Culpaprincipen och miljöavgifter i den finska vattenlagstiftningen

 

1. Allmänt om vattenlagens avgiftssystem
Den finska vattenlagen 1961 (VL) känner till tre typer av miljöavgifter som vattenrättsliga företag kan vara förpliktade att erlägga. För det första finns den avgift som skall användas till fiskbeståndets bevarande, här kallad fiskbeståndsavgiften (VL 2 kap. 22 § 2 st.), för det andra regleringsavgiften (VL 8 kap. 25 §) och för det tredje vattenskyddsavgiften (VL 10 kap. 27 §). Avgifternas "filosofi" består dels däri att det inte är tänkbart att alla skador kunde förhindras genom åtgärder, dels däri att den som drar nytta av vattendraget också bör bidra till att utreda och reparera de skador som uppstår. Denna förorsakarprincip eller culpaprincip har även utbyggts så att företaget i viss utsträckning anses vara förpliktat att förebygga skadeverkningar genom undersökningar och informationsverksamhet. Slutligen har avgifterna medelbart till uppgift att preventivt dämpa uppkomsten av skador eftersom avgiftens storlek ofta är beroende av de tillåtna skadeverkningarna.
    I praktiken har man rätt långsamt kommit att utnyttja avgiftssystemet i dess hela utsträckning. Först i början av 1970-talet blev det vanligare att fastställa vattenskyddsavgifter genom tillståndsmyndighetens (vattendomstolens) beslut. Regleringsavgiften har först på sistone blivit nämnvärt aktuell. Fiskbeståndsavgiften däremot har en längre historisk tradition (se VattenrättsL 1902, 1 kap. 6 §). Till en del har den haft sin förebild i svensk rätt, även om fiskeavgiften i den svenska VL (2 kap. 8 §) rättsligt avviker från sin finska motsvarighet. De tre miljöavgifterna har olika funktioner om man tänker på deras reparativa effekter, plikten att erlägga avgift och även avgifternas storlek. I denna artikel behandlas regleringsavgiften med tanke på att den är rätt okänd både i praktiken och från komparativ synpunkt.

 

2. De väsentliga skiljaktigheterna avgifterna emellan
Vattendomstolens tillståndsbeslut är uppbyggt så att man kan skilja mellan olika grupper av villkor som i finsk praxis brukar kallas "obligationer".¹ För det första finns det villkor som anknyter till bedömningen av företagets rättsliga förutsättningar, framför allt intressejämförelsen som innebär att tillstånd inte kan beviljas om skadorna är alltför stora i förhållande till nyttan. En annan viktig förutsättning är att tillstånd överhuvudtaget inte kan beviljas om vissa betydande miljö- eller samhällsskador uppstår (VL 2 kap. 5 §).

 

¹ Benämningen "obligation" uttrycker bättre det faktum att tillståndets bestånd inte är beroende av uppfyllelsen av "villkor" utom i vissa undantagsfall. 

    De här avsedda villkoren består alltså i att man med deras hjälp vill garantera att företagets rättsliga förutsättningar även fortsättningsvis upprätthålls.
    En annan grupp av obligationer utgörs av de åtgärder som krävs för att förebygga vissa skador. Man brukar kalla dessa obligationer eller villkoråtgärds- och anläggningsobligationer därför att man därigenom antingen förebygger uppkomsten av skador eller upprättar hjälpmedel för att gottgöra förluster. I allmänhet är det då fråga om åtgärder som kommer det allmänna (fiske, vattenförsörjning, samfärdsel o. dyl.) eller också kollektiva enskilda intressen till godo. Den tredje gruppen av obligationer utgörs av ersättningar för privata skador. Enligt VL 11 kap. 13 § bör man utgå från att ersättningen bestäms i form av åtgärder eller anläggningar, vilka här alltså har en annan funktion än ovan nämnts. Den ersättande åtgärden har nämligen till uppgift att fullt ersätta uppkommen skada. Som färde grupp kommer slutligen miljöavgifterna men man måste observera att de på olika sätt är beroende av innebörden i de övriga tillståndsvillkoren.
    Om man undersöker på vilket sätt de olika avgifterna är beroende av de övriga tillståndsvillkoren kan man dra följande allmänna slutsatser. Fiskbeståndsavgiften bestäms exakt så, att man med den kan bekosta de åtgärder som behövs för att undersöka och motarbeta skadeverkningarna och därigenom för att bibehålla fiskbeståndet (VL 12 kap. 11 § 1 st.). Avgiften kommer emellertid i fråga närmast bara vid byggande i vattendrag. Avgiftens storlek är alltså oberoende av den nytta som företaget medför. I den mån avgiften används för skadeförebyggande åtgärder, kan den som kompensation jämställas med de tillståndsvillkor som utgör ovannämnda åtgärds- och anläggningsobligationer (se VL 2 kap. 14 — 25 §§, 10 kap. 24 § 2 st.). Det är en annan sak att man med avgiften av praktiska skäl inte har lyckats att effektivt bevara fiskbeståndet.
    De två övriga avgifterna är däremot till sin storlek beroende av den nytta som företaget medför. De är inte heller avsedda att enbart utgöra ett surrogat för de egentliga skademinskande åtgärderna i teknisk betydelse. Visserligen medför dessa avgifter till en del en förpliktelse för myndigheterna att utföra skadeförebyggande undersökningar och åtgärder i vattendraget och i detta hänseende kan man likställa avgifterna med de tillståndsvillkor som innehåller uttryckliga åtgärder som tillståndsinnehavaren bör genomföra. Men det är viktigt att beakta att dessa två avgifter till sin storlek inte är beroende av vad de nödvändiga åtgärderna skulle kosta. Vattendraget behöver inte heller med dessa avgiftsmedel i regel bibehållas i ett visst skick. Detta betyder att tillståndsinnehavarens betalningsskyldighet är oberoende av huruvida avgifterna effektivt bidrar till att reparera eller förebygga skador. Överhuvudtaget ser det ut som om avgifterna därför inte skulle ha betydelse från miljöskadornas synpunkt. Det är möjligt att dessa två avgifter i praktiken till sina belopp har varit mindre än vad lagstiftaren avsett. I fråga om dessa avgifter behöver man inte heller i princip utreda, om sökanden kunde förhindra uppkomsten av skador med hjälp av åtgärder eller anläggningar. En dylik jämförelse är nödvändig i fråga om fiskbeståndsavgiften: skulle åtgärder och anläggningar vara ändamålsenliga och till sina kostnader rimliga, måste vattendomstolen föreskriva åtgärderna o. s. v. och inte avgiften.

