kommer FRF 8: 14 (om penningväsendet).

63 I 7: 5 men ej i 8: 1 medgives delegation — direkt eller via regeringen — till annan myndighet. 

1974 års regeringsform? 539den osäkerhet som tolkningen av FRF 7: 2 måste vålla (se ovan s. 536) även måste inställa sig när det gäller delegation.64
    Hittills har det varit fråga om det område, där lagstiftningen skall vara obligatorisk (exklusiv). Längre skulle den enligt FU:s förslag endast kunna sträcka sig på regeringens hemställan (jfr SvJT 1966 s. 11 ff.). GB vill däremot att "riksdagen skall kunna stifta lag i vilket ämne som helst" (s. 101, jfr s. 82, 104, 105). En sådan expansion utanför det grundlagsbestämda området skall enligt FRF 7: 7 kunna ske ej blott på regeringens initiativ utan även genom att riksdagen eljest beslutar därom. I det senare fallet blir emellertid vägen knagglig; besluta får riksdagen endast om den först gjort en framställning till regeringen (väl om proposition i ämnet?) och denna ej efterkommits "inom skälig tid". Den som anser, att regeringen normalt borde ha del i lagstiftningen (se ovan s. 532), kan förstå önskemålet, att den på något vis skall vara med. Men man måste se saken praktiskt. Hur långt riksdagens grundlagsbestämda makt sträcker sig och huruvida man tar ett steg utanför denna — det är frågor som man nu inte just behöver bekymra sig om i praktiken (det har GB också observerat, s. 98 ). Skall nu denna frågas penetrerande — mycket mer komplicerat nu än förr — framtvingas för att man skall få utrett om man måste procedera enligt FRF 7: 7 eller ej? Hur mycket enklare vore icke vägen för lagstiftningens naturliga expansion om regeringen hade del i lagstiftningen!
    Det finns ytterligare ett sätt, varpå lagstiftningen skall kunna gå utöver sitt grundlagsbestämda område. Åtskilliga stadganden tillägger riksdagen kompetenser, som möjliggör beslut om normmässiga föreskrifter utan att föreskriva lagstiftningens form (och utan att angiva hur sådana föreskrifter skall utfärdas!). Exempel utgör 8: 2 om avgifter,65 8: 3, 6 och 8, 11: 6 och 17. Liksom man nu utgår från att lag kan stiftas på grund av t. ex. RF 73 (om "pålagor"), förutsätter motiven i åtskilliga sammanhang att riksdagen på grund av sådana

 

64 Delegerandets betydelse beror inte bara av det område, där det kan förekomma, utan också av andra omständigheter (om sådanas betydelse jfr översikten SvJT 1966 s. 34 ff.). GB har emellertid föga berört detta ämne. Tanken att i stor skala delegera befogenheter, som nu är regeringens, måste väl förverkligas genom mycket vida bemyndiganden. Men bara på en punkt — utanför lagstiftningens område — uttalar sig GB mot alltför allmänt hållna sådana (s. 169). Man har emellertid tagit fasta på en garanti mot missbruk: förordningars underställande under riksdagen (obligatoriskt i 8: 1, fakultativt i 7:5, jfr även 10: 13).

65 "Avgift" är en beteckning för mycket disparata företeelser. Inför detta förhållande har GB liksom förut FU resignerat genom att öppna mycket vidsträckta delegationsmöjligheter som till stor del bör kunna användas "i enkla, generella former" (s. 112, 169). Har icke FRF 7: 2 något att säga om tvångsvis uttagna avgifter (lika väl som om skatt, se ovan s. 534) ? Kanske även om andra avgifter? De ingår ju i "förhållandet mellan enskilda och det allmänna". 

540 Nils Herlitzstadganden kan stifta lag.66 Icke nog härmed: här och var tyckes, såsom redan påpekats (ovan s. 530), den föreställningen framlysa, att riksdagen kan fatta vissa beslut utan att något stöd i regeringsformen kan påvisas;67 även i dylika fall synes man räkna med att lagformen kan användas. Motiven framhäver flerstädes, att riksdagen sålunda har valfrihet mellan lagformen och andra former. Men det uttalas på sina ställen, att lagformen bör föredragas för vissa — mycket olika angivna — ändamål (se t. ex. s. 99, 100, 101, 152).
    Om GB:s förslag genomföres, måste hela vår syn på rättsnormers förhållande till varandra tänkas igenom. Kungens och riksdagens samfällda lagstiftning står t. ex. nu — summariskt uttryckt — över den kungliga normgivningen och över statsregleringen. Även i fortsättningen skall väl lagen vara den näst grundlagarna för nämsta rättskällan. Den kan endast ändras eller upphävas genom ny lag. Den blir bindande för regeringen. Har det gjorts lika klart att lagen går före förordningen vid rättstillämpningen? Och att en från regeringen härrörande norm kan ändras genom lag? Åtminstone i det sistnämnda hänseendet uttalar sig GB med en överraskande tvekan (s. 104, 163, 202). Man kan också ställa frågor om förhållandet mellan lagar och normer som riksdagen beslutar i annan form; vilka effekter har det att riksdagen väljer lagformen? Det är en brist att hela detta problemkomplex inte berörts.
    Man får härvid inte förbise att när myndigheter och allmänhet nu ställs inför riksdagens beslut, det alltid sker genom regeringens förmedling. Enligt FRF uppstår ett nytt läge: regering och riksdag skapar var för sig normer utan att kontakt mellan dem är säkerställd, och riksdagen vänder sig, lika väl som regeringen, direkt utåt, ej minst till myndigheter, med de normer den skapar.68 Se härom vidare nedan s. 553, särskilt n. 98.

 

 

6. Budgetreglering m. m.

 

RF:s bestämmelser om riksdagens finansmakt hör till dess ålderdomligaste; tiden har för länge sedan gått ifrån dem. Redan 1943 begärde riksdagen utredning om en revision av bestämmelserna. Ett förslag härom, utarbetat av 1950 års budgeträttskommitté, förelåg

 

66 Det antydes t. o. m. som möjligt (men ej lämpligt) att anslag skulle kunna beslutas i sådan form (s. 101): här skymtar sålunda möjligheten att budgeten kunde, såsom t. ex. i Danmark, göras till lag.

67 Kanske tydligast s. 153, där denna form för lagstiftningens expansion ställes vid sidan av FRF 7: 7. Det finnes också ett stadgande, FRF 10: 13, som svårligen kan fattas annorlunda än som ett undantag från en sådan befogenhet.

68 Nu rådande ordning avspeglas kanske i den till synes ändamålslösa åtskillnaden mellan instruktion och lag i FRF 11: 7 (om statsrevisorerna). 

1974 års regeringsform? 5411954 (SOU 1954: 40). FU gjorde ej bruk av detta förslag och framlade för sin del en mycket summarisk grundlagstext. Detta kritiserades från flera håll, bl. a. i direktiven för GB. Denna har också gått saken närmare in på livet och därvid i flera hänseenden tagit 1954 års förslag till utgångspunkt.
    Då finansmakten uppfattats såsom en enhet, med beskattning och statsreglering som huvuddelar, är det bevillningarnas organiska sammanhang med statsregleringen som gjort det naturligt. Men detta sammanhang har mer och mer uppluckrats, och i FRF är det med fog helt upplöst. Beskattningsmakten framstår därmed i sitt naturliga sammanhang med makten över andra krav, som från statens sida ställs på medborgarna. Den har också berörts i detta sammanhang (se ovan s. 534). och det vore naturligt att den även i grundlagstexten fördes dit.
    Vad som återstår är då främst budgetregleringen och därjämte ett antal andra funktioner. Huvudsakligen angår de en sida av statsverksamheten som principiellt skiljer sig från maktutövningen gentemot medborgarna (vari beskattningen ingår), men är lika väsentlig som denna, nämligen förfogandet över statens tillgångar.
    Det är naturligt att i detta komplex av funktioner den årliga "budgetregleringen", som utmynnar i en "statsbudget", ställts i spetsen (FRF 8: 3, jfr s. 83, 112 ff, 166, 169 ff.). Bakom de nya orden69döljer sig knappast sakliga förändringar. Vad budgetregleringen innebär skall blott bli klarare uttryckt än nu: riksdagen skall dels bestämma "till vilka belopp statsinkomsterna skall beräknas", dels "anvisa anslag till angivna ändamål". Nytt är på sätt och vis ej heller, att intet krav på balans mellan inkomster och utgifter kvarstår i texten; i praxis har man sedan länge frigjort sig från ett sådant krav.70
    Då det, i ordalag som anknyter till RF 64 och 65, sägs att de i statsbudgeten anvisade medlen "står till regeringens förfogande" och inte får "användas i strid med vad riksdagen föreskrivit" (FRF 8: 9), vill det synas, som om det liksom nu i princip skulle ankomma på regeringen att avgöra, i vad mån utgifter, som anslagen möjliggör, skall verkställas. Men motiven visar att GB här liksom i lagstiftningen vill eliminera regeringen; det heter att "riksdagens anslagsbeslut i

 

69 Den betydelse av ordet "stat", som förutsattes 1809, är väl på väg att glömmas. Den för vår tid nästan självklara betydelsen — som GB utgår från — var främmande för grundlagsstiftarna.

70 Det är bekant att anslag ofta anvisas i former (med uttryckliga eller underförstådda hänvisningar till utskottsutlåtanden, propositioner, tidigare riksdagsbeslut, författningar m. m.), som vållar oklarhet om vad riksdagen egentligen beslutar — en oklarhet som redan för länge sedan påtalats i riksdagen (Herlitz, Svenskt författningsliv s. 133 ff.). Med rätta framhåller GB vikten av att besluten utformas så att det blir klart "vilken rörelsefrihet som ges åt administrationen" (s. 170). 

