Påföljdsyrkanden i brottmålsprocessen — några personliga reflektioner baserade på praktiska erfarenheter

 

 

Av rådgivaren MAGNUS SCHMAUCH1

Den här texten innehåller några personliga reflektioner kring effekterna av ett konkret påföljdsyrkande i brottmålsprocessen. De baseras på mina erfarenheter i tingsrätt i administrativa marknadsmissbruksmål, där denna ordning praktiseras. Slutsatsen är att konsekvensen av ett påföljdsyrkande blir att dynamiken i rättegången förändras och att strukturella element i brottmålsprocessen påverkas.

 

Inledning
Påföljdsyrkanden i brottmålsprocessen har seglat upp som ett förslag i strävan att förenkla och effektivisera brottmålsprocesser i domstolarna. Enligt förslag i två utredningar ska åklagaren genom ett konkret yrkande eller ett utfästelsebeslut sätta en övre gräns för vilken påföljd som ska dömas ut av domstolen.2 Frågan har nu fått förnyad aktualitet. I sin artikel i SvJT har Anders Perklev belyst fördelar och nackdelar med denna ordning.3 Andra aspekter har lyfts fram vid Svea hovrätts jubileumsseminarium i februari 2020, där Riksåklagaren uttryckte sin beredskap att tillämpa den här ordningen och advokatkåren uttryckte sin skepsis. Sedan de nya bestämmelserna om ingripanden mot marknadsmissbruk trädde i kraft den 1 februari 2017 har jag företrätt Finansinspektionen i flera marknadsmissbruksmål i allmän domstol.4 I dessa processer, som avser administrativa sanktioner, tillämpas rättegångsbalkens bestämmelser om brottmålsprocessen för bötesbrott. För Finansinspektionen gäller rättegångsbalkens regler för åklagare, med det tillägget att en stämningsansökan ska innehålla ett yrkande om vilken sanktion domstolen bör utdöma. En annan viktig skillnad, som jag återkommer till nedan, är att Finansinspektionens undersökningar av misstänkt marknadsmissbruk styrs av bestämmelserna i förvaltningslagen och således inte förundersökningskungörelsen eller rättegångsbalken.

 

1 Författaren är jur.dr och rådgivare vid Finansinspektionen. Artikeln uttrycker emellertid endast författarens personliga åsikter och reflektioner och kan inte tolkas som ett ställningstagande från Finansinspektionen. 2 SOU 2013: 17 och 2019:38. 3 Anders Perklev, "Bindande påföljdsyrkanden i brottmål — dags att ta ställning!", SvJT 2020 s. 205. 4 Jag avser här drygt 20 mål som avgjorts i Stockholms tingsrätt mellan juli 2018 och januari 2020.

De processer Finansinspektionen drivit i allmän domstol har gett vissa erfarenheter av bestämda sanktionsyrkanden och vilken effekt de har på brottmålsprocessen dynamik och struktur. Samtidigt finns det avgörande skillnader. Finansinspektionens ingripanden skiljer sig i materiellt hänseende från brottspåföljder och i mål om marknadsmissbruk finns ingen målsägande som kan framställa egna yrkanden i processen.
    Marknadsmissbrukslagstiftningen innebär ett nära samarbete mellan Ekobrottsmyndigheten och Finansinspektionen, bland annat inom ramen för det s.k. ”vägvalet” för att avgöra om ett ärende ska utredas som ett brott eller en administrativ överträdelse. I det följande utgår jag emellertid bara från mina erfarenheter som ombud för Finansinspektionen. Det innebär att vissa frågor som jag bedömer som renodlat straffrättsliga kommer att ligga utanför den här framställningen, såsom exempelvis frågan om eventuella incitament att lämna uppgifter under förundersökningen.

