Litteratur

 

 

 

MIKAEL RUOTSI, Svensk yttrandefrihet och internationell rätt, ak. avh., Iustus 2020, 549 s.

 

Mikael Ruotsi försvarade i december 2020 framgångsrikt sin avhandling Svensk yttrandefrihet och internationell rätt, med undertiteln Den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten och dess relation till Europakonventionen, EU-rätten och FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter. Jag medverkade i disputationen som fakultetsopponent och denna anmälan bygger på det som framkom då.
    Direkt bör framhållas att detta är en avhandling som sätter många invanda sanningar om det svenska skyddet för yttrandefrihet i nytt ljus. Det svenska skyddet utgörs, som bekant, till stor del av de två yttrandefrihetsgrundlagarna tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Regleringen i dessa grundlagar är detaljerad, vilket är en skillnad jämfört med hur skyddet för yttrandefriheten är utformat i internationell rätt. Avhandlingen visar emellertid bland annat att det, trots de olika utformningarna, finns betydande likheter i de faktiska skyddsnivåer som ställs upp. Detta kan inspirera till nya tolkningar av det svenska skyddet för yttrandefriheten.
    Avhandlingen behandlar tre, med varandra sammanhängande frågor: 1 På vilka sätt medger svensk rätt att Sveriges internationella åtaganden påverkar tillämpningen av yttrandefrihetsgrundlagarna? 2 Är det möjligt att, med beaktande av Sveriges internationella åtaganden, ge den rätt till yttrandefrihet som följer av regeringsformen och yttrandefrihetsgrundlagarna en mer koherent tillämpning? 3 Vilket skydd ger Sveriges internationella åtaganden på det yttrandefrihetsrättsliga området för yttrandefrihetsgrundlagarnas så kallade grundprinciper (eller grundbultar)? Naturligt nog görs också en del avgränsningar av avhandlingsämnet. Tonvikten ligger på yttrandefriheten för de aktörer som traditionellt har betecknats som massmedier. I fokus sätts yttrandefrihetsgrundlagarnas tillämpningsområde samt de särskilda principer eller rättigheter som anses vara utmärkande för grundlagarnas skydd, alltså de nyss nämnda grundbultarna. Dessa sägs vara censurförbud och etableringsfrihet, ensamansvar, anonymitetsskydd, meddelarfrihet (inklusive repressalieförbud och efterforskningsförbud) samt anskaffarfrihet. Av betydelse är även den så kallade exklusivitetsprincipen, det vill säga att andra lagar inte ska tillämpas när någon av yttrandefrihetsgrundlagarna är tillämplig.
    Däremot behandlas inte yttrandefrihetsbrotten och processuella regler närmare. Det rättighetsskydd som följer av regeringsformen behandlas inte självständigt, men det utgör en viktig bakgrund till de diskussioner som förs om yttrandefrihetsgrundlagarna.
    Den internationella rätt som undersöks är i princip — som framgår av undertiteln — Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, EU-rätten och FN:s konvention

