Missuppfattningar om neutraliteten
I decennier var den svenska säkerhetspolitiska huvudlinjen ”alliansfrihet i fred, syftande till neutralitet i händelse av krig”. Som en kortform användes begreppet ”neutralitetspolitik”. 1992 ändrade riksdagen definitionen: ”Sveriges militära alliansfrihet syftande till att vårt land skall kunna vara neutralt i händelse av krig i vårt närområde består”.
    Därmed har man avvikit från neutralitetsrätten. Osäkerhet har också skapats om vilka avsikter Sverige har. Olika tolkningar har framförts. Man har talat om ”kanske-neutralitet”. När Carl Bildt var statsminister sade han att Sverige kunde ”välja neutralitet”, men någon ”automatik” var det inte längre fråga om.
    Neutralitetsrätten skiljer bara mellan krigförande stater och neutrala stater. De länder som inte deltar i kriget är automatiskt bundna av neutralitetsrättens regler. Den omfattar vissa rättigheter och skyldigheter för de krigförande och de neutrala staterna i deras inbördes relationer.1 Man kan alltså inte ”välja neutralitet” sedan ett krig utbrutit. Inte heller behövs det någon neutralitetsförklaring. Reglerna träder i kraft ipso facto — i samband med krigsutbrottet. Därför är orden ”skall kunna vara neutralt” i den nuvarande formeln felaktiga. I händelse av krig måste Sverige vara neutralt — om vi inte går med eller dras in i kriget.

 

1 En redogörelse för neutralitetsreglerna finns i min avhandling, Sveriges neutralitet, Lund 1987.

    Talet om ”krig i vårt närområde” strider också mot neutralitetsreglerna. Det finns ingen geografisk begränsning. Neutralitetsrätten gäller för alla krig. (Det finns emellertid ett viktigt undantag: när säkerhetsrådet fattat ett bindande sanktionsbeslut enligt FN:s stadga).2 Ordet ”neutralitetspolitik” förekommer inte i 1992 års formulering. I stället talas om ”militär alliansfrihet”. Egentligen är det samma sak. Östen Undén föredrog dock neutralitetspolitik framför alliansfrihet. Han skrev: ”Alliansfrihet är ett ofullständigt ord ty det ger inte uttryck åt en bestämd avsikt att i händelse av krig föra neutralitetspolitik”.3

Bristande kunskaper
Det är tyvärr alltför vanligt att uttalanden om neutraliteten avslöjar bristande kunskaper om neutralitetsrättens krav. Det gäller för politiker, historiker, statsvetare, journalister och andra. Men det är upprörande att även riksdagen använder formuleringar för säkerhetspolitiken som står i strid med neutralitetsreglerna. Ofta tycks man utgå från en diffus uppfattning att neutraliteten kräver opartiskhet i förhållande till de krigförande på alla möjliga områden. Så är det inte. Neutralitetsreglerna är bestämda och begränsade. De omfattar vissa påbud och förbud

2Jfr min artikel ”Neutralitet och sanktioner” i Svensk Juristtidning 1985, s. 634–652. 3 Se min artikel ”Neutralitet och EUmedlemskap?” i Svensk Juristtidning 1994, s. 179–193 (191).

för krigförande respektive neutrala stater.
    När det inte finns en bestämd regel kan den neutrala staten utforma sin politik fritt. Det finns inga krav på ”moralisk” eller ”ideologisk” neutralitet, ingen ”åsiktsneutralitet”. På samma sätt är handeln oreglerad — med undantag för krigsmateriel.4 Neutralitetsrätten kräver av de neutrala makterna att de inte understödjer krigförande stater med lån eller leveranser av krigsmateriel. Neutralt område får inte tjäna som bas för krigsoperationer. Värvning av soldater för de krigförande får inte ske på en neutral makts område. Den neutrala staten är skyldig att förhindra neutralitetskränkningar.
    Neutralitetsförpliktelserna skall tolkas restriktivt, eftersom de utgör inskränkningar i den neutrala statens suveränitet. Svenska företrädare bör därför akta sig för att i onödan inskränka handlingsfriheten. Som ett exempel kan nämnas dåvarande statsministern Carl Bildts uttalande om Baltikum hösten 1993. Han sade att det var svårt att se neutraliteten som ett sannolikt val för Sverige i de konfliktfall i vårt närområde som vi i dag kan föreställa oss ”därför att den sätter mycket snäva gränser för vad vi kan göra för att främst politiskt hjälpa grannar som behöver vårt stöd”.
    Man får ofta intrycket att avsikten är att misskreditera neutraliteten för att lättare

överge den. Det gäller många moderater och folkpartister, som vill knyta Sverige till VEU och NATO. Samma motiv anas bakom påståendena att vi ”inte var neutrala” under andra världskriget. Några avsteg från neutralitetsrätten gjordes,5 men i åtskilliga fall har den sentida kritiken riktats mot handlingar som inte har ett dugg med neutralitetsrätten att göra.