542 Nils Herlitzprincip skall verkställas" (s. 176). Fast det kanske inte spelar stor roll vilkendera linjen som väljs, vore det uppenbarligen riktigast att valet träffades av regeringsformen, ej blott i motiven.71
    Anslagsanvisningen tar sig som bekant olika former. Det förekommer väldiga anslag och mycket små. Och framför allt: medelsanvändningen regleras med mycket växlande noggrannhet. GB har icke funnit det möjligt att i detta hänseende ingripa reglerande (s. 115, 170 f.). Man kan inte resa spärrar mot "överdrivna detaljingripanden"; GB har inte ens, såsom FU, i motiven rest ett varnande finger mot sådant. Om det i detta sammanhang förr ofta hörda argumentet, att det kan innebära ett ingrepp i den "styrande makten", är det icke längre tal. Å andra sidan anser sig beredningen ej kunna resa spärrar mot "alltför vidsträckta bemyndiganden".72 Här har inte sådana omsorger om riksdagens ställning, som ligger bakom begränsningen av delegerandet på lagstiftningens område, gjort sig gällande. I stort måste man väl ge GB rätt i dess resignerade hållning. Dock ville man gärna ifrågasätta, om det inte på särskilt viktiga punkter kunde och borde hindras, att riksdagen i alltför hög grad avstår från att utöva sin makt. I brist på tillräcklig kontakt med nutida budgetfrågor må det vara tillräckligt att blott peka på ett ämne av central betydelse: riksdagens inflytande över de statliga ekonomiska engagement som sker i aktiebolagets form. Problem uppkommer här särskilt genom att staten begagnar civilrättsliga former, med vilka stor handlingsfrihet är förbunden.
    Att statsutgifterna regleras för ett år i sänder innebär en uppstyckning av ett naturligt sammanhang. I äldre tid hade också riksstaten en större stabilitet. Och nu är man allmänt starkt medveten om behovet av vidare perspektiv än budgetårets. Särskilt blir de utgifter, som budgeten bestämmer om, tillika bestämda av andra föreskrifter från riksdagens sida, ibland tillkomna i samband med budgetregleringen, ibland i helt annat sammanhang. Sådana föreskrifter är av särskilt intresse just då de — såsom vanligen är fallet — avser en längre framtid än budgetåret. Den stora floran av sådana föreskrifter har huvudsakligen utvecklats i praxis, utan att synnerlig uppmärksamhet ägnats åt deras rättsliga grund och åt deras rättsliga innebörd, som därför också i mångt och mycket förblir oklar. Budgeträttskommittén beaktade emellertid dessa företeelser och försökte

 

71 Kanske skulle härvid praktiska skäl — här som i andra fall — befinnas väga tyngre än den principiella omsorgen om riksdagens maktställning. GB framhåller själv, att regeringen av många skäl måste ha "en viss rörelsefrihet" —som väl då, trots kravet på klarhet (ovan n. 70), måste härledas ur antagna outtalade reservationer i anslagsbesluten. Den får en klarare grund, om regeringens prövningsrätt erkännes. Jfr SvJT 1963 s. 398 f.

72 Jfr några uttalanden om programbudgeteringen s. 83, 113.

 

1974 års regeringsform? 543forma grundlagsregler som underlag för dem. Att FU lämnade dem åsido väckte kritik, och GB fick särskilt i uppdrag att uppmärksamma "frågan om riksdagens befogenhet att fatta utgiftsbeslut vilka avser eller kan avse längre tid än närmast följande budgetår".73 GB har också tagit itu med frågan (s. 114 ff, 170, 174) och velat lägga grund för beslut med verkan utöver budgetåret.74
    I första hand har detta skett inom själva budgetregleringens ram (FRF 9: 3). För "annan tid" än budgetåret skall riksdagen nämligen kunna dels fastställa budgeten i dess helhet, dels besluta om särskilda anslag.75 Men GB har också tänkt på sådan långsiktigare reglering som sker vid sidan av anslagsanvisandet (om än ofta i samband med detta.) Man skulle gärna sett en redovisning av de former, i vilka sådan reglering försiggår och/eller anses behövlig (jfr t. ex. SOU 1954: 40 s. 66). Då den regel, som föreslås i FRF 8: 6, endast går ut på att riksdagen kan besluta "riktlinjer för viss statsverksamhet" (jfr s. 174), tycks GB ha lämnat ur sikte många viktiga nu brukade former för beslut på lång sikt, t. ex. författningar som antas att gälla tills vidare. Det kan emellertid inte nekas, att den långsiktigare regleringen i viss mån kommit i ett nytt läge i FRF. Den hittills brännande frågan, i vad mån riksdagens budgetreglering kunnat bindas genom vad som bestämts i annan ordning, har FRF skjutit undan genom att göra riksdagen allsmäktig. Lagen må binda — den kan dock ändras, när helst riksdagen vill gå emot den (här framträder än en gång verkningarna av att regeringen ej skall ha del i lagstiftningen). Än mindre kan den bindas genom andra normer.
    Detta om budgetregleringen. Men statens pengar tas också i anspråk för särskilda ändamål vid sidan av denna. Denna företeelse — numera allmänt betecknad som en form av "specialdestination" — har föranletts av mångahanda olika omständigheter och fått en växlande gestaltning; stundom har den en mycket betydande räckvidd.76
    Budgeträttskommittén upptog ett stadgande om ämnet, medan FU lämnade det åsido (jfr SvJT 1963 s. 408). Detta var — jämte den långsiktiga regleringen av budgetfrågor — ett ämne som GB sär-

 

73 SvJT 1963 s. 407 f, SOU 1965: 3 s. 45, GB s. 73 (direktiven).

74 Obs. även FRO 3: 2, som kräver att vissa regeringsförslag om anslag skall innehålla orientering om beräknade framtida kostnader. Men varför skall det blott gälla anslag? Minst lika gagneligt kunde det vara i lagfrågor, där ekonomiska framtidsperspektiv ofta höljs i dunkel.

75 Det upplyses ej, om med sistnämnda regel avses den ordning, som nu gäller för reservationsanslag, eller beslut som går ut på att ett visst anslag skall återkomma i budget efter budget (det som i äldre tid karakteriserade de s. k. ordinarie anslagen).

76 Specialdestinationen (även sådana former som ej stått vid sidan av budgeten) redovisas utförligt av Herlitz, Riksdagens finansmakt s. 196 ff. och i SOU 1952: 45 s. 171 ff. 

544 Nils Herlitzskilt ålades att uppmärksamma. Då GB tagit upp frågan (s. 174 f.), har den dock bara givit några få exemplifierade antydningar om vad frågan gäller och om dess räckvidd; man erinras sålunda ej om det numera ojämförligt viktigaste, allmänna pensionsfonden. Och den regel som den föreslår, i FRF 8: 8, har inte blivit bra utformad.77 Det hade varit bättre, om sambandet mellan budgetreglering och specialdestination kommit till uttryck. Den senare innebär ju en begränsning av budgetens i FRF 8: 3 reservationslöst proklamerade universalitet. I 1954 års förslag (62 §) kom detta till uttryck — och därmed parallelliteten mellan de två regleringsvägarna (som givetvis inte hindrar att de gestaltas på olika — och, vad angår specialdestinationen, mycket växlande — sätt). Om specialdestinationens former (jfr t. ex. SOU 1954: 40 s. 63) sägs, med allt fog, intet i grundlagstexten; men även motiven tiger. Enligt 1954 års förslag förutsattes specialdestination bero av konung och riksdag. GB vill anförtro den — liksom så mycket annat — åt riksdagen ensam. Är detta alltigenom rationellt?
    Beträffande annat förfogande över statens tillgångar än utgifter (s. 116, 176 ff.) har FRF 8: 10—11 rätt nära anknutit till gällande rätt (RF 76, 77). Några avvikelser och nyheter förtjänar dock anmärkas. Riksdagen skall kunna förbehålla sig bestämmanderätt om avhändelse av lös egendom. Statens fordringar skall — enligt vad som väl redan gäller i praxis — ej få eftergivas utan riksdagens bemyndigande. Den gamla regeln om rikets belastande med "ny gäld" har ersatts med en kanske tydligare: om att "ikläda staten ekonomisk förpliktelse". Regeln om gäldstiftande har i praktiken ofta förbisetts eller fått en snäv tolkning. Det skulle varit av värde, om GB något utförligare preciserat den nya regelns innebörd, särskilt därför att statens betalningsförpliktelser måste få ökad betydelse som band på budgetbehandlingen, om denna frigöres från andra band (ovan s. 543).78

 

77 "Riksdagen bestämmer i vad mån medel som tillkommer staten får uppbäras och användas utan att redovisas på statsbudgeten". Det som sker med statsmedel genom budgetregleringen är ej att de "redovisas" utan att de tas i anspråk, och det samma gäller också om specialdestination (jfr t. ex. SOU 1954: 40 s. 62). Det leder helt vilse, då riksdagen sägs skola bestämma om vissa medels "uppbärande"; ingen anledning finns varför riksdagen skulle här mer än i fråga om statsbudgeten reglera "uppbärandet". Det är för övrigt ofta fråga om förhandenvarande kapitaltillgångar. Det är väl tanken på uppbärandet som föranlett uttrycket "medel som tillkommer staten"; riktigare vore att helt enkelt tala om "statens medel". — Genom specialdestination bestämmes icke blott "i vad mån" medel får behandlas på visst sätt utan också — liksom genom statsbudgeten — vilka "ändamål" som skall tillgodoses.

78 Till regeln om iklädande av förpliktelser anknyter FRF 8: 12 en "i sak" oförändrad regel om riksdagens lönedelegation. — Utan kommentarer må lämnas vad som i FRF 8: 13 och 14 föreslås om riksbanken (där den eljest så undanskjutna regeringen fortfarande skall utse ordförande). Detsamma gäller riksgäldskontorets försvinnande ur regeringsformen; i stället skall det blott heta att riksdagen uppdrar åt en myndighet som lyder under denna att "taga upp och förvalta lån" (FRF 8: 15). 

