Om kommunal taxedifferentiering
Av professor HUGO TIBERG
I flera västkustkommuner har man haft problem med taxesättning i båthamnar och på båtuppläggningsplatser. Särskilt har man känt osäkerhet om huruvida det är tillåtligt för en kommun att differentiera avgifterna så att utsocknes personer åläggs betala högre avgift än de egna kommunmedlemmarna.
Förf. har ombetts studera frågan och har tänkt att resultaten kunde ha något intresse för denna tidskrifts läsare. Även om riktpunkten i artikeln sålunda är begränsad till frågor som avser båtar och båtavgifter, torde det vara tydligt att resultaten och synpunkterna måste ha tillämpning på många andra slag av avgifter. Jag måste dock överlåta åt läsaren att från fall till fall avgöra hur långt sådana analogier kanföras.
Frågorna om kommunal taxesättning ligger i skärningspunkten mellan privaträtten och den offentliga rätten. Prissättning är i och försig en privaträttslig fråga, men när priset sätts av ett offentligrättsligt subjekt kommer även vissa tvingande, offentligrättsliga normer in i bilden. Jag avser att först beröra de privaträttsliga principerna, somhar allmän giltighet, för att därefter övergå till att se i vad månresultatet påverkas av att prissättningen görs av en kommun. Sedan blir det tid för sammanfattande slutsatser.
1. Privaträttsliga principer
1.1 Avtalsfriheten
Den grundläggande regeln för all taxesättning i vårt land är avtalsfriheten. Den innebär bl. a. (1) att en säljare av en sak eller tjänst såsom utgångspunkt inte är bunden till att nöja sig med kostnadstäckning eller viss skälig vinst utöver denna, utan att han får göra sig den vinst hankan få ut; det råder ingen självkostnadsprincip i den allmänna prissättningen. Vidare (2) har en säljare frihet att differentiera betalningen hur han vill och kan sålunda ta mer betalt av den ene än den andre,t. o. m. så att han inte är bunden att tillämpa annonserade priser eller taxor mot envar; det råder ingen likabehandlingsprincip beträffande prissättningen. Detta rättstillstånd bygger på antagandet och utgångspunkten att den fria konkurrensen kan skapa den gynnsammas-
te prissättningen, vilket i sin tur (3) förutsätter att avtalsfriheten verkligen är säkrad genom fri konkurrens.
Jag skall något utveckla dessa tre synpunkter.
1.2 Fritt vinstuttag
I flera länder har införts begränsningar i rätten att ta betalt utan hänsyn till omkostnaderna; i Norge gäller sålunda enligt den s.k.priseloven ett allmänt förbud mot att utta oskäliga priser. I Sverige litar vi som utgångspunkt på den fria konkurrensens förmåga att skapa en rimlig prissättning. Prisjämkning förekommer visserligen i särskilda fall, i synnerhet där en part anses ha obehörigt utnyttjat sin övermakt eller motpartens underläge, eller där ändrade eller oförutsedda förhållanden givit avtalet ett annat resultat än parterna avsett. Och det finns uttalanden i förarbetena till den avtalsrättsliga generalklausullagstiftningen om att avtal skulle kunna jämkas på grund av ren bristande ekvivalens i båda parternas prestationer, bl. a. i fråga om priset. Förf. känner dock inte till något fall där en sådan ren prisjämkning tillämpats utan att ytterligare omständigheter kunnat åberopas, och det förefaller inte otroligt att generalklausulutredningen skjutit något över målet i sitt allmänna uttalande om ren ekvivalensjämkning. I varje fall måste det vara klart att någon jämkning enbart på grund av att en part gör sig en stor vinst knappast kan komma påtal.
Ett undantag från den allmänna prisfriheten är de prisregleringar, som hos oss förekommer i olika sammanhang. Den direkta prisreglering som tidigare gällt på hyresmarknaden har efterträtts av ett system där tillåtna hyror bestäms av vad allmännyttiga företag uttar, vilka inte har intresse av vinst i egentlig mening; detta innebär ju just att frihet att ta ut den vinst som marknaden skulle medge inte existerar. Mer genomgripande betydelse har den allmänna prisregleringslagen när den sätts i kraft. Det är en beredskapslag som kan göras tillämplig vid kriser och som reglerar stoppriser och högstpriser men också har ett allmänt förbud mot oskäliga priser.