 

Regleringen i korthet
De materiella reglerna om förbud mot marknadsmissbruk finns i EU:s marknadsmissbruksförordning nr 596/2014. Hur Finansinspektionens utredningar ska utföras regleras i förvaltningslagen. Det innebär bland annat krav på legalitet, objektivitet och proportionalitet, men även att ärenden ska handläggas snabbt och effektivt och att myndigheten har ett utredningsansvar och en kommuniceringsskyldighet. Handläggningen är till största delen skriftlig. I praktiken innebär detta att den som är föremål för en utredning tillställs en underrättelse där vederbörande ombeds skriftligen yttra sig om en konkret misstanke och även uppge omständigheter om sin personliga situation och sin finansiella ställning som kan vara av betydelse för valet av ingripande och storleken på en eventuell sanktionsavgift.
    Ingripanden sker genom ett s.k. sanktionsföreläggande, som fungerar ungefär som ett strafföreläggande. Om det visar sig att det skett en överträdelse av förbudet mot marknadsmissbruk utfärdas ett sanktionsföreläggande, där Finansinspektionen anger en sanktionsavgift som kan godkännas av den berörde.
    Om sanktionsföreläggandet godkänns av den enskilde, vinner det laga kraft som en brottmålsdom. Om det inte godkänns får Finansinspektionen väcka talan vid Stockholms tingsrätt och yrka att domstolen bestämmer att ett ingripande ska ske. I dessa mål tillämpas rättegångsbalkens regler om brottmål i vilka det inte är föreskrivet ett strängare straff än böter. Detta gäller oberoende av om utredningen avser en juridisk eller fysisk person.
    Vid bestämmande av sanktionsavgiftens storlek ska Finansinspektionen ta hänsyn till omständigheter som är hänförliga till själva överträdelsen såväl som omständigheter som är hänförliga till den som begått överträdelsen. Till den förstnämnda kategorin räknas överträdel-

sens allvar, hur länge den har pågått, skada som åsamkats och påverkan på det finansiella systemet. Till den andra kategorin räknas olika försvårande och förmildrande omständigheter. Som försvårande omständigheter räknas bland annat upprepade överträdelser. Förmildrande omständigheter kan vara att den enskilde aktivt samarbetar med myndigheten och bidrar med användbara upplysningar eller blir uppsagd från sin anställning. Om en överträdelse är ringa eller ursäktlig eller det annars finns särskilda skäl, får Finansinspektionen avstå från att ingripa.
    I en stämningsansökan ska Finansinspektionen enligt marknadsmissbrukslagstiftningen ange vilken sanktion som yrkas. I förarbetena till lagstiftningen anges att Finansinspektionen förväntas framföra samma yrkande i tingsrätten som i det underliggande sanktionsföreläggandet. Hittills har Finansinspektionen i ett par fall mot bakgrund av praxis sänkt det yrkade beloppet jämfört med föreläggandet, men aldrig yrkat ett högre belopp. Jag återkommer till vissa aspekter kopplade till detta nedan.
    Det blir alltså fråga om något som i princip motsvarar ett påföljdsyrkande i en brottmålsprocess. Utredningen i ärendet måste också ge stöd för sanktionsavgiftens storlek. I förarbetena till lagstiftningen anges att Finansinspektionen förväntas framföra samma yrkande i tingsrätten som i det underliggande sanktionsföreläggandet.

 

Handläggningen
Sanktionsyrkandet skapar en tydlig ram för processen i påföljdsfrågan. Finansinspektionen kan sedan tidigare besluta om ingripanden på andra rättsområden utan att behöva väcka talan i domstol. Myndighetens roll som beslutfattare på andra områden innebär att kravet på ett yrkande i stämningsansökan inte har medfört några större förändringar i myndighetens sätt att utreda ett ärende. Innan ett sanktionsföreläggande utfärdas eller stämningsansökan lämnas in till tingsrätten gäller samma förvaltningsrättsliga förutsättningar som för ingripanden i övrigt. Det innebär att ärendet bereds som inför ett beslut, men att handläggningen istället utmynnar i ett föreslaget belopp eller ett yrkande.
    Myndigheten har tidigare kritiserats för att agera både som utredande och dömande instans. Myndigheten tillämpar därför en dualistisk organisationsmodell. Förenklat innebär den att en avdelning utför undersökningarna och en annan avdelning granskar utfallet av undersökningen och upprättar ett eventuellt ingripandebeslut. Större beslut om ingripanden genom sanktionsavgift tas av styrelsen som består av självständiga ledamöter. Av effektivitetsskäl hanteras dock sanktionsförelägganden och domstolsprocesser på lägre nivå i organisationen.
    I förarbetena till den kompletterande lagstiftningen anges att ett fastslaget belopp inte bör ändras av Finansinspektionen. Det har hittills tillämpats på så sätt att det belopp som framgår av ett sanktions-

