Bör möjlighet till lagförklaring finnas?
I den tidigare regeringsformen fanns två bestämmeler om lagförklaring. Enligt den ena bestämmelsen ägde högsta domstolen avge förklaring med anledning av "förfrågningar om lagens rätta mening" från domstolar och ämbetsmän. I den andra bestämmelsen uttalades att "med förklaring över civil- och kriminal- samt kyrkolag förhålles som med sådan lagsstiftande". Enligt det sistnämnda stadgandet skulle — under pågående riksdagssession — svar på förfrågningar om lagens rätta mening sålunda meddelas av regering och riksdag i samma ordning som en vanlig lagstiftningsakt. Det inbördes förhållandet mellan de båda lagförklaringsinstituten var omtvistat. Efter hand hade bägge instituten kommit ur bruk. I den nuvarande regeringsformen upptogs inte några bestämmelser om lagförklaring. Inget behov därav ansågs föreligga. Till stöd för denna uppfattning åberopades det ständigt pågående lagrevisionsarbetet och prejudikatens större lättillgänglighet. Hållbarheten av dessa argument kan ifrågasättas. I själva verket synes goda skäl föreligga för ett lagförklaringsinstitut, låt vara med en annan utformning än i den tidigare regeringsformen.
Erfarenheten visar att oklarhet om en rättsregels rätta tolkning inte sällan uppkommer. Klarhet skulle kunna nås genom uttalanden från högsta domstolen eller regeringsrätten. Sådana uttalanden kan dock vara svåra att uppnå, främst därför att de endast förekommer i konkreta mål. I särskilda fall kan detta innebära en betydande nackdel.
Särskilt inom obligationsrätten har den starkt minskade måltillströmningen under senare tid dessutom lett till att de prejudicerande avgörandena blivit allt färre. Det beror mestadels på en slump om något prejudicerande avgörande alls kommer till stånd. Härtill kommer att avgörandena sällan är så "rena" att man utan vidare kan anpassa sitt handlande efter dem. Om en tveksam tolkningsfråga får sin lösning genom ett prejudikat, sker det ofta först avsevärd tid efter lagregelns tillkomst.
Ovissheten om det faktiska rättsläget är — i vart fall för näringslivets del — ej sällan förenad med påtagliga nackdelar. Ovissheten försvårar en adekvat utformning av avtal och andra rättshandlingar. Rättsförluster kan uppstå. Företagen kan tvingas att för säkerhets skull anpassa sitt handlande efter en sådan tolkning av en rättsregels innehåll att tillämpningen och rutinerna blir både dyrbarare och mer betungande för företag och allmänhet än om klarhet förelåg om regelns exakta innebörd. Det sagda kan gälla både ställningstaganden i enstaka fall och i ofta återkommande rutinärenden. Genom att — kanske i alla ärenden av samma typ och därmed på en mycket bred front — välja en tung och ofta kostsam-
men försiktig rutin undviker man att en tveksam rättsfråga över huvud kommer på sin spets. Därmed går emellertid också möjligheten förlorad att få ett prejudikat.
En lösning på här angivna problem vore att öppna en möjlighet att under bestämda förutsättningar hos högsta domstolen — eller i förekommande fall regeringsrätten begära lagförklaring.
Lagförklaringen borde vara en tillämpningsakt. Lagförklaringsärendet borde underkastas en domstolsmässig prövning. Förfarandet borde såvitt möjligt vara kontradiktoriskt. Det kan givetvis dock inte komma ifråga att tvinga in en tänkbar motpart i process mot hans vilja. Motstående intressen borde emellertid kunna bevakas av en av högsta domstolen förordnad medlem av advokatsamfundet efter förslag av samfundet. Samfundet kunde därvid förutsättas genomgående föreslå en advokat med betydande yrkeserfarenhet och såvitt möjligt speciell expertis inom det akutella rättsområdet.
Vid den förberedande behandlingen av en ansökan om lagförklaring borde det ankomma på högsta domstolen att göra sökanden uppmärksam på den ytterligare utredning, som erfordrades för att domstolen skulle kunna meddela lagförklaringen. Om domstolen fann sig böra själv inhämta ytterligare upplysningar från statliga myndigheter eller från annat håll borde hinder härför inte föreligga utan sådant inhämtande av upplysningar tvärtom regelmässigt äga rum. Det sistnämnda innebäringen nyhet jämfört med högsta domstolens nuvarande praxis att i vissa mål inhämta yttranden från myndigheter samt näringslivs- och andra intresseorganisationer.