om medborgerliga och politiska rättigheter. Europarätten innefattas alltså här i beteckningen internationell rätt.
    Metoden som används är rättsdogmatisk, i den meningen att undersökningen sker genom att olika rättskällor tolkas och systematiseras. Rättssystemet rekonstrueras för att få det att framstå så koherent som möjligt. Detta sker till betydande del med hjälp av jämförelser med de internationella rättssystemen. På det sättet finns en komparativ ansats (trots att det inte utvecklas i avhandlingens metodavsnitt).
    Efter introduktionskapitlet följer i den inledande delen av avhandlingen två kapitel med ytterligare introduktioner, dels ett som beskriver det svenska grundlagsskyddet för yttrandefrihet, dels ett som presenterar den internationella rätten och dess källor. Dessa tre inledande kapitel utgör avhandlingens första del. Därefter presenteras avhandlingens huvudsakliga innehåll i ytterligare elva kapitel, vilka har delats in i fyra delar. Avhandlingens andra del innehåller bara ett kapitel, vilket har rubriken ”Den internationella rättens ställning i svensk rätt”. Här visas att svensk rätt sedan ca 50 år har en dualistisk inställning till folkrättsliga överenskommelser, dvs. att de på något sätt behöver införlivas i svensk rätt för att kunna tillämpas direkt av svenska domstolar och andra myndigheter. Betydelsen av detta minskar emellertid på grund av att den svenska rätten — så långt som ordalydelsen tillåter — ska tolkas så att den överensstämmer med folkrättsliga åtaganden.
    I avhandlingen analyseras ovanligt grundligt och tydligt förhållandet mellan internationell rätt och svenska grundlagar. Bland annat påminns om att grundlagarna är överordnade vanliga lagar och att det därför inte är självklart att riksdagen utan vidare bör kunna påverka tolkningen av grundlagarna genom att besluta om att ingå internationella överenskommelser. Trots det dras slutsatsen att folkrätt och EU-rätt inte bara kan, utan också bör, ha betydelse för tolkningen av svensk grundlag.
    Svårare frågor uppkommer emellertid om svensk grundlag i något avseende står så tydligt i konflikt med internationell rätt, att det inte går att lösa genom tolkning. I avhandlingen framhålls att inblandade organ nog skulle anstränga sig för att det inte skulle uppkomma någon sådan tydlig konflikt. Det förmodas emellertid att om saken verkligen ställs på sin spets, skulle svenska domstolar nog ge yttrandefrihetsgrundlagarna företräde. Detta gäller även i exceptionella fall i förhållande till EU-rätten. Yttrandefrihetsgrundlagarna tillhör nämligen till stor del principerna för statsskicket och beslutanderätt som rör sådana principer kan inte överlåtas enligt 10 kap. 6 § regeringsformen. Avhandlingens tredje del behandlar hur den internationella och svenska regleringen om yttrandefriheten bör tolkas och struktureras. Här konstateras att bestämmelserna om yttrandefriheten i de internationella rättskällorna — men också i regeringsformen — är formulerade på ett likartat sätt. Å ena sidan har dessa bestämmelser ett relativt vidsträckt tillämpningsområde. Det är mycket som anses vara yttranden och som i princip omfattas av skyddet. Å andra sidan finns stora möjligheter att begränsa skyddet i de fall det anses nödvändigt. Till stor del bygger tillåtligheten av begränsningarna på proportionalitetsbedömningar i varje enskilt fall. Det bedöms först om en åtgärd är ägnad att uppfylla ett godtagbart syfte och sedan om det finns någon mindre ingripande åtgärd som skulle kunna användas i stället. Till sist görs en mer generell avvägning mellan risker och nytta.

De svenska yttrandefrihetsgrundlagarna är som sagt uppbyggda på ett ganska annorlunda sätt, som är mer binärt. Om något faller inom tillämpningsområdet för dem, tillämpas detaljerade regler på ett tämligen fyrkantigt sätt. I allmänhet har det inte ansetts finnas speciellt mycket utrymme för proportionalitetsbedömningar.
    I detta perspektiv undersöks i avhandlingen yttrandefrihetsgrundlagarnas tillämpningsområde. Därvid argumenteras i viss mån för lösningar som det inte råder allmän koncensus om. Till stor del beror det på att författaren anser att yttrandefrihetsgrundlagarna och regeringsformen mer ska ses som komplement till varandra.
    För det första argumenteras för att tolkningen av det formella tillämpningsområdet för tryckfrihetsförordningen bör utgå mer från vilka framställningsformer som passar in i yttrandefrihetslagarnas system, i linje med hur Högsta domstolen har tolkat tillämpningsområdet för yttrandefrihetsgrundlagen. Författaren argumenterar härvid för att exempelvis nazistflaggor inte bör anses vara tryckta skrifter som omfattas av tryckfrihetsförordningen, även om de råkar ha framställts i tryckpress. Vidare argumenteras för att när så kallade delegationsbestämmelser undantar vissa yttranden från yttrandefrihetsgrundlagarnas tillämpningsområde, bör inte heller dessa lagars censurförbud m.m. tillämpas, utan regeringsformens skydd. Det samma bör gälla om yttranden inte omfattas av det materiella tillämpningsområdet.
    Vad gäller det materiella tillämpningsområdet, som inte uttryckligen framgår av yttrandefrihetsgrundlagarna, framförs att det bör ges samma avgränsning som tillämpningsområdet för skyddet för yttrandefriheten i regeringsformen och i internationell rätt. Det skulle exempelvis innebära att rent kommersiell reklam skulle komma att omfattas av tillämpningsområdet, vilket nu i allmänhet inte anses vara fallet. Vid disputationen framhöll emellertid författaren att det skulle vara fullt möjligt att genom en delegationsbestämmelse uttryckligen undanta reklam från tillämpningsområdet.
    Slutligen argumenteras för att yttrandefrihetsgrundlagarna omfattas av ett krav på proportionalitet. Det innebär att ingripanden med stöd av lagarna måste föregås av bedömningar av ändamålsenlighet, nödvändighet och proportionalitet i strikt mening. Avhandlingens fjärde del har rubriken ”Konkretisering av Sveriges internationella åtaganden”. Det skydd som följer av de internationella rättskällorna preciseras där i 5 kapitel, vilka undersöker följande aspekter: – censur och förhandsingripanden, – redaktionell frihet, – källskydd, – mediernas rätt att anskaffa information, och – offentliganställdas yttrandefrihet. Undersökningen visar att det vid tillämpningen av den internationella rätten har ansetts möjligt att härleda skydd i alla dessa avseenden, trots att de inte uttryckligen nämns i de grundläggande dokumenten. En övergripande slutsats som kan dras av undersökningen är därför att skyddet inte skiljer sig radikalt från det som följer av de svenska yttrandefrihetsgrundlagarna, trots de stora skillnaderna mellan de regeltekniska utformningarna. Ett exempel på likheterna är att media ges ett starkare skydd än andra aktörer i de olika systemen. Det görs också en åtskillnad mellan å