föreläggande inte höjs i en efterföljande stämningsansökan. Det har dock förekommit att beloppet har sänkts, till exempel på grund av tillkommande praxis eller för att nya omständigheter förts fram i ärendet efter att förläggandet har utfärdats. Det här bidrar till en avvägning mellan den enskildes behov av rättssäkerhet och förutsebarhet och det allmänna intresset av lika behandling och en enhetlig rättsutveckling och rättstillämpning. I vissa mål har det framkommit att den yrkade sanktionsavgiften i en stämningsansökan i tingsrätten legat lägre än sanktionsavgiften för liknande omständigheter i mål som avgjorts i högre instans efter att talan väckts i tingsrätten. Tingsrätten har i de målen inte utnyttjat möjligheten i rättegångsbalken att själv bestämma avgiften till ett högre belopp, till exempel med hänvisning till en enhetlig rättstillämpning.

 

Ska påföljdsyrkandet vara bindande och i sådana fall för vem?
Enligt förslaget i SOU 2013:17 ska påföljdsyrkandet i åtalet kunna ändras under målets handläggning. I SOU 2019:38 har det öppnats för ett utfästelsebeslut om ett högsta straff när en misstänkt har lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen. Jag kan mot bakgrund av mina egna erfarenheter se att de här två alternativen väcker två intressanta frågor.
    En första fråga är om yrkandet i något skede ska binda åklagaren och i sådana fall hur. I 2013 års utredning föreslogs att ett påföljdsyrkande ska kunna ändras av åklagaren. Ett konkret påföljdsyrkande tycks enligt min erfarenhet visserligen ha en effekt på den ram tingsrätten sätter för sin bedömning. Jag upplever dock situationen i ett brottmål som något annorlunda, främst mot bakgrund av att förundersökningskungörelsen ger uttryck för att det främst handlar om att fastställa skuldfrågan, inte påföljdsfrågan. Det här är inte så märkvärdigt när det är fråga om en beslutsmyndighet som Finansinspektionen, vars underlag prövas av domstol inför ingripande, istället för att utsättas för efterhandskontroll genom ett överklagande. Om åklagaren ska föra fram ett relevant påföljdsyrkande i målet måste förundersökningen, till skillnad från vad som är fallet i dag, uppfylla två krav. För det första måste skuldfrågan utredas och för det andra måste man utreda frågan om vad som vore en lämplig påföljd. Som tur är finns oftast omfattande praxis att falla tillbaka på. Så är dock inte alltid fallet. Då uppkommer särskilda utmaningar för att garantera en enhetlig rättstillämpning, särskilt om det är fråga om brott där det inte finns ett specialforum för åtalet. För att skydda den misstänkte och säkerställa att en förundersökning har beaktat både skuld- och påföljdsfrågan måste man fundera särskilt på när ett påföljdsyrkande ska framställas och om det ska kunna ändras till den misstänktes nackdel efter att åtal har väckts. Den andra frågan är om, och i sådana fall hur, ett yrkande ska vara bindande för domstolen. Som påpekats i de olika utredningarna förfogar domstolen i dag över påföljden i brottmål, även om det har blivit vanligt

att åklagaren i slutpläderingen för fram sin syn i påföljdsfrågan. Även om samma regler i princip är tillämpliga i marknadsmissbruksmålen (förutom yrkandet i stämningsansökan) har tingsrätten hittills bara tilllämpat de här bestämmelserna om att domstolen förfogar över påföljden i förmildrande riktning. I praktiken utgör Finansinspektionens yrkande en processuell ram. Det går inte att med säkerhet säga om domstolarna skulle kunna se det på samma sätt i brottmål, men med hänsyn till den misstänkte och allmänna rättssäkerhetsprinciper vore det lämpligt att domstolarnas roll förtydligas i rättegångsbalken på den punkten, om det är förutsebarhet som eftersträvas. Jag tror därför att väl underbyggda påföljdsyrkanden kommer visa ett behov av ett större fokus på personliga förhållanden hos den misstänkte under förundersökningen. Det kommer i sin tur innebära en förskjutning av tyngdpunkten i förundersökningen bort från den renodlade skuldfrågan.