 

    Skiljaktigheterna mellan å ena sidan fiskbeståndsavgiften, å andra sidan de två andra avgifterna är även i andra hänseenden stora. Vattenskyddsavgiften kan bestämmas bara vid utsläpp och annan förorenande verksamhet, däremot inte i samband med byggande i vatten, där de två övriga avgifterna på rätt olika grunder kommer i fråga. Man kan alltså inte utan vidare jämföra de skadelägen som både rättsligt och tekniskt avviker från varandra. Vid ett regleringsföretag kan både fiskbeståndsavgiften och regleringsavgiften bli aktuella. Den förra avgiften skall i detta sammanhang inte utförligare behandlas, men för den gäller att dess belopp i princip alltid bör täcka de kostnader som uppstår genom att fiskemyndigheterna vidtar eller låter vidta åtgärder för att undersöka och förebygga och även genom plantering gottgöra fiskeskador. Det är klart att det sagda gäller endast de skador som har förorsakats genom byggande i vatten eller reglering av vattendrag. Myndigheten på central nivå är jord- och skogsbruksministeriet. I fråga om regleringsföretag bestäms fiskbeståndsavgiften av praktiska skäl på grundval av kraftmängden, i fråga om flottningsföretag i förhållande till flottningsenheterna (VL 12 kap. 11 § 2 st.).
    Vattenskydds- och regleringsavgifterna har alltså bara indirekt och mera rutinmässigt egenskapen att förebygga skadeverkningar. Därför torde en enskild sakägare inte kunna ha intresse av att kräva att dessa avgifter fastställs för att kompensera hans olägenheter. Avgifterna kan påföras oberoende av uppkomsten av sådan skada eller olägenhet som är ersättningsgill eller som annars kan förebyggas genom tillståndsvillkor. Avgifterna förutsätter närmast att det uppstår skadeverkningar gentemot allmänna intressen, vilka med hjälp av avgifterna visserligen till en del lindras, men som dock i huvudsak anses kunna tålas på grund av den allmänna nytta företaget medför. I detta hänseende avviker dessa två avgifter från varandra såtillvida att vattenskyddsavgiften i högre grad än regleringsavgiften är bunden till sina användningssätt: med den bör sådana åtgärder bekostas som är ägnade att minska företagets skadeverkningar på ort och ställe. Till en del kan den användas även för forskning. Vidare tyder lagens ordalydelse på att vattenskyddsavgift kan fastställas enbart då myndighet det kräver (VL 10 kap. 27 § 4 st.), medan regleringsavgiften synes kunna föreskrivas även ex officio. I fråga om fiskbeståndsavgift kan även enskild föra talan. Betydelsen av denna sistnämnda skillnad minskas emellertid därigenom att den s. k. materiella officialprinpen kommer till användning: då det gäller vattenskydds- och fiskbeståndsavgifterna bör vattendomstolen beakta vad som är stadgat för att skydda enskilda och allmänna intressen.² Officialprincipen innebär alltså i fråga om fiskbeståndsavgiften två funktioner. För det första undersöker vattendomstolen om men för fisket kan förebyggas genom åtgärder och för det andra — ifall detta inte med beaktande av de i VL 2 kap. 22 § 2 st. stadgade förutsättningarna är möjligt — bör vattendomstolen bestämma avgiftens storlek såsom ovan sagts. Just vad avgiftens grunder och storlek beträffar kan vattendomstolen beakta de krav och utredningar som fram-

 

²Om officialprincipen och VL 16 kap. 21 § 1 st. i förhållande till dessa avgifter se Pietilä, Vesioikeus (Vattenrätt), 1973 s. 152 ff, Hollo, Pilaamiskiellon sisältö vesilain mukaan (Föroreningsförbudets innehåll enligt vattenlagen, med tysk sammanfattning), 1976 s. 324 ff. 

läggs. I fråga om vattenskyddsavgiften kan däremot officialprincipen inte tillämpas i samma mån. Har däremot myndighet (vattenstyrelsen eller jord- och skogsbruksministeriet) inlämnat ansökan om vattenskyddsavgift, bör vattendomstolen undersöka huruvida förutsättningarna för att fastställa avgiften är för handen (VL 10 kap. 27 § 2 st.). Därutöver måste domstolen kontrollera att avgiften inte överskrider den tillåtna maximigränsen två procent av nettonyttan. Regleringsavgiftens grunder avviker från de nyss anförda.
    Vill man kartlägga i vilken mån de besläktade avgifterna, nämligen vattenskydds- och regleringsavgiften, inte medför vederlag för tillståndsinnehavaren och alltså utgör en post av skattenatur, är det inte tillräckligt att undersöka i vilken mån avgifterna används för att med konkreta åtgärder förebygga de olägenheter ett företag medför i vattendraget. I allmänhet karakteriseras vattenlagen av något man kunde kalla kausalitetsprincipen: den betyder att varje företagare (ägare) enbart är ansvarig för att bekosta sådana åtgärder och anläggningar som direkt eller indirekt krävs för att gottgöra den skada som genom hans verksamhet uppstår gentemot både enskilda och allmänna intressen. Huvudregeln är då att allt som nedsätter en rättighets eller ett intresses nyttighetsvärde iprincip bör kompenseras med hjälp av föreskrivna åtgärder och anläggningar, ersättningar och fiskbeståndsavgifter (då de kommer i fråga). Avvikelser från huvudregeln beror på olika civilrättsliga principer. Därutöver tilllåter lagen i vissa fall företag som förorsakar skada för det allmänna utan att den kompenseras. Detta sker just i de fall då det är möjligt att fastställa vattenskydds- eller regleringsavgift, men man har inte använt sig nämnvärt av denna möjlighet eller också har man bestämt avgiften till ett lågt belopp. Överhuvudtaget används dessa avgifter i de fall då skadan för det allmänna anses kunna tålas. Avgiften beräknas då med hänsyn till den nytta som företagaren får av tillståndet.
    Rättspolitiskt måste man utgå från att de nämnda två avgifterna inte bör överstiga värdet av skadorna och olägenheterna. Då denna princip i praktiken har varit alltför teoretisk, har man fastställt avgifterna med hjälp av schematiska beräkningar i varje enskilt fall, och som tak för avgifternas storlek har lagstiftaren fastställt två resp. en procent av den beräknade nettonyttan. För regleringsavgiftens del är principen klar såtillvida att avgiften inte kan bestämmas om inte de allmänna intressena åsamkas beaktansvärd skada eller olägenhet. För vattenskyddsavgiftens del är den praktiska tolkningen inte lika enkel, ty avgiften kan även bestämmas enbart på den grunden att företagaren (tillståndsinnehavaren) "i anledning av tillståndet genom inbesparing av driftskostnaderna eller eljest erhåller avsevärd ekonomisk förmån" (VL 10 kap. 27 § 1 st.). Det krävs i detta fall alltså inte uttryckligen en sådan skadlig effekt som skulle förbli okompenserad, utan vattenskyddsavgiften kan bestämmas oberoende av uppkomsten av dylika skador. Man kan förstås argumentera så att om någon drar nytta av ett vattenrättsligt tillstånd, detta i och för sig är ett tecken på att vattenområdet tillfogas skada av någon art, även om de förebyggande åtgärderna är än så stränga. Enligt denna uppfattning kunde man anse vattenskyddsavgiften vara en förpliktelse som utan specialiserad funktion kompletterar de övriga tillståndsvillkoren. Man bör ju komma ihåg att tillståndet kan vara förknippat även

