Äganderätt till mjölkkvot? Ett fall från EG-domstolen
Hubert Wachauf är namnet på en tysk mjölkbonde, som är huvudpersonen i ett rättsfall från EG-domstolen. Hans föräldrar hade arrenderat ett jordbruk av prinsessan zu Sayn-Wittgenstein redan 1959, och han hade övertagit det efter sina föräldrar. När arrendetiden gick ut 1983, vägrade jordägaren att förlänga det, och Hubert Wachauf lyckades inte heller få arrendet förlängt genom att vända sig till domstol. I ett mål inför EG-domstolen kom Hubert Wachauf att aktualisera det skydd för äganderätten som gäller i EG-rätten och medlemsstaternas skyldighet att respektera individers grundläggande fri- och rättigheter. Domen meddelades den 13 juli 1989 och kan läsas i Reports of Cases before the Court 1989 häfte 7 s. 2609. Bakgrunden till målet är i övrigt den gemensamma regleringen för mjölkproduktion i EG. Syftet med gemensam jordbrukspolitik är enligt fördraget att öka produktiviteten genom rationalisering och därigenom uppnå högre levnadsstandard för personer sysselsatta i jordbruket, att stabilisera marknaderna och att för konsumenterna trygga tillgång på produkter till rimliga priser. I den reglering, som kom att beröra Hubert Wachauf, ingick ett system av bestämmelser som gick ut på att komma till rätta med överproduktion av mjölk. För mjölkprodukter gällde ett slags kvotsystem. Om en mjölkproducent levererade mer än sin kvot — och den bestämdes på grundval av hans produktion under en viss referensperiod i det förflutna — måste han betala en extra avgift på överproduktionen. Det lämnades öppet för medlemsstaterna att, om de så fann lämpligt, betala en ersättning till mjölkproducenter som upphörde med mjölkproduktion och som därmed avstod från att använda sin kvot. Kvoten skulle i så fall överföras till en nationell reserv för omstrukturering, dvs. den skulle då tilldelas någon annan. För överlåtelsesituationer o. d. fanns särskilda regler. Vid försäljning, utarrendering eller dödsfall skulle kvoten gälla för den köpare, arrendator eller arvinge som tog över produktionsenheten. Motsvarande skulle gälla andra övertagandesituationer som enligt den nationella rätten medförde jämförbara verkningar för producenter. För det fall att ett arrende skulle upphöra gavs medlemsstaterna möjlighet att bestämma att kvoten skulle följa arrendatorn, om denne avsåg att fortsätta med mjölkproduktion. Tyskland använde möjligheten att förordna om ersättning till producenter som förband sig att upphöra med mjölkproduktion. Ett föreskrivet villkor för ersättning var, om producenten var en arrendator, att jordägaren skulle godkänna att arrendatorn fick ersättning. (Om arrendatorn fick ersättning, kunde inte jordägaren sedan göra anspråk på hans kvot.) Det jordbruk som Hubert Wachauf, ursprungligen hans föräldrar, hade arrenderat hade jordägaren inte inrättat för mjölkproduktion. Det var arrendatorn som hade skaffat allt det som behövdes för att fastigheten skulle — i den reglering målet gällde — räknas som en enhet för mjölkproduktion och därmed komma i åtnjutande av en kvot befriad från den extra avgiften för överproduktion.

När Hubert Wachauf inte lyckades få sitt arrende förlängt, ansökte han om ersättning hos vederbörande tyska myndighet för att han skulle upphöra med mjölkproduktion. Han fick avslag emedan jordägaren inte gav sitt medgivande. Ärendet kom så till Verwaltungsgericht i Frankfurt. Denna tyska domstol fann det tvivelaktigt om det var riktigt att kräva jordägarens samtycke i ett sådant här fall. Det var ju enbart genom arrendatorns insatser som kvoten för mjölkproduktion hade uppkommit för denna fastighet. Skulle inte kravet på samtycke innebära en författningsvidrig expropriation utan ersättning, resonerade den tyska domstolen. Den fann att frågan involverade tolkning av gemenskapsrättsliga bestämmelser. Om en fråga om tolkning av EG-rätt uppkommer i en domstol i en medlemsstat, kan den nationella domstolen vända sig till EG-domstolen för ett bindande besked. Är den nationella domstolen högsta instans i medlemsstaten, är den rentav förpliktad att hänvända sig till EG-domstolen för ett bindande besked om hur EG-rätten skall tolkas. Den tyska domstolen ställde två frågor till EG-domstolen. Den ena frågan gällde begreppet enhet för mjölkproduktion (på engelska begreppet ”holding”, definierat som ”all the production units operated by the producer and located within the geographical territory of the Community”). Den tyska domstolen frågade om det begreppet innefattade ett jordbruk, i vilket det inte i och för sig ingick vare sig mjölkboskap eller annat som ingår speciellt i mjölkproduktion. Den andra frågan gällde tolkningen av den EG-regel som stadgade att vid överlåtelse, utarrendering och dödsfall kvoten skulle övergå på den som tillträdde och att motsvarande skulle gälla andra övertagandesituationer vilka i vederbörande stats rättsordning hade jämförbara rättsverkningar för producenter. Den tyska domstolen frågade om överlämnande av arrenderad egendom efter arrendetidens utgång hade ”jämförbara rättsverkningar” i ett fall då den arrenderade egendomen är ett jordbruk som jordägaren inte inrättat speciellt för mjölkproduktion. Båda frågorna besvarades jakande av EG-domstolen. Men frågorna var, som EG-domstolens generaladvokat påpekade, egentligen felaktigt ställda. (EG-domstolens generaladvokater motsvarar ungefär revisionssekreterarna i vår högsta domstol.) Det som den tyska domstolen sett som ett problem var i realiteten att övergången av Wachaufs kvot till jordägaren skulle kunna innebära en expropriation utan ersättning, i strid mot den tyska grundlagen. Det problemet hade ingenting att göra med begreppen ”holding” och ”comparable legal effects” i de här aktuella gemenskapsrättsliga reglerna. Av EG-domstolens motivering till sina jakande svar på de båda frågorna framgår emellertid hur domstolen såg på det verkliga problemet. EG-domstolen konstaterar först att fundamentala rättigheter ingår som en integrerad del av de allmänna rättsgrundsatser som domstolen har att upprätthålla. Fortsättningsvis innehåller domen bl. a. följande. Regler som innebär att en frånträdande arrendator utan ersättning berövas frukterna av sitt arbete och sina investeringar i den arrenderade egendomen är oförenliga med skydd för fundamentala rättigheter. Detta måste medlemsstaterna beakta när de implementerar gemenskapsrätt,