Missbruk av ett lagförklaringsinstitut borde kunna förhindras genom olika remedier. Framförallt borde lagförklaring kunna prövas enligt i huvudsak samma restriktiva regler, som f. n. gäller om prövningstillstånd.
Ett lagförklaringsinstitut kan i och för sig möta invändningar av principiell natur. En av dem är att förslaget kan sägas inte till fullo beakta den kontradiktoriska principen. Den som har intressen, som kanske strider mot sökandens, bereds inte tillfälle att i ärendet tillvarata dessa intressen — låt vara att han kan sägas vara indirekt företrädd i ärendet av den av högsta domstolen förordnade advokaten. Emellertid är att märka att även en vanlig process kan leda till en dom med prejudicerande verkan för många företag och enskilda, som ej haft möjlighet att öva inflytande på processföringen. Generellt sett bör man kunna utgå från att den principiella belysningen av de rättsfrågor, som kan ifrågakomma till bedömande i lagförklaringsärenden, skulle till sin kvalitet mer än välmotsvara vad parterna i en konkret tvist skulle kunna prestera i dessa hänseenden. Och möjligheten att till gagn för prejudikateffekten skapa "rena" fall skulle ofta vara större än i konkreta tvister.
Ett lagförklaringsinstitut skulle innnebära att gängse instansordning sattes åt sidan. Emellertid kan näppeligen anses nödvändigt med en instansordning beträffande ärenden, där inga bevisfrågor föreligger utan intresset koncentreras till en eller flera rättsfrågor, som i ett vanligt mål under alla förhållanden skulle ha drivits upp till ett avgörande i högsta instans.
Förslaget kan vidare ytligt sett framstå som oförenligt med de prin-
ciper, som historiskt har sin grund i den s. k. maktfördelningsläran. I sistnämnda avseende bör dock betonas, att lagförklaring inte skulle få annan rättsbildande karaktär än den som högsta domstolens och regeringsrättens prejudicerande avgörande redan har. Lagförklaringarna skulle meddelas helt inom ramen för i övrigt gängse principer för lagtolkning och prejudikatbildning.
Ett lagförklaringsinstitut skulle innebära en komplettering och även en vidareutveckling till nya områden av institutet förhandsbesked i skatteärende. Detta institut har visat sig fylla ett betydande praktiskt behov. Gränsdragningen mot reglerna om förhandsbesked i skatteärenden måste särskilt övervägas.
Ett lagförklaringsinstitut skulle innebära ett ökat utrymme för högsta domstolen och regeringsrätten att bedriva prejudikatskapande verksamhet. Detta skulle ligga helt i linje med de reformsträvanden som så sent som 1972 resulterade i nya regler för fullföljd av talan till högsta domstolen och i helt ny lagstiftning om förvaltningsprocessen. I propositionen med förslag till nya fullföljdsregler till högsta domstolen (prop. 1971: 45 s. 83) anförde departementschefen:
"Både från de enskilda medborgarnas och från det allmännas synpunkt är det angeläget att rättstillämpningen tillgodoser högt ställda anspråk på enhetlighet och konsekvens. Betydelsen härav ökar allteftersom lagstiftningen på grund av samhällsutvecklingen måste i större utsträckning än tidigare överlämna åt rättstillämpningen att göra komplicerade och ömtåliga avvägningar mellan olika intressen. Högsta domstolens viktigaste uppgift bör därför vara att ge vägledning för rättstillämpningen och fullföljdsreglerna bör vara så utformade att de ger största möjliga utrymme för högsta domstolen att bedriva en prejudikatbildande verksamhet. I princip bör högsta domstolen endast pröva sådana frågor som är av intresse från dessa synpunkter."
Man kan bara instämma i detta uttalande och tillägga att högsta domstolens och regeringsrättens möjligheter att verka som prejudikatinstanser skulle vidgas genom regler om lagförklaring.
Beaktar man de särskilda krav på prejudikatbildningen, som den moderna lagstiftningens ofta mycket svepande regler medför, är det en klar brist att tillkomsten av ett prejudikat eller av tillräckligt många prejudikat på ett område i stort sett blir beroende på en slump. En så viktig rättskälla som prejudikatbildningen genom de högsta domstolsinstanserna borde inte för sin funktion vara till stor del beroende på tillfälligheter.