 

med andra förpliktelser som inte direkt har till effekt att förebygga eller minska skada, t. ex. då det är fråga om att underlätta tillsynen. I regel måste ändå alla de förpliktelser som tillståndet medför vara förknippade med den skada som försorsakas. Till denna del bör lagen uppenbarligen tolkas snävt. Vattenskyddsavgiften bör alltid användas till vattenskyddande åtgärder eller till att skydda fiskbeståndet på det sätt vattendomstolen närmare bestämmer (VL 10 kap. 27 § 2 st. och 12 kap. 13 §). Därför torde det vara tämligen klart att man inte heller i de fall då avgiften bestäms på grund av den särskilt stora nytta företaget medför kan åt staten indriva medel som inte används för att förebygga eller åtminstone utreda och utforska de skador som just företaget i fråga medför.³

 

3. Regleringsavgiften
Ovan har den finska vattenlagens avgiftssystem blivit granskat i stora drag. Det bör ytterligare tillfogas att det för avgifternas del inte är fråga om en med ersättning jämförlig betalningsförpliktelse. Härefter kommer regleringsavgiften att behandlas mera ingående.
    Med den svenska lagens bestämmelser om regleringsavgift (svenska VL 4 kap. 14 — 15 §§)⁴ som förebild omfattade förarbetena till den finska vattenlagen 1961 vissa regler. Man skulle kunna genom vattendomstolens beslut ålägga tillståndsinnehavaren att betala en till sina grunder i lagen bestämd avgift, ifall vattendragsregleringen förorsakade skador eller olägenheter som inte kunde förhindras genom åtgärder eller ersättas.
    Lagen innehåller nu de allmänna betalningsgrunderna och bestämmelserna om beloppet i finska VL 8 kap. 25 § 1 st. samt i 2 st. reglerna för användningen av avgiften.⁵ Beträffande fördelningen av inflytande medel innehåller VL 12 kap. 14 § ytterligare föreskrifter. För att ge en mera ingående bild av systemet återges nedan först lagtexten som därefter kommenteras punkt efter punkt.

 

³Just regleringsavgiften kan vara av "skattenatur": i enstaka fall är det tänkbart att de genom avgiften inflytande medlen helt allmänt förbrukas inom kommunen utan att avgiften åtminstone till någon del kommer att användas för att direkt minska de skador och menliga följder regleringsföretaget medför.

⁴ Enligt svenska VL 4 kap. 14 § skall vattendomstolen bestämma regleringsavgift då regleringen medför en viss ökning av turbinhästkrafterna i strömfallet. Trots att avgiften är obligatorisk och bunden vid hästkraftsökningen, beaktas dock miljöskadornas art och utsträckning, då avgiftens storlek bestäms. Beloppet skall vara minst fyra och högst tolv kronor för varje turbinhästkraft "och bör härvid hänsyn tas dels till den större eller mindre förändring av vattenstånds- och avrinningsförhållanden, som genom företaget förorsakas, och den olägenhet eller fördel, vilken härigenom kommer för den kringliggande bygden, dels ock till den större eller mindre kostnad, som är förenad med företaget, samt företagets ekonomiska betydelse för varje särskilt strömfall. Om särskilda skäl föranleda därtill, må avgiften bestämmas till lägre belopp än förut sagts, dock minst femtio öre för varje turbinhästkraft."

⁵ För att garantera det i 6 § Regeringsformen avsedda egendomsskyddet har man i enlighet med den kvalificerade ordning som avses i 67 § Riksdagsordningen stiftat en fullmaktslag (L 19.5.1961/266) för att kunna införa systemet med vattenskydds- och regleringsavgifter. 

3.1 Lagtexten
VL 8: 25
(1) Föranledes av reglering¹, som huvudsakligen medför gagn för utnyttjande av vattenkraft, tillförsel av vatten till industriell inrättning, bedrivande av flottning eller annan därmed jämförlig ekonomisk verksamhet², i omgivningens förhållanden sådan med avseende å allmänt intresse betydande skada eller olägenhet³, vilken icke genom särskilda åtgärder kan avlägsnas eller ersättas med penningar⁴, må den, som verkställt regleringen⁵, eller, om ovan nämnda förmån tillfaller nyttohavare, som i 5 § detta kapitel avses⁶, den sistnämnde i tillståndsutslaget angående regleringen åläggas att till staten⁷ årligen erlägga en regleringsavgift, som skall användas för nedan angivna ändamål⁸. Regleringsavgiftens belopp skall fastställas till högst en procent⁹ av det årliga värdet av den rena nytta, som utgör grunden för avgiftens erläggande¹⁰. Ålägges bolag för vattenreglering" att erlägga avgiften, äro de bolagsmän, för vilka regleringen medfört ovan avsedd nytta¹², skyldiga att i förhållande till den nytta, som envar erhållit¹³, deltaga i därav förorsakade kostnader¹⁴.
    (2) Medel, som inflyta genom regleringsavgifterna, skola i enlighet med vad i 12 kap. 14 §¹⁵ stadgas användas såsom bidrag åt vederbörande kommun för utförande av sådana arbeten, anskaffningar eller åtgärder eller för sådan undervisnings eller annan därmed jämförlig verksamhet som erfordras för minskande av följderna av skada eller men, som av regleringen förorsakats på kommunens område och som utgör grund för regleringsavgiftens erläggande, eller eljest är ägnad att främja de ekonomiska eller sociala förhållandenas utveckling på vederbörande ort¹⁶. Bidrag må utgå i ett för allt eller under flera år¹⁷.

