Farlighetsbedömningar av narkotika under 100 år
Av fil. kand. JONAS HARTELIUS1
Under Högsta domstolens behandling i maj 2011 (NJA 2011 s. 357) av ett narkotikamål uppkom frågan om vad som skulle anses utgöra en ”vetenskaplig” bedömning av farligheten hos enskilda narkotikapreparat. De första bedömningarna kan spåras 100 år tillbaka, men kriterierna och formerna har varierat. Författaren sammanfattar delar av den historiska utvecklingen för den vetenskapliga och forensiska grunden vid farlighetsbedömningar av enskilda narkotika och lämnar vissa förslag på hur statsmakterna skulle kunna skapa en ökad förutsägbarhet när det gäller farlighetsbedömningar.
Inledning
Högsta domstolen höll den 17–18 maj 2011 huvudförhandling i ett narkotikamål (NJA 2011 s. 357), där en central fråga var hur preparatet mefedron skulle bedömas i farlighetshänseende. Mefedron klassades som narkotika den 25 maj 2009 (SFS 2009:316).
Under förhandlingen tog flera medverkande upp en aktuell studie i den brittiska läkartidningen The Lancet 2010 av Nutt och andra.2 Denna påstods av vissa vara den enda ”vetenskapliga” studien över hur man skulle bedöma farligheten hos en rad droger (av dem de flesta narkotika enligt svensk lag).
Frågan om vetenskaplig eller annan bedömning av farligheten hos en sinnespåverkande substans förekommer i (åtminstone) tre rättsliga sammanhang:
1. beslut om kontroll av substansen som narkotika (eller inom annan kontrollgrupp); 2. tillåtande för medicinskt bruk; samt 3. fastställande av påföljden för ett brott som omfattat en bestämd mängd av substansen.
Vid alla tre typerna av bedömningar spelar forskningsrön eller kliniska, sociala eller polisiära erfarenheter betydande roll. Däremot kan kriterierna skilja sig mellan beslutssituationerna.
1 Författaren har varit vetenskaplig rådgivare i Svenska Carnegie Institutet, en stiftelse med syfte att främja forskning om drogmissbruk, kriminalitet och andra betydande nutida samhällsproblem. Han har varit sakkunnig i ett stort antal narkotikamål, bl.a. ovan nämnda mål i Högsta domstolen. Han även varit författare till stora delar av RättsPM 2005:17, 2009:1 och 2011:10. 2 Nutt, David J, King, Leslie A, Phillips, Lawrence D: Drug harms in the UK: a multicriteria decision analysis, The Lancet, 2010, vol. 376, s. 1558–1565.
Här skall göras en kort sammanfattning av den historiska utvecklingen för den vetenskapliga och forensiska grunden vid farlighetsbedömningar av enskilda narkotika i olika sammanhang under de 100 år som narkotika varit föremål för internationell kontroll.
Tidiga internationella narkotikakonventioner
År 1912 ingicks den första internationella opiumkonventionen. Den reglerade endast råopium, preparerat opium, kokain och heroin (i konventionen kallat diacetylmorfin) samt deras salter. Eftersom konventionen främst rörde internationell handel, särskilt med Kina, var straffbestämmelserna icke-bindande, men de gav möjligheter att kriminalisera bl.a. obehörigt innehav av reglerade substanser. Ingen åtskillnad gjordes mellan substanserna i fråga om farlighet. Faktaunderbyggnaden var vetenskapligt okomplicerad och nämns inte i konventionstexten. Forskning tilldelades emellertid en framtida roll i artikel 14 (d). Där ålades de anslutna staterna att utvidga den kontroll som tillämpades på råopium även till
”alla nya derivat av morfin, av kokain eller av deras respektive salter och varje alkaloid av opium som av allmänt erkänd vetenskaplig forskning visas ha benägenhet att bli föremål för likartat missbruk eller framkalla likartade skadliga effekter.”
Här formulerades två tidiga farlighetskriterier, som idag skulle benämnas missbruks- eller beroendepotential respektive skadebild. Kriterierna skulle dock tillämpas endast för kontroll av nya substanser.
Regleringen av råopium och preparerat opium skedde mot bakgrund av mer än 100 års omfattande missbruk i Kina. Erfarenheten av opiets skadliga effekter på folk och samhälle var vida kända och behövde inte dokumenteras genom särskilda vetenskapliga rapporter.3 Intressant nog reglerades även heroin i 1912 års konvention. Medlet introducerades som läkemedel så sent som 1898. Riskerna för missbruk och narkomani hade dokumenterats kliniskt på endast ett årtionde.4 Sammanfattningsvis kan man säga att 1912 års konvention ställde de angivna substanserna under kontroll på basen av ”vetenskap och beprövad erfarenhet” enligt dåtidens kunskap. Konventionen tillmätte fortsatt forskning en framtida funktion för bevakning av substanser som kunde visa sig så farliga att de borde underkastas internationell kontroll.