 

Förskjutningen av uppgifter från domstolarna
I dag är det domstolarna som har huvudansvaret för att ta fram utredning om den misstänktes personliga förhållanden. Om förundersökningen ska utreda både skuldfrågan och vilken påföljd som är lämpligast, förskjuts också ansvaret för att utreda den misstänktes personliga förhållanden från domstolarna till polis och åklagare. I flera sammanhang betonas att åklagaren kommer att behöva spela en aktiv roll. Min erfarenhet från Finansinspektionens arbete med marknadsmissbruksmålen är att detta är ett rimligt antagande. Men beroende på hur man ser på åklagarens påföljdsyrkande kommer konsekvenserna av ett påföljdsyrkande att bli olika.
    Finansinspektionens yrkanden i marknadsmissbruksmålen bygger på bestämmelserna i den kompletterande lagstiftningen om valet av ingripande och hur storleken på en sanktionsavgift ska bestämmas. Bestämmelserna är till sin uppbyggnad inte helt olika bestämmelserna om påföljd i 29 kap. brottsbalken, med den fundamentala skillnaden att den kompletterande lagstiftningen riktar sig till Finansinspektionen, medan 29 kap. brottsbalken i huvudsak riktar sig till rätten. Om ett påföljdsyrkande ska kunna tåla en granskning i ett brottmål, måste det kunna motiveras av åklagaren utifrån 29 kap. brottsbalken. Då menar jag inte bara frågan om den misstänktes samarbete med polis och åklagare under förundersökningen utan även övriga aspekter som nämns där. Det är också fråga om en betydligt mer djupgående bedömning än den som ligger till grund för ett strafföreläggande. Allra starkast skulle detta komma till uttryck om det ställs krav på åklagaren att i stämningsansökan ange vilka bestämmelser i 29 kap. brottsbalken som åberopas. I dag finns inte något sådant krav för Finansinspektionen. Det är tveksamt om ett sådant krav skulle vara till gagn för brottmålsprocessen — det finns en risk att domstolen skulle ha motsvarande förväntningar på den tilltalade och särskilt i mål där det inte finns en försvarare skulle det

medföra ett orimligt ansvar för den enskilde att tillämpa dispositionsprincipen på det viset.
    I praktiken tror jag att påföljdsyrkanden i slutänden leder till en förskjutning av balansen i processen. Utifrån mina erfarenheter har jag dock intrycket av att en motpart som på rimliga grunder ifrågasätter ett sanktionsyrkande kan få den yrkade sanktionsavgiften justerad av rätten. Om åklagaren framställer ett påföljdsyrkande och i sin sakframställan motiverar grunden för yrkandet, kommer försvarets roll att bli att visa på svagheterna i resonemanget. Jag vågar inte sia om man kan säga att den ena partens ord ska väga tyngre än den andres när det gäller omständigheter i försvårande eller förmildrande riktning och personliga förhållanden som åberopas, eller vem som kommer att ha bevisbördan för det som åberopas. Utgångspunkten är att åklagaren i vart fall fortsatt ska ha bevisbördan i själva skuldfrågan. Precis som Andres Perklev har noterat i sin ovan nämnda artikel i SvJT kommer åklagaren att behöva tydliggöra vilka försvårande omständigheter som påstås föreligga. För att ett påföljdsyrkande ska ha den tyngd som krävs, tror jag emellertid att det även kommer att bli nödvändigt för en åklagare att visa på att samtliga relevanta förmildrande omständigheter också har beaktats. Annars riskerar den senare att domstolen under huvudförhandlingen justerar ner påföljden, vilket eventuellt kan påverka rättegångskostnaderna. Jag vill i det sammanhanget även slå ett slag för försvararens roll. Här kommer försvararen kanske att få en tydligare uppgift att i större grad föra in konkreta argument för att visa på möjligheter att justera den yrkade påföljden i förmildrande riktning.
    För att ett påföljdsyrkande ska hålla kan det komma att krävas att alla bestämmelser om påföljdsbestämning i 29 kap. brottsbalken beaktas redan under förundersökningen. Det skulle kunna innebära att intresset för ett effektivt försvar kommer kunna tillgodoses om förmildrande och försvårande omständigheter konkretiseras under förundersökningen innan påföljdsyrkandet förs fram i åtalet.

