Covid-19 i Sverige*

— rättsliga perspektiv på krisberedskap och de åtgärder som vidtagits för att hantera pandemin

 

Av jur. dr MARIKA ERICSON och universitetslektor OLOF WILSKE1

Svenska myndigheters hantering av Covid-19 har väckt uppmärksamhet, för att inte säga uppståndelse, på många håll. De missförstånd som ofrånkomligen uppstår när en situation i ett visst land ska analyseras av utomstående har inte blivit mindre av de konstitutionella och administrativa särdrag som präglar Sverige och som kan framstå som egendomliga i andra länder. I denna artikel presenterar vi några av de rättsliga åtgärder som vidtagits av lagstiftare, regering och myndigheter under pandemin och sätter dem i ett konstitutionellt och förvaltningskulturellt sammanhang.2 Artikeln inleds med en genomgång och analys av vissa ingripande rättsliga åtgärder av klassisk smittskyddskaraktär, exempelvis förbud mot folksamlingar, stängning av skolor och andra verksamheter och liknande. Däremot tar vi inte upp åtgärder av stödjande karaktär, exempelvis olika former av ekonomiskt stöd såsom permitteringsstöd, anstånd med skatter och dylikt. Efter detta går vi igenom vissa grundläggande skillnader mellan regelverken för totalförsvar och krisberedskap och beskriver krisberedskapssystemet något mer i detalj. Slutligen betraktar vi Covid-19 ur systemperspektivet och drar slutsatser inför framtiden.

 

1 Covid-19 i Sverige ur ett juridiskt perspektiv
Den 1 februari 2020 beslutade regeringen om en ny förordning med innebörden att bestämmelserna i smittskyddslagen (2004:168) om allmänfarliga och samhällsfarliga sjukdomar skulle tillämpas på ”infektion med Coronavirus (2019-nCoV)”.3 Den praktiska betydelsen av

 

* Denna artikel har genomgått kvalitetsgranskning genom s.k. peer review (granskning av jämlike). 1 Tack till Johan Hirschfeldt och Iain Cameron för värdefulla bidrag och kommentarer. 2 Artikeln behandlar läget per den 30 september 2020. I artikeln används den svenska modellen delvis som förklaring till det som ibland uppfattas som svenska särdrag, men det innebär inte att vi är okritiska. Tvärtom menar vi att det finns skäl för en grundlig översyn av den svenska rättsordningens förmåga att möta kriser. Erfarenheter måste delas och lärdomar dras, i syfte att förbättra det som behövs, men också för att behålla det som fungerar. Vi vill betona att artikeln inte tar ställning till de specifika åtgärder som vidtagits av regeringen, Folkhälsomyndigheten och andra med avseende på hur smittspridningen ska bekämpas, eftersom det ligger utanför vårt kompetensområde. 3 Beslutet fattades i enlighet med 9 kap. 2 § smittskyddslagen, som anger att regeringen kan föreskriva att bestämmelserna om allmänfarliga eller samhällsfarliga sjukdomar ska tillämpas på en viss smittsam sjukdom som förekommer eller inom kort kan förekomma i landet, om riksdagens beslut inte kan avvaktas. Listorna över sjukdomar finns i två bilagor till smittskyddslagen, och ändringar ska normalt beslutas lagstiftningsvägen.

att Covid-19 togs upp på listan över allmänfarliga respektive samhällsfarliga4 sjukdomar är att den som misstänks eller konstateras bära på den aktuella smittsamma sjukdomen kan bli föremål för vissa tvångsåtgärder i syfte att underlätta smittspårning och försvåra smittspridning. Detta förordningsbeslut var den första rättsliga åtgärden som vidtogs med anledning av Coronaviruset.
    Förutom bestämmelserna i 9 kap. 2 § smittskyddslagen finns en rad ytterligare bemyndiganden i samma lag. I sammanhanget viktiga sådana finns i 9 kap. 4 §, som anger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de ytterligare föreskrifter som krävs för ett ändamålsenligt smittskydd samt till skydd för enskilda. I 9 kap. 6 § anges att regeringen får meddela särskilda föreskrifter om smittskyddet enligt smittskyddslagen, om det vid en fredstida kris som har betydande inverkan på möjligheterna att upprätthålla ett effektivt smittskydd finns behov av samordnade nationella åtgärder eller ur ett nationellt perspektiv av andra särskilda insatser inom smittskyddet.

 

1.1 Förbud mot vissa allmänna sammankomster m.m.
Även om regeringen vidtog en rad åtgärder i exempelvis budgethänseende under de följande veckorna dröjde det till den 11 mars innan nästa åtgärd av mer ingripande karaktär vidtogs, nämligen ett förbud mot allmänna sammankomster5 och offentliga tillställningar6 med mer än 500 deltagare. Beslutet fattades på hemställan av Folkhälsomyndigheten, FHM.7 Den 27 mars justerades antalet ner till maximalt 50 personer.8 Åtgärden att begränsa offentliga tillställningar och allmänna sammankomster har varit den enskilt mest ingripande åtgärden i medborgerliga fri- och rättigheter i Sverige hittills under

 

4 Med allmänfarliga sjukdomar avses smittsamma sjukdomar som kan vara livshotande, innebära långvarig sjukdom eller svårt lidande eller medföra andra allvarliga konsekvenser och där det finns möjlighet att förebygga smittspridning genom åtgärder som riktas till den smittade. Med samhällsfarliga sjukdomar avses allmänfarliga sjukdomar som kan få en spridning i samhället som innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och som kräver s.k. extraordinära smittskyddsåtgärder (1 kap. 3 § 2–3 st. smittskyddslagen.) En samhällsfarlig sjukdom är således alltid även allmänfarlig och måste föras upp i båda kategorierna, vilket alltså skedde med Covid-19. 5 Med allmänna sammankomster avses enligt 2 kap. 1 § ordningslagen (1993:1617, OL) exempelvis demonstrationer eller andra sammankomster för opinionsyttring; sammankomster för religionsutövning; teaterföreställningar, konserter och andra sammankomster för att framföra konstnärliga verk; och andra sammankomster vid vilka den grundlagsskyddade mötesfriheten utövas. Även cirkusföreställningar räknas till begreppet (2 kap. 2 § OL). 6 Med offentliga tillställningar avses enligt 2 kap. 3 § bland annat idrottstävlingar och -uppvisningar, ”danstillställningar”, ”tivolinöjen och festtåg”, marknader och mässor och andra tillställningar som inte faller in under begreppet allmänna sammankomster. För båda kategorierna krävs, med vissa undantag, att allmänheten har tillträde till dem, eventuellt mot betalning. 7 Folkhälsomyndigheten, ärendenummer 01125-2020. 8 Förordning (2020:114) om förbud mot att hålla allmänna sammankomster och offentliga tillställningar.