 

Krigsfallet och neutralitetsfallet
Under andra världskriget bröt Sverige i ett par avseenden mot neutralitetsreglerna i det högre syftet att rädda landet undan kriget. Krigsrisken bedömdes några gånger vara större om man höll fast vid neutraliteten än om man avvek från den. En tydlig skillnad måste dock göras mellan neutralitetsfallet och krigsfallet. Vi var bundna av neutralitetsrätten så länge Sverige stod utanför kriget. Om vi hade blivit angripna så hade neutralitetspolitiken misslyckats. Sverige hade då blivit krigförande stat med rätt till individuellt och kollektivt självförsvar. Det fanns inget hinder mot att Sverige i så fall fick hjälp av andra stater för att försvara sig.

 

Neutralitetspolitikkommissionen
Den kommission som 1992 tillsattes för att granska uppgifter om förberedelser för mottagande av militärt bistånd 1949– 1969 gjorde ingen klar distinktion mellan neutralitetsfallet och krigsfallet.6 En förklaring

 

5 Jfr min artikel ”Neutraliteten under andra världskriget” i Kungliga Krigsvetenskapsakademiens Tidskrift 1984, s. 109–124.

4 Se mina artiklar ”Neutralitet och vapenhandel” i Svensk Juristtidning 1984, s. 45–56, samt ”Neutralitet och utrikeshandel” i Svensk Juristtidning 1985, s. 496–504. 6 Se SOU 1994:11 Om kriget kommit ...

 

härtill kan vara att ingen folkrättslig expert ingick i kommissionen.
    Kommissionen kritiserade ett uttalande av statsminister Tage Erlander i ett interpellationssvar i riksdagen 1959. Han tog kategoriskt avstånd från förberedelser och överläggningar för militär samverkan med medlemmar av en stormaktsallians.7 Enligt kommissionen gav uttalandet ”en medvetet felaktig bild av vad som faktiskt förekommit”.
    Ingenting hindrar en neutral stat från att unilateralt, dvs. på egen hand, vidta åtgärder för att underlätta hjälp utifrån för det fall att landet blir angripet. Att Sverige förlängde vissa start- och landningsbanor var således fullt legitimt.
    Däremot får stabsöverläggningar inte hållas och försvarsplaner inte utarbetas i fredstid mellan en neutral stat och en eller flera medlemmar av en militärallians. Enligt kommissionen förekom inte några överläggningar om operativ samverkan.

 

”Icke-krigförande”
Det är i vissa kretsar populärt att försöka uppställa en tredje kategori, icke-krigförande, mellan krigförande och neutrala stater. Det hävdas — även i riksdagstryck — att stater som inte proklamerat sig neutrala kan betrakta sig som icke-krigförande.8 Som redan påpekats skiljer dock neutralitetsrätten bara mellan krigförande och neutrala stater. Några regler för

”icke-krigförande” stater finns inte i folkrätten. Begreppet är kontroversiellt. De krigförande accepterar kanske att en stat avviker från neutralitetsreglerna (t. ex. Sverige under finska vinterkriget), men det betyder inte att man har godtagit en tredje kategori ”icke-krigförande”. Risken för motåtgärder från en krigförande stats sida (t. ex. repressalier) måste man räkna med.9 Bland förespråkarna för begreppet ”icke-krigförande” återfinns Ove Bring och Krister Wahlbäck.10 För Bring som professor i folkrätt måste det dock vara störande att den egna tesen inte får stöd i auktoritativa internationella folkrättsframställningar. De 1994 antagna San Remo-reglerna om sjökriget har följande definition av ordet ”neutral”: varje stat som inte deltar i konflikten.11

Behövs en neutralitetsförklaring?
De som förordar en ny kategori ”icke-krigförande” tror att man kan inta denna ställning genom att inte avge någon neutralitetsförklaring.12 Ett tidigare exempel på denna inställning