En allmän övervakning av prissättningen på den svenska marknaden utövas av Statens Pris- och Kartellnämnd (SPK), men denna övervakning innebär inte någon kontroll utan bara en fortlöpande undersökning, vars resultat används till information till allmänheten och för att ge underlag till en bedömning om någon lagstiftning eller annan åtgärd skall bli erforderlig. Eftersom det svenska systemet bygger på antagandet att den fria konkurrensen medför en allmänt gynnsam prissättning, inriktas SPKs verksamhet särskilt på områden där konkurrensen av olika anledningar är begränsad. Vi skall senare i fram
ställningen se att speciella inskränkningar i den fria prissättningen ofta föreskrivs på områden med begränsad konkurrens.
1.3 Fri prisdifferentiering
Liksom en företagare i allmänhet kan utta priser utan hänsyn till vilka hans omkostnader varit, kan han som utgångspunkt differentiera priserna efter fritt skön, t. ex. genom att ge rabatter utan annan anledning än att han är vän till kunden och kanske t. o. m. påslag utan annat skäl än att parterna är ovänner. Men det finns gränser för friheten att differentiera priserna.
I avtalslagens 36 § finns en allmän jämkningsregel, vilken enligt uttalanden i förarbetena skulle kunna åberopas mot en näringsidkare som mot en viss kund strikt tillämpar villkor som han gentemot andra brukar efterge. Det är emellertid tydligt att uttalandena i förarbetena inte tar sikte på en sådan situation som prisdifferentiering.
Klarare är att en differentiering inte får urarta till en diskriminering som är straffbar enligt lag, såsom fallet är om en säljare differentierar priset på grund av någons ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse; uttas högre pris av sådana anledningar kan avtalet jämkas enligt avtalslagens 36 §, vilket i sak betyder att prisetsätts ner till vad andra får betala. Motiven till lagrummet antyder att detsamma kan gälla vid diskriminering på grund av kön, ålder, politisk uppfattning eller organisationstillhörighet eller liknande.
En annan form av otillåten diskriminering har begränsad, om ens någon, betydelse för båtavgifterna. Senare i framställningen nämns förbudet mot vissa slags konkurrensbegränsningar innebärande bl. a. förbud mot att vägra leverans eller service till företag som är obekväma ur konkurrenssynpunkt. Detta förbud kan inte kringgås genom att man i stället för att helt vägra kräver högre priser av den besvärande företagaren.
Möjligheten till differentiering kan vidare vara kringskuren därför att ett visst pris har utannonserats. Utgångspunkten är visserligen som tidigare nämnts att ett annonserat pris inte är bindande; det betraktas som en uppfordring till anbud, och när den hugade spekulanten begär att få den annonserade varan eller tjänsten till angivet pris, kan säljaren säga att han inte accepterar anbudet. Men i praktiken finns det flera svårigheter med att inta en sådan attityd.
För det första är metoderna vid båtförtöjnings- och uppläggningsavtal sådana att annonserat pris i praktiken blir bindande, om inte undantagsvis rättelse sker före avtalsslutet. Vad som sker är ofta att båtägaren inger skriftlig anmälan enligt ett formulär med angivet pris, som varvet eller hamnen har tillställt honom. Överlämnandet av
formuläret kommer att innebära ett anbud, vilket accepteras genomingivande av det ifyllda formuläret, och sedan finns inte utrymme för att fakturera båtägaren enligt högre taxa. Men även om inte sådana skriftliga formulär används, gör båtägaren alltid något slags anmälan före uppläggningen eller förtöjningen, och denna anmälan måste ses som anbud enligt den annonserade taxan, vilket accepteras genom upptagningen eller förläggningen till anvisad plats. Rättelse av det utannonserade priset kan visserligen ske intill dess det beskrivna avtalet ingås (jfr härtill konsumentköplagen 7 §), men av skäl som vi nu genast skall övergå till bör företagaren vara försiktig med att göra sådana rättelser som innebär att man frångår utannonserat pris, särskilt om det sker till nackdel för en grupp konsumenter.
