Lockdown og kriseregulering i Norge

 

 

Av professor BENEDIKTE M.HøGBERG

Denne artikkelen gir en oversikt over hvordan koronakrisen har blitt håndtert rettslig i Norge i 2020. Artikkelen gir en kort oversikt over de rettslige utgangspunkter for kriseregulering da pandemien kom til landet. Videre viser artikkelen hvordan landet har gjennomgått tre ulike faser med kriseregulering. I første fase ble krisen forsøkt løst etter eksisterende regler i smittevernlov og helseberedskapslov. I andre fase ledet de massive utfordringene med lockdown til store reguleringsbehov, og landet hadde i 2 måneder en egen koronalov som ga regjeringen fullmakt til å fravike ordinær lovgivning, med mindre 1/3 av parlamentsmedlemmene ikke motsatte seg dette.
I tredje fase er endringer gjennomført ved midlertidige lover, en egen Covid
19-forskrift og lokale vedtak.

 

1 Innledning: Pandemien kommer til Norge
I likhet med de fleste andre land i verden, kunne Norge vært bedre forberedt på pandemi, både faktisk og rettslig. De nasjonale myndigheter med ansvar for å utrede krisescenarier, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), hadde senest i januar 2019 ferdigstilt en rapport som viste at det mest sannsynlige krisescenariet som kunne ramme landet, var nettopp en verdensomspennende pandemi.1 Tilsvarende vurderinger var også gjort i nasjonale rapporter tilbake til 2010.
    Når de første tilfellene av pandemien kom til Norge, er uvisst. I de offisielle rapportene fra Folkehelseinstituttet (FHI) holdes det foreløpig fast ved at de første tilfellene ble oppdaget umiddelbart av myndighetene i slutten av februar 2020.2 Forut for dette var ingen merkbare tiltak overfor befolkningen satt i verk, og det til tross for at sykdommen på det tidspunkt var rapportert å være ute av kontroll i Nord-Italia og Iran. FHIs beregninger viste samtidig at innen påske, dvs. i løpet av de neste seks ukene, ville om lag 100 personer i Norge være smittet med sykdommen Covid-19. Det ble derfor igangsatt aktiv smittesporing for å avklare hvilke personer de smittede i februar hadde vært i kontakt med, for på den måten å stanse spredningen av viruset. Til tross for slik smittesporing var hele 5 000 personer bekreftet smittet innen påske.
    På grunnlag av de første offisielle smittetilfellene i Norge i slutten av februar, ble det i regjeringens formelle beslutningsorgan, Kongen i

 

1 DSB, Analyser av krisescenarioer 2019, se særlig matrise over krisescenarier og deres sannsynlighet og konsekvenser på s. 13. 2 For generell informasjon om utviklingen i Norge, se Folkehelseinstituttets dags- og ukesrapporter på https://www.fhi.no/sv/smittsomme-sykdommer/corona/ dags--og-ukerapporter/dags--og-ukerapporter-om-koronavirus/.

statsråd, gitt omfattende fullmakter til Helse- og omsorgsdepartementet og Helsedirektoratet (som er direkte underlagt departementet) fredag 28. februar 2020. Fullmaktene var hjemlet i smittevernloven, nærmere omtalt i punkt 3 nedenfor. Samme dag som Norge fikk sitt første offisielle dødsfall som følge av Covid-19, den 12. mars 2020, besluttet Helsedirektoratet i kraft av fullmakten, å stenge ned store deler av Norge, ett døgn etter Danmark.
    Lockdown var dermed et faktum. Skole- og barnehagebarn ble sendt hjem, og ansatte i offentlig og privat sektor ble bedt om å jobbe fra hjemmekontor. Domstolenes aktivitet ble umiddelbart redusert til kun fengslingsmøter. Restauranter, cafeer og barer ble stengt. Tilsvarende gjaldt for frisører, fysioterapeuter, tannlegekontorer og treningsstudioer. Offentlige kommunikasjonsmidler som tog, trikk, ferge og tunnelbane fikk mer enn halvert sin reiseaktivitet. Flytrafikken ble redusert med ca 90 prosent, og mindre flyplasser ble stengt. I matvarebutikkene var det imidlertid mye folk de første dagene som hamstret matvarer og toalettpapir. Men etter noen dager ble det også roligere i matvarebutikkene. I de neste ukene satt det norske folk hjemme. Det var hjemmeskole, hjemmekontor og Netflix. Mange forlot kun hjemmet for å gå eller løpe en tur utendørs. Den lave aktiviteten ledet en periode til at også butikker som ikke var nødt til å stenge ned, som klesbutikker, møbelforretninger og jernvarehandler, likevel stengte ned eller reduserte sine åpningstider. Det ble stille i gatene.
    De stille dagene i lockdown ga en underlig apokalyptisk opplevelse. Like fullt viser meningsmålinger, både under lockdown og etterpå, at lockdown hadde bred støtte i det norske folk.3 En medvirkende årsak til den brede folkelige oppslutningen, kan trolig tilskrives mediebildet i mars og april. Skrekkscener fra sykehus i Nord-Italia forplantet seg raskt til Madrid, Paris, London og New York. Samtidig var vi vitne til at dødstallene i Norge og Danmark nådde et høydepunkt tre–fire uker inn i lockdown, før de begynte å synke, mens dødstallene i Sverige fortsatte å stige. Ved inngangen til sommeren var smittetallene i Norge nede på et oppsiktsvekkende lavt nivå, der bare et titalls personer ble registrert smittet per uke. Fra slutten av mai og frem til midten av juli kunne folk derfor gjenoppta et tilnærmet normalt liv. Den 15. juli 2020 ble imidlertid grensene delvis åpnet til flere europeiske land med lav smittespredning, herunder de nordiske land, med unntak av enkelte svenske regioner. I de påfølgende ukene steg smittetallene igjen, og per 1. oktober er smittetrykket og sykehusinnleggelser stigende i Norge.
    Smittevern, lockdown og den øvrige håndteringen av pandemien våren og sommeren 2020 fikk store økonomiske konsekvenser. Ved siden av økonomiske krisepakker, nødvendiggjorde situasjonen omfattende og raske endringer i eksisterende lovgivning. Rettslig reiste

 

3 Se for eksempel Dagbladets meningsmåling, publisert 6. april 2020: https://www.dagbladet.no/nyheter/enorm-stotte-til-coronatiltak/72339054.

pandemien en rekke spørsmål. Særlige overordnede utfordringer har vært forholdet mellom et sektorielt og tverrgående ansvar for krisehåndtering, legalitet i møte med effektivitet, nasjonal styring versus lokal styring, samt spørsmål relatert til menneskerettigheter, straffeansvar og domstolenes rolle. I det følgende vil det bli gitt et innblikk i de ulike rettslige utfordringene for Norge, med særskilt fokus på utgangspunkter og rammer for krisehåndtering. Det vil derfor først bli gitt en kort oversikt over det rettslige utgangspunkt for krisehåndtering i Norge i forkant av at pandemien kom til landet i februar 2020 i punkt 2. I punktene 3–5 vil det bli gitt en oversikt over hvilke overordnede tilpasninger som ble gjort i regelverket fra februar til september 2020 for å møte pandemien.

