Egendomsskyddet och löntagarfondsfrågan

 

1. Bakgrunden
1.1 Förslaget om löntagarfonder har redan lett till en rättslig debatt i Sverige.¹ Under debattens gång har förslaget förändrats betydligt — i princip från ett system med tvångsemissioner² till en ordning, där företag i beskattningsliknande former får bekosta fondernas aktieförvärv på marknaden. ³
    Det betyder, att nytt material tillkommit, som det finns anledning att ta hänsyn till. Likaså har egendomsskyddets innebörd kommit i rampljuset inför europadomstolen⁴ på ett sätt som kan ha intresse för diskussionen.
    I det följande berörs de rättsliga aspekterna av löntagarfondsfrågan från konstitutionell synpunkt mot bakgrund av tidigare debatt och nya omständigheter som tillkommit.
    1.2 Anpassningen efter hand i fondförslagens rättsliga utformning från tidigare tvångsvisa emissioner till avgiftssystem med föregivna sociala pensioneringssyften har drag av en taktisk manöver. Ty grundtanken består: att ändra ägandeförhållandena till ett kollektivt ägande under facklig dominans. Det finns anledning se detta som en kringgående åtgärd.⁵ Behovet av en omväg beror på att en lag med den direkta innebörden att överföra företagsägandet till kollektiva fonder enligt regeringsformen⁶ med viss sannolikhet vore att jämställa med ett expropriationsartat förfogande, som förutsätter kompensation till nuvarande företagsägare.
    Så uppfattas ju också saken i Mitterrands Frankrike, där socialiseringen har sitt bestämda pris — frågan där gäller inte om ersättning behöver utgå utan hur stor den skall vara. På likartat sätt har bankernas så kallade demokratisering behandlats i Norge, när beslutsfunktionerna i bankerna överfördes från tidigare ägare till andra organ.
    Kan man då anta, att ersättningsfrågan, som är påtagligt ekonomiskt allvar för anhängare av kollektivt näringsliv i Frankrike eller Norge, nästan kan avfärdas i Sverige — detta trots en i åtskilliga stycken likartad rättstraditionländerna emellan?

 

2. Vårt inhemska egendomsskydd
2.1 Kanske underskattas när allt kommer omkring skyddet eller åtminstone de möjligheter till konstitutionellt skydd, som kan finnas.
    Det är sant, att de formuleringar, som gäller egendomsskydd i RF, är mycket allmänt hållna. Men redan nödvändigheten att i sådana övergripande

 

¹ Om debatten, se artiklar i SvJT 1976 s. 452 ff av Stig Strömholm, s. 647 ff av Joachim Nelhans samt s. 650 ff av Fritz Kaijser med replik s. 656 ff av Stig Strömholm.

² Jfr s. 47 ff i Kollektiv kapitalbildning genom löntagarfonder (Rapport till LO-kongressen 1976) av Rudolf Meidner samt Löntagarfonder s. 75 — 76 av Rudolf Meidner i samarbete med Anna Hedborg/Gunnar Fond, Tidens förlag, Stockholm 1975.

³ Jfr bl. a. s. 81 i Arbetarrörelsen och löntagarfonderna. Rapport från en arbetsgrupp inom LO och socialdemokraterna, Tidens förlag, Stockholm 1982.

⁴ Se Case of Sporrong and Lönnroth (applications Nos. 7151/75 and 7152/75).

⁵ Se SAF-tidningen 11 februari 1982, nr 5, s. 18.

⁶ Regeringsformen 2: 18.

 