En andra internationell opiumkonvention utfärdades 1925 och reglerade även cannabis. Konventionen (art. 10) medgav kontroll av nya substanser efter undersökning och rekommendation av Internationella byrån för offentlig hygien (Office International d’Hygiène
3 Jämför La Motte, Ellen N (1920): The Opium Monopoly, New York: Macmillan. 4 Se även Lichtenstein, Perry M (1914): Narcotic Addiction, New York Medical Journal, vol. 100, Nov. 14, s. 962–966.
Publique) i Paris. (Byrån var en föregångare till Världshälsoorganisationen och upplöstes 1946, samtidigt som dess epidemiologiska funktion överfördes till WHO.) Kriterierna för klassning var risker för att ge upphov till liknande missbruk eller liknande skadliga effekter (”ill effects”). I praktiken var farlighetskriterierna de samma som i 1912 års konvention.
I 1931 års konvention om begränsning av tillverkningen och reglering av distributionen av narkotika ställdes heroin (även där kallat diacetylmorfin) under särskild kontroll (art. 10). Export av heroin var i princip förbjuden men kunde tillåtas till länder som saknade egen heroinproduktion. I artikel 11 reglerades förfarandet för klassning av fenantrenalkaloider från opium eller ekgoninalkaloider från kokablad som narkotika enligt konventionen. Kriterier var risken för tillvänjning (”addiction”) eller risken att en substans kunde omvandlas till en drog med tillvänjningsrisk. Utredningen skulle göras av Internationella hygienbyrån.
En för sin tid fyllig utredning av den särskilda farlighetsbedömningen av heroin publicerades 1947 av Bertil A. Renborg. Denne var svensk diplomat och under åren 1939–1946 chef för Nationernas Förbunds Narkotikakontrolltjänst (Drug Control Service) och i praktiken världens högst uppsatte tjänsteman för internationell narkotikakontroll. Renborg noterade i sin stora översikt över internationell narkotikakontroll att konventionen underkastade heroin en ”särskilt strikt regim” (”specially stringent regime”). Regimen baserades på bedömningen att heroin var ”allmänt betraktat som det farligaste av alla opiumderivat” bl.a. genom att det ansågs vara ytterst giftigt. Renborg beskrev frågan om förbud som en avvägning mellan ”den grad av farlighet som uppkommer av en särskild narkotika” och omfattningen av dess medicinska användning. Den diskussionen förs idag i Sverige i samband med att en substans förs till narkotikaförteckning I (normalt ej tillåten i sjukvården) eller II–V (tillåten i sjukvården med varierande grad av administrativ kontroll). Vid utarbetandet av konventionen diskuterade parterna att helt förbjuda heroin för medicinska ändamål p.g.a. medlets stora beroenderisker. I ett slutdokument skrev parterna att heroin har ”höggradigt farlig karaktär” samt att det i ”de flesta, om ej i alla, fall är möjligt att ersätta med andra medel av mindre farlig karaktär.” I konventionen blev det dock inget totalförbud mot medicinsk användning av heroin.5 Särbehandlingen av heroin i 1931 års konvention kan sägas vara ett enkelt men vetenskapligt grundat framhävande av farligheten hos detta medel i förhållande till andra medel som under samma tid stod under narkotikakontroll.
5 Renborg, B-A (1947): International Drug Control, Washington (DC): Carnegie Endowment for International Peace; särskilda regler om heroin s. 211 ff.
Förenta Nationernas allmänna narkotikakonvention (1961)
Ansvaret för den internationella narkotikakontrollen överfördes 1946 till Förenta Nationerna. För att skapa överblick samlades efter hand alla bestämmelser i FN:s allmänna narkotikakonvention (Single Convention on Narcotic Drugs, 1961). Från och med 1961 års konvention föreligger en vetenskapligt grundad forensisk bedömning att vissa narkotika skall anses vara särskilt farliga. Dylika anses ha ”särskilt farliga egenskaper” (”particularly dangeous properties”; art. 5, para. 5 (a)) och skall av parterna underkastas särskilda åtgärder för att skydda folkhälsan m.m. Substanserna anges på förteckning IV. Att heroin uppfördes där var en fortsättning på särbehandlingen i 1931 års konvention. Övriga medel på 1961 års förteckning IV var från början cannabis och cannabisharts, desomorfin och ketobemidon. Senare tillfördes bl.a. acetorfin, etorfin och en rad fentanyler.6 Allmänna narkotikakonventionen stadfäster och förstärker principen om att vissa reglerade medel skall anses vara särskilt farliga och därför underkastas särskilda kontrollåtgärder. Konventionerna ger en folkrättslig ram för att tillmäta vetenskapliga underlag om farligheten betydelse för hur enskilda substanser skall bedömas i fråga om graden av samhällelig kontroll.