 

2 Rettstilstanden: Kriselover før pandemien
2.1 Konstitusjonelle rammer og beredskapsloven av 1950
Den norske Grunnloven regulerer ikke krisesituasjoner. Grunnloven har enkelte bestemmelser om regjeringens utenrikspolitiske kompetanse, herunder i tilfelle av krig og bruk av militære styrker i utlandet.4 Den har ingen bestemmelser som åpner for derogasjon av menneskerettigheter, slik som Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 15. Det rettslige utgangspunktet for Grunnloven er derfor at den enten regulerer normaltilstanden eller krig. Andre ekstraordinære kriser enn krig er ikke regulert.
    For noen krisesituasjoner vil likevel Grunnloven § 17 kunne benyttes til enkelte særskilte reguleringer. Dette er en hjemmel som gir regjeringen anledning til å utstede provisoriske anordninger, altså midlertidige lover. Bestemmelsen har sin parallell til den danske Grundloven § 23. Slike provisoriske anordninger kan imidlertid ikke gis i strid med eksisterende lover, og de kan normalt heller ikke gis dersom Stortinget (eller Folketinget i Danmark) er samlet. Provisoriske anordninger vil derfor typisk ikke kunne benyttes under en pandemi, med mindre omfanget og alvoret gjør at Stortinget får problemer med å møtes fysisk eller digitalt. Uansett kan Stortingets eldre lovgivning ikke fravikes gjennom provisoriske anordninger. Grunnloven § 17 gir dermed lite rom for regjeringen til å håndtere krisesituasjoner som krever lovendringer, og bestemmelsen er så langt ikke benyttet i koronakrisen.
    Til tross for fravær av kriseregulering i Grunnloven, er det antatt i både i teori og praksis at Grunnloven kan fravikes i kraft av såkalt konstitusjonell nødrett. Dette var tilfellet under 2. verdenskrig, da regjeringen ble gitt fullmakt til å fungere også på vegne av Stortinget. Men kriteriene for når konstitusjonell nødrett kan benyttes, er uklare. Trolig kreves det at statsstyret og statsmaktene som sådan er truet, og det synes å være bred enighet i juridiske kretser om at koronakrisen så langt ikke har utløst konstitusjonell nødrett.

 

4 Se Grunnloven §§ 25 og 26.

Utover de konstitusjonelle rammer finner vi enkelte bestemmelser som fraviker Grunnloven i beredskapsloven av 1950. Denne loven er imidlertid gammel og den er basert på en forestilling om at alvorlig krise vil komme til Norge i form av en krig eller krigslignende tilstand som minner om 2. verdenskrig. Det synes å være bred juridisk enighet om at loven ikke kan anvendes under pandemien. Om den hadde kommet til anvendelse, ville den heller ikke vært til særlig hjelp, all den tid loven ikke gir de nødvendige hjemler for annet enn krigslignende situasjoner. Det synes å ha vært en gjennomgående forutsetning for håndtering av koronakrisen i Norge at den skal håndteres sivilt, uten involvering av totalforsvaret eller annen militær involvering.
    I sum er det på det rene at verken Grunnloven eller beredskapsloven av 1950 er til særlig støtte for håndtering av andre krisesituasjoner enn krig og krigslignende tilstander. For koronakrisen er det derfor lagt til grunn at Grunnlovens normalordninger og grunnleggende rettigheter gjelder. Dette er likevel ikke til hinder for at det gjøres begrensninger i menneskerettighetene etter Grunnloven, dersom det foreligger tilstrekkelig lovhjemmel og inngrepet er proporsjonalt. Slike begrensninger er under pandemien særlig gjennomført i bevegelsesfriheten og forsamlingsfriheten, og dette har naturlig nok skapt noe offentlig debatt.

 

2.2 Krisehjemler i ordinær lovgivning
Mye av krisereguleringen i Norge har vært spredd i enkeltparagrafer i ordinær lovgivning. Flere lover har paragrafer som sier noe om håndtering av kriser innenfor sin sektor, men nær samtlige paragrafer har begrenset rekkevidde. Det meste av kriselovgivning regulerer i detalj hvilke kriser som kan utløse hvilken kompetanse, og hos hvem. Det gjør at slik kriselovgivning i all hovedsak er ment å imøtekomme geografiske avgrensede kriser innenfor en særskilt sektor, for eksempel skogbranner, naturkatastrofer, terroranslag eller lignende, og hvor krisescenariet er relativt forutsigbart. For kriser som rammer hele landet, gjerne simultant med resten av verden og uten at man kjenner hendelsesforløp eller skadeomfang, er det lite lovgivning som skisserer håndteringen av dette. Det finnes for eksempel ingen tverrsektoriell lov for sivile kriser.
    Den loven med bredest tverrsektoriell kompetanse i Norge har vært sivilbeskyttelsesloven — bygget opp etter modell fra den tilsvarende loven i Danmark — men denne loven regulerer i første omgang bare to forhold: Det ene er når sentrale myndigheter kan sette inn sivilforsvaret, og det andre er kommunenes plikt til å ha beredskapsplaner for ulike krisescenarier. Ved utbruddet av pandemien, var derfor sivilbeskyttelsesloven til liten hjelp, ikke utover det forhold at flere kommuner — heldigvis — hadde planer for håndtering av pandemi. Variasjonene var imidlertid store, og enkelte kommuner hadde knapt nok reservelagre med smittevernutstyr, hvilket gjorde at

enkelte kom bedre ut av pandemiens første fase enn andre kommuner.5 Til tross for at det ikke fantes en generell og tverrsektoriell lov om håndtering av krisesituasjoner i Norge, fantes tre lover som potensielt gir svært vide fullmakter til den utøvende makt ved krisesituasjoner. Det var strålevernloven, smittevernloven og helseberedskapsloven. For pandemi kommer den første av disse lovene ikke til anvendelse, mens både smittevernloven og helseberedskapsloven omfatter pandemien. Etter smittevernloven § 7–12 og helseberedskapsloven §§ 1–4 og 1–5 kan den utøvende makt treffe inngripende beslutninger overfor borgerne i møte med krisen. Etter smittevernloven kan regjeringen for eksempel treffe beslutninger om å fravike Stortingets lover. For at disse vide fullmaktene kunne benyttes, måtte imidlertid bestemmelsene aktiveres av Kongen i statsråd. Smittevernlovens hjemler ble aktivert i statsråd den 28. februar 2020, mens helseberedskapslovens hjemler ble aktivert én uke senere, se nærmere punkt 3.

