Behövs det ett utvidgat ansvar för förorenade områden?

Långtgående bestämmelser om ansvarsgenombrott kan leda fel

 

 

Av advokaten KRISTINA FORSBACKA

Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till hur
Miljöskadedirektivet1 ska genomföras i svensk rätt.2 Denne ska också undersöka behovet och analysera konsekvenserna av en bestämmelse om ansvarsgenombrott på miljörättens område. Om ett behov finns ska utredaren lämna förslag på hur en bestämmelse om ansvarsgenombrott lämpligen bör utformas. Utredaren ska enligt direktiven beakta Aktiebolagskommitténs förslag till bestämmelse om ansvarsgenombrott och det förslag till utformning av ansvarsgenombrottsbestämmelse som redovisats av regeringen i lagrådsremissen till miljöbalken, inklusive Lagrådets ändringsförslag.

 

Jag har tidigare behandlat frågan om ansvarsgenombrott vid miljöskador och ifrågasatt om ett utvidgat ansvar behövs.3 Enligt min uppfattning bör man tänka sig för innan man inför långtgående bestämmelser om ansvarsgenombrott inom miljörätten. Man bör säkerställa att ett verkligt behov finns och noga beakta vilka konsekvenser en sådan bestämmelse kan få. Om en bestämmelse om ansvarsgenombrott införs bör man välja en lösning som uppfyller grundläggande krav på rättssäkerhet. Jag avser här att analysera de tidigare föreslagna bestämmelserna om ansvarsgenombrott inom miljörätten vilka regeringen hänvisat till. Jag vill också peka på alternativ till långtgående bestämmelser om ansvarsgenombrott.

 

1. Grundläggande krav för utvidgat ansvar
1.1 Strängt ansvar enligt miljöbalken
Frågan om ett utvidgat ansvar för efterbehandling av förorenade områden bör ses mot bakgrund av att miljöbalken stadgar ett långtgående ansvar för verksamhetsutövare av miljöfarlig verksamhet. Ansvaret är i princip strikt, dvs. oberoende av vållande, och solidariskt mellan olika verksamhetsutövare. Ansvaret för efterbehandling gäller retroaktivt för all verksamhet från 1969, dvs. bakåt i tiden. Ansvaret preskriberas inte, vilket innebär att det också gäller för all framtid. Den begränsning av ansvaret som finns är att myndigheterna ska göra en

 

1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador. 2 Dir. 2004:159 Miljödepartementet Miljöskadeansvar m.m. 3 SvJT 2000, s. 905 f. Kan ett moderbolag bli ansvarigt för miljöfarlig verksamhet som dess dotterbolag bedriver?

skälighetsbedömning av ansvarets omfattning. De faktorer som påverkar skälighetsbedömningen är (i) den tid som förflutit sedan föroreningarna ägt rum, (ii) huruvida den ansvarige följt de krav som gällt för verksamheten vid tidpunkten för verksamhetens bedrivande, samt (iii) omständigheterna i övrigt. Det kan i praktiken ofta vara svårt att bedöma vilket utfallet av skälighetsbedömningen blir.
    Ansvaret för efterbehandling av miljöskador är således strängt. Det kan redan enligt gällande bestämmelser vara svårt att förutse vilka som kan bli ansvariga och i vilken omfattning de ansvariga drabbas av ansvaret. Ett utvidgat ansvar för miljöskador till annan än den som traditionellt anses såsom utövare av den miljöfarliga verksamheten bör därför ske med försiktighet.

 