För det andra kan nämligen en säljare som frångår en i förväg annonserad taxa råka ut för påföljder enligt marknadsföringslagen, närmast vitessanktionerat förbud eller, vid uppsåtligt förfarande såsom där man frångår en annonserad taxa till nackdel för en viss grupp, straff.
För det tredje är det en uppenbar belastning för en företagare att det blir känt att han inte håller sig till annonserade priser. I praktiken torde det även vara ovanligt att en företagare frångår det pris som kunden litat på därför att det varit utannonserat, såvida det inte rört sig om uppenbara felangivelser. Fall av frångående som förekommer i praktiken har nog oftast en mer försåtlig form: det kan röra sig om prisangivelser utan moms eller vissa tillägg som kunden måste göra för att kunna utnyttja den erbjudna tjänsten eller produkten, och det sägs ibland att priset gällde ett visst parti som tagit slut eller en viss tjänst som inte längre kan tillhandahållas.
Hinder mot prisdifferentiering förekommer slutligen i flera fall där det av olika skäl föreskrivits kontraherings tvång, dvs tvång för en företagare att tillhandahålla vara eller tjänst till den som så begär; detta förekommer bl. a. vid järnvägsbefordran och taxirörelse och i sprit och tobaksmonopolen. Utgångspunkten vid kontraheringstvång är att nyttigheterna skall tillhandahållas till enhetspris för alla, men rabatteringar är ibland tillåtna där de sker på affärsmässig grund, t. ex. till storförbrukare som ger lägre distributionskostnader eller till känt solida företag som ger lägre kreditrisker. I det statliga spritmonopolet är dock inga rabatteringar tillåtna ens till storköpare.
Skälet till kontraheringstvång är genomgående att en föreliggande monopolsituation motiverar undantag från den fria prissättningen. Undantaget brukar som tidigare nämnts framför allt avse rätten till fritt vinstuttag, men det brukar också uttrycka ett förbud mot ojämlik prissättning; som vi senare skall se uttrycks saken ofta så att pris skall uttas "efter skälig och rättvis grund".
1.4 Främjande av fri konkurrens
Förutom att den svenska modellen litar till den fria prissättningens gynnsamma verkningar på den allmänna prisnivån, har den på olika sätt säkrat sig mot att undermineras genom prisbindande avtal mellan parter på marknaden. En viss sådan verkan utövas redan av en erkänd princip att avtal mellan två parter inte kan binda tredje man.
Grammofonbolaget Columbia hade på alla sina grammofonskivor tryckt ett förbehåll om att offentligt framförande av skivorna inte fick ske utan bolagets tillstånd, och man hade dessutom särskilt underrättat det svenska Radiotjänst om förbehållet. Radiotjänst köpte skivor av Columbias märke, försedda med text om förbudet, i allmänna handeln och använde skivorna i sina sändningar utan att begära godkännande av Columbia och utan att betala någon ersättning till detta företag. Högsta Domstolen fann i NJA 1949 s.645 att Radiotjänst var i sin fulla rätt att handla på det sättet, eftersom texten på skivetiketterna inte kunde betraktas som avtalsvillkor gentemot annan än på sin höjd den återförsäljare som köpt direkt från tillverkaren (se särskilt JustR Karlgrens votum).
En liknande ståndpunkt har HD intagit i fallet NJA 1939 s. 592 angående ett motsvarande förbud tryckt i en bok. Att skivtillverkaren respektive förlaget numera skyddas av den upphovsrättsliga lagstiftningen är en annan sak.
Den av Högsta Domstolen fastslagna principen innebär i sin förlängning att även prisangivelser måste betraktas som oförbindande för tredje man, om de överenskommits mellan tillverkare och återförsäljare eller angivits uttryckligen på varan. Däremot innebär inte den av domstolen fastslagna principen att parter på marknaden skulle vara oförmögna att i avtal uttryckligen binda sig att hålla vissa priser.För att nå det reultatet behövs kraftigare medel. Ett sådant fann man i konkurrensbegränsningslagen 1953.