pandemin. Begränsningen avseende allmänna sammankomster gav upphov till vissa diskussioner vid införandet, eftersom det rörde ingrepp i en opinionsfrihet och eftersom begränsningen gäller tills vidare. Förordningen var emellertid konstitutionellt oklanderlig eftersom regeringsformen ger lagstiftaren möjlighet att begränsa mötes- och demonstrationsfriheten för att motverka ”farsot” (2 kap. 20 § och 24 § 1 st. regeringsformen, RF). Riksdagen har delegerat vidare denna möjlighet till regeringen i 2 kap. 15 § OL, enligt vilken regeringen får föreskriva att allmänna sammankomster och offentliga tillställningar inte får hållas inom ett visst område, om förbudet är nödvändigt bl.a. för att motverka epidemi. I huvudsak har också förbuden respekterats, med undantag av några demonstrationer i samband med Black Lives Matter-rörelsens spridning till Sverige under försommaren 2020.9 Däremot har ordningslagens indelning i allmänna sammankomster och offentliga tillställningar kritiserats för att vara föråldrad. Detta eftersom det har framstått som godtyckligt vilka verksamheter som faller in under den ena eller andra kategorin. Exempelvis har djurparker fått hålla öppet under sommaren medan nöjesparker (ordningslagens ”tivolinöjen”) har tvingats hålla stängt. Inga formella begränsningar har gällt för kollektiva färdmedel eller köpcentra, medan kulturverksamheter och idrottsevenemang har fått underkasta sig 50-personersregeln. Detta är helt enligt gällande rättsregler men framstår kanske inte som helt konsekvent ur ett smittskyddsperspektiv om syftet är att motverka stora och täta folksamlingar. En slutsats härvidlag är att det är dags för en översyn av ordningslagen.

 

1.2 Möjlighet att stänga skolor
Den 13 mars utfärdade regeringen en förordning som syftade till att skapa förutsättningar för att stänga skolor av smittskyddsskäl, något som inte funnits tidigare.10 Förordningen grundas på 29 kap. 29 § skollagen (2010:800), som anger att regeringen vid extraordinära händelser i fredstid som har betydande inverkan på möjligheterna att under viss tid erbjuda utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen, får meddela tidsbegränsade föreskrifter som behövs för att tillförsäkra barn och elever utbildning och annan verksamhet som de har rätt till.
    Grund- och gymnasieskolor i Sverige drivs huvudsakligen av kommuner och enskilda aktörer, även om det finns ett nationellt rättsligt ramverk och nationella myndigheter för att bland annat främja likvärdighet och kvalitet. Förordningen var en förberedelse för en ny lag

 

9Se t.ex. Göteborgsposten, Fredrik Lindblom TT, 20-06-05 ” Så förbereder sig polisen för demonstrationen för Black lives matter i Göteborg, https://www.gp.se/ nyheter/g%C3%B6teborg/s%C3%A5-f%C3%B6rbereder-sig-polisen-f%C3%B6rdemonstrationen-f%C3%B6r-black-lives-matter-i-g%C3%B6teborg-1.28852112 (nedladdad: 20-08-25) 10 Förordning (2020:115) om utbildning i vissa skolformer i skolväsendet vid spridning av viss smitta.

som utfärdades den 19 mars och trädde i kraft två dagar senare: lagen (2020:148) om tillfällig stängning av verksamheter på skolområdet vid extraordinära händelser i fredstid. Av lagen framgår att regeringen får besluta att stänga vissa skolverksamheter under en viss period. Att en skola (eller förskola) är ”stängd” kan enligt lagen innebära antingen att lokalerna är stängda men att undervisning ändå bedrivs i andra former, eller att all verksamhet är inställd under en viss period.
    Från mitten av mars fram till vårterminens slut bedrevs undervisningen i gymnasieskolor och högskolor på distans, medan grundskolor och förskolor fortsatte med fysisk undervisning med vidtagande av vissa försiktighetsåtgärder.

 

1.3 Stängning av olika verksamheter
Den 18 april trädde flera ändringar i smittskyddslagen i kraft.11 De nya reglerna gav regeringen möjlighet att besluta om vissa ingripande åtgärder av smittskyddsskäl i de fall då riksdagens beslut inte kunde avvaktas. Åtgärderna kunde exempelvis vara tillfällig nedstängning av köpcentrum, tillfällig nedstängning av barer, nattklubbar, restauranger, sportanläggningar, muséer, bibliotek och dylikt. Reglerna medgav också tillfällig stängning av hamnar, järnvägsstationer, flygplatser och liknande samt tillfällig omfördelning av läkemedel, skyddsmateriel och annan medicinsk utrustning. Föreskrifter som meddelats med stöd av bemyndigandet skulle genast underställas riksdagen för prövning.
    Lagförslaget blev omdiskuterat i riksdagen. Konstitutionsutskottet menade att även om det föreslagna bemyndigandet gjorts mer avgränsat och precist än i den ursprungliga lagrådsremissen, så fanns det skäl att påminna om vikten av att bevara balansen mellan regering och riksdag, samt om riksdagens konstitutionella särställning när det gäller normgivningsmakten. Enligt utskottets mening är det av stor vikt att riksdagen kan förutse omfattningen av en normgivningsdelegation och vilka föreskrifter som kan komma att meddelas med stöd av ett bemyndigande. Särskilt viktigt är det att precisera gränserna för regeringens befogenhet när det gäller föreskrifter som är ingripande för enskilda. I anledning av detta föreslog utskottet ett förtydligande i lagtexten med innebörden att bemyndigandet till regeringen endast skulle få utnyttjas i situationer som ställer krav på så pass snabba åtgärder att riksdagens beslut inte kan avvaktas. Beträffande ingripanden i den kommunala självstyrelsen föreslog utskottet att en proportionalitetsbedömning skulle krävas.12 Lagens slutliga utformning blev som utskottet föreslagit. Konstitutionsutskottet framhöll också att den aktuella situationen gav anledning att överväga en översyn av förutsättningarna för legalt handlande vid fredstida kriser.13

 

11 SFS 2020:241. Prop. 2019/20:155. 12 2019/20:KU8y, s. 15 f. 13 Ibid.

Samtidigt som de nya ändringarna infördes beslutades att de skulle upphöra att gälla den 1 juli. Denna fullmaktsliknande lagstiftning blev alltså kortlivad och kom heller aldrig till användning.14 Från den 1 april gällde också ett nationellt besöksförbud på äldreboenden enligt förordningen (2020:163) om tillfälligt förbud mot besök i särskilda boendeformer för äldre för att förhindra spridningen av sjukdomen Covid-19. Förordningen meddelades med stöd av 16 kap. 10 § socialtjänstlagen (2001:453), som anger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela sådana föreskrifter inom socialtjänsten som behövs till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa i verksamhet som bl.a. avser äldre personer. Besöksförbudet upphörde den 1 oktober 2020 och ersattes av stöd och föreskrifter från Socialstyrelsen.