 

 

9 Jfr min artikel ”Boforsaffären med Indien och folkrätten” i Svensk Juristtidning 1994, s. 897–912 (902 ff.). 10 Se ”Sverige och neutralitetsrätten — från Hugo Grotius till Carl Bildt” i Svensk Juristtidning 1995, s. 425–438 (437 f.) respektive ”Aderton missförstånd om svensk säkerhetspolitik” i Internationella studier 1995, s. 37–80 (62). 11 Bring tar upp San Remo-reglerna i artikeln ”Om den marina neutralitetens utveckling — några reflexioner i anledning av en ny sjökrigsmanual”, Tidskrift i sjöväsendet 1996, s. 177– 185 (184).

7 Jfr min artikel ”Neutralitetspolitikens trovärdighet” i Svensk Juristtidning 1986, s. 191–205 (195 f.). 8 Prop. 1991/92:174 med förslag till lag om krigsmateriel, s. 51–52. 12 Bring i Svensk Juristtidning 1995 s. 436. Wahlbäck a. a. s. 62.

 

finns i samband med utfrågningen inför konstitutionsutskottet 1988 av dåvarande krigsmaterielinspektören Sven Hirdman. Han ansåg att ”skyldigheterna för neutral stat enligt Haag-konventionerna kan för Sveriges del endast inträda efter det att svenska regeringen utfärdat en neutralitetsförklaring”.13 Det finns inget folkrättsligt stöd för den ståndpunkten. Neutralitetsreglerna träder i kraft automatiskt vid ett krigsutbrott. Detsamma gäller för krigets lagar, som de krigförande staterna måste följa oavsett om någon krigsförklaring har utfärdats eller inte.

 

Neutralitet eller solidaritet?
I ett försök att svartmåla neutralitetspolitiken hävdas från EU-, VEU- och NATO-vänligt håll att den strider mot solidariteten eller den kollektiva säkerheten.14 Det är sant att ett beslut av FN:s säkerhetsråd kan tvinga oss att vidta sanktioner mot en krigförande stat i strid med neutralitetsreglerna. Förpliktelser enligt FN:s stadga gäller före andra skyldigheter.
    Här har vi att göra med ett undantag, ett specialfall. Det är ont om exempel på att FN:s säkerhetsråd har fattat bindande sanktionsbeslut som gjort det omöjligt att följa de annars gällande neutralitetsreglerna. Det är därför onödigt att konstruera en fiktiv motsättning

mellan neutralitet och solidaritet.15

Opinionsbilden
År efter år bekräftas det i opinionsundersökningar att en överväldigande majoritet av svenska folket vill behålla en alliansfri politik i fredstid syftande till neutralitet i krig. Den just publicerade SOM-undersökningen visar att stödet för neutralitetspolitiken ligger på 69 procent. Endast 21 procent av de tillfrågade vill att Sverige skall gå med i NATO. Trots den kampanj som drivs av folkpartiet och moderaterna får dessa inte ens stöd hos sina egna väljare. 45 procent av svenskarna är absolut emot ett NATO-medlemskap (bland folkpartiets anhängare är siffran 48 procent). Man måste fråga sig hur folkpartiet och moderaterna kan försvara sin NATO-vänliga politik. De har inte stöd i opinionen eller ens bland sina egna sympatisörer. Och de avviker från den säkerhetspolitiska linje som de varit med om att fastslå i riksdagen.

 

Återgång till neutralitetslinjen

 

För att skapa klarhet om Sveriges säkerhetspolitik borde riksdagen återgå till den hävdvunna formuleringen ”alliansfrihet i fred, syftande till neutralitet i händelse av krig”. 1992 års formulering strider på flera punkter mot neutralitetsrätten. Den är dessutom oklar och har tolkats på olika sätt. Det är ett 13Se min artikel i Svensk Juristtidning 1994 s. 901 f. 14 T. ex. Bring i anförandet ”Neutralitet contra kollektiv säkerhet” i Kungliga Krigsvetenskapsakademiens Handlingar 1992, s. 423–429.

15 Jfr mina artiklar om ”Neutralitet och sanktioner” (not 2) samt ”Neutralitet, solidaritet, disponibilitet” i Svensk Juristtidning 1989, s. 401–406.

 

minimikrav på den säkerhetspolitiska huvudlinjen att man skall veta vad den syftar till.
Rolf H. Lindholm