sammanhang arbeta med mycket generella och abstrakta formler förklarar ju åtskilligt av detta. Abstraktionsgraden ger tolkningsmöjligheter, det är sant, men inte nödvändigtvis innehållslöshet.
    Viktiga rättstraditioner — t. ex. skadeståndsrättens culpabegrepp — är som jämförelse mycket abstrakta, men abstraktionerna i formler har inte hindrat lösningar i rättstillämpningen långt in i detalj på ett ytterst förfinat sätt.
    Det är i själva verket tillämpningen som ger besked om det verkliga innehållet, och så måste det av förklarliga skäl oftast vara med övergripande normer. Därmed är fältet relativt obestämt, om normerna är nyskapade, såsom fallet är just nu i Sverige. Det är därför på sin plats, att en debatt nu börjat ta fart om betydelsen av våra konstitutionella regler på området. Men en aldrig så intensiv debatt kan inte ge något slutligt svar — det kan bara ges genom att pröva regelinnehållet i tillämpning.
    2.2 De regler som finns bör i varje fall knappast nonchaleras — t. ex. därför att de kan ändras i demokratisk ordning — som t. ex. Fritz Kaijser nästintill vill påstå i polemik mot Stig Strömholm.⁷ Tvärtom är förändringsmekanismerna inriktade på särskild demokratisk verksamhet och kontroll, bl. a. möjlighet för riksdagsminoritet att aktualisera folkomröstning, som Carl Martin Roos påpekar i en annan artikel.⁸
    Att konsekvenserna i fråga om systemförändring i ekonomi och politiskt liv genom löntagarfonder motiverar en sådan konstitutionell varsamhet, vill nog knappast någon seriös debattör längre förneka, efter den omfattande allmänna debatt, som nu hunnit ägnas åt bl. a. fondernas systemförändrande innebörd.⁹
    2.3 Som beaktansvärda fakta i dagens inhemska rättsläge finns då åtminstone två betydelsefulla omständigheter: Det finns en tvingande egendomsskyddsregel i RF, som tar sikte på ianspråktagande av egendom genom expropriation eller andra förfoganden av jämförbart slag. Det är vidare utsagt, att i sådana fall skall ägaren få kompensation för "förlusten", dvs. RF föreskriver en ekonomisk ekvivalent.¹⁰
    2.4 Det finns tolkningsfrågor - och viktiga sådana - som knappast kan avgöras på förhand. Det hävdas t. ex. att skyddet gäller enbart i förhållande

 

 

 

 

 

⁷ Se Fritz Kaijser a. a. s. 651.

⁸ Om våra rättigheter, utgiven av Rättsfonden, Uppsala 1980. Kap. 7 Grundlagens äganderättsskydd, ägarkapitalet och makten över företagen av professor Carl Martin Roos, i detta hänseende se speciellt s. 98.

⁹ Jfr främst den utförliga beskrivning som Assar Lindbeck ger med sitt inlägg i debatten genom boken Makt och Ekonomi. Om fondfrågan. Förlaget Akademilitteratur AB. Lund 1982. Se även exempelvis Vi kan ännu välja. Fakta om Meidnerplanen. Askild & Kärnekull, 1976, där Meidners förslag till löntagarfonder penetreras och diskuteras från bl. a. rättslig synpunkt av bl. a. Gustaf Petrén och Stig Strömholm.

¹⁰ Se prop. 1978/79: 195 där föredraganden motiverar tillägget till RF 2: 18 "för förlusten" med följande: "I likhet med rättighetsskyddsutredningen anser jag att paragrafen bör ges en innebörd som mera bestämt än nu knyter an till vad som är föreskrivet i vanlig lag angående ersättning vid expropriation och andra sådana förfoganden." (Kap. 2.6 s. 57). Angående betydelsen av begreppet "förlust" för egendomsskyddets ekonomiska innehåll, jfr även Grundlag och Egendomsskydd av Ulf Brunfelter & Mats Svegfors, Akademilitteratur AB, Västervik 1977, s. 148 ff. 

till det allmänna.¹¹ Men den tvingande skyddsbestämmelsen i RF har en rätt invecklad tillkomsthistoria, där bl. a. riksdagen förvandlat regeln från rekommendation enligt den ursprungliga propositionen till en tvingande regel och dessutom beslutat om innehållet upprepade gånger på olika beslutsunderlag.¹² Relevansen i förarbeten m. m. är därmed inte så alldeles självklar. Ivarje fall varierar bakgrunden beroende på vilket beslutsstadium som väljs. Formuleringen i RF 2:18 uttalar i varje fall ingen sådan begränsning.¹³
    Andra kommentatorer hävdar ganska bestämt¹⁴ — också de med stöd av en kanske alltför okritisk uppfattning om en invecklad tillkomsthistoria — att regeln inte kan komma i fråga som skyddsmekanism, ens mot mycket ingripande befogenhetsregleringar som i praktiken vore lika värdenedsättande som expropriation.
    Logiskt är en sådan distinktion knappast hållbar. T. ex. skulle en expropriation av immaterialrättigheter som författar rätt eller patent kunna genomföras som en ren befogenhetsreglering.¹⁵ Förmögenhetsvärde kan med andra ord vara renodlat till en befogenhet — i detta fall ensamrätt — och är inte nödvändigtvis förknippat med saker eller fysiska ting.¹⁶ Mycket riktigt uppfattar också vissa västeuropeiska länder — bl. a. Västtyskland — långtgående befogenhetsregleringar som en art av s. k. materiell expropriation.¹⁷

 