 

3 Pre-koronalov: Første fase av kriseregulering fra 28. februar til 27. mars 2020
Før de første tilfellene av Covid-19 ble oppdaget i Norge i slutten av februar 2020, ble pandemien ikke egentlig håndtert av norske myndigheter. Folkehelseinstituttet (FHI) hadde etter eksisterende lovgivning til oppgave å følge med på influensautbrudd og lignende smittsomme sykdommer i befolkningen. Av ukesrapportene til FHI de første 7 ukene av 2020, kan man lese at det er en relativt lav forekomst med personer som tester positivt på sesonginfluensa.6 Samtidig kan man se at ca 1/3 av dem som er innlagt på norske sykehus i denne perioden med influensalignende sykdom, heller ikke testet positivt på sesonginfluensa. Man kan også lese at FHI i denne perioden tester ca 100 tilfeldig syke personer for Covid-19, uten å få positive treff.
    De to første kjente norske tilfellene av Covid-19 ble registrert i slutten av februar, det vil si i uke 9. Den ene personen var en kvinne fra Tromsø som nylig hadde returnert fra Kina. Hun testet negativt for Covid-19 under mellomlanding i Oslo, men testet positivt i Tromsø noen dager senere.7 Det andre tilfellet var en øyelege ved Ullevål sykehus i Oslo, som etter vinterferie i Østerrike følte seg syk, og som testet positivt etter flere ganger å ha bedt om test på sykehuset.8 De to

 

5 Se nyhetsoppslag i Verdens Gang 21. april 2020 der Kommunenes Sentralforbund advarer mot forskjeller i smittevernutstyr i kommunene, https://www.vg.no/nyheter/innenriks/i/mR9o8L/ks-slaar-alarm-alvorlig-mangelpaa-smittevernutstyr. 6 Se https://www.fhi.no/sv/influensa/influensaovervaking/. 7 Se nyhetsoppslag i Aftenposten 26. februar 2020, https://www.aftenposten. no/norge/i/dO89xo/norsk-kvinne-har-testet-positivt-for-koronavirus-er-ihjemmekaranten. 8 Se nyhetsoppslag i Aftenposten 29. februar 2020, https:// www.aftenposten. no/norge/i/MRk0QR/den-foerste-korona-smittede-legen-ved-ullevaal-sykehus-jegfoeler-meg.

sykdomstilfellene inntraff omtrent samtidig i tid, og de medførte at en rekke personer tok kontakt med lege denne uken fordi de opplevde seg syke etter vinterferie i Østerrike. Siden storbyer som Oslo, Tromsø og Stavanger hadde hatt vinterferie i uke 8, ble altså et storutbrudd av Covid-19 avdekket tidligere i disse byene, sammenlignet med Bergen — og Sverige — der vinterferie ble avviklet i uke 9. De første krisereguleringstiltakene i Norge kom derfor på plass allerede i slutten av uke 9.
    I statsråd på Slottet fredag 28. februar 2020 (fredag i uke 9) ble smittevernloven § 7–12 for første gang aktivert. Smittevernloven § 7– 12 lyder som følger:

 

Når et utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom truer folkehelsen, eller når det er fare for et slikt utbrudd og det på grunn av disse forhold er fare ved opphold, kan Kongen gi bestemmelser av lovgivningsmessig innhold for å trygge folkehelsen, og for at det kan settes inn tiltak til vern om befolkningen. Om nødvendig kan Kongen gjøre avvik fra gjeldende lovgivning. Lov av 15. desember 1950 om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold §§ 3 og 4 gjelder tilsvarende.

 

Denne paragrafen gir regjeringen vide fullmakter i tilfelle av pandemi til å gi forskrifter med lovs innhold for å sikre folkehelsen og ellers iverksette tiltak til vern om befolkningen. Selv om loven går langt ved at den åpner for at regjeringen kan fravike Stortingets lover, er det lagt til grunn at tiltakene som gis etter denne paragrafen må rette seg spesifikt mot smitteverntiltak. En aktivering av bestemmelsen ville derfor gi regjeringen vide fullmakter til å iverksette konkrete smitteverntiltak i befolkning, men ingen generell adgang til å gripe inn i alle sektorer.
    I statsråd 28. februar ble det besluttet at helse- og omsorgsministeren skulle gis kompetanse til å utstede nødvendige forskrifter for å sette inn tiltak mot spredning av pandemien i Norge på vegne av regjeringen. I realiteten fikk dermed Helse- og omsorgsdepartementet, og departementets underliggende etater som Helsedirektoratet, fullmakter til å iverksette strakstiltak gjennom forskrifter som kunne fravike eksisterende lover. Blant strakstiltak som ble iverksatt var regler om karanteneplikt for personer som hadde vært i kontakt med personer bekreftet smittet med Covid-19. Det ble også iverksatt utvidede kontroller og informasjon til reisende på norske flyplasser. I denne perioden fikk regjeringen løpende råd fra enten Helsedirektoratet eller fra et eget beredskapsutvalg bestående av en rekke offentlige etater, innkalt allerede 3. februar for å overvåke utviklingen.9 Utover aktiveringen av smittevernlovens fullmaktshjemmel var det lite som skjedde av reguleringsmessig art frem mot lockdown

 

9 For nærmere informasjon om beredskapsutvalget, se Helsedirektoratets hjemmeside, https://www.helsedirektoratet.no/nyheter/beredskapsutvalg-diskutertecoronaviruset.

12. mars. Men i statsråd den 6. mars ble også helseberedskapslovens fullmaktshjemmel aktivert. Bestemmelsen hadde kun vært aktivert en gang tidligere i forbindelse med vulkanutbruddet på Island i 2010, da askeskyen stengte luftrommet over Norge og hindret lufttransport av mat og medisiner til Nord-Norge.10 Aktivering av helseberedskapslovens fullmaktshjemmel ga sentrale myndigheter kompetanse til å ta over styringen og koordineringen av helsearbeidet i landet, herunder beordring av helsepersonell. Bestemmelsen gir i liten utstrekning kompetanse til å regulere privates adferd, med unntak av private helseforetak og privat helsepersonell. Av tiltak rettet mot private, ga aktiveringen fullmakt til å rekvirere eiendom fra private, for eksempel private lagre av smittevernutstyr. For øvrige tiltak overfor borgerne var det smittevernloven § 7–12 og en tolkning av denne, som dannet det rettslige utgangspunkt for hvilke ekstraordinære hjemler regjeringen hadde overfor private.
    I forkant av lockdown var således begge de aktuelle hjemlene i smittevernloven og helseberedskapsloven aktivert, og slik hadde sentrale myndigheter gitt seg selv all den kompetanse de lovlig kunne aktivere på dette tidspunktet i pandemiens forløp. Informasjon om nedstengning av Norge ble gitt av statsminister Erna Solberg under en pressekonferanse torsdag 12. mars 2020. I ettertid er det kommet frem at beslutningen om å treffe de inngripende vedtakene ble tatt i beredskapsutvalget, med ledelsen i Helsedirektoratet og Helse- og omsorgsdepartementet til stede, og da på grunnlag av fullmakten gitt i smittevernloven og helseberedskapsloven av 28. februar og 6. mars.11 Først dagen etter beslutningen om lockdown, den 13. mars, ble det holdt nytt statsråd på Slottet, og denne gangen ble det vedtatt flere reguleringer for å møte de utfordringer som lockdown var forventet å gi.
    Av øyeblikkelige reguleringstiltak som ble iverksatt fredag 13. mars var endringer i skatteloven og skattebetalingsloven. Hensikten var å møte de akutte betalingsutfordringer som norske bedrifter og virksomheter ville få med en nedstengning av landet. Bare to dager senere, søndag 15. mars, ble det holdt et ekstraordinært statsråd, der det ble innført karanteneplikt ved innreise til Norge fra samtlige land i verden. Med denne beslutningen ble i realiteten grensene stengt. Norske statsborgere som på dette tidspunktet befant seg i utlandet, ble oppfordret av utenriksministeren til å komme hjem, fordi stengte grenser i mange land ville vanskeliggjøre hjemreise i løpet av kort tid.
    I ettertid har det vært antydet at beslutningen om de inngripende vedtakene som ledet til lockdown 12. mars skulle vært truffet i stats-

