Om medlemskap i sameby

 

 

Av docent Eivind Torp

 

Begreppet sameby benämner dels en associationsrättslig sammanslutning av medlemmar, dels ett geografiskt område för att bedriva renskötsel. I detta sammanhang behandlas de rättsliga reglerna som gäller för att ansöka om medlemskap i sameby. Bakgrunden är ett nyligen avgjort rättsfall som ger intryck av att det föreligger tvivel om hur rättsreglerna ska tillämpas i sådana ärenden.

 

Sedan 1928 års renbeteslag (1928:309) har möjligheten att kunna utöva renskötsel varit beroende av två kvalificerande förutsättningar: dels att man är same, dels att man har varit medlem av en familj som under åtminstone någon av de närmaste två föregående generationerna stadigvarande och yrkesmässigt har utövat renskötsel. I samband med tillkomsten av 1971 års rennäringslag (1971:437) ansågs bestämmelserna i 1928 års lag om kvalifikation till renskötsel föråldrade och mindre ändamålsenliga.1 Kvalifikationsgrunderna för att kunna utöva renskötsel förblev ändå i stort de samma i 1971 års lag2 men frågan om medlemskap i sameby kom nu att regleras enligt tre punkter i en egen bestämmelse.3 En viktig skillnad i förhållande till tidigare bestämmelser var att reglerna om kvalifikation även kom att omfatta kvinnor.4 Därutöver blev ansvaret för beslut i fråga om medlemskap i sameby — till exempel genom inflyttning av renskötselberättigad same — flyttat från länsstyrelserna till samebyarna. Motivet för denna ändring var att man ansåg att det saknades skäl att frångå den ordning som gällde i samhället i övrigt för privaträttsliga juridiska personer om att själv få avgöra eventuella nya medlemskap.5 Den aktuella bestämmelsen fick därmed följande ordalydelse:

 

Sameby kan som medlem antaga annan renskötselberättigad än som anges i 11 §, om han avser att med egna renar driva renskötsel inom byns betesområde. Vägras sökande inträde som medlem, kan länsstyrelsen medge honom inträde, om särskilda skäl föreligger.6

Länsstyrelsen övergick således från att vara beslutande instans till att bli prövningsinstans i fall en samebys beslut överklagades. 1964 års

 

1 SOU 1968:16 s. 60. 2 Se 1 § rennäringslagen (1971:437). 3 11 § rennäringslagen (1971:437). 4 SOU 1968:16 s. 59 ff. och 91. I 1828 års renbeteslag används begreppet lapp respektive hustru [ ] till lapp vilket innebar att renskötselrätten i utgångspunkten endast omfattade män. Jfr 8 § 1928 års renbeteslag. 5 SOU 1968:16 s. 91 f. 6 12 § rennäringslagen (1971:437).