Under förarbetena till regeringsformen negerades behovet av ett lagförklaringsinstitut med hänvisning till prejudikatens lättillgänglighet och den snabba lagstiftningstakten. Med prejudikatens lättillgänglighet torde ha avsetts att de prejudicerande avgörandena i högsta instans successivt publiceras. Detta löser dock ingalunda problemet som i första hand består i att få fram ett prejudikat utan tidsutdräkt.
Att lagar tillkommer och även ändras i rask takt skapar heller ingen garanti för att oklarheter blir undanröjda i samma takt. Ett färskt exempel kan anföras. Det kan vara osäkert om ett varulager jämte därav uppkommande kundfordringar, som omfattas av ett kommissionärsbolags verksamhet, ägs av huvudföretaget eller av kommissionärsbolaget i sådana fall då kommissionärsbolaget har förädlat de i lagret ingående
varorna. Därmed är det också osäkert om företagsinteckningar i moderbolaget eller i dotterbolaget skall anses omfatta egendomen. Den faktiska företeelsen är långt ifrån sällsynt. Den försiktige kreditgivaren kan begära företagsinteckningar av bägge bolagen. Ofta gäller det emellertid stora belopp. Stämpelkostnaderna för sådana "dubbelinteckningar" blir därmed betydande. Även i övrigt är förfarandet opraktiskt och på allt sätt ovigt. Problemet har påtalats av Svenska Bankföreningen i en skrivelse till justitiedepartementet under 1978. I direktiv för en utredning om översyn av kommissionslagen m.m. (Dir 1978: 94) förutsättes problemet bli beaktat under utredningsarbetet. Antag att detta arbete om två à tre år resulterar i en ny lag, där oklarheten bringas ur världen. Genom en lagförklaring kunde frågan ha fått ett svar kanske inom ett halvår, d. v. s. fyra till sex gånger fortare till gagn för kreditlivet i landet.
Ett rent praktiskt skäl mot ett lagförklaringsinstitut skulle kunna vara att högsta domstolens och regeringsrättens arbetsbörda skulle kunna ökas alltför mycket. Detta är dock inte sannolikt och borde kunna förhindras genom rätt utformade regler för prövning av ansökningar om lagförklaring och en rimligt restriktiv praxis i dessa prövningsärenden. För att hålla nere de högsta instansernas engagemang med att gallra skulle gallringen kunna anförtros en särskild nämnd med förslagsvis ett justitieråd, ett regeringsråd, en professor i juridik och en advokat.
Vad över huvud angår de högsta instansernas arbetsbörda föder redan ett flyktigt studium av t. ex. notisavdelningen i Nytt juridiskt arkiv frågan om där noterade mål verkligen genomgående i tillräcklig grad fyller kravet att ett avgörande av den högsta instansen skall vara "av vikt förledning av rättstillämpningen" eller vara motiverat av "synnerliga skäl". Ligger inte redan i förhandenvaron av notisavdelningen med dess starkt begränsade informationseffekt en indikation att en tung instans kommit att ägna åtskillig tid och kraft utanför sitt egentliga område? Finns det utrymme för en rationalisering av de högsta instansernas arbete till gagn för en starkare koncentration på uppgifter av stor principiell och praktisk betydelse?
I den juridiska litteraturen har man talat om "waste of judicial power", varmed avses att domstolarna blir sittande med spörsmål av begränsad betydelse under det att rättsfrågor av stor räckvidd går dem förbi. Det är en oformlighet och en brist i ett rättsliv med hög ambitionsnivå, ombetydelsefulla frågor länge kan förbli obesvarade, samtidigt som samhället förfogar över instanser som är väl skickade att lämna de erforderliga svaren.
I en skrivelse till justitiedepartementet 1973 föreslog Svenska Bankföreningen ett lagförklaringsinstitut enligt de linjer som här skisserats. I en bilaga till skrivelsen redovisades femton exempel, där lagförklaring skulle vara ett utmärkt instrument. Förslaget stöddes av Svenska Sparbanksföreningen, Sveriges Industriförbund och Sveriges Advokatsamfund. Vad ledande organisationer inom näringslivet och landets advokater samfällt pekat på såsom ett behov borde i vart fall vara värt en diskussion.
Skulle man inte kunna göra ett försök med en ny regel? Skulle erfarenheten visa på några oförutsedda nackdelar av stor tyngd, kunde institutet avskaffas.
Pontus Modigh