 

10 Se NOU 2019: 13 Når krisen inntreffer. 11 Se nyhetsoppslag i Aftenposten 17. mars 2020, https://www.aftenposten.no/ norge/i/lA5k3y/slik-var-spillet-om-de-mest-dramatiske-tiltakene-i-norge-sidenkrigen.

råd, ikke av Helsedirektoratet og beredskapsutvalget.12 Grunnloven § 28 slår fast at «saker av viktighet» skal treffes i statsråd, men verken smittevernloven eller helseberedskapsloven synes å ta høyde for dette, siden lovene tillater delegasjon av viktige spørsmål som i realiteten burde vært behandlet i statsråd. Det er imidlertid på det rene at helsemyndighetenes fullmakt var behandlet i statsråd 28. februar og 6. mars, samtidig som regjeringen ga sin tilslutning til beslutningen den 12. mars. I tillegg ble beslutningen om lockdown ikke fullt ut effektuert før etter statsrådsmøtene 13. og 15. mars. Samlet er det derfor vanskelig å klandre regjeringen for at beslutningen ikke ble truffet i statsråd, men på sikt bør nok regelverket endres slik at lignende beslutninger løftes inn i statsråd, der den endelige beslutningskompetansen ligger.
    I tillegg til at grensene ble stengt, ble det i ekstraordinært statsråd den 15. mars innført regler om forbud mot opphold på fritidseiendommer, det såkalte «hytteforbudet», gjeldende fra 18. mars. Mens lockdown i all hovedsak ble akseptert i befolkningen, splittet «hytteforbudet» umiddelbart det norske folk. Bakgrunnen for forbudet mot å oppholde seg på fritidseiendommer var todelt: Den ene begrunnelsen var frykten for at det kommunale helsetilbudet i små kommuner med mange hytter ville bryte sammen dersom mange skulle bli alvorlig syke, særlig i kombinasjon med lang avstand til de store sykehusene i byene. Den andre grunnen var at påsken nærmet seg, og erfaringene viste at det nettopp hadde vært skisportsteder i Østerrike som særlig hadde spredd smitte til de nordiske landene. I tillegg var det nok også en bakenforliggende grunn at små fjellkommuner i Norge, med en eldre fastboende befolkning, ikke ønsket smittespredning til sine områder.
    Til tross for motstanden mot hytteforbudet, ble det opprettholdt av regjeringen frem til helgen etter påske. Samtlige skisportsteder i Norge var dermed uten drift gjennom det som vanligvis er den viktigste måneden i året, og titusenvis av fritidseiendommer sto tomme. Enkelte har hevdet at hytteforbudet utgjorde et uforholdsmessig inngrep i retten til fri bevegelighet etter Grunnloven § 106, og det har vært varslet søksmål mot regjeringen fra noen hytteeiere, uten at dette så langt har kommet i gang.
    Samtidig iverksatte kommunene lokale tiltak for å sikre pasienter i syke- og pleiehjem mot smitte. Mange eldre og sårbare personer med funksjonsnedsettelse ble isolert fra familie i flere uker, og i ettertid har det særlig blitt reist kritikk mot kommunale vedtak om å nekte familiemedlemmer tilgang til pleietrengende som er bosatt i egne private hjem.13 Disse besøksforbudene var ikke et pålegg fra nasjonale

 

12 Se nyhetsoppslag i Aftenposten 30. mai 2020, der Hans Petter Graver stiller seg kritisk til beslutningen, https://www.aftenposten.no/norge/i/GGkKzQ/slik-vartimene-da-norge-ble-stengt-ned-kun-en-ting-kunne-hindre-sten. 13 Se nyhetsreportasje i Verdens Gang 20. september 2020 om besøksforbud i private hjem, https://www.vg.no/nyheter/innenriks/i/86w9r2/besoeks-forbudet.

myndigheter og det forelå heller ikke råd fra nasjonale myndigheter om å iverksette slike besøksforbud på kommunalt nivå. Rettslig er det tvilsomt om kommunene hadde hjemmel til å iverksette slike besøksforbud, og det kan ikke utelukkes at disse vedtakene er gitt i strid med retten til privat- og familieliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8.
    I et nytt ekstraordinært statsråd den 18. mars passerte forslag til koronalov i statsråd og ble oversendt til behandling i Stortinget. Samtidig ble reglene om ulovlig prissamarbeid suspendert for flyselskapene SAS og Norwegian i dette statsråd, og i løpet av de neste dagene og ukene hentet flyselskapene tusenvis av nordmenn hjem fra ferier, forretningsreiser, utveksling, pakketurer, jordomseilinger med videre.
    I ordinært statsråd 20. mars ble det iverksatt en rekke endringer i statsbudsjettet for flere sektorer for å sikre økonomiske tiltak mot virusutbruddet. Viktigst var at staten gikk inn med en 90 prosent lånegaranti for bedrifter som måtte ta opp lån for å møte den økonomiske krisen. Den totale summen på krisepakken til norsk næringslov var i dette statsråd på 100 milliarder NOK. I tillegg ble det foreslått endringer i en lang rekke lover, særlig med det for øye å sikre lønn og godtgjørelse til offentlig ansatte som ble beordret til tjeneste i henhold til fullmakten i helseberedskapsloven. Det ble samtidig gjort endringer i arbeidsmiljøloven, blant annet slik at ansatte i helsetjenesten kunne stå i lengre skift enn det som til nå hadde vært lovlig. Dette var særlig for å sikre at man ikke ble stående uten kritisk helsepersonell dersom mange måtte settes i karantene på samme tid.