Konkurrensbegränsningslagen förbjuder uttryckligen två former av konkurrensbegränsning, nämligen bruttoprissättning och anbudskarteller. Med bruttopriser avses priser fastslagna i avtal med en leverantör i tidigare försäljningsled, där denne som förutsättning för leveransbetingat sig att distributören i sin tur skall ta ut ett visst pris av sina kunder. Anbudskarteller innebär överenskommelser mellan företagare att anbud på försäljning av en vara eller utförande av en tjänst skall avges efter samråd mellan företagen. Ingendera av dessa förbjudna former av konkurrensbegränsning har någon klar tillämpning på båtserviceavtalen; på sin höjd kunde hävdas att det förfarande var igenomen kommun för alla sina hamnar överlag fastställer en enhetsavgift skulle strida mot syftet med lagstiftningen.
Utöver de generellt förbjudna formerna av konkurrensbegränsning upptar lagen emellertid ett stadgande som ger näringsfrihetsombudsmannen möjlighet att ingripa mot konkurrensbegränsning som bedöms medföra skadlig verkan för samhället. Ingripande kan i princip
ske genom talan inför marknadsdomstolen, som har möjlighet att temporärt fastställa högsta pris eller förplikta en företagare som blockerar en besvärande konkurrent att leverera till denne. Sådana sanktioner har dock aldrig behövt tillgripas, utan resultat har kunnat nås genom förhandlingar.
Den allmänna regeln om skadlig konkurrensbegränsning kan tänkas bli utnyttjad vid en del avtal om service för båtar. Regeln kan särskilt bli aktuell vid konkurrensbegränsning som påverkar prisbildningen, och sådan förekommer i hög grad i den kommunala hamnverksamheten. Vanligt är såsom nyss nämnts att en kommun rent generellt fastställer ett bestämt pris för utnyttjande av kommunens hamnar eller uppläggningsplatser, oavsett standard eller servicegrad.Dessutom är det ofta påtagligt att närliggande kommuner anammar varandras prissättning och samarbetar härvidlag. Vid en studie av gästplatsavgifter noterar man hur avgifterna längst i norr är låga eller obefintliga, hur de sedan når ett slags normalhöjd i Stockholmstrakten och på en del andra håll, och hur de utan någon som helst särklass ifråga om standard eller service är rekordhöga i samtliga bohuslänska kommuner och på norra Öland. Att konkurrensbegränsningslagen i och för sig gäller även för kommunal affärsverksamhet är erkänt.
1.5 Priskontroll i monopolsituationer
Eftersom tilltron till den fria prisbildningens välsignelse grundas på antagandet att konkurrensen skall hålla priserna nere, måste undantag göras på områden där fri konkurrens saknas eller är så begränsad att den inte kan påverka den allmänna prisbilden.
Detta gäller i första hand på områden där ett visst företag har fått rättsligt monopol på en viss drift; normer för prissättningen anges då vanligen i den författning som skapat monopolet, i en anslutande författning, eller ibland i koncessionsvillkoren. Bland rikstäckande sådana monopol kan förutom de tidigare nämnda sprit- och tobaksmonopolen, och i praktisk mening även Statens Järnvägar, pekas på SAS/Linjeflyg, vilkas taxor enligt villkor i koncessionen fastställs av luftfartsverket. I sjöfarten förekommer koncessionerad trafik endast till Gotland, där Gotlandsbolaget har monopol att driva trafiken till taxor fastställda av sjöfartsverket.
Lokalt begränsade monopol finns i stor utsträckning i offentlig verksamhet eller verksamhet kontrollerad av offentliga organ. Sålunda gäller för vatten och avlopp, där förbrukarna inom ett visst område är hänvisade till företaget på orten, att endast nödvändig kostnadstäckning tillåts (självkostnadsprincipen), och att avgifterna skall fördelasefter skälig och rättvis grund (likabehandlingsprincipen). Vid eldistri-
bution råder koncessionstvång, och koncessionshavaren är underkastad priskontroll enligt vilken priset sätts av en nämnd med leverantörs- och förbrukar intressen representerade. Även renhållning förbehålls regelmässigt någon viss entreprenör enligt kommunala renhållningslagen, och prissättningen bestäms enligt lagen om kommunala renhållningsavgifter.
Efterlevnaden av de här reglerna ligger som utgångspunkt i de allmänna domstolarnas hand, där det inte är fråga om kommunala beslut som i vissa lägen kan överklagas genom kommunalbesvär.