 

1.4 Åtgärder avseende serveringsställen
I utländska medier har bilder på fullsatta uteserveringar i svenska städer väckt uppmärksamhet och i vissa fall irritation. FHM utfärdade den 1 april rekommendationer i form av allmänna råd som bland annat omfattade restauranger.15 Med åberopat stöd av 12 § smittskyddsförordningen (2004:255) beslutade FHM den 24 mars föreskrifter och allmänna råd om att förhindra smitta av Covid-19 på restauranger och caféer m.m. Enligt 5 § i FHM:s föreskrifter får smittskyddsläkaren efter samråd med kommunen besluta om att förbjuda verksamhet som inte uppfyller kraven i föreskrifterna, om det föreligger risk för smittspridning. Sådant beslut ska regelbundet omprövas och omedelbart hävas av smittskyddsläkaren om det inte längre finns skäl för beslut.
    Detta bemyndigande gäller en fråga som rör den grundlagsskyddade näringsfriheten. Begränsningar kan ske i myndighetsföreskrift efter subdelegation från lag via regeringen. Men kan ett allmänt bemyndigande anses ge sådan befogenhet när det i samma förordning finns specifika preciserade bemyndiganden? Här ger föreskriften dessutom smittskyddsläkaren en ny uppgift som inskränker enskilds civila rättigheter och detta utan uttrycklig möjlighet till domstolsprövning. Det som föreskrivs här framstår inte som en naturlig uppgift för FHM med stöd av 12 § smittskyddsförordningen (2004:255). I stället synes en sådan fråga lämpligen kunna hanteras under smittskyddslagen (2004:168) 9 kap. 6 § om fredstida kriser och sedan föranleda en förordning från regeringen.
    Den 1 juli trädde en tillfällig lag i kraft som upphör att gälla vid utgången av 2020.16 Enligt lagen får kommunala miljö- och hälsoskydds-

 

14 Se även Jonsson Cornell, Anna, Författningsberedskap i praktiken — en kommentar med anledning av lagen om ändring i smittskyddslagen, SvJT 2020 s. 377. 15 HSLF-FS 2020:12, utfärdade med stöd av 12 § smittskyddsförordningen (2004:255), och allmänna råd till 2 kap. 1–2 §§ smittskyddslagen. 16 Lagen (2020:526) om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen. Prop. 2019/20:172, bet. 2019/29:SoU25. I en promemoria från Socialdepartementet

 

nämnder (eller motsvarande) utöva tillsyn över restauranger med avseende på smittskydd och smittspridning och även besluta om förelägganden och förbud som behövs för att lagen ska följas, i sista hand att stänga restauranger och liknande. Lagen medför begränsningar i egendomsskyddet och näringsfriheten, som skyddas i RF och Europakonventionen, men dessa motiveras av angelägna allmänna intressen och bedöms därför vara förenliga med de konstitutionella rättighetsskydden.17 Tidigare ansågs alltså endast regionernas smittskyddsläkare kunna stänga restauranger, något som under våren och sommaren skedde 39 gånger i Sverige. Stängningarna var ofta kortvariga eftersom restaurangerna fick öppna igen efter att vidtagit åtgärder enligt förelägganden.18

2 Svensk krisberedskap och totalförsvar
Hanteringen av Covid-19 i Sverige har lett till diskussioner rörande krisberedskap och totalförsvar. Ur ett rättsligt perspektiv är det värt att notera att Sverige har separata system och lagstiftningar för hantering av fredstida kriser respektive krig, och att dessa bygger på helt olika utgångspunkter. Därför förefaller det relevant att här något närmare beskriva skillnaderna mellan systemen och något mer ingående presentera krisberedskapssystemet, som hanterar Covid-19.
    Totalförsvar är verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig, 1 § lagen (1994:1403) om totalförsvar och höjd beredskap, LTH. Totalförsvaret är både militärt och civilt. Det civila försvarets uppgift är att få samhället att fungera även i händelse av krig och att stödja det militära försvaret. Civilt försvar är därmed inte en enskild organisation, utan det är den verksamhet som alla aktörer med uppgifter inom totalförsvaret utför tillsammans. Totalförsvarets lagstiftning vilar på reglerna i 15 kap. RF om krig och krigsfara. Vid krig eller krigsfara ska talmannen sammankalla riksdagen, om nödvändigt på annan plats än Stockholm enligt 15 kap. 1 § RF. Om förhållandena kräver det, ska en inom riksdagen utsedd krigsdelegation träda i riksdagens ställe, bestående av talmannen och femtio av riksdagen valda ledamöter. I krig fattas beslut om detta av Utrikesnämndens ledamöter eller, om det inte är möjligt, av regeringen. Vid krigsfara fattas beslutet av Utrikesnämndens ledamöter i förening med statsministern, 15 kap. 2 § RF. Medan krigsdelegationen är i riksdagens ställe utövar den riksdagens befogenheter, men delegationen får inte besluta om att hålla riksdagsval, 15 kap. 3 § RF.
    Om regeringen inte kan fullgöra sina uppgifter på grund av att riket är i krig, kan riksdagen (eller krigsdelegationen) besluta om bildande

(S2020/07039/FS) föreslås att lagen ska fortsätta gälla till den 1 juli 2021, men inget beslut var fattat när den här artikeln färdigställdes. 17 Ibid. 18 Svenska Dagbladet 2020-07-04.

av regering och om regeringens arbetsformer, 15 kap. 4 § RF. Om riksdagen eller krigsdelegationen till följd av krig inte kan fullgöra sina uppgifter, ska regeringen fullgöra dessa i den utsträckning det behövs för att skydda riket och slutföra kriget. Regeringen får emellertid inte stifta, upphäva eller ändra grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen, 15 kap. 5 §. Varken riksdagen, regeringen eller krigsdelegationen får fatta några som helst beslut om de befinner sig i ett område som ockuperats av fienden och inte heller får val hållas till riksdagen eller beslutande kommunala församlingar i sådana områden enligt 15 kap. 9 § RF. Om riket är i krig får val till riksdagen endast hållas efter beslut av riksdagen, 15 kap. 11 § RF.
    Om riket är i krig eller krigsfara kan riksdagen delegera normgivningskompetens till regeringen även på områden där delegation annars är förbjuden, såsom civilrättsliga regler enligt 8 kap. 2 § RF. Detta anges i 15 kap. 6 § RF. Bestämmelsen ger också stöd för de s.k. fullmaktslagarna som kan bli tillämpliga i krig, såsom förfogandelagen (1978:262) och ransoneringslagen (1978:268).19 Bestämmelsen gäller även vid extraordinära situationer som föranletts av krigsfara eller av krig som Sverige inte varit indraget i. Delegationen kan endast avse föreskrifter i visst ämne och kan inte användas till generella fullmakter för regeringen att handla mot eller upphäva viss lagstiftning.20 Specialregler för krig och krigsfara finns i flertalet lagar och förordningar i Sverige.21 I 13 § förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap anges även specifika författningar som träder i tillämpning i händelse av beredskapslarm eller, i enlighet med regler i varje enskild lag eller förordning, efter beslut av regeringen vid skärpt eller högsta beredskap. Dessa fullmaktslagar, till stor del ålderstigna, begränsar flera rättigheter, t.ex. ägande och fri näringsverksamhet. En vägning mellan inskränkningar i olika rättigheter som de här lagarna medför och behoven för att uppnå ett effektivt försvar är gjord genom den ordinarie lagstiftningsprocessen.22 De är egentligen exempel på det som ofta kallas undantagslagar. Grundlagsskyddade fri- och rättigheter kan även begränsas något mer lättvindigt vid krig eller krigsfara, eftersom det kvalificerade förfarandet i 2 kap. 22 § RF sätts ur spel i sådana situationer, se 15 kap. 7 § RF. Det innebär att ett förslag till rättighetsbegränsande lag inte kan vilandeförklaras på yrkande av en minoritet i riksdagen.
    I krig eller vid omedelbar krigsfara kan de flesta normgivnings- och förvaltningsuppgifter som enligt grundlag ska fullgöras av regeringen