 

4 Koronaloven: Andre fase av kriseregulering fra 27. mars til 27. mai 2020
4.1 Hva var koronaloven?
Koronaloven var en særskilt lov til regulering av koronakrisen. Et forslag til egen koronalov ble fremlagt av regjeringen 18. mars 2020 og justert i forhandlinger med Stortinget.14 Den ble endelig vedtatt i Stortinget den 24. mars 2020 og stadfestet i statsråd 27. mars 2020. I første omgang hadde koronaloven en varighet på 1 måned. Den ble senere ytterligere forlenget med 1 måned og opphørte å virke 27. mai 2020.
    Hensikten med koronaloven var å forenkle og effektivisere lovgivningsprosessen under koronakrisen. Den første fasen av krisen hadde vist at en lang rekke reguleringer i eksisterende lover måtte justeres som følge av koronakrisen. Den umiddelbare reguleringen som måtte på plass da forslag til koronalov ble fremsatt, var regler som kunne sikre driften av den tredje statsmakt, domstolene, gjennom koronakrisen. Det er i noen grad uklart hvem som traff beslutning om å stenge ned domstolene, men trolig ble beslutningene truffet av øverste domstolsleder i hvert enkelt distrikt. En total nedstengning av

 

14 Prop. 56 L (2019-2020).

domstolene over tid, ville imidlertid utgjøre en fare for rettssikkerheten, og Justisdepartementet utarbeidet derfor en egen domstolforskrift med tilpasninger til koronakrisen med tanke på fjernavhør, publikumsstans med videre. En slik forskrift ville imidlertid ikke ha tilstrekkelig hjemmel i eksisterende regelverk.
    Hovedtrekkene i koronaloven var derfor å tilføre regjeringen kompetanse til å vedta forskrifter som var nødvendige for å møte utfordringene med koronakrisen på en rekke områder, og hvor det ville være nødvendig å fravike eksisterende lovgivning. Flere av disse forskriftene kunne riktignok vedtas med hjemmel i smittevernloven, men mange av regelendringene var ikke direkte smittevernrelaterte. Koronaloven dekket dermed et behov for umiddelbare reguleringer på en lang rekke livsområder. Konkret ga koronaloven en fullmakt til regjeringen til å gi forskrifter som kunne «utfylle, supplere eller fravike» lover (lovens § 2), innenfor rammen av lovens formål i § 1:

 

Loven skal legge til rette for forsvarlige, effektive og forholdsmessige tiltak som er nødvendige for å begrense forstyrrelsen av sentrale samfunnsfunksjoner som følge av utbruddet av Covid-19, og for å avhjelpe negative konsekvenser for befolkningen, næringslivet, offentlig sektor eller samfunnet for øvrig.

 

Regjeringens fullmakt etter koronaloven var således begrenset til de tiltak som var nødvendige og forholdsmessige for å begrense eller avhjelpe den aktuelle pandemien. Videre var fullmakten avgrenset til å omfatte inngrep kun i de lover som konkret ble listet opp, og dette utgjorde ca 60 lover. I tillegg var fullmakten avgrenset slik at regjeringens forskrifter ikke kunne gripe inn i Grunnloven, heller ikke i rettigheter etter Grunnloven eller etter internasjonale menneskerettighetskonvensjoner utover den alminnelige adgang til å begrense rettigheter.
    For å bøte på de omfattende fullmaktene i koronaloven, ble det etablert en sikkerhetsmekanisme der et mindretall på 1/3 av stortingsrepresentantene kunne blokkere regjeringens forskrifter. Regjeringens muligheter ville da enten være å forkaste eget forslag, eller komme tilbake med en lovproposisjon for Stortinget. En lang rekke forskrifter ble dermed vedtatt av regjeringen i raskt tempo. Enkelte forskrifter ble stanset av et mindretall og returnert regjeringen, deriblant forskrift til å fravike universitets- og høgskoleloven.15 Koronaloven skapte debatt i forkant av vedtakelse, og dette var noe av årsaken til at loven ikke fikk lenger virketid enn til sammen 2 måneder. Prosessen rundt vedtakelsen av loven viser imidlertid at regjering og storting var i stand til å samarbeide om hvilke rettslige ram-

 

15 Se nyhetsoppslag i Khrono 28. mars 2020, der det særlig vises til at fullmaktene til Kunnskapsdepartementet i styringen over universitetene ble for vid, https://khrono.no/kriseforslag-for-universiteter-og-hogskoler-stoppes-avstortinget/475257.

mer som skulle etableres for koronahåndteringen. I det følgende vil det bli gitt en kort oversikt over koronalovens forhistorie, før debatten omkring lovens innhold nærmere presenteres.

 

4.2 Forhistorien til koronaloven
Koronaloven som ble vedtatt i Stortinget 27. mars 2020 ble utarbeidet på skjelettet til forslag om ny sivil krisefullmaktslov for Norge. Krisefullmaktsloven rakk aldri bli behandlet av regjering eller storting før pandemien rammet Norge, men forslaget til en slik lov var utarbeidet i 2019 av det regjeringsoppnevnte Beredskapshjemmelutvalget.16 Nedsettelsen av Beredskapshjemmelutvalget var kontroversiell. Utvalget ble nedsatt i februar 2018 av Justisdepartementet under ledelse av daværende justisminister Sylvi Listhaug (Fremskrittspartiet). Utvalgets mandat var å vurdere om det burde foreligge fullmakter til regjeringen i tilfelle av ekstraordinære, ikke-militære krisesituasjoner. I mandatet er flyktningsituasjonen som rammet Europa i 2015 spesifikt nevnt som en mulig ekstraordinær krisesituasjon. Kritiske røster var av den grunn bekymret for at utvalget ville fremlegge forslag som ville gi regjeringen fullmakter til å krenke menneskerettighetene. Mandatet til utvalget var likevel tydelig på at eventuelle forslag skulle holde seg innenfor rammen av menneskerettighetene i både Grunnloven og internasjonale menneskerettighetskonvensjoner.
    Utvalget leverte sin rapport til regjeringen den 14. juni 2019.17 Konklusjonen til utvalget var at den eldre Beredskapsloven av 1950 bare svarer på hvordan forholdet mellom regjering og storting kan løses i tilfelle av krig eller krigslignende situasjoner, mens den sivile beredskapslovgivning ellers er svært fragmentarisk. For tilfelle av ekstraordinære krisesituasjoner av et slikt omfang at situasjonen ikke kan løses innenfor én enkelt sektor, finnes per i dag ingen tverrsektoriell kriselov. Utvalgets oppfatning var at slik tverrsektoriell kriseregulering bør på plass, i første rekke fordi ekstraordinære kriser krever effektiv håndtering, der faren er stor for at de tiltak som settes i verk ikke har de nødvendige lovhjemler dersom den rettslige håndtering ikke er gjennomtenkt på forhånd. Utvalget vurderte videre situasjonen slik at økt globalisering, økte miljøproblemer og en mer spent verdensorden, gjør at det bare er et spørsmål om tid før alvorlige kriser inntreffer, og at Norge per 2019 ikke hadde tilstrekkelige rettslige verktøy på plass for å møte en slik krise. Utvalget la også til grunn DSBs beregninger over potensielle krisescenarier, der pandemi var regnet som den ekstraordinære krisen med størst skadepotensial som på kort sikt hadde størst sannsynlighet for å inntreffe.