1.2 Förenlighet med miljörättsliga principer och grundläggande krav på rättssäkerhet
Under alla förhållanden bör en bestämmelse om ansvarsgenombrott vara förenlig med grundläggande principer inom miljörätten samt uppfylla vissa grundläggande krav på rättssäkerhet.
    För det första bör ansvaret vara förenligt med den inom miljörätten grundläggande och internationellt accepterade principen ”polluter pays principle”.4 Det är förorenaren som ska betala för efterbehandling av förorenad mark. Principen, som innebär att förorenaren ska betala såväl preventiva som reparativa åtgärder, är idag en internationell såväl ekonomisk som rättslig princip.5 Principen är bindande för EU:s medlemsstater. Bland annat stadgas det i Europeiska enhetsakten att miljöförstöring primärt ska åtgärdas vid källan och att förorenaren skall betala.6 Att förorenaren ska betala följer även av allmänna skadeståndsrättsliga principer om att den som orsakar en skada också ska ersätta skadan.7 För det andra bör ansvaret vara tydligt och klart. Detta för att uppfylla kravet på förutsebarhet men också för att den ansvarige ska kunna finansiera ansvaret, t.ex. genom att teckna en försäkring.8 Ett ansvar som inte är förutsebart uppfyller inte grundläggande krav på rättssäkerhet.

 

2. Tidigare förslag till ansvarsgenombrott inom miljörätten
Diskussionen om ett utvidgat ansvar för efterbehandling för andra än de som idag definieras såsom verksamhetsutövare har pågått under en längre tid. Under arbetet med Miljöbalken förslogs i lagrådsremissen ett utvidgat ansvar för miljöskador som vid vissa omständigheter skulle ha inneburit s.k. ansvarsgenombrott. Regeringen uttalade att det fanns starka skäl för att genomföra ett utvidgat ansvar för förorenade

 

4 Principen att förorenaren ska betala formulerade i skrift av OECD 1972. 5 Johan Norman i Kreditgivaransvar vid miljöskada, s. 18. 6 Artikel 25 i enhetsakten (s. 19). 7 Marie-Louise Larsson i Kreditgivaransvar vid miljöskada, s. 152. 8 Marie-Louise Larsson i Kreditgivaransvar vid miljöskada, s. 158.

områden för andra än verksamhetsutövare, men godtog Lagrådets uppfattning att lagstiftning i denna del inte borde ske förrän Aktiebolagskommitténs arbete i frågan om ansvarsgenombrott slutförts. Aktiebolagskommittén lade i januari 2001 fram sitt betänkande. Kommittén lade inte fram något generellt förslag till ansvarsgenombrott. Däremot föreslog kommittén ett utvidgat ansvar vid miljöskador som skulle innebära ansvarsgenombrott. Förslaget mötte kraftig kritik från så gott som samtliga remissinstanser. I lagrådsremissen med förslag till ny Aktiebolagslag föreslogs ingen regel om ansvarsgenombrott på miljörättens område. I stället uppgav regeringen att Aktiebolagskommitténs förslag till en sådan regel skulle behandlas i samband med genomförandet av Miljöskadedirektivet.
    Jag kommer nedan att redogöra för och analysera båda dessa förslag.

 

2.1 Aktiebolagskommitténs förslag om utvidgat ansvar
2.1.1 Inga generella bestämmelser om ansvarsgenombrott
Aktiebolagskommittén avgav i januari 2001 sitt slutbetänkande.9 Kommittén hade kommit till slutsatsen att man inte borde föreslå någon generell regel om ansvarsgenombrott.10 Man hänvisade till Betalningsansvarighetskommitténs utredning vid mitten av 1980-talet. Denna utredning gav inte stöd för att det vid den tidpunkten från näringslivets eller de rättsvårdande myndigheternas sida skulle ha förelegat något utbrett behov av en generell regel om ansvarsgenombrott. Enligt Kommittén fanns det ingenting som talade för att behovet av en sådan reglering skulle vara större idag. Tvärtom menade Kommittén att den skärpning av lagstiftningen och den utveckling av rättspraxis som skett på en rad olika rättsområden sedan Betalningsansvarighetskommitténs betänkande lades fram torde ytterligare ha minskat behovet av en generell regel om ansvarsgenombrott. Behovet av en lagreglering av ansvarsgenombrott var således snarast ännu mindre idag.11

2.2 Kommitténs förslag till ansvarsgenombrott vid miljöskador
Kommittén lade dock fram ett förslag till utvidgat ansvar för förorenade områden för andra än verksamhetsutövaren. Förslaget innebar att ansvaret för efterbehandlingsåtgärder som åvilar verksamhetsutövaren under vissa förutsättningar skulle utsträckas till huvudaktieägaren när det stod klart att företaget saknade medel till efterbehandlingen. Kommitténs förslag innefattade följande tillägg till 10 kapitlet 2 § miljöbalken:

 

”Om verksamhetsutövaren inte förmår att uppfylla sina förpliktelser enligt detta kapitel ansvarar i skälig omfattning den, som genom att utöva ett be-

 

9 Ny aktiebolagslag SOU 2001:01. 10 SOU 2001:01 s. 286 f. 11 SOU 1996:103, del II s. 405 och SOU 2001:1 s 289.

stämmande inflytande över verksamheten, i avsevärd grad medverkat till denna oförmåga.”

 

Ansvaret för återställningsåtgärder skulle således utsträckas till en krets av fysiska och juridiska personer som stått eller står verksamhetsutövaren nära och som har påverkat hans möjligheter att sörja för återställningsåtgärderna.
    Aktiebolagskommitténs förslag skulle innebära ett ansvar för huvudaktieägare för företagets miljöskulder. Man skulle bryta genom den aktiebolagsrättsliga principen att aktieägaren endast skall ansvara för företagets förpliktelser med det insatta aktiekapitalet. En bestämmelse om s.k. ansvarsgenombrott skulle införas inom miljörätten.

 

2.3 Förutsättningar för ansvarsgenombrott
De förutsättningar som uppställdes kan sammanfattas enligt följande:

 

(i) att verksamhetsutövaren skulle vara på obestånd eller i vart fall ha en så dålig ekonomi att det stod klart att han saknade medel till föreskrivna återställningsåtgärder, (ii) att någon fysisk eller juridisk person skulle ha utövat ett bestämmande inflytande över verksamhetsutövaren, (iii) att aktieägaren skulle också faktiskt ha utnyttjat sin maktposition, (iv) att det fanns ett samband mellan verksamhetsutövarens dåliga ekonomi och den påverkan på honom som aktieägaren utövat, samt (v) att det vid en helhetsbedömning framstod som skäligt.

 

Såsom exempel på samband mellan verksamhetsutövarens dåliga ekonomi och den påverkan på honom som utövats av aktieägaren nämnde Kommittén beslut om koncernbidrag från dotterbolaget och internprissättning till förmån för moderbolaget i ett koncernförhållande.12 Utdelning till aktieägaren torde vara en annan sådan åtgärd som skulle kunna leda till medansvar. Vid skälighetsbedömningen skulle hänsyn få tas bl. a. till de vinster som den miljöskadliga verksamheten genererat och i vad mån dessa kommit den medansvarige till godo.13

2.4 Inget krav på underkapitalisering eller otillbörlighet
Något krav på att det verksamhetsutövande bolaget skulle ha varit underkapitaliserat ställdes inte. Medansvar för återställningsåtgärder skulle dock förutsätta att den medansvarige i avsevärd grad medverkat till att den verksamhetsansvarige hamnat i en situation där han saknar de ekonomiska resurser som krävs för att fullgöra sin återställnings-

 