 

Intresset av en enhetlig rättstillämpning
Alla är lika inför lagen. Straffmätning ska ske med hänsyn till en enhetlig rättstillämpning och likabehandling. Ett bindande påföljdsyrkande som inte kan ändras i skärpande riktning medför emellertid en risk för en dom som står i strid med praxis. Det skulle innebära att intresset av en enhetlig rättstillämpning riskerar att åsidosättas. Min erfarenhet är att det här är en reell risk. Jag har aldrig sett tingsrätten självmant gå utöver det yrkade sanktionsbeloppet trots att praxis öppnat för en högre avgift. Avgörande för ett system med påföljdsyrkanden blir därför frågan om vem som ska anses bunden av ett påföljdsyrkande och när den bindande effekten ska uppstå.
    Det är inte helt omöjligt att det kan finnas skäl att begränsa de mål i vilka ett påföljdsyrkande kan föras fram. Mina erfarenheter kommer

från marknadsmissbruksmålen som handläggs som s.k. bötesmål. Eftersom utredningen omfattar även personliga förhållanden, finns det goda förutsättningar för skriftlig handläggning av målen. Jag gör därför bedömningen att påföljdsyrkanden bäst kommer till sin rätt i enklare mål, bland annat mot bakgrund av risken för att ett konkret yrkande gör att försvarets roll förskjuts, från att föra fram omständigheter för en fri påföljdsbestämning till en roll som går ut på att visa varför ett påföljdsyrkande inte ska bifallas. Det riskerar att indirekt förskjuta bevisbördan, något som är acceptabelt i administrativa ärenden men som kan upplevas som problematiskt i brottmål, särskilt om det kan bli fråga om fängelse som påföljd.
    Till sist blir det kanske fråga om en avvägning mellan intresset av förutsebarheten för den misstänkte/tilltalade och intresset av en enhetlig rättstillämpning. En generell tillämpning till förmån för den tilltalade är också en slags enhetlig tillämpning. Det som framstår som rimligt i det enskilda fallet kan bidra till en oavsedd konsekvens över tid. Det är därför av vikt att alla förmildrande och försvårande omständigheter beaktas fullt ut när påföljdsyrkandet utformas och redovisas för domstolen. Om en yrkad påföljd sätts ned är det naturligtvis även viktigt att alla de omständigheter som domstolen har lagt till grund för nedsättningen kommer till uttryck i den efterföljande domen, för att det ska vara möjligt att se hur domstolen har resonerat.

 

Avslutande reflektioner
Att införa påföljdsyrkanden i brottmålsprocessen innebär att dynamiken förändras. Min erfarenhet från marknadsmissbruksmålen är att det inte går att bortse från den förändringen och att den kommer att ställa nya krav på aktörerna. En särskild aspekt är utredningen om personliga förhållanden. Åklagaren måste beakta den enskildes personliga förhållanden vid utformningen av påföljdsyrkandet för att det ska vara relevant. De personliga förhållandena bör utredas i samband med förundersökningen och inte under rättegången. Samtidigt är det viktigt att även domstolen tar hänsyn till den enskildes personliga förhållanden när den tar ställning till yrkandet. Särskilt viktigt blir det om ett mål avgörs utan huvudförhandling.
    Det kommer även att bli intressant att följa vad ett påföljdsyrkande innebär för rollfördelningen i rättssalen i övrigt, både när det gäller åberopsbördan och bevisbördan. När det gäller marknadsmissbruksmålen betonas dispositionsprincipen i förarbetena. Möjligen kommer dispositionsprincipen att få genomslag även i påföljdsfrågan i brottmål. En av fördelarna med ett system med konkreta påföljdsyrkanden kan därför vara att vi får ökad transparens i flera led. Det kan även leda till att processföringen genomgår en strukturell förändring om det blir nödvändigt att hänföra olika omständigheter till enskilda bestämmelser i 29 kap. brottsbalken. En sådan lösning kanske inte välkomnas av alla eftersom det medför att brottmålsprocessen skulle bli mer regel-

styrd i påföljdsfrågan. Samtidigt kan det vara till fördel för den enskilde att utifrån ett regelverk kunna utforma sin talan, särskilt om det inte finns någon försvarare förordnad i målet.