 

16 For ordens skyld gjøres oppmerksom på at forfatter av denne artikkel ledet Beredskapshjemmelutvalget. Utvalgets arbeid skjedde uavhengig av politisk ledelse, og det var ingen kontakt mellom utvalget og regjeringens medlemmer, verken formelt eller uformelt, mens arbeidet pågikk. 17 NOU 2019: 13 Når krisen inntreffer. Her er også mandatet gjengitt.

Utvalget vurderte imidlertid ikke flyktningsituasjonen fra 2015 som en ekstraordinær krise for Norge.
    Forslag til ny krisefullmaktslov fra Beredskapshjemmelutvalget ble sendt på offentlig høring i august 2019, med endelig frist for høringsinnspill 20. desember 2019. Da pandemien kom til Norge i februar 2020, hadde Justisdepartementet ikke rukket å gå videre med arbeidet frem mot en eventuell krisefullmaktslov. Men med Beredskapshjemmelutvalgets rapport og utvalgets forslag til krisefullmaktslov, samt de mange høringsinnspill fra ulike instanser og institusjoner, hadde departementet et utgangspunkt og et bredt materiale med vurderinger og synspunkter å bygge videre på. Dette materialet ble verdifullt i de hektiske mars-dagene hvor departementet utarbeidet forslag til koronalov, det var verdifullt for regjeringsmedlemmer og stortingsrepresentanter som på kort tid skulle fremforhandle koronaloven, og det var verdifullt for offentligheten som hadde tilgang til alt dette materialet.

 

4.3 Striden om koronaloven
Koronaloven ble debattert i offentligheten i perioden 18. til 21. mars 2020. Motstanden mot koronaloven ledet blant annet til at loven kun fikk kun 2 måneders levetid. Dette var likevel 2 svært viktige måneder for Norge, siden det var i disse kritiske ukene at landet var stengt ned. Motstanden mot regjeringens forslag til koronalov kan beskrives langs fire hovedspor: En side av kritikken var at lovforslaget ble fremlagt av regjeringen uten at offentligheten var kjent med at regjeringen jobbet med et slikt lovforslag, og uten at lovforslaget som sådan ble sendt på høring før det ble presentert for Stortinget. Denne siden av kritikken var imidlertid ikke helt treffende. Lovforslaget til regjeringen ble utarbeidet i Justisdepartementet i løpet av de aller første dagene av lockdown, fra og med 13. til 17. mars, og den ble presentert for Stortinget som et forhandlingsgrunnlag allerede 18. mars. Stortinget hadde internt organisert en egen koronakomite, bestående av parlamentariske ledere fra alle de 9 politiske partier representert på Stortinget, samt Stortingets president.18 På dette tidspunktet hadde Norge en mindretallsregjering, bestående av en koalisjon mellom Høyre, Venstre og Kristelig Folkeparti. Da forslag til koronalov ble fremlagt for Stortinget, gikk koronakomiteen i forhandlinger med mindretallsregjeringen om justeringer til lovforslaget. Forslaget ble umiddelbart offentliggjort og gjenstand for offentlig debatt samtidig som regjeringen og Stortinget lå i forhandlinger. Stortinget ba i

 

18 Se https://www.stortinget.no/no/Hva-skjer-pa-Stortinget/Nyhetsarkiv/Hvaskjer-nyheter/2019-2020/stortinget-har-vedtatt-sarskilt-komite/.

tillegg fire jusprofessorer og tre institusjoner om å avgi offentlige høringsinnspill til forslaget i løpet av ca 24 timer.19 En annen side av kritikken var rettet mot omfanget av regjeringens fullmakter, og da i to relasjoner. I det opprinnelige forslag til krisefullmaktslov — videreført i forslag til koronalov — var det kun spesifisert at tiltakene måtte være «nødvendige» for å møte krisen. Beredskapshjemmelutvalget hadde vurdert denne formuleringen som tilstrekkelig for å synliggjøre at det måtte foreligge et krav til proporsjonalitet, men etter forhandlinger i Stortinget ble også ordet «forholdsmessig» uttrykkelig tatt inn i loven. Et annet justeringsforslag som kom inn etter forhandlingene med Stortinget var opplistingen av hvilke lover regjeringen kunne fravike. I det opprinnelige forslaget var det holdt åpent hvilke lover som kunne fravikes, men etter forslag om nærmere spesifiseringer fremla regjeringen en liste over ca 60 lover som de antok det ville foreligge behov for å endre raskt. Et tredje justeringsforslag gjaldt altså lovens varighet. Disse justeringsforslagene bidro til en formell, om kanskje ikke reell, innstramning av regjeringens forslag. Justeringene hadde imidlertid den funksjon at de klargjorde hvilke fullmakter regjeringen fikk.
    I tillegg til justeringsforslagene ble det i den offentlige debatt fremsatt påstander om at koronaloven kunne benyttes til å krenke sentrale menneskerettigheter. Hans Petter Graver gikk så langt som til å sammenligne lovforslaget med tilstanden under Nazi-Tyskland på 1930-tallet.20 Det ble dermed etablert et narrativ om at regjeringen hadde fremlagt et forslag som ga seg selv ubegrensede fullmakter, blant annet til å foreta internering av befolkningen. I realiteten hadde lovforslaget en uttrykkelig avgrensning av fullmakten, der det fremgikk av regjeringen verken kunne treffe vedtak i strid med Grunnloven eller menneskerettighetene, herunder også internasjonale menneskerettigheter. Ikke bare var dette tydelig formulert i lovforslaget til koronalov, men det var også tydelig formulert i det opprinnelige forslaget til krisefullmaktslov, samt i det opprinnelige mandatet gitt av Justisdepartementet til Beredskapshjemmelutvalget fra 2018. Det hadde således aldri vært aktuelt å gi regjeringen fullmakter, uansett krisesituasjon, til å krenke menneskerettighetene. En tredje side av kritikken var rettet mot manglende klargjøring av domstolskontrollen. Enkelte pekte på at lovforslaget ikke inneholdt en egen bestemmelse om at regjeringens forskrifter kunne prøves av

 

19 Professor Hans Petter Graver ved Universitetet i Oslo, professor Eivind Smith ved Universitetet i Oslo, professor Benedikte M. Høgberg ved Universitetet i Oslo (artikkelforfatter) og professor Eirik Holmøyvik ved Universitetet i Bergen, samt Nasjonal Institusjon for Menneskerettigheter, Dommerforeningen og Advokatforeningen. Prosessen er godt dekket i Juridika Innsikt, https://juridika.no/ innsikt/innspill-til-koronalov-20-mars-2020. Her finner man også en oversikt over og lenke til høringsinnspillene. 20 Se blant annet uttalelser fra Graver til Verdens Gang 18. mars 2020, https://www.vg.no/nyheter/innenriks/i/dO2KBO/roper-varsko-om-regjeringenskriselov-demokratisk-galskap.