Svenska narkotikaförteckningar under efterkrigstiden
I Sverige uppstod ett ökande missbruk av syntetiska centralstimulantia (amfetamin m.fl.) under senare delen av 1940-talet. Missbruket ledde till att sådana medel underkastades inhemsk narkotikakontroll (1958– 1959). Det skedde på basen av en ökande dokumentation om missbruk med påtaglig beroendeutveckling, kraftig avmagring och psykoser vid långvarigt missbruk.
Svensk narkotikalagstiftning moderniserades kraftigt 1962 i och med utfärdandet av en ny narkotikaförordning (1962:704). Aktuella narkotika angavs på den tiden i Medicinalstyrelsens narkotikaförteckningar. Idag ligger ansvaret för utfärdandet av narkotikaförteckningarna på Läkemedelsverket. Senaste konsoliderade utgåvan är LVFS 2011:10. Där görs en uppdelning av substanserna på förteckningar (I–V) enligt följande:
”• Förteckning I omfattar ämnen, växtmaterial och svampar som normalt inte har medicinsk användning. • Förteckning II–IV omfattar ämnen, växtmaterial och svampar med medicinsk användning. • Förteckning V omfattar vissa nationellt narkotikaförklarade ämnen där det inte behövs tillstånd vid varje enskilt införsel- respektive utförseltillfälle enligt 4 § förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika.”
6 United Nations (1973): Commentary on the Single Convention on Narcotic Drugs, New York: United Nations. Aktuell lydelse av 1961 års konvention med förteckningar: http://www.unodc.org/pdf/convention_1961_en.pdf (2012-03-15).
Grund för indelningen är bl.a. tillgänglig klinisk och vetenskaplig erfarenhet av risker och medicinsk nytta för varje preparat. Medel som anses ha alltför stora risker i förhållande till deras nytta i vården förs till förteckning I. Om nya vetenskapliga rön motiverar en annan bedömning kan ett medel omklassas. Så skedde 2001 med flunitrazepam som fördes från förteckning IV till II (LVFS 2001:4). Hösten 2011 omklassades vissa beredningar innehållande Δ-9-tetrahydrocannabinol från förteckning I till II för att möjliggöra en inregistrering av Sativex® som läkemedel mot bl.a. smärtor vid multipel skleros. (LVFS 2011:10) Även om kriterierna för uppförande på olika förteckningar inte är de samma som underrekvisiten enligt narkotikastrafflagen innebär dock Läkemedelsverkets uppdelning en bedömning av enskilda substanser i farlighetshänseende. Ett medel som anses vara allt för farligt vid kliniskt bruk kommer ej att tillåtas för medicinsk användning.
Sinnessjuklagstiftningskommittén (1964)
Sinnessjuklagstiftningskommittén arbetade i sin senare sammansättning 1957–1964 med att se över hela lagstiftningen om vård av psykiskt sjuka samt vissa andra grupper, såsom alkoholister och narkomaner. Kommittén leddes av justitieombudsmannen T. A. Bexelius och hade som sakkunniga ledamöter bl.a. psykiatern Curt Åmark, som var medicinalråd, sedermera överläkare och hade disputerat på en avhandling om alkoholism. Vid den tiden var narkomani sällsynt som kliniskt problem inom psykiatrin. Kommittén gjorde 1964 i sitt slutbetänkande Mentalsjukvårdslag en sammanfattning av de då viktigaste typerna av narkotika samt en rangordning med avseende på beroenderisk. Det bör noteras att detta skedde på den tiden då WHO fortfarande skilde mellan tillvänjning (”addiction”) och vanebildning (”habituation”). Båda begreppen ersattes 1965 med beroende (”dependence”).