rennäringssakkunniga diskuterade behovet av rättskydd för ”dem som tillskyndas skada genom åtgärd eller underlåtenhet av renbyn [samebyn] och dess organ” men fann att särskilda regler om detta var onödigt. Man preciserade dock att ett undantag behövdes från den allmänna principen och det gällde just frågan om sökandes rätt att överklaga avslagsbeslut om inträde i sameby.7 Möjligheten att överklaga samebyns beslut preciserades i andra stycket i det lagförslag som därefter antogs. Såväl i utredningens betänkande som i regeringens proposition klargjordes att man förutsatte att länsstyrelserna skulle tillämpa bestämmelsen med stor försiktighet.8 Länsstyrelsen beslut kunde i sin tur överklagas till förvaltningsdomstol enligt förvaltningslagens bestämmelser. Efterhand har Regeringsrätten (sedan 2010 Högsta förvaltningsdomstolen) prövat ett antal mål som har gällt frågan om medlemskap i sameby.9 I de flesta fallen har regeringsrätten prövat sakomständigheterna i de överklagare målen.10 I ett mål beslöt regeringsrätten, efter överklagande från den sökande och med ändring av länsstyrelsen beslut och kammarrättens dom, att medlemskap i sameby skulle medges.11 Rennäringspolitiska kommittén, verksam från 1997 till 2001, utredde bland annat frågan om medlemskap i sameby och ansåg att alla samer skulle ges möjlighet att bli medlemmar i sameby.12 Kommittén lämnade därför förslag om att bestämmelsen om medlemskap skulle ändras. Man föreslog bland annat att en samebys beslut om avslag på ansökan om medlemskap skulle prövas av Sametinget på den sökandes eller samebyns begäran. Däremot skulle Sametingets beslut inte kunde överklagas.13 Motivet för en sådan ordning var ett ställningstagande kommittén hade gjort om att det måste vara upp till ett urfolk att själv avgöra vem som tillhör det egna folket. Frågan om medlemskap i sameby, som endast är aktuellt för samer, skulle således i första hand avgöras av samebyn och slutligen avgöras av Sametinget.14 Rennäringspolitiska kommitténs betänkande väckte emellertid ingen större entusiasm i regeringskvarteren. Efter några år valde regeringen ändå att presentera en proposition där vissa av kommitténs principiella utgångspunkter om ökat samisk inflytande beaktades.15 Förslagen innebar vissa mindre ändringar i rennäringslagen. Bland annat gällde det just bestämmelsen i 12 § om medlemskap i sameby

 

7 SOU 1968:16 s. 104. 8 SOU 1968:16 s. 104 och prop. 1971:51 s. 161 f. 9 Se RÅ 1973 B 1348, RÅ 1975 ref 121, RÅ 1980 2:8 och RÅ 1985 2:38. 10 I ett mål avslogs frågan om prövningstillstånd, RÅ 1973 B 134. 11 RÅ 1985 2:38. 12 SOU 2001:101 s. 12. 13 Jfr 6 kap. 14 § förslag om lag om renskötselrätt, SOU 2001:101 s. 81. Se i övrigt kommitténs förslag om överklagandebestämmelser där det av första meningen i 7 kap. 3 § föreslogs följande: ”Länsstyrelsen och Sametingets beslut enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol”. 14 SOU 2001:101 s. 195. 15 Prop. 2005/06: 86.

där regeringen föreslog att samebyars beslut i frågor som rör medlemskap, efter överklagande ska prövas av Sametinget, och att Sametingets beslut ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Regeringen motiverade ändringen av överklagandeinstans från länsstyrelsen till Sametinget utifrån i stort sett samma argument som Rennäringspolitiska kommittén hade anfört. Nämligen att det av folkrättsliga principer följer att ursprungsfolk har en rätt att själv definiera vem som tillhör folket.16 Med tanke på att Sametinget både är en statlig myndighet och ett folkvalt organ beaktade regeringen även frågan om hur Sametinget borde fatta beslut i sådana ärenden och anförde i det sammanhanget att frågor om medlemskap borde prövas av Sametingets styrelse eller av den nämnd som plenum bestämmer.17 Utöver ändringen av överklagandeinstans gjordes följande redaktionella ändringar i 12 § rennäringslagen:

 

En sameby får som medlem anta annan same än som anges i 11 §, om denne avser att med egna renar driva renskötsel inom byns betesområde. Om sökanden vägras inträde som medlem, får Sametinget medge sökanden inträde, om det finns särskilda skäl.