 

19 Eka, Anders m.fl.: Regeringsformen med kommentarer. Andra uppl., Karnov group 2018, s .701. 20 Ibid. 21 För några exempel se: Brottsbalken (1962:700) kap. 19, 21 och 22, Sjölagen (1994:1009) 14 kap. bl.a. 74 §, Luftfartslagen (2010:500) 12 kap. 9 § (undantag), Patientdatalagen (2008:355) 3 kap. 19 § och Postlagen (2010:1045) 4 kap. 9 §. 22 Förfogandelagen (1978:262) medger t.ex. inskränkningar i äganderätten och Ransoneringslagen (1978:268) begränsar fri etableringsrätt och fri näringsverksamhet genom prisregleringar, styrning av produktion av varor osv.

överföras till en förvaltningsmyndighet. För detta krävs riksdagens bemyndigande enligt 15 kap. 7 § RF. För kommunernas del finns en särskild bestämmelse i en av fullmaktslagarna, lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna i händelse av krig eller krigsfara m.m. Enligt 7 § i den lagen kan kommunstyrelsen besluta i stället för kommunfullmäktige i ärenden som inte kan anstå. Lagen möjliggör även förändringar i hur domstolarna arbetar, hur myndigheter är organiserade, fattar beslut och var de är belägna. Den kan anses vara en av de mest ingripande av fullmaktslagarna.
    Totalförsvaret och dess regelverk är ett planeringsverktyg tills regeringen beslutar om höjd beredskap enligt 3 § 2 st. LTH. Regeringen kan fatta beslut om skärpt eller högsta beredskap om det råder utomordentliga förhållanden föranledda av krig utanför Sveriges gränser, eller av att Sverige varit i krig eller krigsfara, 3 § 2 st. LTH. Tanken med det gamla totalförsvaret var att samhället genom att planera för krig även byggde en god beredskap för andra kriser. Synen på totalförsvaret förändrades dock under 1990-talet. Utredningar tillsattes för att hantera frågor rörande totalförsvar, civilförsvar23, ledning och struktur i det civila försvaret. Hot- och riskutredningen presenterades 1995, och drog slutsatsen att en helhetssyn på ansvar och befogenheter i såväl fred som krig krävdes för att hantera den nya tidens hot. Därigenom skulle samhällets samtliga resurser användas effektivt vid såväl stora olyckor, som vid kriser och i krig.24 Ett nytt krisberedskapssystem skulle inte ersätta strukturerna för räddningsinsatser och totalförsvar, utan endast komplettera dessa. Krisberedskapssystemet skulle bygga på ordinarie ansvarsfördelning och hantering av kriser på lägsta möjliga nivå i samhället, ett underifrånperspektiv.25

2.1 Principer och rättsregler för fredstida kriser
Enligt 4 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (krisberedskapsförordningen) är krisberedskap ”förmågan att genom utbildning, övning och andra åtgärder samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, motstå och hantera krissituationer.”26 Kriser definieras enligt förarbetena som att de hotar samhällets grundläggande värden, medför resursbrister, gör det svårt att få överblick och svårt att nå allmän-

 

23 Viktigt att notera här att begreppet civilförsvar är en folkrättslig status för personal inom bl.a. hälsovård, befolkningsskydd och räddningstjänst i krig, medan civilt försvar utgörs av alla verksamheter som på civil sida som ska stödja Försvarsmakten, och ska få samhället att fungera så väl som möjligt i händelse av krig och krigsfara. 24 SOU 1995:19 ”Ett säkrare samhälle”, s. 62. 25 SOU 2001:41 s. 117 26 SOU 2001:41 s. 116.

heten med information. Kriser aktiverar många aktörer och kräver samordning.27 Termen extraordinär händelse används i lagstiftningen för kommuner och regioners planering inför, arbete med och hantering av samhällsstörningar. Extraordinär händelse är en händelse som ”avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller en region”, 1 kap. 4 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, LEH.
    Den svenska regeringsformen saknar särskilda bestämmelser för krishantering i fredstid. Den konstitutionella filosofin synes ha varit att ett krig skapar så exceptionella omständigheter (ockupation, kommunikationer fungerar inte, regering och riksdag slås ut) att särskilda regler kan behövas, medan rättsordningen i princip ska fungera som vanligt vid andra typer av kriser såsom terroristangrepp, omfattande olyckor eller naturkatastrofer, allvarlig smittspridning, kollapser för samhällsviktiga system såsom el- och telenät, IT-system och betalningssystem, omfattande flyktingsinströmning, allvarliga inre oroligheter, utpressningssituationer med mera. Det kan naturligtvis diskuteras om modellen håller vid exempelvis ett riktat terroristangrepp mot regering och riksdag eller mycket smittsamma och dödliga sjukdomar som slår ut den centrala statsledningen, men kanske har sådana scenarion bedömts vara osannolika.
    Sverige erkänner alltså i princip ingen konstitutionell nödrätt. I praktiken verkar det dock förhålla sig annorlunda. Flera händelser under 1970-talet medförde att ansvariga statsråd hänvisade till den konstitutionella nödrätten, nämligen flygplanskapningen på Bulltofta flygplats 1972, Norrmalmstorgsdramat 1973 och ockupationen av Västtysklands ambassad i Stockholm 1975. Riksdagens konstitutionsutskott (KU) godtog i de fallen hänvisningarna till den konstitutionella nödrätten.28 Den svenska avsaknaden av konstitutionella regler för krissituationer andra än krig har emellertid mycket äldre rötter än de nu aktuella principerna för krishantering. Ansvarsfördelningen i händelse av kris bygger därmed främst på krisberedskapsförordningen samt på LEH med tillhörande förordning. Vid sidan av dessa styrs agerandet vid kriser också av ett flertal principer som inte är tydligt inskrivna i rättsliga regleringar och därmed inte heller är rättsliga till sin natur.29 Utgångspunkten är att myndigheter och andra aktörer som under normala omständigheter ansvarar för en viss verk-