ena sidan tryckta medier och å andra sidan radio och TV, och det ges väsentligt större möjligheter att reglera innehållet i de senare.
    Vad gäller de närmare gränserna för skyddet finns emellertid en del skillnader. En grundläggande fråga är exempelvis hur de medier som omfattas av särskilt skydd ska avgränsas. Denna fråga besvaras på lite olika sätt i de olika systemen. Vidare är det en potentiellt problematisk skillnad att EU-rätten tycks ha en relativt obekymrad inställning till förhandsingripanden, vilket har medfört att EU-sekundärrätt kan stå i konflikt med yttrandefrihetsgrundlagarnas förbud mot hindrande åtgärder. Möjligen är det också så att svensk rätt inte riktigt lever upp till internationella krav på att personer som anser sig utsatta för obefogade påhopp i media har en rätt till replik i samma media. En annan skillnad är att den svenska regleringen har mer direkt fokus på att skydda källor, medan den internationella snarare är utformad som en rätt för journalister att inte avslöja källor. Ytterligare en skillnad är att skyddet för offentliganställdas yttrandefrihet är mer långtgående i Sverige, eftersom de internationella källorna ger mer uttryck för en lojalitetsplikt gentemot den offentliga arbetsgivaren. Det finns emellertid möjligen vissa situationer där internationell rätt ger starkare skydd vid avslöjande av sekretessbelagda uppgifter.
    I avhandlingens femte del sammanfattas och diskuteras undersökningens resultat. Kopplat till problemformuleringarna dras slutsatserna: – att yttrandefrihetsgrundlagarna kan påverkas av Sveriges internationella åtaganden, – att tolkningen av yttrandefrihetsgrundlagarna bör ta intryck av den internationella rättens genomslag samt – att skyddet för yttrandefriheten vilar på gemensam grund — men att allt inte är lika. Under rubriken Förändringsobenägenhet och skydd av konstitutionella kärnvärden diskuteras sedan två skäl som traditionellt sett har ansetts tala mot genomgripande förändringar av yttrandefrihetsgrundlagarna, nämligen dels vikten av att vidmakthålla balansen mellan grundlagstiftare och rättstillämpare, dels risken för ett urholkat skydd för yttrandefriheten. Det framhålls därvid att dessa skäl bör sättas i relation till en förändrad rättslig kontext. Å ena sidan är en maktförskjutning till domstolarna redan verklighet vid tillämpningen av det rättighetsskydd som följer av europarätten och regeringsformen. Å andra sidan finns det nu, just genom detta rättighetsskydd, ett meningsfullt alternativ till skyddet i yttrandefrihetsgrundlagarna. Därför finns det inte lika stor anledning till oro för urholkat rättighetsskydd som tidigare. Den genomgång som gjorts i avhandlingen bidrar till ett mer konkret underlag för en diskussion om faktiska likheter och skillnader mellan rättighetsskydden på svensk och internationell nivå.
    Under rubriken Några utvecklingslinjer — mer systematik och mindre dramatik diskuteras vidare relationen mellan regeringsformen och yttrandefrihetsgrundlagarna. Budskapet är att de bör anpassas till varandra. Å ena sidan bör tolkningen av yttrandefrihetsgrundlagarna, som sagt, ta intryck av att det nu finns ett reellt alternativt skydd för yttrandefriheten och att detta bygger på proportionalitetsavvägningar. Å andra sidan finns också en möjlighet för yttrandefrihetsgrundlagarna att — vid sidan av internationell rätt — fungera som en utgångspunkt vid konkretiseringen av innehållet i regeringsformens rättighetsskydd. Liksom i internationell rätt kan därmed grundbultar från yttrandefrihetsgrundlagarna — som skydd