1974 års regeringsform? 5457. Förhållandet till andra stater

 

Under denna rubrik har i kap. 9 sammanförts ämnen som nu berörs på olika håll i RF. Därmed skall betydelsen av "den rättsliga regleringen av förhållandet till andra stater" (s. 84) markeras. Riksdagen bör — förklaras det (s. 83) — ha "ett starkt inflytande" däröver; därför vill GB "klarare än som har skett hittills befästa" detta inflytande (s. 181). Det är emellertid knappast några avsevärda ändringar som föreslås.
    Traktaträtten har utgjort ett centralt ämne, och en "samlad översyn" över detta har utpekats som ett "naturligt led" i en författningsrevision (KPr 1964: 140 s. 130). GB har också företagit en sådan: efter en inledande utläggning med elementärt pedagogisk prägel (s. 180) kommer den in på ett antal mer eller mindre intrikata frågor, av vilka somliga föranlett justeringar i vad nu gäller.
    De grundläggande reglerna om ingående av överenskommelser (FRF 9: 1 och 2) anknyter till RF 12.79 Medan FRF 9: 1 ger regeringen en allmän kompetens, anger 9: 2 de fall, då överenskommelse skall föreläggas riksdagen för "prövning". Nu är det "godkännande" som fordras; vad avses med ändringen? Fredsslut nämnes särskilt (jfr före 1970 RF 13). Riksdagen skall vidare liksom nu vara med, när en dess kompetens beröres.80 Härtill kommer liksom nu kravet på riksdagens medverkan, när en överenskommelse "är av större vikt". Liksom nu skall i detta fall utrikesnämndens hörande kunna ersätta riksdagens; detta förfarande framstår emellertid inte så som i RF 12 (skulle "i något fall" rikets intresse kräva att . . .) som ett extraordinärt undantag.81
    I FRF 9: 5 st. 1 återges "utan väsenliga ändringar" den 1965 i RF 81 infogade regeln om överlåtelse av beslutanderätt till internationell organisation.82 Märkligt är att beslut om överlåtelse av beslutanderätt skall fattas av riksdagen ensam (ev. i form av lag, s. 185). Detta säges

 

79 Vad det gäller förtydligas i 9: 1: överenskommelser inte bara med annan stat utan också med "mellanfolklig organisation"; inte bara överenskommelser utan också att "på annat sätt ikläda riket internationell förpliktelse" (s. 181). Oegentligt talas i FRF 9: 2, 3 om "överenskommelse eller förpliktelse".

80 Detta skall uttryckas på ett mera komplicerat sätt än nu, med hänsyn till att den relevanta kompetensregeln kan fordra särskild form för riksdagens beslut (särskilt grundlagsstiftningens).

81 Nytt är, att reglerna om riksdagens medverkan vid ingående av överenskommelse även skall tillämpas på uppsägning (9: 3), och att stöd skapas för sådana överenskommelser som sedan länge ingåtts av förvaltningsmyndigheter (9: 4).

82 Ändringarna är följande. Nu gäller regeln, så snart det är fråga om att överlåta beslutanderätt, som enligt RF tillkommer ett "statligt organ" vilket som helst; enligt förslaget skall den gälla endast om ett "i regeringsformen angivet statligt organs" beslutanderätt skall överlåtas (s. 185). En nyhet är, att det i FRF 9: 5 reglerade förfarandet skall tillämpas också vid överlåtande av beslutanderätt till "internationell domstol" (s. 186).

35—723005. Svensk Juristtidning 1972

 

546 Nils Herlitzske "i enlighet med principen att lag stiftas i denna ordning". Regeringen, som har del i alla traktatfrågor, skall alltså vara utestängd i frågor om internationella engagement av särskilt stor räckvidd.83
    Den modifierade regeln från 1965 suppleras av en annan (FRF 9: 5 st. 2). Den gäller överlåtande, "i annat fall än dem som avses i första stycket", av "rättskipnings- eller förvaltningsuppgift"; den har sålunda ett mycket vidare tillämpningsområde men griper inte så kännbart in i den grundlagsbestämda ordningen. Även här är det dock fråga om att till andra än svenska organ överlåta att omedelbart besluta med bindande verkan för myndigheter och enskilda. Vilka andra? Fältet görs mycket vitt: uppgift kan överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisation eller eljest till icke svensk inrättning eller samfällighet. Överlåtelse av detta slag avses kunna ske i något enklare former (särskilt en något mindre stark majoritet). Det som här skall fordras är riksdagens "medgivande"; här är alltså (liksom i FRF 9: 2) ett av de få fall där samverkan mellan regering och riksdag om ej föreskrives så åtminstone förutsättes. Man kan väl tänka sig åtskilliga ändamål särskilt inom Norden, för vilka överflyttning av rättskipnings- och förvaltningsuppgifter kunde vara ändamålsenlig. Men det är skada att GB s. 186 inte pekat på något annat än det gränstullsamarbete som redan genomförts utan stöd av några särregler i RF.
    Regleringen av traktaträtten och därmed sammanhängande ämnen har konfronterat GB med svårbedömda problem rörande förhållandet mellan folkrätt och nationell rätt, mellan traktater och lagstiftning, mellan internationella organisationer och nationella organ o. s. v. Den kan knappast lastas om den befinnes inte ha trängt till botten med dem, desto hellre som svenska författare på senaste tid inte gått lika djupt in i dem som t. ex. danska och norska (särskilt med sikte på EEC). I varje fall må det icke förväntas av en granskare att han söker penetrera dem.
    I fråga om utrikesnämnden (FRF 9: 6, 7) förekommer endast några smärre ändringar.83a
    Regeln i RF 11 om att alla meddelanden till främmande makter och svenska beskickningar skall ske genom utrikesministern vill GB ej bibehålla. Detta ter sig rimligt, då man besinnar att regeln egentligen riktats mot kunglig utrikespolitik. Men frågan i vad mån

 

83 Mot riksdagsbeslut med kvalificerad majoritet i stället för grundlagsstiftningsordning är FRF 9: 5 något mera restriktiv än RF 81: de får tillgripas endast om beslut i sådan ordning "ej kan avvaktas".

83a Den skall "fortlöpande" hållas underrättad om utrikespolitiska förhållanden. Den "skall" (nu heter det "bör") rådfrågas i ärenden av större vikt men blott "om det kan ske". Innebär detta en försvagning av nämndens ställning eller tvärtom? 

1974 års regeringsform? 547svenska myndigheter kan direkt kommunicera med utländska utan hinder av RF 11 är en stor, oavlåtligen aktualiserad och diskuterad, delvis reglerad fråga. GB vill istället för RF 11 införa en föreskrift som skall gå ut på att myndigheter skall hålla utrikesministern underrättad om frågor av internationell betydelse (FRF 9: 8). Det kan ifrågasättas, om denna regel är rationell; den synes fordra både förlitet (intet kvar av den gamla regeln!) och för mycket (särskilt om den skall innebära krav på underrättelse, så snart ett ärende uppkommer, och i så god tid att utrikesministern får möjlighet att ge erforderlig orientering, s. 188). Frågan lämpar sig knappast för lösning genom ett grundlagsbud.
    Slutligen har GB velat fylla den lucka som uppstod vid den partiella författningsreformen genom att bestämmelserna om krig och fred bortföll utan närmare överväganden (SvJT 1970 s. 26 f.). Det skall ske genom FRF 9: 9, som bestämmer: för det första om insättande av försvarsmakten i strid (dels genom regeringsbeslut vid väpnat angrepp, dels om riksdagen medger det, dels enligt lag, dels i enlighet med internationella förpliktelser), för det andra om "förklaring att riket är i krig" (med riksdagens medgivande eller vid väpnat angrepp), för det tredje om användande av våld enligt regeringens bemyndigande för att hindra kränkning av rikets territorium.

 

 

8. Kontrollmakten

 

Åt riksdagens kontrollmakt, traditionellt ett viktigt inslag i maktdelningen, har kap. 11 ägnats. I grundlagarna vore det naturligt att icke låta ordet kontroll beteckna annat än ordningar för information i förening med särskilda på informationen grundade reaktioner (jfr SvJT 1970 s. 749). Den linjen har GB inte strängt hållit fast vid, och det vore naturligt att flytta vissa delar av kapitlets innehåll till andra platser. Mina kommentarer ha placerats i enlighet därmed.84Här blir det sålunda endast fråga om sådant som enligt mina föreställningar hör kontrollmakten till.
    Det som återstår är huvudsakligen de tre traditionella kontrollorganen, konstitutionsutskottet, ombudsmännen och riksdagens revisorer. I fråga om dem har det på senaste tid företagits vissa reformer, dels i samband med den partiella författningsreformen (SvJT 1970 s. 27 ff.), dels i andra sammanhang.85 Det har därför inte blivit fråga om större förändringar.

 

84 Se sålunda om ministrars straffrättsliga ansvar s. 526 f., om justitieråds och regeringsråds s. 555 f., om riksdagens misstroendeförklaringar s. 523.

85 Se Sterzel, Riksdagens kontrollmakt (1969) och jfr min recension, SvJT 1970 s. 749 ff. 

548 Nils Herlitz    Reglerna om konstitutionsutskottets protokollsgranskning, om dess meddelanden till riksdagen och om riksdagens därpå grundade framställningar till regeringen har i stort sett lämnats oförändrade (FRF 11:1 och 2). GB vill dock ge utskottet obegränsad rätt att få ut alla handlingar hörande till regeringsärendena. Det är en generositet som förtjänar diskuteras. GB:s enda motivering är, att tillgången till handlingar bör underlätta granskning av "administrativ praxis" (s. 204); den håller nämligen fast vid att utskottsgranskningen bör "få en teknisk-administrativ snarare än en politisk inriktning" (s. 208, jfr s.210; jfr SvJT 1970 s. 27 ff., 752 ff.). Den som inte tror på en varaktig avpolitisering och som väl minns åtskilliga tillfällen, då det inom konstitutionsutskottet rests vittgående krav på handlingar av mycket ömtålig (särskilt utrikespolitisk) karaktär, kan inte övertygas av detta motiv.
    Om ombudsmännen har GB i sak praktiskt taget intet att säga; den reformdiskussion, som förekommit även efter de senaste ändringarna i grundlag och instruktion (jfr SvJT 1970 s. 757 f.), har inte satt några spår. Grundlagstexten, nu fem, delvis rätt vidlyftiga paragrafer, RF 96—100, har emellertid kraftigt sammanpressats, till en enda, som påfallande nära, oberörd av vad som skett efter 1966, ansluter sig till FU:s förslag (FRF 11:6). Det är mycket som på detta sätt kommit bort. Ombudsmännen skall fortfara att utöva "tillsyn". Men över vilka? Det finns intet som antyder, att det är över en på något sätt begränsad krets, inte över medborgarna i allmänhet, som tillsyn skall utövas. Det är i och för sig, inte minst mot bakgrund av aktuella meningsbrytningar, av värde att åtalsbefogenheten behåller sin plats i grundlag. Men intet sägs om vilka som kan åtalas. Borta ur texten är vidare kravet att ombudsman skall vara känd för "lagkunskap". Det har ansetts som en "självklarhet", som inte behöver sägas ut (FU s. 407). Men skall vi, då ombudsmannaämbeten utomlands (särskilt i England) beklätts av andra än jurister, taga bort det i svenska ögon konstitutiva kravet ur grundlagstexten?
    Riksdagens revisorer skall med rätta få en plats i regeringsformen (FRF 11: 7), ej som nu blott i riksdagsordningen. Då de i första hand skall granska "de statliga myndigheternas förvaltning", täckes därmed både stats- och riksgäldsverket enligt GB:s terminologi. Dessutom skall riksdagen — utan några begränsningar — kunna bestämma om granskningens utsträckning till "annan verksamhet".86

 

86 Revisorernas verksamhet har liksom ombudsmännens varit föremål för många överväganden och meningsbrytningar under senare tid, och vissa ändringar har genomförts. En sista utredning, fullbordad i fjol, har överlämnats till GB för "övervägande". Detta har föranlett rätt bestämda uttalanden i åtskilliga kontroversiella ämnen, vilka emellertid ej satt spår i lagtexten (s. 209 ff.). 