och det måste, så långt möjligt, beaktas även i tillämpningen. I det aktuella fallet har medlemsstaterna möjligheten att låta en frånträdande arrendator behålla sin kvot om han vill fortsätta med mjölkproduktion, och medlemsstaterna kan också betala ersättning till producenter som upphör med mjölkproduktion. Gäller det en frånträdande arrendator, kan dock inte kvoten i så fall övergå till jordägaren. Ingenting i de gemenskapsrättsliga bestämmelserna hindrar att medlemsstaterna låter kvoten på detta sätt komma den frånträdande arrendatorn till godo, om det är han som har byggt upp det som gör att fråga är om en mjölkproduktionsenhet. Det nya med denna dom av EG-domstolen är inte att domstolen ålägger medlemsstaterna att inom ramen för den gemensamma marknaden värna om individers fundamentala fri- och rättigheter. Enligt fördraget skall domstolen värna om lag och rätt vid tolkning och tillämpning av fördraget, och det finns flera tidigare rättsfall om att individers fundamentala rättigheter ingår i gemenskapsrätten. Det nya är att ett sådant här kvotsystem ansågs beröra äganderätten. Det är ju inte självklart, och det var varken EG-kommissionens eller Englands ståndpunkt i målet Wachauf. Kommissionen menade att kvoten i princip hänför sig till fastigheten och inte bör ses som något man kan bedriva handel med i och för sig. Särregeln om frånträdande arrendatorer (att medlemsstaterna kan låta kvoten följa arrendatorn) såg kommissionen som ett undantag tillkommet med tanke på att den som måste lämna ett jordbruksarrende kan möta ekonomiska och sociala problem. Inte heller England såg någon konflikt med fundamentala rättigheter i Wachaufs fall. En mjölkkvot är, framhöll den brittiska regeringen, ingen ägodel utan bara en mekanism i en reglering för att få balans på mjölkmarknaden; det är inte fråga om något annat än att kunna producera mjölk utan att betala den särskilda avgiften för överproduktion. Kommissionens och Englands synsätt överensstämmer möjligen med hur svenska domstolar skulle ha betraktat principfrågan. Om Sverige blir medlem i EG, blir emellertid EG-domstolens praxis, och då bl. a. fallet Wachauf, bindande för svenska domstolar. Det kan därför vara anledning att återge hur EG-domstolens generaladvokat utvecklade det betraktelsesätt som domstolen synes ha antagit som sitt eget. Generaladvokaten, Mr. Jacobs, bemötte kommissionens och Englands argumentering enligt följande. Ståndpunkten att en mjölkkvot bara är ett instrument för att styra marknaden och därför inte kan ses som en ägodel må svara mot syftet med regleringen men återspeglar inte den ekonomiska verkligheten. Ser man på kvoten från producentens synpunkt, är det tydligt att vad kvoten innebär är ett slags licens att procucera en given mängd av en vara (här mjölk), till ett mer eller mindre garanterat pris utan att drabbas av en sanktion (tilläggsavgiften). På en marknad som i praktiken har förstelnats genom kvoten, är det ofrånkomligt att en sådan licens får ett ekonomiskt värde. Detta värde tar sig i första hand uttryck i ökat avkastnings- och kapitalvärde för mjölkproduktionsenheter. Men att en kvot också kan ha ett värde i sig visas av förekomsten av ”kvot-leasing”, t. ex. ett tidsbestämt överförande utan jord av

oanvända kvoter från en producent till en annan, ett tillvägagångssätt som godtagits i sekundär gemenskapsrätt, antagen bl. a. i syfte att skydda leasetagarens intresse i det ekonomiska värde som kvoten representerar.
Brita Sundberg-Weitman