12 SOU 2001:1, s.289 f. 13 SOU 2001:1, s. 292.

skyldighet. Detta skulle enligt Kommittén innebära att en underkapitaliseringssituation i någon mån skulle kunna beaktas vid prövningen.14 Enligt Kommittén skulle det vidare kunna framstå som skäligt att moderbolaget skulle åläggas ett ansvar för efterbehandlingskostnader som föranleddes av ett helägt dotterbolags verksamhet, även när dotterbolaget varit ett välskött företag, om den miljöpåverkande verksamheten i dotterbolaget upphört och bolaget tömts på sitt kapital innan behovet av efterbehandling blivit uppmärksammat.15 Prövningen av rekvisitet ”i avsevärd grad” gick enligt Kommittén i någon mån samman med den allmänna skälighetsbedömning som ingick i prövningen om ett medansvar skulle åläggas. I Kommitténs förslag uppställdes inget krav på att aktieägaren skulle ha utövat sitt bestämmande inflytande över verksamhetsutövaren på så sätt att han medverkat till att föroreningen uppkommit, eller ens att han haft någon sådan möjlighet. Fråga var i stället om ett medansvar enbart på grund av medverkan till verksamhetsutövarens betalningsoförmåga. Ansvaret för aktieägaren var således strikt, utan någon koppling till uppkomsten av föroreningen.
    Kommitténs förslag skulle vidare bli beroende av hur man tolkar oklara begrepp som ”i skälig omfattning” och ”i avsevärd mån”. Eftersom en skälighetsbedömning ska göras enligt 10 kap. 4 § miljöbalken torde förslaget vidare inneburit att ”dubbla” skälighetsbedömningar skulle göras. Sammantaget skulle detta enligt min uppfattning innebära att ett ansvar skulle bli svårt att förutse.
    Det är att märka att förslaget inte ställde något krav på att aktieägaren skulle ha agerat otillbörligt eller att verksamhetsutövaren skulle ha varit underkapitaliserad (även om en underkapitaliseringssituation i någon mån skulle kunna beaktas)16, något som tidigare ansetts vara nödvändiga förutsättningar när man diskuterat att införa lagstiftning om ansvarsgenombrott.17 Med den utformning som förslaget hade skulle aktieägare som tillgodogjort sig helt lagliga utdelningar eller koncernbidrag kunna bli ansvariga för miljöskador som uppstått också innan de ägde bolaget, dvs. för skador som de inte medverkat till och som var helt okända vid utbetalningstillfället.
    Enligt min uppfattning uppfyllde inte Aktiebolagskommitténs förslag något av de i punkt 2.2 ovan angivna grundläggande kraven, dvs. att förorenaren ska betala och att ansvaret ska vara förutsebart.

 

2.5 Kritik mot Aktiebolagskommitténs förslag
2.5.1 Reservation från två ledamöters sida
Kommitténs förslag var kontroversiellt. Två ledamöter reserverade sig mot Kommitténs förslag till regel om ansvarsgenombrott i miljöbal-

 

14 SOU 2001:1, s. 292. 15 SOU 2001:1, s. 292. 16 SOU 2001:1, s.292. 17 Prop. 1990/91:198, bil 5, s. 43 f.

ken och ansåg att bestämmelsen inte borde införas. De ansåg den föreslagna regeln inte uppfyllde de rättssäkerhetskrav som kan ställas och att regeln skulle drabbat familjeföretagare särskilt hårt. Ledamöterna hänvisade bland annat till Lagrådets uttalande om Betalningskommitténs förslag, nämligen att det riskerade att medföra ”ett nytt osäkerhetsmoment i all näringsverksamhet som sker i aktiebolagsform, genom att principen om ansvarets begränsning till det satsade aktiekapitalet kan genombrytas i efterhand på otillräckligt preciserade grunder”. Enligt ledamöternas uppfattning gick Aktiebolagskommitténs förslag till ansvarsgenombrott på miljöområdet längre än Betalningsansvarighetskommitténs genom att osäkerhetsmomentet för den som äger en aktiemajoritet i ett bolag skulle bli permanent och inte ens knutet till förhandenvaron av olika i och för sig oklara rekvisit som ”otillbörlighet”, ”vårdslöshet” och liknande. Dessa rekvisit beskriver beteenden som aktieägaren — åtminstone i uppenbara fall — kan förutse och påverka. Regeln skulle vidare enligt ledamöterna drabba familjeföretagare särskilt hårt. En familjeföretagare som äger aktiemajoriteten i ett företag måste typiskt sett anses utöva ett bestämmande inflytande över företagets verksamhet. Familjeföretagaren kan därför i allmänhet alltid anses ha medverkat till bolagets oförmåga att uppfylla sina efterbehandlingsförpliktelser, och kan därför alltid riskera ett ansvar för företagets miljöskador.18