¹¹ Jfr t. ex. Carl Martin Roos a. a. s. 105. Motsatt uppfattning dock Erik Holmberg/Nils Stjernquist, Grundlagarna med tillhörande författningar. Studentlitteratur, Lund 1980, s. 62 där det sägs: "Det skydd som RF ger för fri- och rättigheter gäller enbart gentemot "det allmänna" ... Bestämmelserna i 17—19 §§ kan ses som undantag från regeln,...". Samma uppfattning har Gustaf Petrén/Hans Ragnemalm i Sveriges Grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar, 12 uppl. Bohusläningens AB, Uddevalla 1980, s. 41. "Av vikt är vidare att RF med smärre undantag (se 17 —19 §§) endast tillförsäkrar medborgarna de uppräknade rättigheterna i förhållande till det allmänna, däremot icke i relation till andra enskilda. Till sådana andra enskilda hör även mäktiga och inflytelserika enskilda organisationer, t. ex. de fackliga. "Jfr även Erik Holmberg i Förvaltningsrättslig tidskrift, 1982 häfte 1.

¹² Beskrivning av tillkomsthistorien fram till 1976 har lämnats i Grundlag och Egendomsskydd s. 21 ff samt s. 28 ff.

¹³ Detta påpekas även i Holmberg i Förvaltningsrättslig tidskrift 1982 a. a.

¹⁴ Se Holmberg/Stjernquist a. a. s. 136 där dock uttrycket "annat sådant förfogande" inte diskuteras särskilt. I Förvaltningsrättslig tidskrift a. a. menar Holmberg emellertid att det inte alls är orimligt att löntagarfondförslaget faller in under uttrycket. Jfr även Petrén/Ragnemalm a. a. s. 85. Av intresse är också den diskussion Bertil Bengtsson för i Svensk rätt i omvandling, Studier tillägnade Hilding Eek, Seve Ljungman, Folke Schmidt, Stockholm 1976. Se speciellt s. 41 angående det samspel som finns mellan ersättningsreglerna (i miljö- och naturvårdsärenden) och principerna för intresseavvägning.

¹⁵ Se härom i professor Gunnar Karnells skrift, Ägarfrihet. Några tankar kring ägandets funktionsskydd, särskilt beträffande aktier och fastigheter s. 9 (KA 2: 1982 Bostadspolitiska institutets skriftserie, Stockholm 1982).

¹⁶ Jfr härtill framställningen i Grundlag och Egendomsskydd s. 23 ff samt s. 90 ff. Se även Petrén/Ragnemalm a. a. s. 85.

¹⁷ Jorma Pietilä definierar i fråga om markanvändning, materiell expropriation som "Sådana på planen grundade begränsningar av användningsfriheten p. g. a. vilka markägaren inte kan tillgodoräkna sig sin mark på ett sätt som bereder skälig nytta...". (Jorma Pietilä, Rättsskydd vid markplanering. Bilaga 3 s. 5. Förhandlingarna på Det syvogtyvende nordiske juristmøde i Reykjavik den 20—22 augusti 1975). Se vidare t. ex. Helmut Rittstieg, Eigentum als Verfassungsproblem, Geschichte und Gegenwart des bürgerlichen Verfassungsstaates, s. 398—399, Wissenschaftliche Buchgesellschaft, Darmstadt 1975, och 18 § Bundesbaugesetz åberopad av de individuella reservanterna i den tidigare angivna rapporten av Europakommissionen s. 72. Jfr även Karnell a. a. s. 8. 

    Till yttermera visso finns i expropriationsrättslig tradition klart utsagt, att befogenhet kan vara expropriationsobjekt — s. k. särskild rätt — vanligtvis då nyttjanderätt eller servitut. Ianspråktagande av sådana befogenheter är enligt gällande rätt att anse som expropriation.¹⁸ Därav följer sannolikt att nyttigheter av detta slag inte kan överföras på andra från ägaren ersättningsfritt bara därför att de karakteriseras som en befogenhetsreglering, i varje fall inte om det är fördelar, som brukar ersättas på en civil marknad, t. ex. rätten att avverka eller bibehålla skogsbestånd.
    Också i fråga om befogenhetsregleringar kan en avgränsning av skyddssfären knappast ske annat än genom praxis. Det är då tydligt, att det finns befogenhetsregleringar, som mycket påminner om expropriation, därför att de är resultatet av en myndighetsbedömning i det särskilda fallet, som grundar sig på en intresseavvägning mellan den enskildes och det allmännas intresse på liknande sätt som vid en expropriation. Ofta leder intresseavvägningen dessutom till en nackdel för en part och en fördel för andra. Här råder således en distinkt skillnad mot generella befogenhetsregleringar i lagstiftning, som gäller alla, t. ex. standardkrav på bilar eller hus.¹⁹
    Det är med tanke på kravet i RF 2:18 om ekvivalent kompensation därför inte verklighetsfrämmande, att numera uppfatta t. ex. naturvårdslagens ersättningsregler²⁰ om kompensation vid intrång när pågående markanvändning försvåras avsevärt, som ett utflöde av konstitutionella krav snarare än som en lagstiftningspraxis, där lagstiftaren närmast ex gratia önskat medge drabbade parter en hygglig behandling.