 

VL 12: 14
Vattendomstolen äger förordna, att regleringsavgift, varom stadgas i 8 kap. 25 §, skall erläggas till länsstyrelsen i det län, inom vilket den kommun är belägen, för vilken avgiften skall användas¹⁸. Då länsstyrelsen beviljar kommunen medel på dess ansökan, äger den tillika föreskriva, för vilket ändamål medlen få användas¹⁹.

 

3.2 Kommentar
1 Begreppet "reglering" är mera vidsträckt än i den tidigare lagstiftningen, där vattenkraftsbehoven var dominerande. Med vattendragsreglering förstås i VL 8 kap. 1 § "för ökande eller utjämnande av avrinningen i vattendrag utförd ändring av vattenföringen jämte därtill ansluten magasinering av vatten" (reg. prop. nr 64/1959 års riksdag s. 16). Då företagets ändamål kan bestå i närapå vilken som helst form av förbättring av hushållningen med vatten, hör hit även vattenöverföring från ett vattendrag till ett annat, då det sker genom att höja och sänka vattenståndet. Gränsdragningen har närmare behandlats av förf. i en undersökning som utkommit i Privaträttsliga institutets vid Helsingfors universitet publ. serienr B 14 (1973).
    Gränsdragningen gentemot den i VL kap. 7 avsedda vattenståndsregleringen har också viss betydelse. Om avgränsningen mellan vattenöverföring och reglering enligt det svenska förslaget till ny vattenlag se SOU 1977: 27 s. 242.
    I det finska förslaget till ändring av vattenlagen som kom ut år 1978 har man inte preciserat regleringsbegreppet. Däremot har man velat utvidga regleringens ändamål till att omfatta även reglering i rent miljövårdande syfte.
    Ett regleringsföretag kan komma till stånd på statens, enskilt eller samfällt initiativ. Det finns vissa begränsningar för annan sökande än staten när det gäller behörigheten att anhålla om vattendomstolens tillstånd. Å andra sidan krävs inte alltid ett dylikt tillstånd, utan tillståndskravet är beroende på om företaget kunde få sådana skadliga följder som

 

avses i det s. k. stängningsförbudet (VL 1 kap. 12 — 14 §§) och förändringsförbudet (VL 1 kap. 15 §). Det nämnda ändringsförslaget till vattenlagen nämner i detta sammanhang även föroreningsförbudet (VL 1 kap. 19 §).
    Delaktigheten i ett regleringsbolag är dels av frivillig art, dels av tvångsnatur, men i princip bör den som drar nytta av annans företag åtminstone delta i de kostnader som krävs för att genomföra företaget (se VL 8 kap. 21 §, L 11.10.1963/453). Huruvida någon är förpliktad att delta i erläggandet av en fastställd regleringsavgift, beror på formen för delaktighet i företaget.
    Avgiften kan sålunda bestämmas endast då företaget utgörs av själva regleringen, d. v. s. den förändring som åstadkoms i vattenståndet eller vattenföringen. Hit hör alltså inte den byggnadsverksamhet som ansluter sig till regleringen och i de flesta fallen även kräver vattendomstolens tillstånd. Den nytta som ett dammbygge eller ett kraftverk som självständig enhet medför inverkar alltså inte på regleringsavgiftens belopp eller fördelning. Detta beror på att vattenlagen inte känner till "projekttillstånd", utan ofta är det fråga om vattenrättsligt kombinerade företag som kräver flera tillstånd. Tillståndens förutsättningar och rättsliga följder bör även i princip bedömas var för sig. Däremot kan vattendomstolens tillstånd till den del det gäller regleringen även omfatta anläggningar och arbeten som är nödvändiga. Den nytta som därigenom möjligen fås kan följaktligen ingå i den intresseavvägning som utförs innan regleringstillståndet beviljas. I vissa fall då nyttan är av allmän natur krävs ingen intresseavvägning.
    Vattendomstolen kan i samband med reglering även bevilja nyttjanderätt till annan egendom eller rätt att inlösa egendom (se VL 2 kap. 7 — 8 §§, 8 kap. 7 §).

 

2 Här är det fråga om kravet att regleringen huvudsakligen bör gagna hushållningen med vattenkraft, industriell vattenförsörjning, flottning eller annan därmed jämförlig verksamhet. Detta betyder en inskränkning i möjligheten att fastställa regleringsavgift. Om t. ex. regleringen gagnar den kommunala vattenförsörjningen, rekreation o. dyl., kommer avgiften inte i fråga.
    I det i Högsta förvaltningsdomstolens årsbok återgivna rättsfallet HFD 1976 A II 95, som gäller regleringen av Ule träsk, kom nyttan närmast vattenkraftshushållningen till godo. Skulle regleringsföretaget innebära gagn även för andra än de i VL 8 kap. 25 § 1 st. nämnda ekonomiska intressena, kan regleringsavgift bestämmas bara om företaget åtminstone till en del gagnar även dessa intressen. Däremot måste man, då ansvaret för avgiften beräknas och fördelas, beakta att de passivt deltagande (bidragsskyldiga) inte blir ansvariga för avgiften, om sagda ekonomiska syfte inte kommer dem till godo. För den delen kan ju avgiften inte heller bestämmas.
    Begreppet "gagn" eller "nytta" har följaktligen i samband med regleringsföretag en innebörd som varierar beroende på den rättsliga situationen. I begreppets första mening krävs av en initiativtagare att nyttan som regleringen medför är betydande och kan tillgodogöras av initiativtagaren (se VL 8 kap. 2 § 1 st. och Hollo op. cit. sub n:o 1 s. 66 ff; om