 

27 Ibid. 28 KU 1974:22 s. 19 ff och KU 1975/76:50 s. 34 ff. Se även Nergelius, Joakim: Svensk statsrätt, 4:e uppl., Studentlitteratur 2018, s. 381 f. 29 Detta har särskilt analyserats i bl.a. P. Bergling et al, ”Krisen, myndigheterna och lagen — Krishantering i rättens gränsland”, Gleerups 2016, s. 24f.

samhet ska göra det även vid kriser, vilket brukar benämnas ansvarsprincipen. Vidare ska enligt närhetsprincipen samhällsstörningar hanteras där de inträffar och av de som är närmast berörda och ansvariga. Enligt likhetsprincipen, slutligen, ska aktörerna inte göra större förändringar i organisationen än vad situationen kräver; verksamheten vid kris ska fungera som vid normala förhållanden, så långt det är möjligt. Efter tsunamin föreslog Katastrofkommissionen en kompletterande princip, försiktighetsprincipen, som skulle innebära att åtgärder sätts in redan i en fas när det inte finns full information om krisen. Ett slags krav på myndigheterna att agera även i osäkra lägen. Regeringen gick dock inte på Katastrofkommissionens linje utan ansåg att ansvarsprincipen i grunden innefattar detta och att myndigheter inte genom ansvarsprincipen får låta bli att agera eller undvika att vidta åtgärder inför eller under en kris med hänvisning till att någon annan aktör bär huvudansvaret.30 Ovanstående principer kan sägas gälla även för de högsta statsorganen. Här finner vi en förklaring till varför det saknas rättsliga förutsättningar för undantagstillstånd eller generell fullmaktslagstiftning i Sverige. Riksdagen förutsätts normalt hinna med att lagstifta om det som behövs, även i en krissituation. Numera är riksdagen samlad större delen av året och lagstiftningsprocessen går att pressa ner till några dagar om så skulle behövas. Det är då inte så tydligt varför regeringen skulle behöva särskilda normgivande befogenheter på grund av tidsnöd.
    Den bärande principen i systemet är ansvarsprincipen. Den inbegriper ett ansvar att vidta åtgärder innan en kris för att skapa robusthet och förmåga att hantera kriser.31 Den innebär också ett ansvar för att hantera uppkomna kriser och då samverka med andra aktörer.32 Ansvarsprincipen förutsätter därmed att uppgifter och ansvar är tydliga och definierade. Dock utgör detta också principens akilleshäl. Om uppgifter och ansvar inte är tydligt definierade eller överlappar med andra aktörers kan det innebära att ingen aktör tar sitt ansvar fullt ut.
    Vissa myndigheter har ett särskilt ansvar för att planera, vidta förberedelser och skapa förmåga att hantera en kris och förebygga sårbarheter samt motstå hot och risker enligt 10 § krisberedskapsförordningen. I förordningens bilaga anges vilka myndigheter som omfattas.33 Myndigheterna med särskilt ansvar för krisberedskapen ska bl.a. särskilt samverka med länsstyrelserna som har regionalt områdesansvar, och med övriga statliga myndigheter, kommuner, regioner,

 

30 Prop. 2005/2006:133, s. 51ff. 31 Skr. 2009/10:124, s. 79. 32 Ibid, s. 38 33 Dessa inbegriper bland annat Folkhälsomyndigheten, Socialstyrelsen och MSB.

sammanslutningar och näringsidkare som är berörda av en kris.34 Myndigheterna med särskilt ansvar har delats in i sex samverkansområden.35 Där ska myndigheterna tillsammans planera, förbereda och skapa förmåga inom sina respektive ansvarsområden. Ingen myndighet är dock ansvarig för den övergripande planeringen inom samverkansområdena utan har ett gemensamt ansvar för att arbetet inom området sker på ett så bra sätt som möjligt.36 Dock agerar sedan 2017 MSB ordförande i samtliga samverkansområden.
    Ansvarsprincipen är endast meningsfull om myndigheterna lever upp till sitt särskilda ansvar, och förmår att leva upp till 8 § förvaltningslagen (2017:900). Den tydliggör likaledes att myndigheterna ska samverka med andra myndigheter inom sina ansvarsområden. Samverkan har sedan krisberedskapssystemets tillkomst varit en grundförutsättning för att systemet ska fungera. Utan samverkan blir ansvarsprincipen meningslös, men samverkan blir värdefull endast om den genomförs utifrån ett specifikt mål och syfte.
    Vid sidan av ansvarsprincipen är områdesansvaret viktigt eftersom det ger en tvärsektoriell samordning och samverkan.37 Områdesansvaret ska göra att myndigheterna inte fastnar i sina egna expertområden utan att helhetssyn uppnås. Det utövas genom kommunerna på kommunal nivå, länsstyrelserna på regional nivå och regeringen på nationell nivå.38 Kommuners och regioners geografiska områdesansvar innebär att de i en extraordinär händelse, ska verka för att olika aktörer i kommunen och regionen samverkar och att man uppnår samordning i planerings- och förberedelsestadiet. De ska även verka för att krishanteringsåtgärder och information till allmänheten samordnas, 7 § LEH.
    Kommuner och regioner ansvarar genom hela kedjan av olyckor, kriser och höjd beredskap. Därför är det också viktigt att skilja på verksamhetsansvaret som alltid gäller, och det geografiska områdesansvaret som följer av krisberedskapen. Områdesansvaret definierades ovan. Verksamhetsansvaret innebär att de uppgifter och ansvar som man normalt har även gäller i en kris. Kommuner har t.ex. ansvar för omsorg om äldre och barn, skola, energi- och dricksvattenförsörjning. På samma sätt har regioner verksamhetsansvar för bl.a. hälso- och sjukvård, smittskydd och kollektivtrafik.

 

34 10 § st. 2 p. 1–2 förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap 35Samverkansområden är: Ekonomisk säkerhet (SOES), Farliga ämnen (SOFÄ), Geografiskt områdesansvar (SOGO), Skydd, undsättning och vård (SOSUV), Teknisk infrastruktur (SOTI) och Transporter (SOTP).36 Denna grundförutsättning är uttryckt redan i Prop. 2001/02:158, s. 38. 37 SOU 2001:41, s. 20. 38 Se för en beskrivning t.ex. Försvarshögskolan, Förutsättningar för krisberedskap och totalförsvar i Sverige, kap. 5.