1974 års regeringsform? 549    Det har på senare tid med rätta blivit brukligt att se interpellationer och frågor som led i riksdagens kontroll. I enlighet härmed har de fått plats i FRF 11:5 vid sidan av de klassiska kontrollinstituten — dock huvudsakligen i form av hänvisning till regler i riksdagsordningen, där instituten får erforderlig begränsning. En begränsning göres dock i grundlagstexten: interpellationer och frågor måste angå ministerns ämbetsutövning. Härmed skall markeras, att de inte så som i åtskilliga andra länder skall bli en form, i vilken ministrar görs ansvariga för underordnades handlande (s. 208, jfr s. 83).

 

 

9. Rättskipning och förvaltning

 

Till rättskipning och förvaltning har GB tagit ståndpunkt i några paragrafer i kapitlet om statsskickets grunder (1:5 och 7), i FRF 7: 4 (om lagstiftning angående kommunerna) och framför allt i ett särskilt kapitel (kap. 10).87
    Det är en svårbemästrad uppgift som beredningen har ställt sig inför. I gällande rätt har man, särskilt vad förvaltningen angår, att göra med en snart sagt oöverskådlig mängd av växlande företeelser. Erfarenheten — jag tänker särskilt på vetenskapens — har visat, hur svårt det är att här fånga rättslivets företeelser i bestämda generella och allmängiltiga satser. Rättsregler, som man kan vilja forma, blir lätt antingen vaga och intetsägande eller inexakta. Ytterligare svårigheter tillkommer, om man inte enbart vill grundlagsfästa rådande ordning. Just på senare tid har statsförvaltningens struktur och förhållande till regeringen — särskilt inom statskunskapen — varit föremål för analys, livlig debatt och varjehanda reformtankar. Detta framlyser emellertid ingenstädes i motiven. Och över huvud taget tycks inga väsentliga reformtankar ha lekt GB i hågen på detta område.
    GB upprätthåller naturligtvis den "traditionella distinktionen" mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter — fastän den "vid en närmare granskning" kommit till samma resultat som alla andra: att någon "skarp gräns" inte kan dras (s. 193).
    Bland domstolarna särhåller den två kategorier: allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar. Den senare kategorien, som nyligen fått fäste i lag, skall sålunda också grundlagsfästas.
    Vad GB menar med en förvaltningsmyndighet är inte klart.88 För-

 

87 Stadganden i kap. 10, som särskilt skall "skydda" medborgarna (jfr s. 190) lämnas här åsido (se nedan s. 557 f.).

88 Man ville ju gärna fatta ordet i samma svepande vida betydelse som t. ex. i TF 2: 3. Men i motiven till FRF 1: 7 erfar man i förbigående (s. 123), med 

550 Nils Herlitzvaltningsmyndigheter är emellertid för det första de statliga. På enstaka punkter (FRF 7: 6, 8: 9, 10, 10: 4) är det fråga om en speciell grupp bland dessa, nämligen riksdagens myndigheter. För det andra finns det kommunala förvaltningsmyndigheter; dit skall icke kommunfullmäktige och landsting räknas (s. 123). Vad i 10 kap. sägs om förvaltningsmyndigheter förutsättes gälla även de kommunala (s. 191). Härtill kommer regler som gäller kommunerna såsom sådana (FRF 1: 4, 7: 4). GB räknar också med ett tredje inslag i förvaltningsorganisationen. Den har utgått från att uppgifter, som inte fullgörs av vare sig statliga eller kommunala organ, ändå kan vara "förvaltningsuppgifter". Sådana skall nämligen kunna anförtros åt "bolag, förening, stiftelse eller annan sådan samfällighet" (FRF 10: 4 st. 2).89
    Man kan särhålla olika ting som FRF åsyftar att reglera med avseende på rättskipning och förvaltning.
    För det första skall det läggas en rättslig grund för särskilda organ. Detta var i gamla tider en central uppgift för en regeringsform. Den ordningen övergavs 1809, men även därefter har vissa organ varit grundlagsfästa; det gäller ännu om högsta domstolen, regeringsrätten, justitiekanslern och "lantregeringen". FRF 10: 1 följer denna linje i fråga om högsta domstolen, hovrätterna och tingsrätterna (allmänna

 

överraskning, att gränsen kring begreppet myndighet bör kunna dras med "ledning i begreppet myndighetsutövning, som har blivit definierat i 3: 1 förvaltningslagen". Det är i mina ögon en mycket svårbestämd gräns, när den skall åtskilja funktioner, och ännu svårare blir det att skilja organ, som "utövar myndighet" och därmed blir "myndigheter", från andra. Men oavsett detta frågar man sig, om det verkligen är meningen att i kap. 10 lämna en stor och väsentlig del av förvaltningsorganisationen åsido. Ibland tycker man sig finna den snäva tolkningen bestyrkt (se t. ex. s. 210 om vissa bolags "myndighetsutövning"), ibland icke (så t. ex. i uppräkningen av vissa statliga förvaltningsmyndigheter i FRF 10: 4). Här behövs större klarhet.

89 GB kommer här, med mycket lätt hand, in på företeelser som nu för tiden är mycket betydelsefulla men också mycket växlande och svårgripbara. På vilka grunder man skall beteckna en verksamhet utanför stats- och kommunal förvaltning som "förvaltning" (eller "statlig" eller "offentlig" förvaltning) har emellertid aldrig blivit klarlagt; när termerna används, är det oftast snarare på grund av en skönsmässig värdering än med stöd av klart fattade kriterier. Jfr mina ingående undersökningar i Föreläsningar i förvaltningsrätt II (1948) s. 281 ff. och Nordisk offentlig rätt III s. 620 ff. I detta komplex av oklara frågor gör beredningens förslag ett Alexanderhugg — utan att mer än genom ett kort omnämnande av några enstaka fall söka klargöra vad saken gäller. Meningen är dock enligt motiven till FRF 10:4 s. 195 att "organ av detta slag" skall omfattas av "regeringsformens regler om förvaltningsmyndigheternas verksamhet", i den mån de "utför uppgifter som kan hänföras till den statliga förvaltningen". På vilka grunder skall detta "hänförande" ske? Det ser ut som om det nyss berörda snäva myndighetsbegreppet skulle fälla utslaget: "principiellt är varje organ som utövar offentlig makt en myndighet" (s. 123). Även om en förnuftig gränsdragning kan genomföras på detta sätt, måste man fråga sig, om det är rationellt eller ens genomförbart att över hela linjen etablera en sådan likställighet mellan statligt och icke statligt. 

1974 års regeringsform? 551domstolar) samt de allmänna förvaltningsdomstolarna: regeringsrätten (som skall behålla sitt namn och inte, som FU ville, förvandlas till en "högsta förvaltningsdomstol") och kammarrätterna.90 Med dessa domstolars grundlagsfästande följer emellertid icke, så som nu förekommer (och tidigare förekom i långt större utsträckning), att sammansättning, organisation och verksamhetsformer grundlagsfästes.91 Statsförvaltningsmyndigheter blir inte på samma sätt grundlagsfästa. FRF 10: 4 ger bara en exemplifierande uppräkning av sådana. Kommunerna får däremot sin förankring i FRF 1: 5, som också fastslår principen att de bygger på medborgares val.
    Andra domstolar än de särskilt angivna skall inrättas genom lag (FRF 10: 1). I lag skall också bestämmas om domstolarnas organisation, om rättegången och om fullföljd till högre rätt (även om begränsning av fullföljden till de högsta instanserna, 10: 2). Statsförvaltningen göres icke på någon punkt på motsvarande sätt lagbunden. Däremot skall grunderna för ändringar i kommunal indelning och grunderna för kommunernas organisation bestämmas genom lag (FRF 1: 5, 7: 4).
    För det andra har GB stått inför frågor om avgränsning av olika organs funktionsområden (uppgifter, kompetens). Även här är det egentligen bara domstolarna som GB tagit i betraktande. Det heter i FRF 1: 7 att "domstolarna avgör rättstvister, tillämpar strafflag och prövar eljest rättsfrågor enligt vad som angives närmare i 10 kapitlet". Formuleringen, som inte motiverats (se s. 122), förvånar. Det ser ut som om förvaltningsdomstolarna blivit bortglömda. Satsen får väl över huvud fattas mera som en allmän karakteristik än som en strikt kompetensregel. Hållfastare är reglerna om att högsta domstolen och regeringsrätten dömer i sista instans (10: 1) samt beviljar resning och återställer försutten tid (10: 12). I övrigt har det förbehållits lagstiftningen att reglera domstolarnas uppgifter (10: 2).
    Ytterligare har GB velat grundlagsfästa "vissa grundläggande regler om domstolarnas kompetens" (s. 197). För det första om den civilrättsliga rättskipningen: "annan myndighet än domstol får icke med bindande verkan utan stöd av lag slutligen avgöra rättstvist mellan enskilda" (10: 6 st. 1). Det är ett gåtfullt stadgande. Meningen kan ju inte vara att domstol får handla så. Det blir ingen skillnad mellan domstols och annan myndighets kompetens. Mysti-

 

90 Dessutom grundlagsfästes riksrätten (se s. 527). — Ett hinder för extraordinära domstolar (jfr RF 16) reses också i 10: 1.

91 I FRF 10: 2 reses dock ett hinder för justitieråds- och regeringsrådstjänsters uppehållande på förordnande (som väl nu kan utläsas ur RF). Där finnes också ett — ej minst genom sin anspråkslöshet — överraskande krav (som visserligen ej skall tas riktigt på allvar, s. 194) på att det i varje domstol skall finnas minst en ordinarie domare (vilket f ramtvungit ett undantag i 12: 5). 