 

nyttobegreppets omfång i detta sammanhang se VL 8 kap. 2 § 2 st.). Staten behöver inte uppvisa en dylik nytta (VL 8 kap. 2 § 1 st. in fine).
    I begreppets andra mening kan regleringstillstånd beviljas på grund av jämförelsen mellan nytta och men (intresseavvägningen), i fall då nyttan är betydande i förhållande till de skadliga följderna (VL 2 kap. 6 § 2 st.). Jämförelsens resultat har en normativ effekt: är resultatet negativt, kan tillstånd inte beviljas. Som redan nämnts ovan, gäller detta inte då det allmänna kräver att regleringen genomförs. Förutom statligt företag eller statlig myndighet (vattenstyrelsen) kan även ett kommunalt eller privat subjekt ta initiativ till reglering av allmänt intresse. Det som är viktigt är att det förstnämnda nyttobegreppet utgör en förutsättning för alla utom staten. Vid intresseavvägningen beräknas de skadliga följderna enligt VL 2 kap. 11 § 2 och 3 st.
    Sedan nyttobegreppets tredje funktion. Regleringsavgiften kan bestämmas endast till den del regleringen huvudsakligen medför gagn för de i VL 8 kap. 25 § 1 st. uppräknade ändamålen. Här är det alltså fråga varken om det i VL 8 kap. 2 § 1 st. avsedda allmänna nyttorekvisitet som omfattar ungefär all tänkbar nytta eller om intresseavvägningen som i princip utgår från ett lika vidsträckt nyttobegrepp fastän med avdrag av de menliga effekterna. Man kan emellertid anta att "gagn" i VL 8 kap. 25 § 1 st. kvalitativt avser just den nytta som är av betydelse i övriga vattenrättsliga sammanhang och inte den företagsekonomiska vinsten. Det förhåller sig nämligen annorlunda när vattenskyddsavgiften beräknas enligt den andra grunden i VL 10 kap. 27 § 1 st. I övrigt torde det för regleringsavgiftens användning sakna betydelse, om verksamheten i fråga — såsom flottningen eller den industriella inrättningen — sker på grund av ett av vattendomstolen meddelat tillstånd eller inte. Givetvis krävs att verksamheten kausalt främjas av regleringen. Det nämndes att regleringen kan grunda sig på aktiv (medlemskap) eller passiv tvångsdelaktighet (bidragsskyldighet): vid beräkningen av regleringsavgiften kan även den verksamhet beaktas som drar nytta av regleringen utan att företagaren själv aktivt deltar. Se även nedan under 6.

 

3 Uttrycket "i omgivningens förhållanden sådan med avseende å allmänt intresse betydande skada eller olägenhet" omfattar ingen uppräkning av tänkbara skadliga följder, utan man bör uppfatta uttrycket närmast som ett krav på att skadan är betydande från allmän synpunkt. De allmänna intressen som här avses är i stort sett desamma som de vilka i övrigt åtnjuter skydd i vattenlagens förbudssystem (VL 1 kap. 15 — 20 §§, 2 kap. 11 § m.m.). Även övriga samhälleliga och mera indirekta olägenheter torde kunna komma i betraktande, eftersom det inte är fråga om att med avgiften återställa just dessa menliga effekter. För det första kan man väl anta att skadorna och olägenheterna alltid till en del är sådana att de är av betydelse då det skall avgöras om vattendomstolen kan bevilja ett tillstånd eller inte. För det andra har gränsdragningen ingen betydelse om man tänker på företagarens rättsskydd eftersom avgiftens storlek ju inte är beroende av de skadliga följdernas natur.
    Regeringen hade i sin proposition till vattenlagen (nr 64/1959 års riksdag) även uttalat att då regleringsavgiftens storlek skulle fastställas, även skada och men som orsakades renskötseln genom vattendragsreg-

 

leringen kunde beaktas. Detsamma skulle gälla användningen av influtna avgifter.

 

4 De allmänna intressena upptas till prövning i den mån de menliga följderna inte kan avlägsnas eller ersättas i pengar. Det är alltså inte tillräckligt att det allmänna överhuvudtaget lider men, ty i regel föreskriver ju vattendomstolen i tillståndet villkor som skall förebygga att skador uppstår. Bara i undantagsfall förblir skada å enskilt intresse okompenserad. Även för att skydda intressen av allmän natur kan åtgärder föreskrivas, men eftersom de inte åtnjuter skadeståndsskydd, kan tillståndshavaren få sådana villkor "efterskänkta" som är tekniskt eller ekonomiskt antingen omöjliga eller oskäliga. Ekonomiskt sett "efterskänks" förpliktelserna inte om avgifter träder i stället för uteblivna andra kostnader. Enligt VL 8 kap. 25 § 1 st. bör skadan och olägenheten vara sådana att de inte kan avlägsnas eller ersättas i egentlig mening. Uttrycket "inte kan avlägsnas" betyder här alltså detsamma som att vattendomstolen inte har behövt föreskriva åtgärder eller andra obligationer som annars hade varit nödvändiga för att förebygga skada som uppstår för det allmänna. Härvid bör beaktas att en del allmänna intressen, nämligen de s. k. kungsådreintressena samfärdsel, flottning, fiskens vandring och fri vattenföring i de större vattendragen, åtnjuter ett nästan absolut skydd: enligt VL 2 kap. 14 — 22 §§ bör dessa intressen för det mesta tryggas genom åtgärder.
    Därutöver skyddas både enskilda och allmänna intressen genom den prövning som i regel bör ske i enlighet med VL 2 kap. 3 §. Först då åtgärder (och fiskbeståndsavgift) inte räcker till för att motarbeta skador, kan alltså regleringsavgiften bestämmas. Intressen som därigenom åtnjuter indirekt skydd är framför allt fiske, sysselsättning, rekreation och naturskydd.
    Med dylika åtgärder likställs skadestånd: för att regleringsavgiften kan komma i fråga krävs alltså att skadan och olägenheten inte kan ersättas i pengar eller in natura. Det förefaller vara svårt att i praktiken bedöma skadeståndspliktens roll i detta sammanhang eftersom skada å allmänt intresse inte kan ersättas i pengar enligt VL 11 kap. Man kan emellertid tänka sig fall där ett allmänt intresse representerar ett ekonomiskt värde för enskilda. Så kan det förhålla sig t. ex. när fiskare utan subjektiv fiskerätt får sin utkomst från allemansfiske, oftast på allmänt vattenområde. Då kan man säga att fiskarna lider men av regleringen varvid ersättning för förlusten bara i enstaka undantagsfall lämnas dem personligen. I intet fall utgår ersättning till staten (utom om staten är innehavare av egendom eller ersättningsgilla intressen): de enskilda fiskarna är s. a. s. delaktiga i det allmänna intresset. Man kan tänka sig även andra liknande situationer.