2.5.2 Kritik från remissinstanserna Aktiebolagskommitténs förslag möttes vidare av massiv negativ kritik från remissinstanserna. Så gott som samtliga remissinstanser var negativa till förslaget. Enligt remissinstanserna behövdes bland annat mer utredning om behovet och konsekvenserna av ett införande av regler om ansvarsgenombrott. Kritik framfördes bl.a. från Sveriges advokatsamfund och FAR.
    Sveriges advokatsamfund uttryckte i sitt remissyttrande farhågor för att den föreslagna regleringen skulle få svåröverskådliga och allvarliga konsekvenser både för enskilda och för investeringsklimatet för svenska aktiebolag. Förslaget torde enligt advokatsamfundet innebära att en aktieägare med bestämmande inflytande skulle kunna få svara jämte bolaget för vissa miljörelaterade skulder på grund av att han medverkat i beslut om ekonomiska satsningar, som kanske förefallit välmotiverade, men som ändå slagit fel så att bolaget inte längre har medel att uppfylla sina förpliktelser. På samma sätt skulle även en aktieägares upprätthållande av avkastningskrav trots osäker ekonomi hos bolaget kunna leda till ansvar.
    Också FAR avstyrkte i sitt remissyttrande den föreslagna regeln om ansvarsgenombrott avseende skyldigheten att vidta återställningsåtgärder. FAR anförde att Kommittén inte gjort någon egen behovs- eller konsekvensanalys och att den föreslagna regeln skulle medföra att

 

18 SOU 2001:1, s. 428 f.

det i många fall skulle bli praktiskt omöjligt för en aktieägare att bedöma vilken risk han eller hon tar utöver det satsade aktiekapitalet. FAR pekade vidare på att den omständigheten att ett otillbörlighetsrekvisit saknas, dessutom skulle medföra att lagliga utdelningar och koncernbidrag långt senare skulle kunna utlösa ansvar för en aktieägare med bestämmande inflytande över det företag som orsakat en skada, även om skadan var okänd vid betalningstillfället. Förslaget skulle medföra risk för att krav på ansvar skulle kunna riktas mot en vidare krets än som motiveras av syftet med förslaget.
    Naturvårdsverket var i stort sett den enda remissinstans som var positiv till förslaget.

 

2.5.3 Inget förslag till bestämmelse om ansvarsgenombrott inom miljörätten I lagrådsremissen med förslag till ny aktiebolagslag föreslogs inte någon regel om ansvarsgenombrott på miljörättens område. Regeringen uppgav i stället att Aktiebolagskommitténs förslag till en sådan regel skulle komma att behandlas i samband med genomförandet av Miljöskadedirektivet.

 

3. Förslaget i lagrådsremissen till miljöbalken
3.1 Lagförslaget i lagrådsremissen till miljöbalken
Redan i slutet av 1990-talet under arbetet med miljöbalken diskuterades olika förslag till utökat ansvar för förorenade områden för andra än verksamhetsutövare.19 Regeringen föreslog i lagrådsremissen en bestämmelse om att den som utövar eller har utövat ett bestämmande inflytande över en verksamhetsutövare, och som därvid i avsevärd grad medverkat till att en förorening uppkommit, skulle ansvara såsom verksamhetsutövare. Det förslag som intogs i lagrådsremissen avseende miljöbalk innefattade följande tillägg till 10 kapitlet 2 § miljöbalken:

 

”Den som utövar eller har utövat ett bestämmande inflytande över en verksamhetsutövare som avses i första stycket och som därvid i avsevärd grad har medverkat till att föroreningen har uppkommit ansvarar såsom verksamhetsutövare.”

 

I det förslag till utökat ansvar för miljöskador som lades fram under arbetet med miljöbalken förutsattes vidare

 

i) att någon hade haft ett bestämmande inflytande över verksamhetsutövaren, samt ii) att det bestämmande inflytandet hade utövats, och att det i avsevärd grad hade bidragit till att föroreningen hade uppkommit. (Min kursivering)

 

19 Se min artikel i SvJT 2000 s. 905 f.

För ansvar krävdes således i vart fall att det bestämmande inflytandet utnyttjats på så sätt att man medverkat till att föroreningen uppkommit eller försvårats.