domstolene. En slik bestemmelse ble deretter skrevet inn etter forhandlingene i Stortinget. At slik domstolskontroll skulle kunne skje, er imidlertid forutsatt for all annen lovgivning i Norge og følger direkte av Grunnloven § 89. For arbeidet med krisefullmaktslov hadde man derfor heller ikke sett et behov for å presisere adgangen til domstolskontroll, siden lovforslaget for øvrig uttrykkelig slo fast at Grunnloven ikke kunne krenkes. Tilsvarende hadde man lagt opp til i forslag til koronalov, men en klargjøring av dette i lovteksten var uansett uproblematisk og ble tatt inn etter ønske fra Stortinget. En fjerde side av kritikken var rettet mot mer overordnede rettsstatlige og grunnlovsmessige sider. Eivind Smith hevdet blant annet at mindretallsrettigheter ville være grunnlovsstridig, fordi den uskrevne normalordningen etter Grunnloven er at beslutninger treffes med simpelt flertall.21 Innsigelsen ble fremsatt i både høring og i pressen, men fikk lite støtte i juridiske miljøer. Stortinget vedtok til sist koronaloven enstemmig, med nettopp slike mindretallsrettigheter.
    Viktigere var imidlertid kritikken mot selve den konstruksjon at regjeringen kan fravike Stortingets lover, uten at dette var hjemlet i selve Grunnloven, men i koronaloven. Beredskapshjemmelutvalget, som hadde foreslått denne konstruksjonen for krisefullmaktsloven, hadde utredet problemstillingen. Utvalget hadde pekt på at i kritiske situasjoner vil regjeringen etter Grunnloven ha en handlingsplikt som vanskelig lar seg oppfylle dersom lovgivning står i veien for nødvendige tiltak. Et slikt dilemma kan tvinge regjeringen til å treffe beslutninger ut fra rene nødrettsbetraktninger, slik at kravet til legalitet etter Grunnloven § 113 (legalitetsprinsippet) brytes med hjemmel i nødretten. For å sikre størst mulig grad av legalitet, vil det være bedre ut fra et offentlighetsprinsipp, tilgjengelighetsprinsipp og klarhetsprinsipp at nødrettsbeslutninger treffes som forskrifter gitt med hjemmel i en krisefullmaktslov, gitt av Stortinget. Det var pekt på at det forelå et paradoks, hvor den normale ordningen for lovvedtak etter Grunnloven §§ 76 flg. brytes med det formål å oppfylle legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113. Særlig forslaget til mindretallsrettigheter var ment som en sikkerhetsmekanisme for å bøte på de ulemper dette rettslige paradoks etablerer.
    Fordelen med koronaloven var særlig tre: For det første gjorde regjeringens kompetanse til å gi forskrifter det mulig å endre regler fra uke til uke, etter hvert som man stadig skaffet seg bedre oversikt over situasjonen og etter hvert som pandemien utviklet seg. For det andre krever lovendring i Stortinget at det fremsettes lovproposisjoner for Stortinget, og selv om Stortinget ga uttrykk for at de kunne behandle slike proposisjoner raskt, var det en praktisk utfordring knyttet til ressurser med å produsere omfattende og mange lovproposisjoner for Stortinget i de første ukene av pandemien. Og

 

21 Se uttalelser fra Smith til Klassekampen 20. mars 2020, https:// arkiv.klassekampen.no/article/20200320/ARTICLE/200329997.

for det tredje ga koronaloven en god rettslig oversikt over rettstilstanden.

 

5 Post-koronalov: Tredje fase av kriseregulering fra 27. mai 2020
Ved koronalovens opphør den 27. mai, vendte lovgivningsprosessen tilsynelatende tilbake til normalen. Dette er like fullt ikke ensbetydende med situasjonen før pandemien. Fortsatt var — og er — de særskilte hjemlene i smittevernloven og helseberedskapsloven aktivert, slik at det rettslige utgangspunktet for håndteringen av koronakrisen er tilbake der hvor situasjonen var mellom 6. og 27. mars. Til forskjell fra de to foregående fasene av håndteringen av pandemien, er at det i den tredje fase vi nå er inne i, blitt gjennomført en rekke lovendringer i ordinær lovgivning til erstatning for koronaloven. Foreløpig er disse endringene midlertidige. Regler for håndtering av smittevernsituasjoner spesielt samles nå i den nasjonale Covid-19forskriften, hjemlet i smittevernloven og helseberedskapsloven. Den nasjonale forskriften suppleres løpende med kommunale forskrifter. I tredje fase er derfor lovgivningen mer normalisert, men også mer fragmentert. I realiteten har tiden etter koronaloven gitt en dårligere oversikt over hvilke lovendringer som har funnet sted som følge av pandemien, men med sterkere demokratisk forankring.
    Endringene i ordinær lovgivning blir i tredje fase av pandemiens kriseregulering gjennomført som en rekke midlertidig lover som griper inn i eksisterende lover innenfor sin sektor. Som illustrasjon kan nevnes «Midlertidig lov om tilpasninger til barnehageloven, opplæringslova og friskolelova for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av covid-19», som foreløpig gjelder frem til 31. oktober 2020. Denne lovens § 2 slår fast at barnehageloven gjelder med de tilpasninger som følger av denne midlertidige loven, samt med de tilpasninger som følger av «enkeltvedtak eller forskrifter med hjemmel i smittevernloven». Med denne siste formuleringen spilles ballen videre til både den nasjonale Covid-19-forskriften og til øvrige nasjonale eller kommunale forskrifter eller enkeltvedtak. En slik lovgivningsteknikk viser at det nå er vanskelig å skaffe seg oversikt over rettstilstanden på et bestemt område.
    Reelt erstatter flere av de midlertidige lovene de forskrifter som ble gitt av regjeringen under koronaloven, men hvor man i den tidlige fasen ikke hadde nok tid til å utarbeide lovproposisjoner for Stortinget. Endringer og tilpasninger til disse midlertidige lovene må nå oversendes Stortinget som forslag til lovendringer i midlertidig lovgivning og voteres over på vanlig måte med to ganger behandling over tre dager i tråd med Grunnloven §§ 76 flg. Sammenlignet med endringer i forskrifter gitt etter koronaloven gir dette en forsinkelse på minst 2–4 dager.
    Ved siden av midlertidige lover som tillegg til ordinære lover, gjelder Covid-19-forskriften, trådt i kraft den 27. mai 2020 med hjemmel i