 

3. Egendomsskydd i Europakonventionen
    3.1 Frågan om innehållet i svenskt konstitutionellt egendomsskydd påverkas också av Europakonventionen och den praxis, som utvecklas i dess tillämpning. Det sker visserligen indirekt genom att enskilda parter kan hänvända sig till Europarådsorganen med klagomål.²¹ Därmed finns emellertid ett forum just för konstitutionella rättsfrågor.
    Också egendomsskyddet i konventionen — i detta fall artikel 1 i 1952 års

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

¹⁸ Se bl. a. betänkande III avgivet av Expropriationsutredningen (SOU 1969: 50) s. 56 ff och förarbetena till expropriationslagen m. m. (prop. 1972: 109) s. 182, 263. Härav framgår att sådan särskild rätt inte endast kan "överföras", upphävas eller begränsas utan även instiftas genom expropriation.

¹⁹ Beträffande avgränsningskriterier för ett funktionellt egendomsskydd, jfr diskussionen i Grundlag och Egendomsskydd s. 152 — 162.

²⁰ Jfr naturvårdslagen 26 §.

²¹ Se härom framställningen i Grundlag och Egendomsskydd kap. 6 om proceduren enligt Europakonventionen samt Hans Danelius, Mänskliga rättigheter, 2 upplagan, Norstedts & Söner, Stockholm 1981, s. 30 ff. 

tilläggsprotokoll — består av allmänt hållna regler.²² Även i detta fall är praxis — i bemärkelsen avgöranden i Europadomstolen — tämligen outbildad. Ett betydelsefullt principmål om expropriation och befogenhetsreglering genom långvariga byggnadsförbud i Sverige har nyligen avdömts av domstolen.
    Artikel 1 förklarar i en principdeklaration den enskilde vara berättigad till "peaceful enjoyment" i fråga om sin egendom. Detta besittningsskydd (officiell svensk översättning "egendom... lämnas okränkt") har i det pågående målet och tidigare av Europadomstolen²³ ansetts betyda bl. a., att försäljning av egendom ej i praktiken får omöjliggöras av myndighet. Försäljningshinder — liksom förbud att bygga på en byggnadstomt — har ansetts som så fundamentala frågor för äganderättens innehåll, att regleringsingripanden i princip utgör intrång i skyddssfären, vars tillåtlighet kan bli föremål för granskning.²⁴ Det är möjligt, att en mer rationell och en mindre skolastisk motivering för ståndpunkten likaväl skulle kunna formuleras som en referens till normalsituationer i samhället — jfr culparegelns stöd i ett tänkt normalbeteende — t. ex. att befogenhetsförändring, som inskränker vad som normalt är typiskt och tillåtet för andra medborgare i fråga om det slags egendom frågan gäller (t. ex. fast egendom, aktier osv.), ingår i skyddssfären — jfr även likabehandlingsregeln i huvudkonventionen artikel 14.²⁵ Egendomsskyddet skulle så formulerat bl. a. kunna uppfattas som ett värn mot godtycklig eller skiftande behandling beroende på för den enskilde slumpartat varierande omständigheter som t. ex. samhällsbehov av olika styrka vid expropriation eller andra former av samhällsintervention.
    Det kan mot denna bakgrund inte uteslutas, att t. ex. en lag om tvångsemissioner efter diskretionär prövning av skiljenämnd ställer utsatta företag i en onormal situation och att "peaceful enjoyment" innefattar rätten för företagsägare att normalt själva bestämma engagemangsförändringar i sitt företag. Likaså kan det förmodligen anses normalt, att en rörelseidkare själv bestäm-

 

 

²² Jfr exempelvis Fawcett, Application of the European Convention on Human Rights (1969) s. 349. Fawcett, som tidigare var ordförande i Europakommissionen för mänskliga rättigheter, beskriver där uttrycket "peaceful enjoyment of his possessions" i kritiska ordalag som en "picturesque phrase". En annan uppfattning om egendomsskyddets betydelse uttrycks i kommentarer av egendomsskyddet i Europakonventionen, t. ex. Francis G. Jacobs, The European Convention on Human Rights (Oxford University Press 1975) s. 164—169, och A. H. Robertson, Human Rights in Europe (Manchester University Press 1977) särskilt s. 121-124. Jfr vidare Egon Schwelb, The Protection of the Rights of Property of Nationals under the First Protocol to the European Convention on Human Rights i American Journal of Comparative Law, 13 (1964), som anser att artikel 1 i 1952 års tilläggsprotokoll har substans i det att även inlänning kan åberopa en ersättningsstandard som motsvarar den internationella rättens krav, s. 518.