”Man kan gruppera de narkomaniframkallande ämnena efter risken för uppkomst av narkomani. Den största risken föreligger vid morfin och vissa morfinet närstående medel, exempelvis heroin. Här kan en vanlig dosering i smärtstillande syfte tre gånger dagligen på en tid av 2–3 veckor leda till utpräglad tillvänjning. Därnäst i riskavseende kommer opium, vissa s.k. opiumalkaloider och syntetiska ersättningspreparat för morfin (palfium, cliradon, ketogin, petidin m.fl.). Så följer barbitursyrepreparaten, men här har risken minskat så, att den vanliga doseringen på 3–4 tabletter dagligen av exempelvis pentymal är ofarlig ur narkomanisynpunkt. Dubbla de terapeutiska doseringarna tycks dock vara tillräckliga för att medföra tillvänjning. Närmast i ordning kommer sedan alkohol, kokain, mariuhana [obs. stavning; artikelförfattarens anmärkning] och meskalin, medan fenoprominpreparaten [bl.a. amfetamin; artikelförfattarens anmärkning] ur tillvänjningssynpunkt synes erbjuda relativt små risker. Det hindrar inte, att de som berusningsmedel kan ha allvarliga verkningar.”7
7 SOU 1964:40, s. 127.
Senare skulle beroenderisken hos bl.a. fenoprominpreparaten komma att bli väsentligt bättre dokumenterade och mer allmänt erkända. Även om utredningen endast beskrev ett kriterium, narkomani- eller tillvänjningsrisk (beroendeutveckling), för att besvara den underförstådda frågan om rangordning på basen av deras farlighet, visar det citerade avsnittet på en vetenskaplig strävan att systematiskt bedöma medlens inbördes ordning i farlighetshänseende.
Förarbeten till narkotikastrafflagen (1968)
I narkotikastrafflagen (1968:64) 3 § 2 st. föreskrivs att
”Vid bedömande huruvida brottet är grovt skall särskilt beaktas, om det har utgjort ett led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning eller yrkesmässigt, avsett särskilt stor mängd narkotika eller eljest varit av särskilt farlig eller hänsynslös art. Bedömningen skall grundas på en sammanvägning av omständigheterna i det särskilda fallet.”
I förarbetena till en översyn av narkotikastrafflagen8 uttalade departementschefen:
”Över huvud taget är avsikten att mer vikt än f.n. skall läggas vid preparatets farlighet och den hänsynslöshet som gärningsmannen ådagalagt genom sin befattning med narkotikan. Exempel härpå är att preparatet verkar starkt vanebildande, såsom heroin, eller är livsfarligt genom sin sammansättning, [ …]”.
Farligheten hos det hanterade preparatet blir därmed ett rekvisit i narkotikastrafflagen för att ett narkotikabrott skall anses vara grovt. Rekvisitet kan sedan utvecklas med underrekvisit i form av olika kriterier för farlighet, som de nämnda ”starkt vanebildande” eller ”livsfarligt genom sin sammansättning”.
Propositionens exemplifiering med heroin skedde mot samtidens kunskap om detta medel. Vid denna tid var heroinet sedan långt mer än ett halvt sekel allmänt känt för sina vanebildande (läs: beroendeframkallande) egenskaper. Dess farlighet kan sägas ha varit notorisk redan långt före utarbetandet av propositionen9. Heroin kom tidigt under 1900-talet att ställas under särskild kontroll med avseende på medicinsk förskrivning och blev i praktiken totalförbjudet i många länder, bland dem Sverige. USA införde totalförbud även för medicinsk användning redan 1925. Olovlig hantering av heroin har internationellt sett haft strängare påföljder än hantering av många andra internationellt reglerade narkotika. Framhävandet av de särskilda ris-
8 Prop. 1980/81:76 s. 212, Interneringspåföljdens avskaffande och straffet för grovt narkotikabrott. 9 För en bred översikt över notoritet i narkotikamål, se Sjöstrand M (2011): Straffvärde och farlighet i mål med nya narkotikor — Notoritet och bevisning vid farlighets- och straffvärdebedömning av nya narkotiska preparat, i: Festskrift till Per Ole
Träskman, Stockholm: Norstedts Juridik, s. 418–427. Det bör noteras att denna artikel lämnades till trycket före Högsta domstolens avgörande i NJA 2011 s. 357.
kerna med heroin kan sägas vara en tidig men lågdiskursiv farlighetsbedömning på basen av vetenskap och beprövad erfarenhet av ett specifikt preparat, både när det gäller administrativ narkotikakontroll och påföljdsbestämning.
Psykotropkonventionen (1971)
För att kunna reglera nya typer av sinnespåverkande substanser som inte motsvarade kriterierna i 1961 års konvention utfärdade Förenta Nationerna 1971 en konvention om psykotropa medel (Convention on Psychotropic Substances). I praktiken inordnas de flesta nya substanser under 1971 års konvention, eftersom dess kontrollförfarande är enklare att administrera.