 

5 Här avses det subjekt som erhållit regleringstillstånd, alltså regleringsföretaget i allmänhet. Om behovet av tillstånd se ovan under 1. Tillstånd kan beviljas enskild sökande bara om ingen nyttohavare ansluter sig eller staten anhåller om tillstånd. I övriga fall, d. v. s. då initiativtagarna är minst två eller minst en nyttohavare ansluter sig efter det att ansökan tillkännagivits genom kungörelse (VL 8 kap. 3 §), bör ett regleringsbolag bildas (VL 8 kap. 1 1 § 1 st.). Bolaget är alltså av obligatorisk karaktär.

 

Därutöver kan även i andra fall på nyttohavarens eller statens initiativ ett i huvudsak liknande bolag bildas för verkställandet av regleringen (VL 8 kap. 1 1 § 2 st.): anslutningsplikten gäller alla nyttohavare om de inte uttryckligen har befriats därifrån.
    Det är alltså inte de enskilda delägarna i regleringsbolaget utan bolaget som en helhet som anses vara förpliktat att erlägga regleringsavgift. Se även under 12.

 

6 I VL 8 kap. 5 § regleras det rättsliga läget för sådana nyttohavare som inte ansluter sig som aktiva medlemmar i ett på annans initiativ verkställt regleringsföretag. Dessa nyttohavare är förpliktade att på ansökan av den som är initiativtagare erlägga en viss avgift till den som kommer att ensam eller som regleringsbolag verkställa regleringen. Denna form av delaktighet har ovan kallats passiv bidragsskyldighet. Enligt VL 8 kap. 21 § beräknas detta bidrag så, att det i proportion till nyttan täcker de nödvändiga kostnader som regleringen medför. Bidraget får inte överskrida nyttan. Staten kan behandlas som nyttohavare endast om nyttan direkt tillfaller statlig egendom eller statligt företag som bildats för att tillvarata den nytta som regleringen medför enligt VL 8 kap. 2 § 2 st.
    Dessutom stadgas att bidraget i fråga inte kan bestämmas före den tidpunkt då nyttan tillvaratas: detta gäller då nyttan tillkommer hushållningen med vattenkraft, flottningen, samfärdseln, vattenförsörjningen eller uppstår genom att vattendragets självreningsförmåga förbättras. Denna bestämmelse medför alltså att nyttohavarna inte behöver betala bidraget och inte heller sin andel av regleringsavgiften om de inte har beslutat att begagna sig av dessa speciella nyttoformer.

 

7 Regleringsavgiften fastställes i tillståndsutslaget. Möjligheten att kräva eller bestämma avgiften i ett annat sammanhang eller att ändra på dess belopp synes vara beroende på om det finns förutsättningar för att få ändring av tillståndet i övrigt (se då närmast VL 2 kap. 27 — 28 §§). Det är emellertid möjligt att förplikta nyttohavare även i ett senare skede att erlägga sitt delaktighetsbidrag (VL 8 kap. 5 § 2 st.) och därigenom även att delta i erläggandet av regleringsavgiften: den sistnämnda förpliktelsen bör då fastställas i samma utslag som den förstnämnda.
    Regleringsavgiften tillfaller i sin helhet staten. Se VL 12 kap. 14 §.

 

8 Avgiften bör erläggas årligen och i princip så länge tillståndet resp. företagets för det allmänna skadliga verkningar varar. Avgiften kan visserligen beräknas utgående från att man kapitaliserar de skadliga följdernas värde och sedan fördelar avgiften på ett antal år. Förfaringssättet är närmast av teknisk natur. Däremot kan och bör en betydande förutsebar minskning av skadorna för det allmänna under ett senare skede beaktas, då avgiftens årliga belopp för en längre period fastställs.
    Om ändamålen för regleringsavgiftens användning se under 16 och 19.

 

9 Regleringsavgiftens belopp får fastställas till högst en procent av det årliga värdet av den rena nytta, som utgör grunden för avgiftens erläggande. Föreskriften ger vattendomstolen rätten att bestämma avgiften

 

även till mindre än en procent av nyttan i fråga. Man kunde tänka sig att denna skala upp till en procent borde utnyttjas alltefter det förhållande som råder mellan nyttan och de skadliga följderna. Annars kunde praxis bli godtycklig. På vilket sätt detta beroende mellan skada och nytta kunde inverka på procentsatsen är dock oklart eftersom regleringsavgiften i regel inte är avsedd att till en viss del kompensera skador för det allmänna. Man kan enligt förf:s åsikt inte heller utgå från att procentsatsen är beroende av företagarens betalningsförmåga eller företagets nyttighet från företagsekonomisk synpunkt. En nedsättning av procentsatsen torde kunna komma i fråga då företaget, samtidigt som det medför olägenheter för det allmänna, på ett annat sätt minskar andra olägenheter eller underlättar verksamheten av andra företag inom orten. Sådana positiva effekter kan vara minskning av vattenreningskostnaderna, elektrifiering, vattenförsörjning o. dyl. Då en avgift om en procent av nyttan i praktiken knappast kan tänkas täcka de skador för vilka avgiften bestäms, borde det alltså företes särskilda skäl som kunde motivera nedsättningen av regleringsavgiftens belopp till mindre än en procent.