 

Vid samma tillfälle gjordes även vissa ändringar i 97 § rennäringslagen som gäller möjligheten att överklaga beslut som fattats av sameby eller av syssloman. Även i detta fallet ändrades instans för överklagande från länsstyrelsen till Sametinget för beslut som har fattats av sameby genom stämmobeslut eller styrelsebeslut. Utöver ändringen av instansordningen för viss typ av beslut gjordes vissa ändringar som lagstiftaren beskrev som ”några redaktionella justeringar”.18 Det är emellertid ingen större tvekan om att ändringarna innebar att förutsättningarna för ett överklagande enligt 97 § i viss mån kom att vidgas: från ”beslut som [ ] ej tillkommit i behörig ordning eller eljest strider mot lag eller annan författning eller mot samebyns stadgar eller kränker hans rätt”,19 till ”beslut [ ] får överklagas”.20 Bestämmelsen gäller medlem i sameby. Det är således endast medlem i sameby som är berättigad att överklaga ett beslut enligt 97 §. Innebörden av ändringen i 97 § har genom dom från Kammarrätten i Sundsvall efterhand preciserats.21 Liknande ändring genomfördes också i 99 § rennäringslagen på så sätt att det av paragrafen framgår att Sametingets beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.22 Av författningskommentaren

 

16 Prop. 2005/06:86 s. 44. 17 Prop. 2005/06:86 s. 45. 18 Jfr prop. 2005/06:86 s. 79. 19 97 § rennäringslagen (1971:437). 20 97 § rennäringslagen (2006:308). 21 Kammarrätten i Sundsvall mål nr 3745-08. 22 Prop. 2005/06:86 s. 79. Beträffande begränsningar vid prövning enligt 99 § se Kammarrätten i Sundsvall mål nr 614-14.

beträffande 12 § framgår följande klargörande beträffande överklagande:

 

Sametingets beslut skall enligt 99 § rennäringslagen kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol.23

De ändringar som har redovisats ovan har i ett första skede inte lett till ändringar i domstolarnas förfarande eller prövning i mål som gäller ansökan om medlemskap i sameby. I likhet med den prövning som regeringsrätten tidigare har gjort har Förvaltningsdomstolen i Luleå och Kammarrätten i Sundsvall prövat överklaganden i mål som rör ansökan om medlemskap i sak enligt rekvisitet särskilda skäl.24 Det kan i övrigt konstateras att det är mycket ovanligt att en överklagandeinstans anser att särskilda skäl föreligger och ändrar ett avslagsbeslut från sameby. I högsta instans har detta endast skett vid ett tillfälle.25 Frågan är om den praxis som tidigare har etablerats i denna typ av mål nu är i färd att ändras. I ett relativt nyligen avgjort mål gällande ansökan om medlemskap i sameby gjorde Sametinget som första instans en prövning om den sökande var medlem i sameby.26 Sametinget prövade således om den sökande var att anse som medlem enligt 11 eller 12 §§ rennäringslagen. Vad gäller 12 § anförde Sametinget bland annat att det saknades anledning att pröva om det i ärendet förelåg särskilda skäl eftersom det inte hade framkommit uppgifter om hur den sökande avsåg att bedriva renskötsel på samebyns område. Sametinget kom — i god överenstämmelse med den sökandes ansökan — fram till att den sökande inte var medlem i samebyn och därför, enligt 97 §, inte var berättigad att överklaga samebyns beslut. Mot den bakgrunden avvisade Sametinget överklagan.
    Sametingets bedömning av hur ärendet skulle prövas får av flera skäl anses vara överraskande. Inte minst med tanke på att Sametinget i ett annat ärende, där rättsfrågan visserligen inte var identiskt men av snarlik karaktär, har preciserat att 97 § inte är tillämplig vid ansökan om medlemskap i sameby enligt 12 § rennäringslagen.27 Samebyns avvisningsbeslut överklagades under alla omständigheter till Förvaltningsrätten i Luleå.28 Förvaltningsrätten formulerade rättsfrågan i målet på följande vis:

 

Frågan i målet är om Sametinget haft skäl för sitt beslut att avvisa [den sökandes] överklagande av Vittangi samebys bystämmas beslut att avslå hennes ansökan om medlemskap i samebyn.