För att nya droger skall klassas som psykotropa substanser enligt 1971 års konvention (art. 2, para. 4; ”förteckning I, II, III eller IV” avser konventionens förteckningar över reglerade medel) och därmed klassas som narkotika i Sverige gäller att det rör sig om medel som har
”den egenskapen att framkalla I. 1) beroendetillstånd och 2) stimulerande eller lugnande effekter på centrala nervsystemet, som leder till hallucinationer eller störningar i motoriska funktioner eller tankeverksamhet eller beteende eller varseblivning eller sinnesstämning eller II. liknande missbruk och liknande skadeverkningar som ett ämne i förteckning I, II, III eller IV.”10
Vid regleringen förs en ny substans till någon av förteckningarna I– IV. Substanser på förteckning I är underkastade särskilda kontrollbestämmelser. Så tillåts de endast för mycket begränsad medicinsk användning. Det kan ses som ett uttryck för att de anses vara särskilt farliga. Medlen på denna förteckning omfattar bl.a. LSD och meskalin. Underlag för klassning av en substans eller en ändring av den förteckningen där substansen är uppförd får tillhandahållas av en part (ett anslutet lands regering) eller Världshälsoorganisationen (WHO). WHO är i vissa avseenden efterföljare till NF:s Internationella hygienbyrå. Konventionerna ger WHO ett grundläggande folkrättsligt mandat att göra en vetenskapligt grundad bedömning av farligheten hos narkotika och liknande medel. En substans som sedan flera år är föremål för utredning hos WHO är kat (Catha edulis); här synes internationell enighet ännu inte ha nåtts.
Irwin (1971) respektive Casarett (1975)
Under 1970-talet gjordes två omfattande försök till rangordning av narkotika eller andra rusmedel i farlighetshänseende: Irwin11 respektive Casarett12.
10 United Nations (1976): Commentary on the Convention on Psychotropic Substances, New York: United Nations, s. 45.
Irwin gav 1971 en för sin tid tämligen fyllig redovisning av nio grupper substanser, från flyktiga lösningsmedel till hallucinogener. Några substanser var ej vid den tidpunkten och är ej heller idag kontrollerade som narkotika, bl.a. alkohol, lösningsmedel och tobak. Efter sin genomgång anförde Irwin (s. 12) att ”en expertbedömning av de relativa riskpotentialerna hos dessa medel [= de som redovisats i artikeln, artikelförfattarens anmärkning] har aldrig genomförts.” Irwin ställde sig tvivlande till att experter skulle vara likformigt överens om den inbördes ordningen eller kriterierna för bedömning. Icke desto mindre gjorde han ett försök till en sådan bedömning, baserad på åtta kriterier, från risk för repetitiv eller tvångsmässig användning (motsvarar väsentligen beroenderisk) till risk för accidentell död i överdos (motsvarar väsentligen giftighet).
Irwin (s. 13) redovisade två listor, en avseende substansernas inneboende risker för individen och en avseende deras inneboende risker för samhället. I den senare angav han även den rangordning som gjorts av poliser vid en sommarkurs om drogproblem (22 deltagare).
Irwins tabell 1 inneboende risker för individen (endast inbördes ordning, här ej medtagna kolumner med skattade värden enligt olika kriterier), farligast överst
Limsniffning Metamfetamin Alkohol Cigaretter Barbiturater Heroin LSD-25 Marihuana [Cannabis]
Irwins tabell 2 inneboende risker för samhället, farligast överst
Substans Irwin (% kvot) Polisers bedömning (% rang) Alkohol 100 11 Metamfetamin 90 85 Barbiturater 70 26 Heroin 40 100 Marihuana [Cannabis] 20 16 LSD-25 15 56 Limsniffning 10 34 Cigaretter 5 2
Irwin refererades 1975 av Casarett, som dock noterade att det föreföll sannolikt att Irwins rangordning skulle behöva modifieras mot bakgrund av ny bevisning, t.ex. erfarenheter av den då nya substansen parametoxiamfetamin. Casarett tillät sig att göra en egen rangordning baserad på olika farlighetskriterier som risken för förlust av kontroll
11 Irwin S (1971) Drugs of Abuse: An Introduction to Their Actions & Potential Hazards, J. Psychedel. Drugs, vol. 3, nr 2, s. 5–15; citat om experter s. 12. 12 Casarett M (1975): Social Poisons, s. 627–654 i: LJ Casarett & J Doull: Toxicology — The Basic Science of Poisons, New York: Macmillan; inbördes ordning s. 650.
och medvetande (exempel: lim med organiska lösningsmedel), risken för psykologiskt beroende (exempel: metamfetamin) och nedsättning av omdöme (exempel: alkohol) samt risken för dödliga överdoser (exempel: barbiturater). Rangordningen omfattar även en del substanser som ej stod under narkotikakontroll, som lim för sniffning eller alkohol. Resultatet blev:
Casaretts tabell (farligast överst)
1. Lim (för sniffning) 2. Metamfetamin 3. Alkohol 4. Cigarettrökning 5. Barbiturater 6. Heroin 7. LSD och andra hallucinogener 8. Marijuana (cannabis)
Casarett förde lika lite som Irwin någon diskussion om farlighetskriterier i internationella konventioner. Ingen av dem gjorde heller någon exemplifiering med ketobemidon, trots att detta medel i 1961 års narkotikakonvention anses vara särskilt farligt.