²³ Jfr Marckx Case, European Court of Human Rights judgment of 13 June 1979, series A, vol. 31.

²⁴ Dessa principer diskuteras i kommissionens rapport s. 40 punkt 98 och punkt 100 samt s. 41—42 punkt 103. Se också reservanternas uppfattning s. 75 och deras hänvisning till Europadomstolens uttalande i Marckx Case s. 27 punkt 63.

²⁵ Frede Castberg påpekar i The European Convention on Human Rights, Leyden 1974 (i engelsk översättning) s. 9, 177, betydelsen av art. 14. Konventionens artiklar måste ibland bli föremål för en mera komplex bedömning — jfr kommissionens rapport s. 42 punkt 105. 

mer, hur överskottsmedel disponeras. I princip skulle skyddet kunna ses som en förklaring att markanta avvikelser i behandling, även med stöd av lagstiftning, kan underkastas en rättslig kontroll.
    3.2 Europakommissionen har i det svenska egendomsskyddsmålet ansett, att intrång i skyddssfären för "peaceful enjoyment" är tillåtna enligt artikelns andra stycke bl. a. i form av befogenhetsregleringar, men att det då också ställs vissa rättsliga krav på staterna, vilka inte far åsidosättas. Regleringen skall bl. a. uppbäras av ett tillräckligt betydelsefullt allmänt lagstiftningsintresse (general interest), som framstår som "nödvändigt" för att förverkliga syftet. Det krävs vidare, att intrånget för den enskilde står i rimlig proportion till de fördelar, som det allmänna vill uppnå.²⁶ Mycket långtgående befogenhetsinskränkningar kan i princip anta proportioner, som kan jämställas med expropriation. En reglering får heller inte utnyttjas för artfrämmande syfte eller urarta till missbruk av regleringsmakten (détournement de pouvoir) — jfr även artiklarna 17—18 i huvudkonventionen samt Karnells²⁷ beskrivning av kommissionens ställningstagande.
    3.3 I synnerhet principen om en granskning av syftet²⁸ med staternas regleringssätt, som också innefattar beskattning av egendom, kan tänkas få betydelse för en bedömning av aktuella tillvägagångssätt för finansiering av löntagarfonder. Om det som föreges vara skatt eller avgift, och kanske i ännu högre grad regelrätt vinstdelning, kan visas vara en metod att låta företag betala sin egen socialisering i ett program för nationell kollektivisering, torde frågan kunna resas, om detta är ett bruk av beskattningsrätten, som inte förestavats av det allmännas medelsbehov eller sociala ändamål, t. ex. pensionsåtaganden, utan av främmande syften. Kan det ledas i bevis, att huvudsyftet är att överföra äganderätten av företag till ny ägare på ett sätt som i andra länder — t. ex. Frankrike — betraktas som nationaliseringsprogram, vilka måste betalas av skattebetalarna, torde en sådan granskning i varje fall knappast kunna avvisas av Europarådsorganen.²⁹ Rubriceringen av rättsliga förfaranden i in-

 

 

 

²⁶ Arten och omfattningen av Europarådsorganens granskningskompetens i detta sammanhang diskuteras ingående i kommissionens rapport, jfr t. ex. punkt 105 s. 42 — 43.

²⁷ Jfr Karnell a.a. s. 12—14.

²⁸ Danelius a.a. s. 146 refererar att kommissionen granskat syftet med beskattningsåtgärder (Gudmundsson Case — jfr vidare not 29).

²⁹ Stig Strömholm anser (SvJT a.a. s. 466 ff) att beskattningsmetoder skulle vara uteslutna för att genomföra förmögenhetsöverföring i syfte att skapa löntagarfonder. Enligt konventionen torde dock i och för sig mycket hårda beskattningsmetoder vara acceptabla — jfr Gudmundsson Case (No. 511/59, Gudmundsson v. Island, 20 december 1960, Yearbook 3), samt Danelius a.a. s. 146 ff. Skatter uppfyller normalt likabehandlingskrav, vilket begränsar utrymmet för invändningar — jfr Grundlag och Egendomsskydd a.a. s. 72. 138 ff samt Westerberg. Skatter, avgifter och pålagor (1961), s. 248, 251 ff. Däremot torde syftet med beskattningsåtgärder, t. ex. missbruk av beskattningsmakt, kunna klandras. Syftet måste tillgodose bl. a. "general interest". Möjligen kan också "public interest" krävas (jfr tilläggskonventionen art. 1 st. 2 och st. 1). Att visst företag tvingas bekosta uppköp av sina aktieägares aktier, kan förmodligen inte passera som beskattning, men hur olika blir situationen, om finansiering sker från flera genom "övervinstavgift"? En annan fråga som kan aktualiseras blir, om det är korrekt mot syftet att föregivna pensionsmedel ex lege får rekvireras för aktieförvärv eller att privata intressegrupper, t. ex. fackförbund — inte offentliga organ — får ett avgörande inflytande på förvaltningen av aktier och företag. 