 

23 Prop. 2005/6:86 s. 76. 24 Kammarrätten i Sundsvall mål nr 3-14, Förvaltningsrätten i Luleå mål nr 461-13, 462-13 och 463-13. 25 Se RÅ 1985 2:38. 26 Sametinget dnr 6.2.4-2020-1262, 2021-12-17. 27 Sametinget dnr 6.2.4-2020-977, 2021-11-18. Se även Förvaltningsrätten i Luleå, mål nr 2088-21 i samma ärende. 28 Förvaltningsrätten i Luleå mål nr 48-22.

Förvaltningsrätten konstaterar därefter att den sökande inte var att anse som medlem av samebyn och därför, enligt 97 §, saknade klagorätt i förhållande samebyns beslut. Överklagandet avslogs således. Med ett sådant förfarande är den som får avslag på en ansökan om medlemskap i sameby garanterade att inte få sin ansökan prövad i sak i högra instans. Dels har bestämmelsen om särskilda skäl i 12 § satts ur spel, dels har den enskildes rätt till prövning av samebyns beslut i princip undanröjts. Det är svårt att förstå varför först Sametinget och därefter förvaltningsrätten kom fram till att den sökande i det aktuella målet endast var klagoberättigade i det fall vederbörande redan var medlem i samebyn. Möjligen kan det ha samband med att den sökande i sin överklagan även anförde skäl för att vederbörande kunde anses vara medlem i den aktuella samebyn enligt bestämmelserna i 11 §. Det är närliggande att tänka sig att den som ansöker om medlemskap i sameby inte redan är medlem även i det fall den sökande i sitt överklagande också hänför sådana skäl. Det ska dock preciseras att både Sametinget och förvaltningsrätten rubricerar ärendet som ansökan om medlemskap i sameby. I samband med ändringarna av de aktuella bestämmelserna preciserade lagstiftaren med tydliga rubriker skillnaden mellan överklagande enligt 12 § rennäringslagen respektive överklagande i andra fall, alltså enligt 97 §.29 Av tidigare praxis, såväl myndighetspraxis inom Sametinget som praxis från domstolarna, framgår att 97 § inte har tillämpats i ärenden som rör ansökan om medlemskap i sameby enligt 12 § rennäringslagen. Det ska tilläggas att rättspraxis efter lagändringen är blygsam där endast ett fåtal mål har avdömts på kammarrättsnivå.
    Sammanfattningsvis kan det konstateras att lagstiftaren främst har haft omsorg om rennäringens utveckling och välbefinnande för ögat när bestämmelsen om ansökan om medlemskap i sameby utformades. Det kommer till uttryck både i förhållande till motiveringen av första stycket av bestämmelsen där det hänvisas till en samebys eventuella behov av inflyttning av renar och renägare,30 och i förhållande till motiveringen av andra stycket där det krävs att den renskötsel som den sökande avser att bedriva ska vara till väsentlig nytta för renskötseln i byn och inte innebära olägenhet av betydelse för befintliga medlemmar i byn.31 Hur stor andel av ansökningarna om medlemskap i sameby som motiveras utifrån rennäringens behov är inte känt. De ansökningar som avslås av sameby och som efterhand överklagas rör i de allra flesta fall personer som anser sig ha en stark anknytning till den sameby de ansöker om medlemskap i. Ofta är det frågan om personer som anser sig vara medlemmar av samebyn enligt bestäm-

 

29 Se prop. 2005/06:86 kap. 6.1.3 Överklagande av samebys beslut angående medlemskap, respektive 6.1.4 Överklagande av samebys beslut i andra fall, s. 43 och 45. 30 Prop. 1971:52 s. 161. 31 Prop. 1971:52 s. 162.