 

3.2 Lagrådets synpunkter på ansvarsgenombrott
Lagrådet hade invändningar mot den föreslagna ordalydelsen. Särskilt anmärkningsvärt ansåg Lagrådet det vara att man delvis frångick det krav som tidigare ansetts vara en nödvändig om inte tillräcklig förutsättning för ansvarsgenombrott, nämligen att aktiebolaget skall ha varit underkapitaliserat.20 Såsom exempel tog Lagrådet den situationen att någon på grund av aktieinnehav haft ett bestämmande inflytande över ett företag och i den egenskapen medverkat till att utverka tillstånd för företaget att bedriva miljöfarlig verksamhet i medvetande om att föroreningar kan uppkomma men i avsikt att fullt ut tillgodose tillståndvillkoren. Under tiden för sitt aktieinnehav har delägaren sett till att företaget är tillräckligt kapitalstarkt för att svara för alla efterbehandlingskostnader som kan tänkas uppkomma. Långt senare — sedan hans engagemang i företaget för länge sedan har upphört — uppstår emellertid efterbehandlingskostnader som företaget i sin då aktuella finansiella situation inte kan betala. Som förslaget var utformat skulle den tidigare aktieägaren i detta fall kunna förpliktas att fullt ut svara för kostnaderna, trots att någon underkapitalisering inte förelåg under den tid han hade bestämmande inflytande. Lagrådet ansåg att bestämmelsen i första hand borde utgå. I andra hand borde den utformas på ett sådant sätt att en skälighetsbedömning kunde göras så att uppenbart orimliga resultat kunde undvikas. Lagrådet föreslog, om en bestämmelse om ansvarsgenombrott skulle införas, följande justerade lydelse:

 

”Den som på grund av aktie- eller andelsinnehav eller avtal utövar eller har utövat ett bestämmande inflytande över en verksamhetsutövare och som därvid i avsevärd grad har medverkat till att föroreningen har uppkommit eller försvårats skall tillsammans med verksamhetsutövaren ansvara för efterbehandlingen i den mån det med hänsyn till omständigheterna är skäligt. Ansvar inträder dock inte i annat fall än då verksamhetsutövarens ekonomiska underlag varit uppenbart otillräckligt i förhållande till verksamhetens art och omfattning samt till förutsebara risker.”

 

Även om alternativet i lagrådsremissen till miljöbalken, i vart fall med de förtydliganden som Lagrådet föreslagit, skulle kunna anses bygga på principen att förorenaren ska betala kan kritik framföras mot förslaget. Ansvaret torde bli svårt att förutse. Man bör också enligt min uppfattning generellt vara försiktig med att införa bestämmelser som bryter genom principen aktiebolagets oberoende. Det är därför viktigt att ordentligt utreda om det, mot bakgrund av det strikta och solidariska ansvaret inom miljörätten, finns något verkligt behov av ett

 

20 Propositionen 1997/98:45 del 2 s.474 f.

utvidgat ansvar. Om ett utvidgat ansvar skulle behövas bör man enligt min uppfattning överväga alternativ till långtgående regler om ansvarsgenombrott.

 

4. Definition av verksamhetsutövare
4.1 Bakgrund
Svensk rätt innehåller inte någon legaldefinition av begreppet ”verksamhetsutövare”. Jag anser att man, med beaktande av den senaste utvecklingen inom EU samt inom svensk rätt, i samband med att Miljöskadedirektivet implementeras i svensk rätt borde överväga att i miljöbalken föra in en legaldefinition av verksamhetsutövare. Som jag tidigare påpekat kunde man, om man anser det nödvändigt, genom denna metod också införa ett utsträckt ansvar för efterbehandling.21

4.2 Miljöskadedirektivet
Miljöskadedirektivet innehåller följande definition av verksamhetsutövare som ligger nära definitionen i IPPC-direktivet:

 

”verksamhetsutövare: varje fysisk eller juridisk person, privat eller offentlig, som driver eller kontrollerar en yrkesverksamhet eller, om detta följer av nationell lagstiftning, den person till vilken avgörande ekonomiska befogenheter när det gäller en sådan verksamhets tekniska funktion har delegerats, inbegripet den person som innehar tillstånd eller godkännande för denna verksamhet och/eller den person som registrerar eller anmäler en sådan verksamhet”

 