hemsk rätt har i varje fall ingen utslagsgivande betydelse för konventionsorganens rättstillämpning.³⁰

 

4. Lagprövningsrätten
Svårigheterna att begagna eller pröva räckvidden hos konstitutionella regler som skydd för enskilda eller minoritetsgrupper är dock uppenbara. Den enskildes underlägsenhet i förhållande till statsmakten i fråga om kunskaper och resurser, hans eller hennes ofta utsatta läge och beroende av relationer till berörda myndigheter för t. ex. tillståndsgivning betyder att något ifrågasättande av offentlig maktutövning sällan kan framföras på något samlat eller effektivt sätt. Därtill fordras i själva verket en organisation, som sällan eller aldrig finns.
    Toleransen från prövningsorganen i fråga om staternas regleringsrätt kan också tänkas vara betydande. Lagprövningsrätten i Sverige anses t. ex. begränsad till uppenbara avvikelser mellan konstitution och vanlig lag.³¹ Både statsnyttan och respekten för överhögheten kan också på det sättet tänkas gå före kanske också berättigade klagomål över myndigheters behandling från enskilda personer.
    Avvikelsekravet i RF kan sägas ha sin motsvarighet i Europakommissionens uppfattning, att staterna måste medges en betydande frihet att själva avgöra nödvändigheten av olika ingrepp, och att konventionsorganens granskningsbefogenheter är tämligen begränsade.³²
    Men — återigen — det är först genom en prövning i praxis, som det går att få besked om var gränsen egentligen går för vad som är konstitutionellt tillåtet och vad som kan klandras med framgång i dessa sammanhang.

 

5. Europadomstolens dom
5.1 Sedan Europadomstolens dom³³ i målet om långvariga expropriationstillstånd och byggnadsförbud i Sverige nu kommit, kan diskussionen föras vidare på nytt material av stort intresse. Domen torde senare komma att skildrasmera utförligt i SvJT. Några iakttagelser som förefaller vara av särskilt intresse för den rättsliga diskussionen om löntagarfonder kan dock förtjäna uppmärksamhet redan på detta tidiga stadium.
    5.2 Domen innehåller en rätt omfattande diskussion om tolkningen och tillämpningen av artikel 1 i tilläggsprotokollet. Av särskilt intresse är, att det med ledning av tidigare uttalanden från domstolen och förarbeten till artikeln

 

³⁰ Se kommissionens rapport (not 4) s. 52 — 53 punkt 133 som hänvisar till Ringeisen Case, judgment of 16 July 1971, series A, vol. 13, s. 39, punkt 94; König Case, judgment of 28 June 1978, series A, vol. 27, s. 29-30, punkterna 88-90. Jfr även Castberg a.a. s. 112 samt Jacobs a.a. s. 78 ff. I fråga om tolkningen av artikel 6(1) skriver han bl. a.: "The Commission has, however, consistently stated that the question cannot be answered by reference to the categories of domestic law; it is immaterial whether the claim in issue is characterized by that law as falling under civil law or not. Thus, it has frequently said that the term ... cannot be construed as a mere reference to the domestic law of the State concerned, but relates to an autonomous concept which must be interpreted independently of the rights existing in the domestic law, ..." (s. 78).

³¹ Lagprövning enligt Regeringsformen 11: 14.

³² Denna uppfattning redovisas i kommissionens rapport, jfr bl. a. punkt 105 s. 43 samt hänvisningen till The Marckx Case (not 23).

³³ Judgment, Case of Sporrong & Lönnroth 1/1981/40/50—59, given i Strasbourg 23 september 1982. 