552 Nils Herlitzfierande är på annat sätt ett stadgande, som enligt motiven skall fastslå "domstolarnas kompetens på straffrättskipningens område". I själva verket förutsätter stadgandet (FRF 10:6 st. 2), att andra myndigheter än domstolar kan, bland annat, utöva straffrättskipning. Domstolarnas kompetens skall bara bestå däri att de som drabbats av straff m. m. eller vissa andra ingripanden av annan myndighet kan få sin sak prövad av domstol. Poängen är alltså att sådana frågor "aldrig kan slutgiltigt undandras domstolarna". Stadgandet behandlas därför lämpligen ur en annan synpunkt än kompetensregleringens (s. 558). När allt kommer omkring, är det alltså inte mycket som gjorts för att avgränsa domstolarnas funktionsområde.92
    I fråga om statsförvaltningen är tystnaden i detta hänseende ännu mera fullständig. Därom är intet att säga. Någon allmän grundlagsregel om förvaltningsorganens funktioner kan icke utformas.93 Också då ett särskilt organ upptas i FRF, såsom justitiekanslern (FRF 10: 4), blir dess funktioner ej längre angivna. Det har inte heller kunnat ifrågakomma att, såsom beträffande domstolarna, fordra lag om statliga förvaltningsorgans "uppgifter". Annorlunda är det med kommunerna. I FRF 7:4 fordras lag om grunderna för icke blott deras organisation utan också deras "verksamhet". På samma ställe blir en kompetens av central betydelse omedelbart fastlagd: beskattningsrätten.94
    Detta om regleringen av olika organs uppgifter. En väsentlig tredje fråga återstår: i vad mån skall ett organ, vid dessa uppgifters fullgörande, vara underkastat ett annat organs föreskrifter? Det blir här fråga om föreskrifter av riksdag eller regering, eller av andra myndigheter. Föreskrifterna kan vara generella (lagar, förordningar m. m.) eller hänföra sig till konkreta fall. Vad det här gäller är någon sorts motsvarighet till de klassiska orden i RF 47 om att domstolarna "skola efter lag och laga stadgar döma" och om att förvaltningsorgan skall handla enligt "instruktioner, reglementen och föreskrifter" och "lyda konungens bud och befallningar". FU utgick från att det rådde enighet om att "principen om domstolarnas självständighet i förhållande till andra myndigheter nu bör på ett mera konsekvent och tydligt sätt framhävas" (s. 155).

 

92 Till regleringen av domstolarnas funktioner anknyter FRF 10: 11 om nåd och abolition.

93 När förvaltningsmyndigheternas ställning, liksom domstolarnas (se ovan), reglerats i 1: 7, är det ej genom angivande av deras kompetens (se nedan).

94 Generellt fordras också lag, när förvaltningsuppgifter skall anförtros åt bolag, föreningar etc. (ovan s. 550 n. 89). Har man klart för sig, hur växlande de rättsliga former är, i vilka fristående subjekt engageras för offentliga uppgifter (se Nordisk offentlig rätt III a.st.), frågar man sig, om sådan uniformering är rationell och genomförbar. 

1974 års regeringsform? 553    GB har berört frågan i tre fristående stadganden som var för sig och i sitt samspel inte är så alldeles lättolkade.95
    Det första är FRF 1: 7 st. 2: "Statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter verkställer de beslutande organens föreskrifter".96 Regeln anknyter, vad de kommunala organen angår, till en välkänd distinktion. Men vissa kommunala förvaltningsorgan har alldeles icke att verkställa de "beslutandes" beslut. Häri vill GB inte göra någon ändring (s. 123); texten blir sålunda inadekvat. Vad statsförvaltningen angår, ter sig begreppet "beslutande organ" mycket främmande. Tanken går kanske i första hand till regeringen. Men satsen lämnar i själva verket öppet, vilka organ som tänks "besluta". Särskilt måste i varje fall riksdagen räknas till dem. Så som GB gestaltat maktdelningen, måste man göra sig förtrogen med ett direkt (icke av regeringsmakten förmedlat) förhållande mellan riksdag och förvaltning (ovan s. 540). Paragrafen gör icke heller någon skillnad mellan olika slags föreskrifter, t. ex. mellan lagar och konkreta order i tjänsten. FRF 1: 7 ger, kort sagt, intet besked i de frågor det gäller.
    Vad man får hålla sig till är de två andra paragraferna: FRF 10: 4 och 5 (jfr s. 122 f, 191, 195 ff.).
    GB betecknar själv stadgandet i FRF 10: 5 som centralt (s. 191). Det gäller såväl domstolar som alla förvaltningsmyndigheter (statliga och kommunala) och går ut på att de skall "handlägga ärenden, träffa sina avgöranden och även i övrigt handla i enlighet med rättsordningen, sådan denna framgår ur grundlagarna samt ur andra lagar, förordningar, föreskrifter och rättsregler". När GB sålunda underkastar alla myndigheter "rättsordningen" (som kanske här gör sin debut i rättsspråket), vill den säkerställa normernas herravälde, förverkliga normmässighetens princip (s. 191, 196; jfr ovan s. 531).97 Men det görs ingen skillnad mellan olika slags normer; frågan i vad mån domstolars verksamhet och andra myndigheters skall bestämmas i lagar eller förordningar besvaras i kap. 7, ej här (lika litet som i 1: 7).98

 

95 Härtill kommer att enligt 1: 4 kommunerna beslutar "självständigt enligt lagarna".

96 Detta skall vara ett slags motsvarighet till det stycke i samma paragraf, som anger domstolarnas funktionsområde (ovan s. 551). Men någon klar motsättning blir det icke; domstolar skulle också kunna sägas verkställa "beslutande organs" föreskrifter. Likheten framhävs flerstädes. Både domstolar och förvaltningsmyndigheter har att "omsätta riksdagens beslut i praktiken" (s. 190), "tillämpa lagarna och verkställa besluten" (s. 120). Jfr nedan om FRF 10: 5.

97 "Föreskrifter" måste sålunda i FRF 10: 5 betyda något annat än i FRF 1: 7. Vilka rättskällor som avses utvecklas summariskt s. 196.

98 Domstolar och myndigheter kommer inte i samma grad som nu att kunna räkna med att kollision mellan lagstiftning och regeringens normgivning förebygges. Eftersom riksdag och regering skall agera var för sig (ovan s. 540), är det större fara för att de rättstillämpande organen tvingas själva lösa kollisionsfrågor. 

554 Nils Herlitz    Mot den sålunda proklamerade normmässighetens bakgrund får man se det i RF 47 implicerade, i förvaltningsrätten välkända problemet: vilket utrymme skall det då finnas för föreskrifter, från regeringens och andra överordnades sida, om hur en konkret fråga skall behandlas? Hur det förhåller sig härmed enligt gällande rätt är ett mycket komplicerat och svårbedömt spörsmål.99 I varje fall är det klart, att utrymmet för dylika föreskrifter är förhållandevis trångt i Sverige. Traditionellt har den "självständighet" (ofta betecknad som nära nog "domstolsmässig") som förvaltningsorgan därmed fått skattats högt. Men meningarna skiftar. Principiellt har på senare tid gjorts gällande, att en parlamentarisk regerings verkningsmöjligheter enligt svensk ordning är alltför kringskurna. GB, som ej synes ha uppmärksammat kritiken, är en förklarad anhängare av "självständigheten" (s. 83, 196) och har givit uttryck åt den i en andra sats i FRF 10: 5: "ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma, hur domstol eller annan myndighet skall i särskilt fall skipa rätt eller eljest tilllämpa rättsregel". Riksdagen kan här te sig som ett främmande inslag; vad man egentligen skall ha i tankarna, såvitt förvaltningen angår, är givetvis regeringen och andra överordnade myndigheter. Här känner man igen sig. På liknande sätt har befogenheten att ge konkreta order (och den däremot svarande lydnadsplikten) ofta begränsats i teori och praxis. Dock är det egentligen vid lagars, icke andra rättsreglers tillämpning som man avvisat konkreta order. Hur skall man f. ö. förstå ordet "rättsregel" (och den i detta sammanhang ofta använda termen "rättstillämpning")? GB klargör icke i motiven till 10: 5 (s. 196) vad den menar (jfr dock en definition s. 101). Om man tror på möjligheten att utforma en allmän regel, måste den i varje fall bli föremål för grundligare överväganden.
    Så långt har GB ställt domstolar och förvaltningsorgan på samma plan. En åtskillnad mellan dem — sådan som FU ville ha markerad — framträder endast och allenast i FRF 10: 4 och där bara i den summariska formen, att de statliga förvaltningsmyndigheterna "lyder under" regeringen. De korta orden kommenteras s. 195 så att regeringen är överordnad1 och att myndigheterna är skyldiga att. "följa föreskrifter även för särskilda fall, om inte dessa föreskrifter står i strid med lag eller annan författning". Det blir väl också utrymme för andra överordnades föreskrifter, fast intet sägs därom.

 

99 Jfr härom mina Föreläsningar i förvaltningsrätt II s. 149 ff. och Nordisk offentlig rätt III s. 424 ff.; här har konkreta tjänsteföreskrifter behandlats tillsammans med generella (se ovan). Till mina försök att dra gränser anknyter GB s. 196.

1 Jfr också t. ex. s. 121 f. om att förvaltningsorgan "står till regeringens förfogande som organ vid styrandet av riket". 