mot censur — tolkas in även i regeringsformens rättighetsskydd. Sammantaget skulle det kunna leda till ett mer koherent skydd och en mindre dramatisk gränsdragningen mellan de olika skyddsbestämmelserna.
    Avslutningsvis påpekas att medieutvecklingen gör att den mest grundläggande yttrandefrihetsrättsliga regleringen — alltså tryckfrihetsförordningen — bygger på en medieform som nog snart helt kommer att ha förlorat sin betydelse för den centrala nyhetsförmedlingen. Delvis samma problem lider yttrandefrihetsgrundlagen av, eftersom den i grunden är uppbyggd för att reglera traditionell TV och radio som sänds via etern. Snart kan Sverige därför ha två grundlagar som syftar till att reglera massmedias nyhetsförmedling, men som huvudsakligen riktar in sig på mediala randföreteelser. Det är förvisso möjligt att låta fler medieformer omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen, men författaren förutspår ändå att yttrandefrihetsgrundlagarna kommer att bli alltmer irrelevanta och att betydelsen av regeringsformens yttrandefrihetsskydd kommer att öka i motsvarande mån. Detta är en utveckling som de rättsliga aktörerna inte passivt bör vänta in, utan de bör mer aktivt arbeta för att fylla regeringsformens skydd för yttrandefriheten med ett innehåll som är av betydelse för mediernas verksamhet.
    Sammantaget kan konstateras att Mikael Ruotsi har skrivit en mycket intressant avhandling som inbjuder till många tankar och till diskussion om hur skyddet för yttrandefriheten i Sverige bör utformas. I den allmänna debatten finns inte sällan en tendens att se de svenska yttrandefrihetsgrundlagarna som överlägsna alla utländska motsvarigheter. Avhandlingen visar att läget är mer komplext än så. Den bidrar också till många konstruktiva förslag till förbättringar.
    Argumentationen i avhandlingen är överlag tydlig, bygger på gedigna undersökningar och är övertygande. Visserligen hade avhandlingens olika delar tidvis kunnat vara mer sammanhållna. De inbördes förhållandena mellan de olika internationella källorna hade ibland också kunnat vara tydligare. Detta har emellertid inte någon betydelse för möjligheterna att använda presentationen av den internationella rätten som inspirationskälla för tolkningen av de svenska grundlagarna. Jag blir övertygad om att det är mycket som kan och bör göras. Kampanjer på Internet får påtagliga följder i samhället, som när Kapitolium i Washington stormas. Det är tydligt att yttranden kan få effekter och att gränserna för yttrandefriheten ständigt måste vara föremål för diskussion. Medieutvecklingen går också snabbt och är internationell.
    I ett sådant läge förefaller det vara klokt att så långt som möjligt harmoniera de olika systemen för rättighetsskydd. Därför är det glädjande att avhandlingen visar att det finns stora möjligheter att få till stånd ett bra generellt skydd för yttrandefriheten genom konstruktiv och proaktiv tolkning av regeringsformens regler om yttrandefriheten. De flesta av yttrandefrihetsgrundlagarnas grundprinciper är möjliga att tolka in i regeringsformens rättighetsskydd. Den princip som är svårast att tolka in är förmodligen ensamansvaret, vilket författaren också framhöll vid disputationen. I övrigt ges rättstillämparen stor frihet att utforma lämpliga tolkningsmodeller. Därvid är Sveriges långa erfarenhet av yttrandefrihetsgrundlagarna enligt min mening en resurs som bör tas till vara som en inspirationskälla. Traditionen av yttrandefrihetsskydd är något som bör föras vidare till den digitala tidsåldern, men för att förbli meningsfullt måste skyddet också

anpassas till de nya förhållanden som nu råder. Denna avhandling innehåller konkreta förslag till fortsatt utveckling och är även i övrigt en utmärkt grund för vidare diskussioner.

 

Vilhelm Persson