slås fast, att artikel 1 innehåller en egendomsskyddsgaranti i materiell mening,³⁴ och det betonas i annat sammanhang, att avsikten med konventionensbestämmelser är att lämna ett praktiskt verksamt skydd.³⁵
    Det finns därför anledning att i princip uppfatta egendomsskyddet i tillläggsprotokollet som en institutionsgaranti³⁶ för enskild rätt till egendom i samhällsordningen.
    5.3 Liksom kommissionen finner domstolen, att expropriationstillstånd och byggnadsförbud betytt rådighetsförändringar, vilka utgjort intrång i det egendomsskydd, som artikel 1 innehåller.³⁷ Domstolen granskar därför — också detta i likhet med kommissionen — om intrånget varit berättigat enligt konventionen, betraktat antingen som expropriation enligt första stycket i artikel 1 eller som befogenhetsreglering enligt andra stycket.³⁸
    Det konstateras då, att någon formlig expropriation inte förekommit. Inte heller har sakägarnas befogenheter reducerats så kraftigt, att deras fastighetsinnehav blivit meningslöst — de facto expropriation.³⁹
    Reduktionen i befogenheter har emellertid utgjort ett inledande steg i expropriationsförfarandet. Ett sådant bruk av expropriationsbefogenheter kan enligt domstolen inte betraktas som en form av befogenhetsreglering enligt andra stycket i artikeln.⁴⁰
    En kontroll måste därför ske av om bruket av expropriationsbefogenheter i kombination med byggnadsförbud varit ett försvarligt intrång i det egendomsskydd (peaceful enjoyment of his possessions), som artikeln föreskriver i första stycket.

 

 

 

³⁴ Jfr domen punkt 57 som hänvisar till Marckx Case (not 23) samt "travaux préparatoires" (series A no 31, s. 27, § 63).

³⁵ I domen (punkt 63) påpekas, med hänvisning till the Airey judgment of 9 October 1979 (series A no 32, s. 12, § 24), att konventionen skall garantera rättigheter som är "practical and effective".

³⁶Se Grundlag och Egendomsskydd a.a. s. 146 ff, angående frågan om institutionsgaranti i inhemsk rätt.

³⁷ Jfr domen punkt 60 samt kommissionens rapport a.a. punkt 103.

³⁸ Domstolen konstaterar (punkt 61) att artikel 1 tilläggsprotokollet innehåller tre distinkta regler. Den första anger principen om att rätten till egendom skall lämnas okränkt (första stycket, första punkten). Den andra anger en rätt för staterna att under vissa omständigheter beröva någon äganderätten (första stycket, andra punkten). Och slutligen den tredje som erkänner statens rätt att bl. a. kontrollera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmänna intresset genom att genomföra sådan lagstiftning som den anser nödvändig för ändamålet (andra stycket). Därefter anger domstolen att den först måste pröva om den andra eller tredje principen är applicerbar på fallet innan den överväger överensstämmelsen med den först angivna principen.

³⁹ Jfr domen punkterna 62 och 63. Domstolen konstaterar att även om rätten till egendom förlorat en del av sitt innehåll, så har den inte försvunnit. Det förtjänar emellertid att påpekas att domstolen i en tidigare punkt (pkt 60) konstaterar att byggnadsförbuden som sådana otvivelaktigt inskränkt sökandens rätt att använda sin egendom. Och i fråga om expropriationstillstånden heter det: "Although the expropriation permits left intact in law the owners' right to use and dispose of their possessions, they nevertheless in practice significantly reduced the possibility of its exercise. They also affected the very substance of ownership in that they recognised before the eventthat any expropriation would be lawful and authorised the City of Stockholm to expropriate whenever it found it expedient to do so. The applicants' right of property thus became precarious and defeasible."

⁴⁰ Jfr domen punkterna 64 och 65: "... the expropriation permits were not intended to limit or control such use". 

    Efter en intresseavvägning mellan statens behov att understödja kommunens stadsplaneringsuppgifter och den enskildes trygghetsbehov enligt artikeln, finner så domstolen, att restriktionerna för sakägarna varit alltför långtgående för att kunna godtagas.⁴¹ Myndighetsutövningen har inte varit tillräckligt flexibel för att medge nödvändig hänsyn till de enskilda. Framför allt fanns utrymme varken för omprövning eller för kompensation.⁴²
    5.4 Domen innebär för svensk rätts del, att en avvikelse konstaterats mellan konventionens krav och inhemsk rätt. Fiktionen om en harmoni mellan konventionen och svensk rätt kan i alla stycken inte längre upprätthållas.⁴³
    Domen i målet kommer därför att fungera som en självständig rättskälla i svensk rätt. Det har nämligen varit utgångspunkten för Sveriges ratifikation, att i varje fall domar av Europadomstolen måste respekteras på samma sätt som om de meddelats av svensk domstol i högsta instans, dvs. med samma prejudikatsverkan som t. ex. domar av RR eller HD.⁴⁴
    Det betyder bl. a., att svensk rättstillämpning och lagstiftning påverkas. Bruket av expropriationstillstånd och byggnadsförbud måste bl. a. ses över.
    Förmodligen kommer domen också att väcka till liv en ny diskussion om transformationsdoktrinens⁴⁵ förenlighet med åtagandena i konventionen.
    5.5 Europadomstolens roll som högsta auktoritet för uttolkning av Europakonventionen kan tänkas leda till en harmonisering på sikt av västeuropeisk rättsuppfattning i konstitutionella frågor, som konventionen behandlar. Domstolen kan med sin tolkning bli vägledande på ett sätt, som påminner om ett federalt rättssystem, t. ex. USAs högsta domstol i amerikanskt rättsväsen.
    Utvecklingen av praxis kommer emellertid att ta tid med tanke på den ringa frekvensen domstolsavgöranden.⁴⁶
    En fråga som förtjänar ställas är, om kommissionen inte i alltför hög grad spärrat tillträde till domstolen också för rätt välmotiverade tolkningsfrågor. Domstolen har i betydelsefulla frågor givit prov på en självständig hållning till kommissionen,⁴⁷ som gör det rimligt med en mer frekvent överprövning. Det är signifikant, att kommissionens majoritet i förevarande fall ville fria staten på båda de punkter, som domstolen nu ansett vara kränkningar.⁴⁸