1974 års regeringsform? 555    Det är tydligt att lydnadsplikten i första hand skall begränsas av regeln angående tillämpning av "rättsregler" i FRF 10: 5. I övrigt får man hålla sig till vad "lag eller annan författning"2 säger och klargöra, i vad mån de lämnar utrymme för konkreta order, eller — annorlunda uttryckt — hur långt normmässigheten sträcker sig. Regeringsformen kan sålunda — det är inte något överraskande resultat — icke reglera lydnadspliktens räckvidd; det blir en — ofta kanske vansklig — uppgift för den som avfattar lagar och andra författningar att på varje punkt ha spörsmålet för ögonen.
    Bland de myndigheter, som inte kan bestämma över andra organs tillämpning av rättsregler, nämndes också riksdagen. FRF 10: 13 reser därjämte hinder för riksdagen att "upphäva, ändra eller fastställa beslut som regeringen, domstol eller annan myndighet har fattat, eller eljest, på annat sätt än genom lag eller utgiftsanslag, besluta om angelägenhet som det enligt författning ankommer på sådan myndighet att pröva". Stadgandet, som uppenbarligen, i vad det angår regeringen, går utom kapitlets ram, kan förstås endast mot bakgrund av RF 90. En närmare kommentar må här utebli.3
    Ett fjärde ämne för reglering i 10 kap. utgör vissa frågor rörande domare och andra tjänstemän. Regeringsformen har innehållit och innehåller alltjämt vissa bestämmelser härom. Motsvarigheter till dem möter i FRF 10: 14—15. FRF 10: 14 har några knapphändiga regler om tjänstetillsättning. Det fastslås att det är regeringen eller annan myndighet — aldrig riksdagen — som tillsätter. Satsen om "förtjänst och skicklighet" bevaras (med ett speciellt undantag som föranleder frågan, om det inte finns andra regler om tjänstetillsättning, som likaväl skulle kunna fattas som avvikelser från principen). Utförliga men starkt liberaliserade regler föreslås om utlänningars tillträde till statstjänst; i stort sett blir endast högre tjänster förbehållna svenska medborgare, men förbehållen skall kunna utvidgas i lagstiftningsväg. Om domares rättsliga ställning (avsättning, förflyttning m. m.) föreslås regler avvikande från RF 36 särskilt med hänsyn till väntad ny lagstiftning om ämbetsansvaret (FRF 10: 15). FRF 10: 16 hänvisar tilllagstiftning om tjänstemäns rättsställning (om avtal är här ej fråga, fast sådana förutsätts i FRF 8: 12).
    På annat ställe (i FRF 11:8) bestämmes den ordning i vilken straffrättsligt ansvar (som förutsätts bli bestämt genom allmän lagstiftning om ämbetsansvar, ej genom sådana särregler som i RF 101) skall göras gällande — för brott som har samband med ämbetsutöv-

 

2 Författning är ett flertydigt begrepp, vars definierande GB s. 100 funnit "inte ha något större värde".

3 De band som läggs på riksdagen (jfr s. 201 f.) är delvis högst diskutabla. Om FRF 10: 13 se också s. 540 n. 67. 

556 Nils Herlitzningen — gentemot justitieråd, regeringsråd, justitiekanslern och riksdagens ombudsmän.
    Forum skall den nya riksrätten (se ovan s. 527) bli. Att enligt denna ordning höga juridiska ämbetsmän blir ansvariga inför ett organ, i vilket hälften av ledamöterna är riksdagsvalda, har icke kommenterats i motiven.4

 

 

10. Folket

 

Att den nya regeringsformen skall bygga på "folksuveränitetens" idé (se t. ex. s. 119, 121) har särskilt kommit till uttryck i FRF 1: 1: "all offentlig makt i Sverige utgår från folket". Hos folket ligger sålunda makten "primärt"; den ligger "förankrad hos medborgarna" (s. 75, 76). Man igenkänner en ofta hörd tanke: att "makt", som principiellt tillhör folket, genom ett rättsligt reglerat komplex av olika slags akter med folkvalen i botten steg för steg överföres från det ena organet till det andra. FRF 1: 1 är en summarisk karakteristik av regeringsformens bestämmelser härom. Men den ger icke "folket" eller "medborgarna" någon annan makt än den som följer av dessa bestämmelser.
    Hur "folkets makt" sålunda skall utövas av riksdag, regering, domstolar och myndigheter har redovisats i det föregående; medborgarna är naturligtvis också med i bilden som väljare (obs. här även FRF 1: 5: "i kommunerna företrädes medborgarna av valda ombud"). Men har regeringsformen något därutöver att säga om folket, om medborgarna? Frågan får skärpa och tyngd från starka, av ökad samhällelig medvetenhet präglade rörelser i sinnena, som går ut på ändring, i en eller annan riktning, av allas våra roller i samhället.
    Traditionellt har människorna en plats i grundlagsstiftning såsom objekt för offentlig makt — vare sig det gällt att säkerställa dem mot ont som kan hota dem eller, på senaste tid, att trygga deras tillgång till det goda som staten kan bjuda.
    Om en grundlag sålunda skall i det ena eller andra hänseendet sörja för människorna, kan den gå två olika vägar. Antingen kan den verka med kompetensreglerande regler: det bestäms sålunda på vilka myndigheter olika slags åtgärder skall ankomma. Sådan reglering av riksdagens, regeringens och andra myndigheters kompetens har till mycket väsentlig del skett just med tanke på förhållandet till medborgarna; det är icke anledning att återkomma därtill. Eller också

 

4 GB räknar här särskilt med ansvar som kan föranledas av ombudsmännens "uttalanden med betydelse för myndigheternas rättstillämpning" (s. 214). 

1974 års regeringsform? 557kan i grundlag materiella regler uppställas om hur statliga organ, vilka de än är, skall handla i förhållande till medborgarna. Det kan vara naturligt att i lagstiftningen sammanföra de båda företeelserna, så som i FU:s kapitel om "medborgerliga fri- och rättigheter". Direktiven för GB dryftar dem också i ett sammanhang (s. 72). GB har ävenledes behandlat dem under ett (s. 106 ff.). Men principiellt måste de särhållas, mycket bättre än som skett t. ex. s. 154, där det resoneras om "rättigheter" i ovanlig, vid och diffus mening: "varje rättsligt band som i grundlag eller med stöd därav läggs på maktutövningen".
    Vad som nu återstår att ta i betraktande är materiell reglering. Traditionellt har sådan reglering framför allt tagit sig den formen att man uppställt "rättigheter" eller "friheter", tillkommande medborgarna, vilka den offentliga makten ej fått förgripa sig på. Det är framför allt ur den synpunkten som GB angripit problemet (s. 106 ff.). Men det befanns olösligt på grund av meningsskiljaktigheter, vilka redovisas. "En grupp" (man vågar väl gissa på de borgerliga ledamöterna) var angelägen om skydd för vad som betecknats som politiska rättigheter (jfr ovan s. 535). En annan grupp ansåg inte "skyddet mot övergrepp" tillfyllest utan önskade dessutom "en programförklaring angående välfärdsstatens strävanden för ekonomisk, social och kulturell utveckling och utjämning". Då man var ense om att "lägga fram ett så långt möjligt enhälligt förslag", blev resultatet en kompromiss innebärande att man i huvudsak stannade vid den kompetensreglering som skyddar "politiska rättigheter" mot ingrepp utan stöd av lag (FRF 7: 2, se ovan s. 535).5
    Förslaget innehåller emellertid vissa materiella regler, som inte iklätts den traditionella formen av skydd för rättigheter eller friheter.
    Ett klassiskt ämne för grundlagsreglering behandlar FRF 10: 7, som reser hinder för retroaktiv straffrättskipning. Principen är redan allmänt godtagen. Men många frågor inställer sig vid utformningen av ett sådant stadgande. De dryftas emellertid icke närmare, och det är svårt att bedöma om beredningen i allo träffat rätt. Då till det som ej får ådömas retroaktivt också hänförts vad som kallas "annan rättsverkan av gärning", må dock anmärkas att dessa ord, bokstavligt tolkade, leder mycket långt utanför straffrättskipningens område.
    Om ett ämne som av ålder haft en central plats i författningarnas

 

5 Då GB i olika sammanhang (t. ex. s. 75, 106 f., 121, 154) markerar sin omsorg om fri- och rättigheter, särskilt de "politiska", måste det hållas i minnet att den uteslutande utmynnat i kompetensregler. Om de fri- och rättigheter som omtalas i FRF 7: 2 (ovan s. 535) anmärkes s. 155, att regeln därom får "direkt betydelse", så länge lagstiftningen ej ingripit inskränkande. Precis detsamma kunde sägas om andra kompetensregler. 

558 Nils Herlitzrättighetsförklaringar erinrar FRF 10: 9 som angår "expropriation eller annat sådant förfogande". Skyddet för egendom tillmätes numera underordnad betydelse vid sidan av andra fri- och rättigheter. Ännu spelar det dock en framträdande roll t. ex. i de andra nordiska ländernas statsrätt. Judikatur och litteratur har också i dessa länder  givit rikhaltig och mångsidig belysning åt ämnets svårbemästrade problematik. Av dessa frågor förspörjes dock intet i de ytterst knapphändiga motiven (jfr däremot utförligt FU s. 166 ff.). Sålunda intet om vad som skall förstås med expropriation och intet om vilka andra "förfoganden" som stadgandet skall avse. Vad grundlagsbudet fordrar är intet annat än att "ersättning" skall "utgå enligt grunder som bestämmes i lag"; det säges intet om dess storlek. Till skillnad från FU:s förslag fordras icke lag om de "förutsättningar", under vilka förfogandet över egendom äger rum, över huvud taget intet om själva skyldigheten att avstå egendom. Det stämmer väl överens med stadgandets innehåll i övrigt, att den inledande satsen i FU:s text — "svensk medborgares egendom är tryggad" — har fallit bort.6
    I ytterligare två hänseenden har GB i FRF 10: 8 velat säkerställa medborgarna. Den vill sålunda fastslå deras "rätt att vistas i riket" (s. 198); det har skett i den överraskande formen av förbud mot "landsförvisning". Den vill vidare grundlagsfästa förutsättningarna för förlust av medborgarskap; stadgandet anknyter till medborgarskapslagen 7 § men synes innebära att vissa där angivna förhållanden, som nu medför förlust, icke vidare skall göra det.7
    Regeln i FRF 10: 5 st. 2 riktar sig mot att någon "särbehandlas" på grund av "personliga förhållanden såsom tro, åskådning, ras, hudfärg, ursprung, kön, ålder, nationalitet, språk, samhällsställning eller förmögenhet". Detta kan te sig som en mycket vittgående garanti för jämlikhet; man observerar t. ex., att den riktar sig mot mycket fler omständigheter, som kunde tänkas diskriminera, än ett stadgande om frihetsberövande som infördes i den danska grundlagen 1953 under intryck av krigsårens upplevelser. Men till skillnad från den danska grundlagen riktar sig regeln enbart mot den "särbehandling" som sker "utan stöd av någon rättsregel" vilken som helst.
    Slutligen märkes FRF 10: 6 (jfr ovan s. 552), som ger rätt till prövning av domstol (ev. en särskild nämnd) åt den svenske medborgare som drabbats av annan myndighets beslut om frihetsberövande, om

 

6 Ett omedelbart efter 10: 9 placerat stadgande skall ge grundlagsstöd åt permutationsinstitutet (10: 10). Det bygger på mycket knappa motiv som intet upplyser om problematiken.