Kommunernas och regionernas arbete med krisberedskap och höjd beredskap är reglerat i lag39 till skillnad från centrala myndigheter som regleras i förordning40. Reglerna innebär att kommuner och regioner kan styras genom en krisledningsnämnd i händelse av en extraordinär händelse. När LEH skapades motiverades krisledningsnämnder utifrån att vare sig kommunallagen (2017:725) eller t.ex. socialtjänstlagen (2001:425) innehåller specialregler för extraordinära händelser eller kriser.41 Vidare konstaterades att den kommunala verksamheten, enligt kommunallagen, är indelad i områden där varje nämnd är verksamhetsbedrivare och ansvarig för sin del. Trots att kommun- och regionstyrelserna har en särställning har de inte rätt att besluta ärenden i en annan nämnds ställe och de är inte heller överordnade andra nämnder.42 I en extraordinär händelse kan därmed kommunerna och regionerna aktivera en krisledningsnämnd, 2 kap. 2 § LEH. Krisledningsnämnden kan ta över hela eller delar av verksamhetsområden från övriga nämnder i den utsträckning som är nödvändig enligt 2 kap. 4 § LEH. Ordföranden i krisledningsnämnden kan aktivera krisledningsnämnden, 2 kap. 3 § LEH. När den extraordinära händelsen är över, eller förhållandena medger det, ska krisledningsnämnden fatta beslut om en återgång till normala nämnder, 2 kap. 4 § st. 2 LEH. Det beslutet kan också fattas av kommun- respektive regionstyrelsen eller fullmäktige, 2 kap. 6 § LEH.
    Krisberedskapen bygger vidare på närhetsprincipen, som innebär att en kris ska hanteras och ledas från den ledningsnivå eller instans som närmast berörs.43 Först vid större händelser kan en förskjutning i ansvar och ledning ske till länsstyrelserna, som därmed också har ett geografiskt områdesansvar. Länsstyrelsen ska vid en kris kunna upprätta en ledningsfunktion för samordning och information enligt 3 § förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap. Länsstyrelsen ska också såväl före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas. Vid sidan av de uppgifter som läggs fast i länsstyrelsens förordning så gäller också krisberedskapsförordningen för länsstyrelserna, och de är däri inkluderade i 10 § som myndigheter med ett särskilt ansvar för krisberedskapen.
    På den nationella nivån är det slutligen regeringen som har det geografiska områdesansvaret. Det geografiska områdesansvaret inne-

 

39 Lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 40 Förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 41 Prop. 2001/02:184, s. 11. 42 Ibid. 43 Bergling m.fl., ”Krisen, myndigheterna och lagen — Krishantering i rättens gränsland”, Gleerups 2016, s. 25.

bär på nationell nivå att vid kriser med nationella konsekvenser har regeringen till uppgift att hantera övergripande normativa, strategiska frågor och säkerställa en effektiv krishantering på en övergripande nationell nivå. Det nationella områdesansvaret beskrivs mer i detalj i Johan Hirschfeldts artikel i detta nummer av SvJT.44

2.2 Krisberedskapssystemet och smittskydd
Ur ett krisberedskapsperspektiv är en pandemi speciell genom att Smittskyddslagen fördelar tydliga mandat och befogenheter på myndigheter och smittskyddsläkare. Pandemier har funnits med i planeringsunderlag och övningar sedan krisberedskapssystemet skapades. Mot den bakgrunden borde krisberedskapssystemet ha stått relativt väl rustat för att hantera Covid-19.
    Regionerna står i första linjen genom sitt geografiska områdesansvar. De har ett ansvar enligt 7 kap. 2 § st. 3 hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) för att upprätthålla en katastrofmedicinsk beredskap.45 Socialstyrelsen definierar detta som en beredskap att bedriva hälso- och sjukvård i syfte att minimera följderna vid allvarlig händelse. En allvarlig händelse är så omfattande eller allvarlig att resurserna måste organisera, ledas och användas på ett särskilt sätt.46 Även försörjningsfrågorna är ett ansvar för varje enskild region, vilket kritiserats under Covid-19 hanteringen. Regionerna ska planera för försörjning av medicinteknisk utrustning, förbrukningsmateriel och läkemedel så att den anpassas till de behov som kan uppstå vid en allvarlig händelse, och så att personalen tillhandahålls nödvändig utrustning, 5 kap. 9–10 §§ SOSFS 2013:22.
    Regionernas smittskyddsläkare har befogenheter att dels besluta om, men också att genomföra, smittskyddsåtgärder.47 Regionernas och smittskyddsläkarnas ansvar kompletteras på den nationella nivån genom Folkhälsomyndighetens ansvar.48 Smittskyddslagens åtgärder är främst inriktade på enskilda personer som drabbats av allvarlig smitta och därmed kan omfattas av åtgärder som smittspårning, hälsokontroller, karantän eller avspärrningar.49 Smittskyddsåtgärderna är inte formulerade utifrån allmän smittspridning i ett samhälle. T.ex. kräver avspärrning av ett geografiskt område beslut från Folkhälsomyndigheten, 3 kap. 10 § smittskyddslagen (2004:168). Enligt förarbetena gäller det ytterst begränsade områden i form av en viss fastig-

 

44 Svensk krishantering i fredstid — de konstitutionella aspekterna och en framåtblick, SvJT 2020 s. 1148. 45 Katastrofmedicinsk beredskap konkretiseras ytterligare i Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om katastrofmedicinsk beredskap (SOSFS 2013:22). 46 2 kap. 1 § SOSFS 2013:22. 47 1 kap. 9 § st. 1 smittskyddslagen (2004:168). 48 Se 1 kap. 7 § smittskyddslagen (2004:168) som i princip är likalydande med de ansvar som anges i myndighetens instruktion. 49 Detta finns reglerat som smittskyddsåtgärder respektive extraordinära smittskyddsåtgärder i 3 kap. 8–10 §§ smittskyddslagen (2004:168).

het eller möjligtvis ett visst kvarter.50 Det handlar inte om att spärra av Stockholm, som ibland efterfrågades under våren 2020. Detta kan vara en orsak till att de flesta åtgärder som beslutats under våren 2020 anger behov i smittskyddslagen, men hanteras genom begränsningar i t.ex. ordningslagen där hänvisning görs till att motverka epidemi.51 På central nivå har tre myndigheter placerats i centrum under Covid-19: Socialstyrelsen, MSB och framförallt Folkhälsomyndigheten. Socialstyrelsen har, i delar av intresse här, ansvar för att bidra till att hälso- och sjukvård bedrivs enligt vetenskap och beprövad erfarenhet genom kunskapsstöd och föreskrifter, samt ansvar för krisberedskap inom myndighetens verksamhetsområden.52 Myndigheten ska samordna och övervaka planläggningen av civil hälso- och sjukvårdsberedskap.53 Folkhälsomyndigheten har det samlade ansvaret inom smittskydd, vilket bl.a. innebär att de ska verka för ett effektivt smittskydd, samt att samordna, följa och utveckla smittskyddet på nationell nivå.54 Myndigheten ska följa och analysera beteende- och omvärldsförändringar för smittskyddet och hur sådana förändringar påverkar förutsättningarna för smittskyddet i landet, följa och analysera utvecklingen av och skyddet mot smittsamma sjukdomar nationellt och internationellt samt ge underlag till Utrikesdepartementet för beslut om reserekommendationer.55 Ansvarsfördelningen mellan Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten sågs över 2015 i syfte att förhindra överlappningar och otydligheter i ansvar mellan myndigheterna. Folkhälsomyndigheten blev förvaltningsmyndighet för smittskyddet och tog över ansvaret för krisberedskap och förvaltningsuppgifter inom det området, samtidigt som Socialstyrelsen har det generella ansvaret för förvaltningsuppgifter och krisberedskap inom hälso- och sjukvård och socialtjänst.56 Grunden för MSB:s uppdrag är att ansvara för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan har ansvaret.57 Instruktionen till myndigheten präglas i de delar som är av intresse här av ledord som stödja, vara pådrivande i arbetet med, verka för samordning och skapa tillfälle för berörda