Åklagarmyndigheten (2005) och Narkotikautredningen (2008)
I början av 2000-talet visade sig praxis och kriterier för farlighetsbedömningar av nya narkotika vara svåröverskådliga. Viss vägledning för kända narkotika kunde fås av ”Sterzel”13, en handbok som kom att få stor betydelse för praxisutvecklingen genom ett detaljerat system med tabeller som visade sambandet mellan innehav av viss mängd och påföljden för olovligt innehav. Handboken gav dock ingen ledning för vilka kriterier som skulle tillämpas för nya narkotika där praxis ej hunnit utvecklas. Åklagarmyndigheten (Utvecklingscentrum Stockholm) tog 2003 initiativ till en utredning om nya narkotika och hur de skulle bedömas i farlighetshänseende. Initiativet kan sägas ha varit ett försök att skapa mer notoriska bilder av farligheten hos nya narkotika.
I arbetet medverkade vetenskaplig och administrativ expertis från bl.a. Läkemedelsverket och Statens folkhälsoinstitut. Rapporten14 utsändes under hand till en rad instanser och texten justerades på vissa punkter efter påpekanden från sakkunniga.
Rapporten gav en detaljerad översikt av tidigare utvecklade kriterier i förarbeten och rättspraxis. Sammanlagt elva kriterier redovisades:
13 Sterzel G (1998): Studier rörande påföljdspraxis m.m., Stockholm: Jure. 14 RättsPM 2005:17 Farlighetsbedömningar av Narkotika, Åklagarmyndigheten Utvecklingscentrum Stockholm, stencil. Senare upplagor: RättsPM 2009:1 Narkotika, Åklagarmyndigheten Utvecklingscentrum Stockholm, stencil och RättsPM 2011:10 Narkotika — preparatöversikt, Åklagarmyndigheten Utvecklingscentrum Stockholm, stencil.
1. beroenderisk, 2. giftighet, 3. risk för kroppsliga sjukdomar eller skador, 4. risk för psykiska sjukdomar eller skador, 5. risk för social insufficiens, 6. risk för oberäkneliga effekter, 7. potential för strategisk användning vid genomförande av brott, 8. risk för utlösande av våld, 9. verkan i ytterst små doser, 10. svåra abstinensreaktioner, samt 11. risk för självförvandling.
Det noterades att ytterligare kriterier skulle kunna tillkomma med utvecklingen av nya missbruksformer och risker.
Narkotika grupperades i sex farlighetsklasser: F1 (lägst, t.ex. kat) – F6 (högst, t.ex. heroin). För en rad nya narkotika gavs rekommendationer till farlighetsbedömningar enligt detta schema. Som grund för bedömningen noterades att det först borde undersökas om ett medel hade en särskilt markerad farlighet i ett visst hänseende, t.ex. hade svårförutsägbara effekter. Det kan motiveras med att det räcker med en markant risk i ett specifikt hänseende för att ett ämne skall anses vara farligt, även om det är mindre farligt i andra avseenden. Så kan vissa sprängmedel anses vara särskilt farliga även om de inte är exempelvis särskilt giftiga.
Narkotikautredningen (2006–2008) ägnade i sitt slutbetänkande Bättre kontroll av missbruksmedel ett särskilt kapitel åt farlighetsbedömningar av narkotika. RättsPM 2005:17 refererades fylligt i fråga om kriterier och bedömningar. Promemorian ansågs vara
”ett mycket värdefullt redskap för rättsväsendet vid bedömningen av olika substansers farlighet”.15
Kommentarerna infördes emellertid ej i propositionen 2010/2011:4, som avgavs på basen av Narkotikautredningens betänkande.
En ny upplaga av farlighetsrapporten utgavs 2009, och hittills har sex aktualiserade upplagor publicerats. I den sjätte upplagan av promemorian (RättsPM 2011:10, december 2011) har strukits både Fskalan och skattningarna av enskilda preparat enligt denna skala.