7 Egendomligt är, att förbudet riktar sig mot att medborgarskap "tages från" någon; lagen vet dock ej av annat än förlust ipso jure. 

1974 års regeringsform? 559straff, konfiskation eller "annan sådan särskild rättsverkan av en gärning", eller om omhändertagande tvångsvis. Det är svårt att överblicka detta stadgandes räckvidd (i vissa hänseenden ges det i motiven s. 198 en restriktiv tolkning). Det påminner om en liknande klagorätt som infördes i Danmark 1953. Ett särskilt intresse får det, i vad angår frihetsberövande, därigenom att det kanske kan bringa svensk lag i bättre överensstämmelse med Europakonventionens krav på domstolsprövning och därmed bota en sedan länge ofta påtalad brist i vår lagstiftning; därom tiger dock motiven.
    Det kan tilläggas, att en förr betydelsefull grundlagsskyddad rättighet — som statsmakterna för länge sedan strukit ett streck över — skall försvinna: rätten att få sedlar inlösta med guld (s. 117, 178).
    Vad GB föreslagit av materiella regler till individernas skydd förtjänar ses mot bakgrund av direktiven s. 72; åtskilligt anknyter till där framkastade uppslag, medan andra sådana lämnats åsido. I direktiven skymtar också frågan om domstolarnas "lagprövningsrätt". För GB har också frågan om de "rättstillämpande" myndigheternas (alltså ej endast domstolarnas) rätt att "pröva om en av riksdagen beslutad lag är grundlagsenlig med avseende på tillkomst eller innehåll" (s. 108) helt naturligt aktualiserats i samband med de medborgerliga fri- och rättigheterna. Men det ägnas icke många ord åt den. Det synes ej ha övervägts att grundlagsfästa lagprövningen men väl att förbjuda den. I den kompromiss, varom förut talats (ovan s. 557), lämnades frågan helt enkelt öppen.
    Det är karakteristiskt för nutidsläget i Sverige, att det intresse, som ägnas människornas förhållande till det allmänna, ingalunda enbart gäller deras frihet från tvång eller välfärdsstatens prestationer, eller över huvud människorna såsom objekt för statens verksamhet. Medborgarnas aktivitet i allmänna angelägenheter har också blivit ett ämne av stor vikt. Hur växlande sådana strävandens riktning än är, kan de sägas syfta till en pånyttfödelse av den medborgerliga självverksamhet, som på sin tid var ett påfallande inslag just i det svenska samhällsskicket. Man talar ofta om ökad "frihet". Men ordet pekar vilse, liksom då rösträtten beskrivs som "politisk frihet". Det gäller mera: inflytande och makt och därmed förenat ansvar.
    Sant är att friheten också har sin betydelse i detta sammanhang. Opinionsbildningens frihet är en väsentlig grundval för medborgerlig aktivitet. GB har i olika sammanhang haft mycket att säga därom. Men det är bara på enstaka punkter som GB tänkt på att jämna särskilda vägar, på vilka röster utifrån kan göra sig hörda hos de makthavande. Vid regeringsärendens beredning skall sålunda "i erforderlig omfattning tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda

 

560 Nils Herlitzatt yttra sig" (FRF 6: 1). Mindre direkt verkan har väl rätten att framföra åsikter och "krav"8 på "allmän plats" (FRF 7: 2). Den för tanken till den "petitionsrätt" om vilken det ofta talades förr; den avsåg emellertid just kommunikationer med allmänna organ.9
    Men brännande är framför allt frågan om att anförtro medbestämmanderätt, och därmed makt och ansvar, åt andra än riksdag, regering och de tjänstemän som i stort sett uppbär förvaltning och rättskipning. Man kan säga att det sker i organisationer som fullgör funktioner av allmän betydelse; detta förtjänar understrykas, därför att GB, då den uttalar att organisationerna "fördjupar demokratien", endast nämner dem som medel för intressegrupper att "ge uttryck för sina åsikter" (s. 77). Men det som framför allt kan angå grundlagsstiftningen är vad man har betecknat som "demokrati" eller "självstyrelse" inom statsförvaltning och rättskipning: "lekmän", "medborgarrepresentanter" o. s. v. i samarbete med tjänstemän. Mycket har gjorts i denna riktning under det senaste halvseklet. Just nu söker och diskuterar man ivrigt nya vägar — mindre kanske i politiska kretsar än bland stora grupper av människor, som känner sig "alienerade" och vill få vara med. Direktiven för GB gav en kort antydan om dessa förhållanden (s. 73) men i betänkandet finner man — jämte det att lagstiftning om organisationsväsendet avvisas (s. 77) — knappast mer än en erinran, på tal om tjänstemännens rättsliga ställning, att det också förekommer "lekmannaledamöter" i domstolar, centrala verk och länsstyrelser m. m. (s. 202). Det är kanske inte lätt att angiva, vad en grundlag kunde och borde säga om medborgerlig aktivitet i samhällets tjänst. Men det blir en gammaldags förträngning av perspektiven, om den lämnas ur sikte vid överväganden om en regeringsform för Sverige, sådant det nu är.
    Till sist reser sig frågan om folkomröstning (s. 78 f., 106, 160). GB räknar med att sådan folkomröstning, varom nu stadgas i RF 49, även framdeles skall kunna förekomma, under namn av "rådgivande". Den anses emellertid icke behöva grundlagsstöd.10 Endast en kompetensregel föreslås: "föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela

 

8 Ordet skall tydligen förstås i mycket vidare mening än den som är vanlig i juristspråk.

9 Former för "offentliga utfrågningar" i riksdagsutskotten har påyrkats av reservanter s. 332. De skulle ge ökad information om riksdagsarbetet, men man har också tänkt på att de som hörs kan "tillföra bedömningen nytt material". Idén kommer väl från amerikanska kongressutskotts "hearings". Men liknande vägar för medborgerliga opinioner bleve i Sverige långt mindre effektiva, eftersom amerikanska utskotts betydelse i lagstiftningsarbetet är långt större än svenskas.

10 Som skäl kunde ha åberopats, att ett hinder, som förut ansetts stå i vägen för folkomröstning utan sådant stöd, har fallit bort: satsen om att "riksdagen representerar svenska folket" (RF 49). 

1974 års regeringsform? 561riket" meddelas genom lag (FRF 7: 3), generellt eller in casu.
    Det har också, liksom flera gånger förr, varit fråga om folkomröstning, "rådgivande" eller avgörande, såsom vapen i en riksdagsminoritets hand. Särskilt har "en grupp" i GB (jfr ovan s. 557) tänkt sig att en minoritet skulle kunna påkalla omröstning i frågor rörande s. k. politiska rättigheter.11 Men därav blev intet. Det är väl i följd av den kompromiss som träffats angående dessa frågor som GB enhälligt ställt sig bakom ett uttalande s. 78 f. om betänkliga hinder som en minoritet skulle kunna resa för en planmässig majoritetspolitik.12

 

 

11. Krig och krigsfara

 

FU:s förslag — som kom till vid en tid då minnet av krigsårens problem ännu var mycket levande — innehöll ett kapitel med "särskilda bestämmelser för krig och andra utomordentliga förhållanden". Dessa svarade på två punkter mot vad som grundlagsfästs redan under krigsåren (RF 63, RO 30). Vad FU i övrigt åsyftade har till en del förverkligats genom tillägg till RF 50, införda 1965.
    GB föreslår föreskrifter som huvudsakligen anknyter till gällande rätt och till vad FU därutöver föreslagit. Det har skett genom FRF 8: 3 (där reglerna om budgetreglering utformats så att bestämmelser om beredskapsstater antas bli överflödiga) och 9: 9 (om försvarsmaktens insättande, om inträde i krig m. m, se ovan s. 547) men framför allt genom kap. 12 om "krig och krigsfara". Det är emellertid inte fråga om exakt återgivande av gällande rätt eller FU:s förslag. Nästan alltigenom föreslås nya, mer eller mindre avvikande formuleringar. Helt ny är föreskriften att kungen under krig "bör" följa regeringen; är han på annan ort, kan regeringen enligt FRF 4: 3 förordna "tillfällig riksföreståndare" (FRF 12: 3).
    Betydelsen av särskilda regler gällande under krig och krigsfara är uppenbar (jfr s. 214 f.). Det är av värde, att det i möjligaste mån skapas rättsliga grundvalar för vad som måste göras under de svåraste förhållanden. En annan fråga är om GB:s förslag är rationellt utformade. En noggrann analys av grundlagstexten med hänsyn till olika tänkbara lägen skulle emellertid kräva mycket komplicerade överväganden.
    Reglerna angår framför allt förhållandena "då riket är i krig".

 

11 Man kunde väntat sig att också ingrepp i t. ex. äganderätten tagits i betraktande. Det var om sådana lagfrågor som en dansk folketingsminoritet 1964 påkallade folkomröstning med stöd av ett 1953 infört grundlagsbud och fick en uppseendeväckande framgång.

12 Reservanter har däremot tagit upp FU:s tanke om rätt för minoriteter att påkalla folkomröstning i grundlagsfrågor (s. 323 f.).