4.3 IPPC-direktivet
EU-direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, det s.k. IPPC-direktivet22, bör också kunna vara till ledning. Enligt definitionen i IPPC direktivet definieras verksamhetsutövare (”operator”) såsom

 

…”any natural or legal person who operates or controls the installation or, where this is provided for in national legislation, to whom decisive economic power over the technical functioning of the installation has been delegated.”23

Den svenska översättningen av bestämmelsen i IPPC-direktivet är följande:

 

”Verksamhetsutövare: varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en anläggning eller, om det finns bestämmelser om detta i den nationella lagstiftningen, varje person som har givits rätten att fatta avgörande ekonomiska beslut med avseende på anläggningens tekniska funktionssätt”

 

21 SvJT 2000, s. 926. Kan ett moderbolag bli ansvarigt för miljöfarlig verksamhet som dess dotterbolag bedriver? 22 Direktivet om Integrated Pollution and Control, den EU-rättsliga reglering som närmast motsvarar kap. 9–10 i miljöbalken. 23 Art. 2.12.

Som jag tidigare påpekat kan det ifrågasättas om översättningen av ”controls” till ”innehas” är korrekt och om den svenska miljölagstiftningen uppfyller kraven enligt IPPC-direktivet.24 Begreppet ”kontroll” har kommit att innefatta faktisk, juridisk eller ekonomisk kontroll. Man strävar efter att finna den som faktiskt styr verksamheten och som därmed skulle kunna förhindra att miljöskador uppstår.25 Genom att införa ett utvidgat ansvar för de aktörer som faktiskt eller ekonomiskt kontrollerar en miljöfarlig verksamhet genom att definiera dessa såsom utövare av verksamheten införs ett direkt ansvar för efterbehandlingsåtgärderna för dessa baserat på kontroll.26 I Miljöskadedirektivet och IPPC-direktivet ges medlemsländerna dessutom en möjlighet att utvidga verksamhetsutövaren till att avse också den som har ekonomisk kontroll över verksamheten.

 

4.4 Definitioner av verksamhetsutövarbegreppet i svensk rätt
Även i svensk rätt har legaldefinitioner av verksamhetsutövare förts in. Ett par exempel kan nämnas. I Lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Sevesolagen) som är baserad på Sevesodirektivet27 har följande definition tagits in:

 

”Verksamhetsutövare: varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en verksamhet eller anläggning eller som på annat sätt har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut om verksamhetens eller anläggningens tekniska drift. Om flera verksamheter med en gemensam ägare är samlokaliserade, skall dessa anses som en enda verksamhet och den gemensamma ägaren som verksamhetsutövare”

 

I lagen om handel med koldioxid som är baserad på Handelsdirektivet har följande legaldefinition av verksamhetsutövare tagits in:

 

”Verksamhetsutövare: varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en verksamhet eller anläggning eller som på annat sätt har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut om verksamhetens eller anläggningens tekniska drift.”

 

5. Sammanfattning och slutsatser
Regeringen överväger att införa en bestämmelse om ansvarsgenombrott inom miljörätten och har gett en särskild utredare i uppdrag att utreda frågan. Den särskilde utredaren ska särskilt beakta Aktiebolagskommitténs förslag till ansvarsgenombrott och det förslag till ansvarsgenombrottsbestämmelse som redovisades av regeringen i lagrådsremissen till miljöbalken, inklusive Lagrådets ändringsförslag.

 

24 Se min artikel i SvJT 2000 s. 905 f. Kan ett moderbolag bli ansvarigt för miljöfarlig verksamhet som dess dotterbolag bedriver?, s. 926. 25 Marie-Louise Larsson, Kreditgivaransvar vid miljöskada, s. 153 26 Marie-Louise Larsson, Kreditgivaransvar vid miljöskada, s. 159 27 96/982/EEG.