melserna i 11 § men där samebyn har gjort en annan bedömning vilket i sin tur har lett till en ansökan om medlemskap enligt 12 §.
    Överklagade avslagsbeslut från samebyar motiveras i mindre grad utifrån de näringsmässiga hänsyn som lagstiftaren har förutsatt och i större grad utifrån sociala aspekter med hänvisning till den sökande individens behov och intressen.
    Den lagändring som genomfördes under 2006 motiverades i viss mån utifrån sociala aspekter med tanke på att beslut i första överklagandeinstans skulle fattas av samer. Eftersom beslut om medlemskap i sameby är ett utslag av myndighetsutövning mot enskild borde beslut i frågan, enligt lagstiftaren, fattas av Sametingets styrelse eller av en nämnd som plenum bestämmer.32 I de ärenden som har varit tillgängliga i detta sammanhang är Sametingets beslut i samtliga fall tagna av tjänstepersoner på myndigheten. Betydligt allvarligare är emellertid den osäkerhet som nu föreligger kring den rättsliga principen om att få sin sak prövad genom ett överklagande. Besluten i det mål som har redovisats här skapar berättigat tvivel kring den frågan. Mot den bakgrunden är det önskvärd att högre instans prövar denna typ av mål efter de lagändringar som har genomförts eftersom dessa, möjligen, kan ha bidragit till att skapa osäkerhet hos beslutsinstanserna.
    Slutligen. Ur ett urfolksperspektiv kan det diskuteras huruvida det är lämpligt att den enskilde individens möjlighet att komma i åtnjutande av sina civila rättigheter avgörs av en associationsrättslig sammanslutning med egna näringsmässiga intressen i ärendet, och att beslutet därefter kan överklagas till en myndighet och slutligen till förvaltningsdomstol. Diskussion kring sådana principiella frågor har dock hittills inte förts i någon större utsträckning i Sverige.33 Däremot har, i ett nu pågående mål, frågan om medlemskap i sameby aktualiserats i förhållande till vissa grundlagsbestämmelser. I det så kallade Vapstenmålet har en grupp samer utan medlemskap i sameby stämt Vapsten sameby och dess medlemmar på bättre rätt till renskötsel inom samebyns område. I målet gör kärandena, där vissa har egna renar, gällande bland annat att samebyn på olika sätt har blockerat dem från medlemskap i samebyn. I tingsrättens första dom (2020) — upphävd och återförvisad av hovrätten av andra skäl än vad tingsrätten anförde i nu aktuell fråga — kom domstolen fram dels till att kärandena hade en urminneshävd grundad rätt till att bedriva renskötsel, dels att reglerna om medlemskap i sameby i flera avseenden fick anses strida mot centrala bestämmelser i regeringsformen. Detta

 

32 Jfr prop. 2005/06:86 s. 45. 33 Jfr remissvar på Rennäringspolitiska kommitténs betänkande SOU 2001:101 från Svea hovrätt, Hovrätten för Nedre Norrland och Kammarrätten i Sundsvall, prop. 2005/06:86 s. 44. Se även NJA 2020 s. 3 punkt 224–226. Frågan har under senare år behandlats inom Sametinget som under våren 2023 har fattat beslut om förslag till nya regler för medlemskap i samebyar, se https:// www.sametinget.se/178678, Protokollsutdrag Styrelseprotokoll 2023:8.