36—723005. Svensk Juristtidning 1972

 

562 Nils HerlitzDetta förutsättes bland annat vara fallet så snart någon del av riket är ockuperad (s. 216) — en situation för vilken också vissa särregler upptagits (FRF 12: 2, 8 och 10). Åtskilliga regler skall dessutom gälla vid "krigsfara" eller, i några fall, "omedelbar krigsfara" (FRF 12: 1, 2, 4, 5, 6). Utöver det ämne som kapitelrubriken pekar på går några regler, som skall gälla redan då "utomordentliga förhållanden" — beskrivna på olika sätt — råder (FRF 12: 4 och 5).
    Några paragrafer (12: 4 och 5) bestämmer vad som kan ske med sikte på krig, krigsfara etc. men innan ett sådant läge inträtt.13 I övrigt gäller kapitlet alltigenom vad som kan eller skall hända när landet befinner sig i ett på ett eller annat sätt bestämt extraordinärt läge.
    Om riksdagens organisation och arbetsformer föreslås två regler. Den ena, som är ny, skapar särskilda möjligheter att inkalla riksdagen och att — utöver vad som stadgats i FRF 3: 1 — bestämma annan sammanträdesort än Stockholm (FRF 12: 1). Den andra regeln (FRF 12: 2) anknyter till vad nu gäller om riksdagens befogenhet att besluta uppskov med riksdagsval. Om riket är i krig, skall val över huvud ej få hållas utan riksdagens "medgivande".14 Om någon del av riket är ockuperad, när val (i kraft av sådant medgivande) skall hållas, skall riksdagen bestämma de jämkningar i reglerna om riksdagens sammansättning som "påkallas" av läget. Särskilda reglerhar också upptagits om återgång till normal ordning, när kriget eller krigsfaran upphört: ordinarie val som ej ägt rum skall hållas "så snart det kan ske". Regeringen och talmannen skall "se till att behövliga åtgärder blir vidtagna".
    Ett slags motsvarighet till dessa regler om riksdagen utgör de som skall gälla om regeringen, om den ej kan "fullgöra sina uppgifter" enligt kap. 6 (FRF 12: 7). De anknyter till RO 50 st. 3 men tycks ha en mindre räckvidd: riksdagen eller krigsdelegationen får "bestämma om regeringens bildande och arbetsformer".
    Huvudinnehållet i kap. 12 avser förändringar i kompetensregleringen som skall ske antingen omedelbart på grund av regeringsformen eller i särskild ordning, genom beslut av ett visst organ.
    En viktig nyhet är FRF 12: 4 som ger stöd för sådan "fullmaktslagstiftning" som under andra världskriget blev ett väsentligt inslag i vårt statsskick. I vad mån den vidsträckta delegation som därigenom ägde rum var förenlig med grundlagarna har ofta nog varit högst

 

13 Man kunde också väntat sig grundläggande föreskrifter om riksdagens krigsdelegation (sammansättning, val m. m.). Men sådana avses, liksom nu (RO 73), få sin plats i RO och alltså förlora sin grundlagskaraktär.

14 Ordet, som synes förutsätta att regeringen är med om att besluta, beror kanske på en inadvertens. 

1974 års regeringsform? 563tvivelaktigt, fastän denna fråga i praktiken i rätt hög grad skjutits åsido. Det är välbetänkt att GB nu, liksom förut FU, tagit upp frågan på allvar. Det har förut nämnts (ovan s. 537 ff.), att GB redan för normala lägen lämnat ett avsevärt utrymme för delegation av lagstifningsmakt. Ett mycket stort steg längre går den, då den i FRF 12: 4 öppnar generell möjlighet att "genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som eljest skulle ha givits genom lag". Det är riksdagen (eller krigsdelegationen) som har att, naturligtvis genom lag, ge regeringen bemyndigande härtill. Texten tycks närmast peka på de bemyndiganden som ges på förhand med hänsyn till lägen som kan komma att inträda ("beredskapslagstiftning"). Men bemyndiganden skall väl också kunna lämnas, sedan ett sådant läge som paragrafen avser har inträtt. De lägen, utöver krig och krigsfara, i vilka regeringens makt skall kunna vidgas, beskrivs med orden "sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig"; orden täcker enligt GB:s försäkran, i förening med FRF 7: 5 och 8: 14, alla behov som nu gällande fullmaktslagstiftning tillgodoser. Motiven ger inte en sådan redovisning av lagstiftningen — och, än mindre, av äldre erfarenheter — på vilken ett omdöme om stadgandets ändamålsenlighet skulle kunnat grundas.
    Nytt är också ett stadgande, enligt vilket riksdagen eller krigsdelegationen kan bemyndiga regeringen att överflytta uppgift, som i grundlag lagts på denna, till annan myndighet (12: 5). Stadgandet är avsett som ett tillägg till redan bestående möjligheter att omfördela uppgifter mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna och mellan dessa inbördes.
    Vad som nu gäller om krigsdelegationen enligt RF 50 st. 2 återkommer, i huvudsak oförändrat, i FRF 12: 6. Det väsentliga är, liksom nu, att delegationen under vissa förutsättningar skall "träda i riksdagens ställe".15
    I sådana lägen, där varken riksdagen eller krigsdelegationen kan fullgöra sina uppgifter, skall enligt RF 50 st. 4 dessa uppgifter övertas av regeringsmakten. Motsvarande regel i FRF 12:8 skall däremot gälla, då riksdagen eller krigsdelegationen ej kan fullgöra sina uppgifter; det måste bero på en lapsus. Det faller i ögonen att, medan nu regeringen skall handhava de uppgifter den övertar "till rikets skydd och krigets slutförande", de enligt GB:s förslag skall

 

15 Man står frågande inför en rad stadganden enligt vilka "riksdagen eller krigsdelegationen" kan besluta. Den senares omnämnande synes överflödigt, när den i kraft av FRF 12: 6 är "i riksdagens ställe". Det är väl ej meningen att krigsdelegationen skall kunna verka utan att enligt denna paragraf ha satts i verksamhet? 

564 Nils Herlitzhandhavas "i den mån regeringen finner det behövligt" för det angivna ändamålet. Denna uppmjukning av det krav som ställes på regeringen måste vara avsiktlig.16 Men ingen motivering ges. För regeringens beslutfattande i ärenden som den övertagit meddelas en särskild quorumregel och dessutom en svårpraktikabel regel om att statsministern måste "instämma" i beslut. Vad sker om han befinner sig i minoritet?
    GB har räknat med den möjligheten, att svenska myndigheter kan komma att befinna sig på ockuperat område och under det särskilda tryck som de i sådant fall kan utsättas för. Riksdagen och krigsdelegationen "får" överhuvud ej fatta beslut på ockuperat område (12: 10). Däremot förutsätts att såväl regeringen som andra myndigheter i princip kan verka i en sådan situation. Endast speciella begränsningar uppställs: för regeringen i 12: 8, för alla myndigheter i 12: 10.
    Förslaget innehåller slutligen en regel som gör det möjligt för regeringen att utan riksdagens medverkan träffa överenskommelse om vapenstillestånd (FRF 12: 9).
    Ingen kan väl ens tillnärmelsevis klarlägga för sin tanke de situationer, i vilka GB:s regelsystem kan komma att fungera, och bedöma reglernas tjänlighet i sådana situationer. Bland de mångahanda komplikationer och problem som man anar skall här blott pekas på en sorts frågor som genast inställer sig för en juridisk betraktare.
    Man har i kap. 12 alltigenom att utgå från grundläggande fakta: krig, krigsfara, utomordentliga förhållanden av olika slag, att "krigsförhållandena kräver" krigsdelegationens aktivering, att regeringen eller riksdagen inte kan fullgöra sina uppgifter, att uppskov med vapenstillestånd skulle innebära fara för riket o. s. v. Framför allt beror många organs kompetens (till stor del kompetenser av utomordentlig räckvidd) av sålunda utpekade fakta, antingen så att en kompetens omedelbart följer av deras förhandenvaro, eller så att, när de är förhanden, ett organ skall eller kan tilldela ett annat en kompetens. Vare sig det tillgår på det ena eller andra sättet, måste man räkna med osäkerhet och meningsskiljaktigheter om huruvida relevanta fakta har inträtt eller ej, särskilt när ett element av värdering är inlagt (t. ex. av vad "krigsförhållandena kräver"). GB har dryftat denna fråga, i vad angår krigstillstånds inträdande (s. 216). Men samma fråga möter snart sagt överallt. Man måste här betänka krigsförhållandenas särskilda problematik. Under normala förhållanden utformas lätt nog en någorlunda samstämmig uppfattning om sådana ting. Men under krigsförhållanden kan man råka ut för poli-

 

16 Det kategoriska kravet har också bortfallit i 12: 7 (jfr RF 50 st. 3).

 

1974 års regeringsform? 565tiska motsättningar, vållade av dem, efter helt andra linjer än de invanda. Och brister i kommunikationen kan leda till att ett organ handlar under helt andra förutsättningar än ett annat. Därför kan ett organs kompetens och därmed giltigheten av vad det företar sig bli bestridda — kanske med oöverskådliga och ödesdigra konflikter som konsekvens. Med andra ord: den säkra grund för statsorganens handlande, som har eftersträvats, kan ändå komma att vackla.
    Det är inte lätt att säga, på vad sätt grundlagsstiftaren skulle kunna göra grunden säkrare. Det skulle väl bestå i att klargöra, så långt det är möjligt, vilket organ som skall ha det avgörande ordet. Tanken går, kanske kättersk, till regeringen. Man skulle i varje fall gärna sett, att GB trängt längre in i problemet.
    Det finns utan tvivel ännu större och allvarligare frågor som kan inställa sig, när krigsförhållanden sätter vår rättsordning på prov. Men GB kan icke lastas för att många sådana frågor lämnats olösta. Det finns gränser för vad grundlagsstiftning förmår.

 

    Kommentarerna har mest bestått i kritik, dels uttrycklig, dels underförstådd men säkerligen ändå märkbar. Åtskilligt kunde också varit att säga om ämnen, som fått lämnas okommenterade, och om sammanhanget mellan olika ämnen som måst behandlas isolerade.
    Att förf. avvisar det förslag som föreligger innebär för ingen del, att han släppt sitt intresse — många gånger förut bekänt — för en sådan utveckling av grundlagsrätten, att den kan verka som en levande kraft just i vår tids liv. Kanske då en modifierad text på den grund som GB lagt? Knappast; antydningar i kommentarerna om regler, som vore bättre än GB:s, får ej förstås så. Det är alltför många och alltför väsentliga ting som borde vara annorlunda. Vare sig man tänker sig en helt ny regeringsform eller ej, måste man i många stycken önska nya, friska grepp. Jämte den alltid oumbärliga historiska synen, riktad bakåt och mot en okänd framtid: en mera realistisk blick för vad som nu är problematiskt och väsentligt, en tillbörlig frihet gentemot abstrakta principer. Alltsedan författningsarbetet började, har det kunnat sägas att det kräver en grogrund av ökat intresse, djupare eftertanke, livligare meningsutbyte kring konstitutionella spörsmål (1969 års regeringsform? kap. I). Behovet står kvar. Kan man kanske av det nyvaknade intresset för principiella samhällsfrågor under det senaste årtiondet vänta en stimulans även för författningsarbetet? Närmast har man att vänta på de tankar som remissen av GB:s förslag kan bringa i dagen.