 

10 I praktiken torde det medföra stora svårigheter att beräkna det årliga värdet av den "rena nyttan", som utgör grund för avgiftens erläggande. Man har framfört tanken att man med uttrycket "ren nytta" avser den faktiska nettonyttan, alltså ökningen av energi o. dyl. Då det är fråga om en beräknad årlig genomsnittsnytta, får man knappast ta i betraktande faktorer som mera sporadiskt eller konjunkturmässigt höjer värdet avnyttan. En sådan ökning av värdet kan däremot beaktas om nyttan i fråga är av regelbundet återkommande natur. I princip är den nytta som utgör grund för avgiftens bestämmande den som uppstår genom att de ovannämnda allmänna intressena tillåts förbli åsidosatta. Man kan vid nyttoberäkningen alltså avdra å ena sidan de utgifter som krävs för att uppfylla de i lag och tillstånd förutsatta förpliktelserna, å andra sidan de kostnader som själva regleringsföretaget medför. Däremot kan inte de kostnader och utgifter som beror på företagsekonomiska beslut, skattelagstiftning o. dyl. beaktas, eftersom man med nytta kan förstå endast den av regleringen förorsakade förändringen i vattendraget och de därmed förknippade förbättrade utsikterna att hushålla med vatten och mark.
    I ovannämnda regleringstillstånd för Ule träsk ansåg Högsta förvaltningsdomstolen att regleringen för de angränsande kommunernas turistväsen samt fiske-, vattenförsörjnings- och vattentrafiksförhållanden medförde sådan även med avseende å allmänt intresse betydande skada och olägenhet, som inte kunde genom särskilda åtgärder avlägsnas eller ersättas i pengar. Därför ålades sökanden att till staten erlägga en årlig regleringsavgift på 100 000 mark. Vattendomstolen hade bestämt avgiften till 30 000 mark. Det framgår inte vilken procentsats som tillämpats.
    Det finns ingen bestämmelse om från vilken tidpunkt avgiften skall föreskrivas och beräknas. I princip och i enlighet med den svenska vattenlagens ordalydelse bör man utgå från att avgiften erläggs då regleringen genomförs och nyttan tillvaratas. I nämnda utslag har HFD emellertid bestämt avgiften fr. o. m. 1963, d. v. s. nästan från vattenlagens ikraftträdande, fastän tillståndet i fråga gavs av HFD år 1976. Sökanden

 

hade haft ett interimistiskt tillstånd sedan år 1951 i fråga om vilket skadorna inte hade blivit utredda. HFD:s tillstånd ger vid handen att man i sådana fall, då skadeutredningen och ersättningsfrågan i samband med ett tidigare — antingen slutgiltigt eller interimistiskt — tillstånd har uppskjutits, i det senare tillståndet kan beträffande den uppskjutna delen föreskriva villkor till skydd för de intressen som åsamkats skada. I vilken mån man kan ingripa i ett genom ett tidigare tillstånd skapat rättskraftigt läge har i fråga om föroreningstillstånd enligt VL 10 kap. behandlats av förf. i fotnot 2 nämnda verk s. 420 ff och s. 484 ff. Det är dock enligt min mening inte klart om man kan föreskriva regleringsavgift innan sökanden har erhållit tillstånd i enlighet med vattenlagen (eller ett tillstånd som sedermera har ändrats i enlighet med vattenlagen), jfr VL 8 kap. 25 § med 26 § och VL 22 kap. 1 § 1 st. HFD:s positiva inställning till denna fråga behöver inte vara ett bevis på en allmän regel. Man kan tänka sig att HFD på något sätt jämfört det läge som skapats genom tillståndet år 1951 med de förutsättningar som enligt den senare vattenlagen krävs för att ett tillstånd skall kunna beviljas. Har man då kunnat likställa situationerna, synes det ha varit möjligt att bestämma regleringsavgiften som om tillståndet hade beviljats och verksamheten inletts då vattenlagen trädde i kraft.

 

11 Se under 5. Om medlemmarna i regleringsbolaget består av civilrättsliga sammanslutningar, såsom aktiebolag, behandlas dessa självfallet som en helhet i egenskap av bolagsman i regleringsbolaget. Bolagsmännens rösträtt i regleringsbolaget är beroende på storleken av den nytta som regleringen medför (VL 8 kap. 13 § 2 st.).

 

12 Har ett regleringsbolag bildats, erlägger det avgiften, men inom bolaget ansvariga att erlägga avgiften är de bolagsmän som drar nytta av företaget i enlighet med vad ovan sagts, se under 2. Här avses alltså inte den nytta som regleringsföretaget medför enligt VL 8 kap. 2 § 2 st., ty då vore ju principiellt alla nyttohavarna ansvariga för avgiften, men ansvarigheten grundas enbart på den speciella formen av nytta som utgör grunden för avgiftens bestämmande.

 

13 Med uttrycket "i förhållande till den nytta, som envar erhållit" avses här inte den proportionella andel med vilken vederbörande deltar i bolagets kostnader enligt VL 8 kap. 13 § 2 st., utan igen enbart den nytta som har varit grunden till att regleringsavgift har kunnat bestämmas. Skulle samma nytta då tillfalla flera bolagsmän, t. ex. kraftverk, kan deras andelar sinsemellan för regleringsavgiftens erläggande bestämmas så, att man utgår från den nytta var och en har fått i enlighet med VL 8 kap. 13 § 2 st. genom regleringen, se under 11. Det ena, snävare nyttobegreppet anger alltså vilka som överhuvudtaget bör erlägga avgiften, det andra, vidare nyttobegreppet är avgörande för de enskilda andelarnas storlek i fråga om samma nytta.

 

14 Här avses kostnader som uppstått genom att avgiften har bestämts. Det är då fråga närmast om finansierings- och förvaltningskostnader, som är förknippade med beräkningen av avgiften. Däremot verkar det

 

inte vara möjligt att här beakta de kostnader som beror på själva skadeutredningen eftersom denna utgör del av hela tillståndsprocessen och kostnaderna då erläggs i princip i sin helhet av sökanden. Undantag kan man eventuellt tänka sig då en viss form av skada som uppenbarligen inte kan förebyggas eller ersättas kräver speciella utredningar t. ex. i form av fortsatta observationer.