 

50 Proposition 2003/04:158, s. 72f. 51 Se 10 § och 15 § ordningslagen (1993:1617) som hänvisar till nekande av tillstånd respektive förbud mot allmänna sammankomster och offentliga tillställningar för att motverka epidemi. 52 4 § p. 1 och 8 § Förordning (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen. 53 9 § p. 1 förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen. 54 1 § och 2 § p. 5 förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten. 55 3 § p. 2, 6 och 16 förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten. 56 Ds 2014:9, ”En samlad kunskapsstyrning för hälso-, sjukvård och socialtjänst”, s. 120. 57 1 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap.

aktörer att samordna åtgärder.58 MSB har en tydligare roll inom cybersäkerhet samt för uppföljning, utvärdering, övning- och utbildning fokuserad på krisberedskap och totalförsvar, men i många fall är MSB en stödfunktion till resten av systemet.

 

3 Krisberedskapssystemet i praktiken under Covid-19 och en spaning in i framtiden
Vissa av reglerna i 15 kap. RF skulle kunna transformeras för fredstida tillämpning vid kris. Redan under pågående kris har partiernas gruppledare i riksdagen kommit överens om att endast 55 av de 349 ledamöterna ska delta vid omröstningar, även om alla riksdagsledamöter är i tjänst. Detta kanske kan liknas vid en lättversion av krigsdelegationen, men det bör noteras att överenskommelsen gäller fram till årsskiftet 2020/21, alltså en ganska lång period. Reglerna för situationer då riksdag eller regering inte kan fullgöra sina uppgifter framstår som utformade specifikt för en krigssituation, då nationens existens står på spel. De mycket långtgående befogenheterna för regeringen i en krigssituation är knappast lämpade för fredstida kriser annat än vid närmast apokalyptiska scenarion.
    Däremot skulle fullmaktslagar som förfogandelagen (1978:262) kunna vara användbara i olika typer av fredstida kriser, liksom möjligheten att delegera viss normgivningskompetens till regeringen.59 Om sådan lagstiftning förbereds under lugna förhållanden för att kunna aktiveras i krissituationer skulle beredskapen kunna förbättras. Under Covid-19 visade det sig att regler saknades på olika områden, exempelvis för att kunna stänga skolor och offentliga lokaler såsom restauranger, köpcentrum, järnvägsstationer, flygplatser, museer etc. Sådan lagstiftning fick i stället förberedas i all hast.
    Den krigstida möjligheten att införa rättighetsbegränsande lagstiftning utan möjlighet till minoritetsbordläggning skulle även den kunna övervägas för fredstida kriser. Det skulle då kunna handla om begränsningar i rörelsefriheten, 2 kap. 8 § RF, egendomsskyddet i 2 kap. 15 § RF, skyddet mot kroppsvisitation och liknande i 2 kap. 6 § RF, samt i opinionsfriheterna enligt 2 kap. 1 § RF. Slutligen skulle även möjligheten att överföra regeringens befogenheter till en förvaltningsmyndighet kunna vara användbar vid fredstida kriser.
    Samtliga ovanstående tillämpningar av reglerna i 15 kap. RF på en fredstida krissituation skulle förutsätta föreskrifter i grundlagen om vem som får förklara att det råder ett sådant tillstånd som aktiverar de aktuella kristidsreglerna. Sannolikt måste det vara riksdagen som har den ensamrätten. För krigstida förhållanden gäller att regeringen inte

 

58 Se t.ex. 1 § st. 2 p. 2–3 och 7 § i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap. 59 Det finns en fullmaktslag, ransoneringslagen (1978:268) och den därtill kopplade prisregleringslagen (1989:978) som är tillämplig även i fredstid vid svåra försörjningsstörningar. Dessa hade därmed kunnat tillämpas även under hanteringen av Covid-19.

utan riksdagens medgivande får förklara att riket är i krig, utom vid ett väpnat angrepp mot riket. Krissituationer brukar inte ge utrymme för planering utan kommer ofta utan förvarning.Huvudlinjen bör vara att ett särskilt beslut av riksdagen krävs för att implementera fullmaktslagar för fredstida kriser. Men det bör finnas ett undantag som i händelse av ett mer apokalyptiskt scenario, när ingenting längre fungerar som tänkt, och som en sista utväg, möjliggör för regeringen att agera. Det skulle på sätt och vis likna regleringarna i förfarandelagen60 och tillhörande förordning61 som möjliggör för länsstyrelserna att i händelse av krig om förbindelsen med regering och riksdag är bruten eller ”endast med avsevärda svårigheter kan upprätthållas eller omedelbara åtgärder annars måste vidtas” fullgöra sådana uppgifter inom sina geografiska områden som enligt 8 kap. RF annars ligger på regeringen.
    Den svenska administrativa strukturen har ibland använts som förklaring till en förment brist på politisk handlingskraft under Covid-19. Som bekant finns det några särdrag i den svenska förvaltningsmodellen som skiljer den från de flesta, för att inte säga alla, andra jämförbara länder. Till en början saknar svenska statsråd (ministrar) befälsrätt över de myndigheter som är organiserade under respektive fackdepartement, eftersom regeringsformen föreskriver att myndigheterna lyder under regeringen som helhet, 12 kap. 1 § RF, och att regeringsbeslut fattas kollektivt, av regeringen som helhet, 7 kap. 3 § RF. Även om förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen så har de en domstolsliknande självständighet när det gäller avgörandet av enskilda ärenden, vilket regeringen och andra inte får lägga sig i enligt 12 kap. 2 § RF. Omfattningen av myndigheternas självständighet är omdiskuterad men regeringen och enskilda ministrar är i allmänhet (kanske överdrivet) försiktiga med att vidta åtgärder som kan tolkas som ett intrång i den självständiga ärendehandläggningen.
    Under Covid-19 har påståenden ibland framförts om att regeringen ”abdikerat” från ansvaret att leda landet genom krisen och i stället låtit en expertmyndighet, Folkhälsomyndigheten, stå i främsta rummet. Detta stämmer bara delvis, eftersom regeringen som helhet ändå bär det politiska ansvaret för hur dess underlydande myndigheter agerar. Det är dock sällan som politiskt ansvar i form av misstroendeförklaringar eller frivilliga ministeravgångar realiseras. Den politiska ansvarskedjan är på så sätt otydlig i Sverige, åtminstone för allmänheten. Modellen med självständiga myndigheter har sedan 1980-talet förstärkts genom en förvaltningspolitisk ideologi som betonat mål- och resultatstyrning vilket gett myndigheterna ytterligare handlingsutrymme, åtminstone avseende organisation och arbetssätt, även om