Nutt och andra (2010)
Nutt och andra redovisade 2010 i den brittiska medicinska tidskriften The Lancet en översikt över farligheten hos en rad droger omfattande alkohol, tobak, narkotika och dopningsmedel. Underlag var en bedömning av en grupp experter enligt en lista med 16 skadekriterier (dödlighet, skador, beroende, nedsättning av psykiska funktioner, ekonomiska förluster, brott m.m.). Kriterierna viktades för att tillmätas olika tyngd i utslaget. Tjugo substanser bedömdes med avseende
15 SOU 2008:120 s. 305 ff.
på deras farlighet för individen respektive för andra människor men även sammantaget. Farligast för individen ansågs vara (farligast först) kokain (crackform), heroin och metamfetamin. Farligast för andra ansågs vara alkohol, kokain (crackform) och heroin. Vid sammanräkning ansågs alkohol vara den skadligaste drogen, följd av heroin och kokain (crackform). I fråga om sammantagna skadeberäkningar var ordningen (farligast först): alkohol, heroin, kokain (crackform), metamfetamin, kokain, tobak, amfetamin, cannabis, GHB, bensodiazepiner, ketamin, metadon, mefedron, butan (gas), kat, anabola steroider, ecstasy (MDMA), buprenorfin och svamp (psilocybinhaltig).
Artikeln hänvisar till en del tidigare studier under perioden 2007– 2010. Den nämner ej Irwing (1971), ej Casarett (1975), ej heller internationella narkotikakonventioner. Den framstår därmed som historielös. Det som möjligen kan sägas vara nytt är konsensusförfarandet, och även det stora antalet medverkande samt det stora antalet droger. Men även Irwin använde ett liknande förfarande. Konsensusförfarandet har den forensiska nackdelen att det inte rymmer särskilt mycket av diskurs — man kan inte se vilka argument eller fakta som tillmätts avgörande betydelse. Försöken till numerisk beräkning kan också ge en falsk känsla av exakthet och är känsliga för omviktning av kriterierna.
Artikeln av Nutt och andra (2010) ger heller ingen fullständig översikt över tillgängliga preparat, så saknas bl.a. ketobemidon (markerat som särskilt farligt i 1961 års konvention).
Högsta domstolen (2011)
Högsta domstolen analyserade i domen i NJA 2011 s. 357 en rad frågor om påföljdsbestämningar och farlighetsbedömningar i narkotikamål. Domen kritiserade en schablonartad tillämpning av mängdtabeller av typen ”Borgeke/Sterzel”.16 I fråga om farlighetsbedömningar noterade Högsta domstolen bl.a. att det inte fanns
”[n]ågra entydiga och allmänt godtagna kriterier för detta [att jämföra hur farliga olika preparat är i de för den bedömningen relevanta hänseendena]”.
Högsta domstolen sopade därmed undan en del av kriterierna för sina tidigare analyser, bl.a. potentialen för strategisk användning vid genomförande av brott. Denna potential var en viktig omständighet vid Högsta domstolens skärpta bedömning av farligheten hos flunitrazepam (Rohypnol® m.fl.) 2003. Högsta domstolen uttalade att mefedron skulle anses vara lika farligt som amfetamin och sänkte påföljderna markant för de tilltalade.
16 Borgeke M, Sterzel G (2009): Studier rörande påföljdspraxis med mera, Fjärde upplagan, Stockholm: Jure.
Artikeln av Nutt och andra (2010) nämndes uttryckligen som exempel på aktuell dokumentation, men Högsta domstolen noterade att
”det saknas anledning att här ta ställning till undersökningen och dess resultat”.
Om inte den bevisning som presenterades vid Högsta domstolens huvudförhandling ansågs vara tillräcklig för att i farlighetshänseende differentiera ut mefedron och andra syntetiska katinoner från amfetamin kommer det att bli mycket svårt för domstolar att göra välgrundade och bestående farlighetsbedömningar av en rad nya narkotika, där den samlade dokumentationen är svagare. Kraven på notoritet vid farlighetsbedömningar av nya narkotika kan därmed sägas ha satts högt.
Högsta domstolens bedömning är ej operationaliserbar, dvs. den går inte att omsätta i regler eller kriterier för att avgöra hur man skall ”göra rätt” i en framtida farlighetsbedömning, vare sig för sakkunnigas eller domstolars del. Bedömningen innehåller inte heller någon genomgång av kraven på den vetenskapliga bevisningens fyllighet eller hur man skall jämföra gällande farlighetskriterier med varandra. Det som skulle kunna ha blivit en vägledande och elegant precisering av farlighetskriterier och nödvändig dokumentation ersattes av en kalejdoskopisk bild. Det kalejdoskopiska inslaget förstärks av att Högsta domstolen ansåg att farlighetsbedömningar inte skall anses vara en prejudikatfråga utan en bevisfråga. Åklagare skall kunna förete ny bevisning för att yrka på en strängare bedömning av farligheten hos en substans. Samma rätt, fast med omvända förtecken, bör då tillkomma även försvaret. Därmed har Högsta domstolen öppnat för tidsmässigt obestämda perioder där det kan förekomma ständiga omprövningar av praxis i denna del, särskilt när ny dokumentation framkommer. Förfarandet kan bli svåröverskådligt och förutsägbarheten lidande.