 

 

⁴¹ Jfr domskälen punkt 70 och de följande punkterna.

⁴² Se domskälen punkt 73.

⁴³ Jfr Danelius a.a. s. 45 ff samt departementschefen Undéns uttalande i prop 1951: 165 s. 11 ff.

⁴⁴ Jfr uttalande i första lagutskottets utlåtande nr 38 år 1961 s. 10: "Enligt utskottetsbedömande kan det tagas för visst, att en behörig internationell domstols utslag, varigenom ett internt svenskt avgörande av domstol eller annan myndighet underkänts, skulle komma att tillmätas åtminstone lika stor betydelse för den fortsatta rättstillämpningen som tillkommer interna avgöranden i slutinstanserna. Särskild lagstiftning synes alltså ej erforderlig för att tillförsäkra internationella avgöranden tillbörligt inflytandesom vägledande för praxis."

⁴⁵ Se exempelvis Danelius a.a. s. 42 ff, SOU 1974: 100 s. 47 ff eller Grundlag och Egendomsskydd a.a. s. 102 ff.

⁴⁶ Vid 1979 års utgång hade 97 % av alla framställningar avvisats av kommissionen (212 mål prövades av sammanlagt 8 137 mål). Av de prövade målen har flertalet slutligen avgjorts av ministerkommittén medan det till domstolen endast hänskjutits 33 mål. I 17 av dessa har domstolen funnit en kränkning föreligga (Danelius a.a. s. 31 samts. 37 ff).

⁴⁷ Se exempelvis Ringeisen Case angivet i not 30.

⁴⁸ Se kommissionens rapport a.a. punkterna 121 och 152 och jfr med Europadomstolens domslut. 

    5.6 Europadomstolens dom har ökat Europakonventionens betydelse för vår inhemska egendomsskyddsdiskussion. Domstolens uppfattning, att artikel 1 är inte blott en rekommendation till staterna utan en institutionsgaranti, som skall kunna upprätthållas på ett effektivt sätt, är viktig. En slutsats av domen är, att markanta avvikelser från det normala i expropriationsförfaranden kan komma under granskning och befinnas rättsligt ohållbara. Efter domen förefaller en granskning genom Europarådsorganen av de rättsliga metoderna för ett löntagarfondssystem som en möjlighet, som inte är någon enbart tom formalitet.
    Det finns sammanfattningsvis i förslagen till löntagarfondskonstruktioner inslag, som avsevärt skiljer sig från vad som skulle kunna betecknas som normal socialiseringspraxis i Västeuropa. Det normala är, att egendom eller företag överförs i allmän ägo, och hittills har kollektiviseringen då skett med kompensation på skattebetalarnas bekostnad. Vidare har statsmakterna bestämt från fall till fall vilka företag eller företagsgrupper som skall bli föremål för socialisering.
    För den svenska modellen är det däremot karakteristiskt, att kollektiviseringen skulle ske fortlöpande utan särskilda beslut av statsmakterna med stöd av medel, som främst belastar företag och näringsliv, och att egendomsöverföringen skulle ske till organ, som möjligen men inte säkert kommer att fungera som i verklig mening allmänna, offentliga inrättningar.
    Denna kombination av förändringar i förhållande till ett normalt socialiseringsförfarande skapar onekligen grogrund för tvivel om konstruktionens förenlighet med egendomsskyddet i konventionen, t. ex. om avgifter och vinstdelning ter sig rättsligt hållbara eller inte för de syften, som förut diskuterats.
    På samma sätt som expropriationsmetoder blivit granskade i sak kan naturligen förfaranden, som t. ex. betecknas som beskattning, men som syftar till en förändrad egendomsordning i nya former, bli föremål för en materiell prövning av konventionsorganen.
 

Ulf Brunfelter