 

60 13 § lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. 61 9 § förordningen (1988:1215) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.

regering och riksdag fortfarande bestämmer mål och uppgifter för myndigheterna. Trots att myndigheterna i olika avseenden fått ett ökat handlingsutrymme, har det rättsliga ansvaret för förvaltningens tjänstemän tunnats ut sedan 1970-talet. Såväl det politiska som det professionella ansvaret för förvaltningens handlingar och beslut är således diffust.
    Den svenska förvaltningsmodellen har inte på allvar problematiserats av någon med politiskt inflytande i Sverige; i stället är ”ministerstyre” vanligen en form av skällsord. Så länge förvaltningens självständighet inte inkräktar på den politiska överhögheten anses den svenska förvaltningsmodellen vara en fungerande arbetsfördelning, åtminstone från politiskt håll.62 I grunden är myndigheterna likställda, ansvarsprincipen tillämpas och där myndigheternas ansvar överlappar ska samverkan lösa problemen. Sett i det perspektivet blir MSB:s roll att tillhandahålla plattformar för möten och samverkan och att agera stödhjul till övriga systemet så länge andra myndigheter tar sitt ansvar. MSB ska dock också, som konstaterades ovan, ha ansvar när andra inte har det. Det är en relativt otacksam uppgift som tenderar att leda till kritik när MSB försöker ta sitt ansvar. Den omskrivna Corona-appen kan utgöra ett exempel, men det finns fler.63 Socialstyrelsen fick den 9 juli i uppdrag av regeringen att se över möjligheten att sälja överskottsmaterial i form av skyddsutrustning till bl.a. Norge.64 Samma dag lämnade MSB in en hemställan till Regeringen för att få till stånd ett regeringsuppdrag för att tillgodose behoven av skyddsutrustning hos samhällsviktiga verksamheter som inte utför hälso- och sjukvård.65 Den hemställan genererade ett regeringsuppdrag först i slutet av september.66 Det förefaller anmärkningsvärt om dessa diametralt motsatta behov i form av försäljning av överskott respektive utrustningsbehov som tyder på brist på skyddsmaterial, inte upptäckts vid samverkan mellan MSB och Socialstyrelsen eller Justitiedepartementet och Socialdepar-

 

62 Wockelberg, Helena: Den svenska förvaltningsmodellen. Acta Universitatis Upsaliensis 2003, s. 333. 63SVT Nyheter 2020-04-22, MSB planerade stor kampanj för ”corona-appen” — skulle marknadsföras med mass-sms, https://www.svt.se/nyheter/inrikes/msbplanerade-superkampanj-med-mass-sms-bromsades-av-andra-myndigheter (nedladdad: 2020-08-25)64 Socialdepartementet, 2020-07-09, Regeringsbeslut — Uppdrag att bidra med eventuellt överskott av skyddsutrustning m.m. till andra stater inom EU, EES/EEA och Schweiz under utbrottet av Covid-19, S2020/05931/FS (delvis), https:// www.regeringen.se/49f938/contentassets/1b46e0e33ec344fd81896d4d32bc6660/ uppdrag-att-bidra-med-eventuellt-overskott-av-skyddsutrustning-m.m..pdf (nedladdad: 2020-08-25). 65 MSB, Hemställan angående skyddsutrustning för samhällsviktig verksamhet, exklusive hälso- och sjukvård samt omsorg, inför eventuella nya större smittoutbrott av Covid-19, 2020-07-09, MSB 2020-08709. 66 Regeringsbeslut, Uppdrag till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att göra en behovsanalys avseende personlig skyddsutrustning till samhällsviktig verksamhet, Justitiedepartementet, 2020-09-10 Ju2020/03246/SSK, II:11.

tementet innan regeringsbeslutet fattades. Vare sig ett regeringsbeslut eller en hemställan initieras, bereds och beslutas utan kontakter mellan berörda myndigheter och departement. Även om regeringsbeslutet gäller under förutsättning av att svenska behov är tillgodosedda, indikerar dessa ärenden att krisberedskapssystemet fortfarande inte uppnår en helhetssyn, och att ansvarsprincipen i vissa lägen bidrar till en cementering av stuprören istället för att få myndigheterna att samverka till det allmännas bästa.
    Helhetssynen som skulle prägla krisberedskapen är fortfarande inte uppnådd. Det är oroväckande av många skäl, och inte minst för samhällets beredskap för såväl kriser som krig. Brister i samordning och samverkan mellan olika delar av systemet kan leda till att skyddet för liv och hälsa som är ett av målen för krisberedskapen faktiskt inte kan uppnås. Utredningen om civilt försvar har i uppgift att föreslå en struktur med statliga myndigheter indelade i sektorer samt sektorsansvariga myndigheter. Förslag ska ges på hur MSB:s roll att verka för samordning ska utvecklas. Myndigheternas självständighet, som regleras i 12 kap. 2 § RF ska upprätthållas, men en ordning med sektorsansvariga myndigheter kommer att kräva att en myndighet ges övergripande ansvar för samordning, och verkar för sammanhållen planering inför och samordnat agerande under fredstida kriser. MSB:s uppgifter kan till viss del komma att läggas i det ordinarie uppdraget och i andra fall komma att kräva ett särskilt regeringsbeslut.67 Efter Covid-19 bör en bred diskussion föras om behovet av dels en tydlig krislagstiftning som även innefattar regler i RF. Covid-19 har också visat behovet av en överordnad myndighet för krishantering som faktiskt kan kräva att myndigheter inte enbart ser sitt eget begränsade ansvar utan tvingas tänka i ett samhällsperspektiv oavsett departements- eller sektorstillhörighet. Förhoppningsvis kommer utredningen om civilt försvar att även ge goda ingångsvärden för förbättringar av krisberedskapssystemet. Det gäller nu att analysera och dra nytta av de lärdomar som kan dras från hanteringen av Covid19 för en vidareutveckling av regelverken för såväl krisberedskap som totalförsvar. Förhoppningsvis kommer även Coronakommissionens utvärdering att mynna ut i användbara observationer och förslag kring krisberedskapen, även om dess uppgifter är mer specifikt kopplade till pandemin.68

 

67 Ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar, dir. 2018:79 68 Den s.k. Coronakommissionen (dir. 2020:74) har i uppgift att utvärdera såväl de faktiska åtgärder som vidtagits av regeringen, förvaltningsmyndigheter, kommuner och regioner för att hantera virusutbrottet och utbrottets effekter, som hur krisorganisationerna på olika nivåer fungerat. Kommissionen ska även utvärdera hur ansvarsprincipen och det geografiska områdesansvaret har fungerat under krisen.