gällde bland annat bestämmelsen i 1 kap. 2 § om att samiska folkets möjlighet att behålla och utveckla sitt kultur- och samfundsliv ska främjas, vilket enligt domstolens uppfattning får anses ha inneburit en ändring i synen på frågan om möjligheten för samtliga samer att utöva sin renskötselrätt. Enligt domen ger rennäringslagens nuvarande regler om medlemskap i sameby en grupp medlemmar ”möjlighet att blockera andra samers rätt att utöva denna för samer så viktiga kulturyttringen”.34 Därutöver gällde det bestämmelsen 2 kap. 15 § om egendomsskyddet och slutligen 2 kap. 17 § som förbjuder begränsningar i rätten att bedriva näring utom till skydd för angelägna allmänna intressen och aldrig enbart för att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Tingsrättens uppfattning vad gäller den senare bestämmelsen har stöd av den bedömning som både Fri- och rättighetskommittén35 och regeringen tidigare har gett uttryck för genom att ifrågasätta om rennäringslagens bestämmelser om renskötselrätten som en kollektiv rättighet tillkommande den samiska befolkningen är förenligt med grundlagsskyddet enligt första stycket i bestämmelsen.36 I detta sammanhang ska det påminnas om att det av andra stycket framgår att samernas rätt att bedriva renskötsel regleras i lag.37 Sammanfattningsvis ansåg tingsrätten således att rennäringslagens regler om medlemskap i sameby i tre avseenden fick anses strida mot centrala bestämmelser i regeringsformen och att kärandes rätt att bedriva renskötsel skulle bedömas ”utan tillämpning av bestämmelserna om medlemskap i 1, 11 och 12 §§ rennäringslagen”.38 När tingsrätten två år senare ånyo avkunnade dom i målet ställde man sig frågan ”om lagtexten [om medlemskap i sameby] kan göras till föremål för omtolkning grundad på antingen 1 kap. 2 § 6 st. regeringsformen eller vissa folkrättsliga principer om urfolks rättigheter på så sätt att rennäringslagens krav på medlemskap i sameby som förutsättning för rätt att bedriva renskötsel kan åsidosättas”.39 I sin bedömning av frågan hänvisade tingsrätten till vad HD hade kommit fram till i det så kallade Girjasmålet.40 Tingsrätten anförde följande om detta:

 

Av Girjasmålet, [ ] framgår emellertid att vare sig 1 kap. 2 § 6 st. regeringsformen eller de angivna folkrättsliga principerna anses kunna leda till att

 

34 Lycksele tingsrätt, mål nr T 329-17 s. 154. 35 JU 1992:01. 36 Prop. 1993/94:117 s. 22. 37 Bestämmelsen i andra stycket syftar till att undanta renskötsel från den allmänna principen om näringsfrihet för att säkerställa samernas ensamrätt till just det näringsfånget. Bestämmelsen avser således att skydda de näringsrättsliga aspekterna av samernas rätt till renskötsel, se prop. 1993/94:117 s. 52. Se även Eka et al. Regeringsformen med kommentarer, Stockholm 2012, s. 131. 38 Lycksele tingsrätt, mål nr T 329-17 s. 155. 39 Lycksele tingsrätt, mål nr T 699-20 s. 62. 40 NJA 2020 s. 3 p. 95.

bestämmelsen i rennäringslagen om krav på medlemskap i sameby ges en helt annan innebörd än den som lagtexten uttrycker.41

Tingsrätten kom med stöd av detta fram till slutsatsen att vare sig aktuella bestämmelser i regeringsformen42 eller folkrättsliga principer innebar att rennäringslagens ordalydelse vad gäller rätten att bedriva renskötsel kan åsidosättas. Det ska dock klargöras att HD:s bedömning i sammanhanget inte gällde vare sig bestämmelserna om medlemskap i sameby eller rennäringslagen generellt. Det av tingsrätten refererade uttalande av HD — ”kan [inte] ges en helt annan innebörd än den som lagtexten ger uttryck för” — gällde enbart 31– 34 §§ rennäringslagen om upplåtelse av mark och vatten.43 Avslutningsvis kan det således konstateras att det föreligger betydande variation i domstolars uppfattning om rennäringslagens bestämmelser om medlemskap i sameby.

 

 

 

41 Lycksele tingsrätt, mål nr T 699-20 s. 63. 42 Tingsrätten gjorde ingen egen bedömning vad gäller bestämmelsen i 2 kap 17 § regeringsformen. 43 Under rubriken Betydelsen av regeringsformens bestämmelser om det samiska folket och av folkrättsliga principer om urfolks rättigheter (punkterna 91–95) berörs HD överhuvudtaget inte frågan om, eller bestämmelserna om medlemskap i sameby, NJA 2020 s. 3.