Innan en bestämmelse införs bör man enligt min uppfattning dels försäkra sig om att det finns ett verkligt behov av en bestämmelse om utvidgat ansvar samt dels väga konsekvenserna av en långtgående bestämmelse om ansvarsgenombrott mot behovet av ett utvidgat ansvar.
    Inledningsvis kan konstateras att Aktiebolagskommittén kom fram till att behovet av generella bestämmelser om ansvarsgenombrott är ännu mindre idag än på 1980-talet då frågan senast utreddes. Beaktas bör vidare att bestämmelserna i miljöbalken innebär ett strängt ansvar för efterbehandling. Ansvaret för verksamhetsutövare är strikt och solidariskt mellan nuvarande, tidigare och framtida verksamhetsutövare. Jag har mot denna bakgrund svårt att se att det skulle finnas något behov av en särskild bestämmelse om utökat ansvar inom miljörätten.
    Mot behovet av ett utvidgat ansvar bör vägas de negativa konsekvenserna av en bestämmelse om ansvarsgenombrott. Risken är stor att en bestämmelse om ansvarsgenombrott inom miljörättens område skulle medföra att det inte går att förutse vilken risk en aktieägare tar utöver det satsade aktiekapitalet. Detta skulle kunna få svåröverskådliga och allvarliga konsekvenser både för enskilda och för investeringsklimatet för svenska aktiebolag.
    Aktiebolagskommitténs förslag till ansvarsgenombrott inom miljörätten skulle, genom att otillbörlighetsrekvisit saknades, kunna medföra att lagliga utdelningar och koncernbidrag långt senare skulle kunna utlösa ansvar för en aktieägare med bestämmande inflytande över det företag som orsakat en skada, även om skadan varit okänd vid betalningstillfället. Aktiebolagskommitténs förslag till ansvarsgenombrott uppfyller därför inte enligt min uppfattning de grundläggande krav på rättssäkerhet som kan ställas. Vad gäller förslaget till ansvarsgenombrott i lagrådsremissen till miljöbalken kan noteras att Lagrådet ställde sig mycket kritiskt till en bestämmelse om ansvarsgenombrott och i första hand ansåg att bestämmelsen borde utgå. Som förslaget var utformat skulle, enligt Lagrådet, en delägare kunna bli ansvarig att i efterhand fullt ut svara för efterbehandlingskostnader trots att någon underkapitalisering inte förelåg vid den tidpunkt han hade ett bestämmande inflytande över bolaget. Om en bestämmelse ansågs nödvändig måste den enligt Lagrådet utformas på ett sådant sätt att uppenbart orimliga resultat skulle kunna undvikas. Jag anser att man, i samband med att Miljöskadedirektivet implementeras i svensk rätt, bör överväga att föra in en legaldefinition av verksamhetsutövare i miljöbalken. Detta skulle ligga väl i linje med den allmänna miljörättsutvecklingen, inte minst med utvecklingen inom EU:s miljörätt.
    EU-rätten innehåller sedan en längre tid legaldefinitioner av verksamhetsutövare, vilka samtliga bär stora likheter med den definition som intagits i IPPC-direktivet. I svensk miljörättslig lagstiftning som bygger på EU-bestämmelser har liknande definitioner ofta tagits in.

Såväl i Sevesolagen som i Lagen om handel med koldioxid har det förts in legaldefinitioner av verksamhetsutövare.
    En definition av verksamhetsutövare i miljöbalken kunde t.ex. följa IPPC-direktivet enligt följande:

 

”verksamhetsutövare: varje fysisk eller juridisk person som driver eller kontrollerar en verksamhet eller anläggning”

 

En särskild fråga är huruvida det föreligger behov av att utvidga ansvaret för efterbehandling av förorenade områden. En framtida definition kunde så fall utsträckas till att inkludera fysiska eller juridiska personer som har kontroll över verksamheten eller anläggningen. Detta kunde ske i form av ett direkt ansvar baserat på ett kontrollansvar — alltså inte på ansvarsgenombrott.28 Med det strikta och solidariska ansvar som redan föreligger inom den svenska miljörätten bör man dock noga överväga om det finns något verkligt behov av ett utvidgat ansvar.
    Under alla förhållanden bör man enligt min uppfattning lämna tankarna på att införa ett utvidgat ansvar för miljöskador genom associationsrättsligt ansvarsgenombrott därhän.

 

 

28 Marie-Louise Larsson, Kreditgivaransvar vid miljöskada, s. 159.