smittevernloven og helseberedskapsloven. Denne forskriften har regler om karantene, isolasjon, smitteverntiltak, stenging av virksomheter, samt særlige reguleringer for Svalbard og cruiseskip i norsk territorialfarvann. Forskriften er endret en rekke ganger, særlig hva gjelder reglene om karanteneplikt. Generelt synes det å være aksept i befolkningen for karanteneplikten, som inntreffer dersom man har hatt nærkontakt med Covid-19-smittet person eller kommer fra et såkalt «rødlistet» land. Det har imidlertid vært vanskelig for enkelte å akseptere at det ikke er gjort unntak for karanteneplikt for reiser til egne eiendommer i Sverige. Mange nordmenn har hytte eller sommerhus i Sverige, og så lenge det forelå et generelt «hytteforbud» også internt i Norge og så lenge smittespredningen var markant større i Sverige, ble karanteneplikt for Sverige akseptert. Enkelte norske hytteeiere i Sverige har nå varslet søksmål mot den norske regjeringen for plikten til å sitte 10 dager i karantene etter reiser til Sverige.22 Påstanden har i første rekke vært at slik karanteneplikt er i strid med EØS-avtalen.
    Mens vedtakene den 12. mars — og som ledet til lockdown — var nasjonale, gir Covid-19-forskriften omfattende hjemler til kommunale tiltak som i realiteten åpner for hel eller delvis lockdown lokalt. Med hjemmel i denne forskriften eller med hjemmel direkte i smittevernloven kan den enkelte kommune nå treffe vedtak om stengning av skoler hvor det er rapportert om smitteutbrudd, karanteneplikt for elever, pålegg om munnbind for personer som reiser kollektivt, en øvre grense for deltagelse under private og offentlige arrangementer, med videre.
    Forholdet mellom kommunale og nasjonale myndigheter er i noen grad ikke avklart ved Covid-19-forskriften. Etter forskriften § 12c følger det blant annet at kommunen kan treffe vedtak over samtlige utdanningsinstitusjoner i kommunen, herunder barnehage, skole og universitet. Det er således Oslo kommune som kan treffe vedtak om å stenge det statlig eide Universitetet i Oslo. Det følger imidlertid av forskriften at vedtakene «skal godkjennes av Helsedirektoratet». Hva dette betyr, er imidlertid ikke klart. Videre følger det direkte av smittevernloven at Helsedirektoratet kan treffe nasjonale eller regionale tiltak. I så fall vil slike tiltak legge føringer for hvilke beslutninger som kan treffes på kommunalt nivå.
    Forholdet mellom kommunal og nasjonal beslutningskompetanse har kommet på spissen både for Bergen kommune i august og for Oslo kommune i september. Mens øvrige kommuner i samme tidsrom har etterkommet Helsedirektoratets råd om skjerpede lokale tiltak i forbindelse med lokale smitteutbrudd, tok først Bergen og deretter Oslo opp til diskusjon de rådene de fikk og mente de var for strenge. Uenigheten mellom kommunale og nasjonale myndigheter

 

22 Se nyhetsoppslag i Verdens Gang 26. august 2020, https://www.vg.no/ nyheter/innenriks/i/1ngyXq/hytteeiere-krever-endring-av-sverige-karantene-varslermassesoeksmaal.

har særlig gått på bruk av pålegg om munnbind på kollektivtransport, stengning av universitet og private bedrifter, samt fastsettelse av en øvre grense for antall personer under arrangementer i private hjem. Kommunale og nasjonale myndigheter har imidlertid vært i dialog og så langt funnet løsninger som begge har kunnet akseptere.23

6 Avslutning: Hvordan er vår rettslige rustning i møte med vinteren?
Per 1. oktober 2020 er smittespredning og dødsfall i Norge relativt lav. Totalt har 275 personer mistet livet som følge av Covid-19 så langt, og det er ikke rapportert om en overdødelighet i samfunnet som tyder på at de offisielle tallene avviker mye fra reell dødelighet. Imidlertid er nok antall registrerte smittede personer trolig kraftig underdokumentert, særlig fra første halvår av 2020 da testkapasiteten var dårlig, for sen eller fraværende. Per 1. oktober 2020 ligger antall nye smittetilfeller i Norge på litt over 100 personer om dagen i gjennomsnitt, og smittespredningen i Oslo er ikke under kontroll. Ved siden av antall smittetilfeller og dødsfall rapporteres det i økende utstrekning om at en betydelig andel av de personer som har gjennomgått virussykdommen, ikke blir friske.24 Dette skjer samtidig som man også i Norge begynner å merke en viss tiltakstretthet i befolkningen,25 der særlig kulturliv og hotell- og reiselivsnæringen er hardt økonomisk rammet. Samlet gir situasjonen derfor grunn til alvorlig bekymring frem mot vinteren 2020/21.
    Rettslig synes likevel myndighetene å ha sikret tilstrekkelig grad av legalitet, åpenhet og demokratisk forankring for de tiltakene som iverksettes, og dagens måte å regulere krisen på fungerer tålelig greit. Fragmenteringen av regelverket og ulike lokale tiltak, gir i noen grad utfordringer med å skaffe seg oversikt over hvilke regler som gjelder — og hvor de gjelder. Det har også vært noe uklarhet knyttet til hva som bare er generelle råd og hva som har vært lovgivning, herunder straffesanksjonert lovgivning. Men så langt har det vært liten vilje hos ansvarlige myndigheter til å straffeforfølge brudd på koronalovgivning. I stedet har man gjentatte ganger kommunisert at myndighetenes ønske er at vi i størst mulig grad utviser velvilje til å følge de smittevernråd som gis for på den måten å få landet gjennom krisen på best mulig måte. Koronaloven hadde for eksempel ingen straffehjemmel, mens Covid-19-forskriften og kommunale tiltak potensielt

 

23 Se nyhetsoppslag i Verdens Gang 28. september 2020 vedrørende diskusjon mellom byrådet i Oslo og regjeringen v/helseminister Bent Høie, https://www.vg.no/nyheter/innenriks/i/WOLPvk/hoeie-om-coronakonfliktenstiller-meg-bak-oslo-pakken. 24 Se nyhetsoppslag i Brussel Times 3. oktober 2020, der det publiseres en vitenskapelig studie som viser at 91 prosent av pasientene i Belgia og Nederland, med et mildt eller moderat forløp av Covid-19, fortsatt sliter med senskader etter 6 måneder, https://www.brusselstimes.com/news/belgium-all-news/134061/ coronavirus-health-challenges-persist-six-months-after-infection-covid-19-novel-sarscov-2-belgium-netherlands/. 25 Se nyhetsoppslag i Aftenposten 4. oktober 2020, https://www.aftenposten.no/ norge/i/JJ1a24/ropte-varsku-om-oekt-koronamotstand-paa-oslos-facebook-side.

kan straffeforfølges med hjemmel i smittevernloven § 8-1. Brudd på pålegg om isolasjon har knapt forekommet, mens karantenebrudd bare unntaksvis har vært påtalt. Per 1. oktober 2020 foreligger det kun to større politietterforskninger, en rettet mot et større privat arrangement i Sarpsborg og en mot Hurtigruten for smittespredning blant ansatte fra Filippinene som hadde unnlatt å gå i karantene ved ankomst Norge.