 

15 Under 18 — 19.

 

16 Regleringsavgiften används till bidrag åt de kommuner inom vilkas områden de i VL 8 kap. 25 § 1 st. avsedda skadorna uppstår. Medlen beviljas dock inte genom vattendomstolens tillståndsutslag åt kommunerna, utan dessa bör ansöka om bidrag hos den länsstyrelse som enligt utslaget är mottagare av regleringsavgiften.
    De ändamål för vilka medlen skall användas inom en kommun är uppräknade i lagen: "utförande av sådana arbeten, anskaffningar eller åtgärder eller för sådan undervisnings- eller annan därmed jämförlig verksamhet som erfordras för minskande av följderna på kommunens område och som utgör grund för regleringsavgiftens erläggande, eller eljest är ägnad att främja de ekonomiska eller sociala förhållandenas utveckling på vederbörande ort".
    Bestämmelsen motsvarar i princip den svenska vattenlagens 4 kap. 15 § (L 1974 nr 273). Man ser att kommunen har tämligen fria händer för användningen av de beviljade medlen. Eftersom praxis ännu saknas är det svårt att säga huruvida kommunen även kunde förpliktas att redogöra för det sätt på vilket medlen har använts, d. v. s. om man har förfarit i enlighet med ansökningen och de eventuella villkor länsstyrelsen har föreskrivit. Då medlen beviljas årligen, kunde missbruk leda till att bidragets utbetalande inställs eller dess användningssätt ändras. Staten är ju inte skyldig att fördela alla medel som inflyter genom regleringsavgifterna. Se även under 19. Lagens förarbeten ger visserligen vid handen att medlen borde av kommunerna förbrukas i statens regi, varför man väl måste utgå från att bidragens summa inte underskrider de genom regleringsavgifter influtna medlen. Detta problem torde inte heller uppstå om man beaktar den låga nivå avgifterna befinner sig på och förmodligen kommer att befinna sig på.

 

17 Bidrag kan beviljas i ett för allt eller under flera år. Detta är förstås delvis en rationaliseringsfråga. Förfaringssättet är beroende på det ändamål medlen är avsedda för. Om t. ex. de skadliga följderna inom en kommun kan minskas genom en engångsåtgärd, är det praktiskt att bevilja medel i ett för allt. Om tvärtom fortsatt verksamhet är av nöden, är ett annat utbetalningssätt bättre. Då avgiften bör erläggas årligen kan man även förfara så att kommunerna turvis får en större del därav i bidrag. Länsstyrelsen kan även ompröva grunderna för bidragen allteftersom de skadliga följderna av regleringen undersöks på nytt.

 

18 Beroende på att tillståndet i regel gäller för ett begränsat skadeområde — där alltså skadorna har utretts — anger tillståndsutslaget direkt eller indirekt de kommuner på vilkas områden skador och olägenheter

 

för det allmänna uppstår. Redan kungörelseförfarandet omfattar en eller flera angivna kommuner. Som sagt är det ändå inte vattendomstolens sak att fördela regleringsavgiften mellan kommunerna. Detta beror delvis på att vattendomstolen inte har resurser att undersöka alla tänkbara användningssätt, varför medlen alltså erläggs till vederbörande länsstyrelse. Denna bestäms av vattendomstolen så att de kommuner för vilkas del skador uppstår ligger inom länsstyrelsens kompetensområde.

 

19 Om skadorna fördelar sig ojämnt, kan länsstyrelsen givetvis inte fördela medlen åt kommunerna oberoende av om regleringsföretaget medför för deras del i tillståndet avsedda skador. Då vattendomstolen för det mesta inte uttryckligen anger vilka kommuner som kommer i fråga, måste länsstyrelsen ty sig till sådana utredningar som tillförlitligt bevisar det kausala sammanhanget mellan regleringen och följderna, d. v. s. behovet av understöd i kommunen.
    Enligt VL 12 kap. 14 § äger länsstyrelsen föreskriva det ändamål för vilket de beviljade medlen skall användas av kommunen. Eftersom redan lagen i allmänna drag föreskriver hur regleringsavgiften bör användas (se ovan), kan länsstyrelsen ge mera ingående föreskrifter endast inom ramen för detta stadgande. I varje fall kan man väl utgå från att medlen bör användas på ett sådant sätt att regleringens skadeverkningar direkt eller indirekt minskas. Man kan t. ex. tänka sig att en omskolningsverksamhet för fiskare som förlorat sin näring är ett lämpligt ändamål. Ett sådant är däremot inte ett sysselsättningsprogram för alla kommunens invånare som skulle ha genomförts oberoende av regleringen.

 

4. Framtidsutsikter
Regleringsavgiften har hittills förblivit nästan okänd i praktiken. Detta beror kanske till en del på statens engagemang som initiativtagare i regleringsföretag. Här uppstår ju den mycket omdiskuterade situationen att samma myndighet både är tillståndshavare och som myndighet för det allmännas talan inom vattendomstolen. Det vore därför önskvärt att man inom tillståndsmyndigheten övergick till att ex officio pröva förutsättningarna för avgiften och såvitt möjligt föreskriva denna. Lagen kräver inte heller nu att statlig eller kommunal myndighet anhåller därom. Lagen använder ju uttrycket "må den som ... i tillståndsutslaget angående regleringen åläggas ... att erlägga en regleringsavgift". Det verkar inkonsekvent med tanke på culpaprincipen att tolka bestämmelsen som om vattendomstolen inte alls behövde bestämma regleringsavgift. Tvärtom kunde man anse att de kommuner som genom företaget åsamkas direkt skada utan att de får kompensation har en viss rätt till bidrag genom regleringsavgiften helt oberoende av om de själva är parter i tillståndsmålet eller inte. Kommunerna kan ju trots den kommunala självstyrelsen inte förhindra att regleringen genomförs. Då staten vill reglera, krävs dessutom få förutsättningar för att tillståndet skall beviljas.
    Miljöavgifter och liknande samhälleliga avgifter kunde ha en betydande uppgift som skadeförebyggande faktor. I Finland har man insett att avgifternas storlek på något sätt måste vara beroende av skadeverkningarna så att företagaren blir intresserad av att förebygga miljöskador. Nu kunde man även vänta sig att staten vore intresserad av att för det första övervaka avgiftssystemets funktionsduglighet och för det andra styra medlen dit där de mest behövs.

Erkki J. Hollo