Vägar framåt
Ovanstående korta översikt torde vara tillräcklig för att visa att under ett sekel ett stort antal försök gjorts att med grund i samtida vetenskap skatta och rangordna farligheten hos narkotika och andra droger samt att allt efter deras dokumenterade farlighet ordna dem i olika klasser eller kontrollgrupper. Nya system har lanserats med påståenden om att de skulle vara de första ”vetenskapliga”. Inget system har vunnit hävd, och många har fallit i glömska. Erfarenheterna kan dock tas till vara för att utveckla ett ”svenskt” system, där svenska erfarenheter och bedömningar får bestämma kriterierna för farlighet enligt den svenska narkotikastrafflagen.
Eftersom domstolar enligt narkotikastrafflagens förarbeten skall ta hänsyn till om ett preparat varit särskilt farligt måste frågan få en systematisk lösning för att skapa förutsägbarhet. Det gäller i speciellt hög grad för nya narkotika eller narkotika där tydlig praxis saknas.
Därför bör statsmakterna överväga följande ändringar i narkotikastrafflagen och i systemet för bevakning och klassning av nya substanser som narkotika. 1. Narkotikastrafflagen förses med ett tillägg (t.ex. ett nytt tredje stycke i 3 §) där de viktigaste farlighetskriterierna (underrekvisiten) specificeras. Bland dessa bör i första hand uppföras giftighet, beroenderisk, oberäkneliga eller svårberäkneliga effekter, verkan i ytterst små doser, risk för psykiska störningar eller sjukdomar, risk för våld m.m. Därtill kan man lägga ett öppet rekvisit innebärande att ett medel har egenskapen att på annat sätt framkalla särskild fara. Rekvisiten bör anges i lagtexten, ej i förarbetena. 2. Inför klassning av nya substanser som narkotika bör initiativmyndigheten (Läkemedelsverket eller Statens folkhälsoinstitut) hålla offentliga förhör eller liknande sammankomster för att inhämta underlag och synpunkter. Om det finns en invändning att forskare eller jurister anser att ett visst preparat är mindre farligt än alkohol (etanol) — något som yttrats under rättegångar i fråga om en del nyklassade narkotika — är det en invändning som bör föras fram i sådant sammanhang så att den kan beaktas innan regeringen (eller internationell instans) tar beslut om narkotikaklassning. I och med att narkotikaklassningen träder i kraft kommer narkotikastrafflagen att vara tillämplig och därmed även de kriterier (underrekvisit) som utvecklats för farlighetsbedömningar. 3. I samband med narkotikaklassningen bör initiativmyndigheten sammanställa ett fylligt utlåtande med en första farlighetsbedömning av det nya preparatet på basen av de kriterier som uttryckligen anges i narkotikastrafflagen. Utlåtandet bör innehålla en översikt över hur kunskapen om medlet utvecklats över tid, en direkt jämförelse med kända narkotika med tydlig praxis samt en värdering av kvaliteten i dokumentationen. I förekommande fall bör även göras en markering av grunder för ny bedömning, t.ex. att beroendemekanismen är föremål för djurexperimentella studier. Ett system med sådana utlåtanden skulle öka förutsägbarheten och därmed rättssäkerheten. För nyklassade narkotika med svag dokumentation torde en årlig överprövning vara påkallad. 4. Uppdelningen narkotika i farlighetsgrupper bör behållas men möjligen justeras för en del substanser. En gruppindelning möjliggör direkta jämförelser mellan nya och etablerade preparat, och den blir därmed mer förutsägbar.
Slutsats
Under hundra års arbete med internationella narkotikakonventioner och motsvarande svenska lagstiftning har vetenskapliga underlag använts för att göra bedömningar av farligheten hos enskilda preparat och uppdelningar av sådana i särskilda klasser vad avser kontroll, tillåten medicinsk användning m.m. Även vid utformningen av svenska narkotikaförteckningar har vetenskapliga underlag använts för att bedöma farligheten hos enskilda preparat. Mot denna bakgrund framstår det under processen i Högsta domstolen upprepade påståendet om att studien av Nutt och andra (2010) skulle vara den första ”vetenskapliga” översikten som historiskt ogrundat.