Undantag från fri prissättning kan i viss mån även förekomma vid faktiska monopol. Vid en sammanslagning inom cementindustrin bildades cementjätten Euroc, som behärskar hela den svenska cementmarknaden. Näringsfrihetsombudsmannen ansåg sig förhindrad att ingripa endast därför att staten ingick i sammanslagningen och fick anses garantera rimlig prissättning.
Ett exempel på mer lokala faktiska monopol är verksamheten i allmän hamn. Här har prissättningen intill oktober 1981 varit bestämd av hamntaxekungörelsen, vilken dels inneburit att vissa normer skulle iakttas och dels att priserna i hamnen krävde fastställelse av sjöfartsverket. När kungörelsen nu upphävdes ville kommittén i stället uttryckligen fastslå en självkostnads- och likställighetsprincip genom föreskrift att avgifterna skulle utgå efter skälig och rättvis grund. Departementschefen betecknade (i prop. 1980/81:132) ett stadgande härom som onödigt, eftersom självkostnadsprincipen (likställighetsprincipen glömdes i sammanhanget!) ändå vore erkänd i fast kommunal praxis. Vid privat verksamhet i allmän hamn antogs marknadsrättsliga rättsmedel erbjuda tillräckligt skydd, och där skulle i principavtalsfrihet råda.
Departementschefens uttalanden var närmast svar på vissa påpekanden av lagrådet, men de klargör knappast vad som skall gälla i fortsättningen. Att en självkostnadsprincip allmänt gäller vid kommunal verksamhet skall framhållas senare, men principen gäller bara i förhållande till kommunmedlemmarna och hindrar inte kommunen att göra sig vinst genom uttagande av högre avgifter från utomstående. I den hamnverksamhet som avses i diskussionen om allmän hamn rör det sig till helt övervägande del om avgifter från utomstående nyttjare. Man får väl tänka sig att departementschefen med sitt uttalande avsett, att kommunen i sin hamnverksamhet skall tillämpa en självkostnadsprincip även i förhållande till sådana nyttjare, men att grunda några tolkningar om lagens innebörd på sådana antaganden förefaller inte godtagbart. Ännu mindre klargör uttalandet hur det skall förhålla sig med likabehandlingsprincipen, som departements
chefen glömde bort i sammanhanget. Hade han tänkt på saken borde han rimligen ha menat att även denna princip skulle gälla generellt vid kommunal hamnverksamhet, eftersom de båda principerna står i paritet i kommunalrätten. Grunden för sådana slutsatser är dock ännu lösare i fråga om självkostnadsprincipen, och någon lagtolkning kan inte byggas härpå.
Sannolikt bör man avstå från att söka något stöd för ställningstaganden i departementschefens oklara uttalanden och i stället utgå från behovet av marknadsrättslig kontroll vid den typ av lokalt monopol som kontrollen över en allmän hamn kan sägas utgöra. Ett sådant avvägande borde leda till att en prissättning som framstår som alltför vinstgivande eller ojämlik mot nyttjarna borde kunna angripas av NO enligt reglerna om skadlig konkurrensbegränsning. Den synpunkten har relevans även för småbåtsavgifterna, trots att diskussionen vid avskaffandet av hamntaxekungörelsen var begränsad till nyttotrafiken, därför att man felaktigt antog att kungörelsen enbart var tilllämplig på denna.
När man ser till de priskontrollerande reglerna vid typiska monopolfall, kan det frågas om det existerar någon allmän regel om priskontroll vid verksamheter med begränsad konkurrens. Ett rättsfall om tillhörighet till en fackförening (NJA 1948 s. 513) och ett om uteslutning ur en båtklubb vilken hade tillgång till alla uppläggningsplatser på en viss ort (NJA 1970 s. 394, särskilt JustR Ulvesons votum) har ansetts ge stöd åt att det skulle bestå en allmän kontraheringsplikt i sådana fall där allmänheten är hänvisad till att täcka ett behov genom avtal med en viss part (särskilt Pehrson, Kontraheringstvång, 1976, s. 70); jag skall enligt Pehrson beteckna ett sådant förhållande med att det består ett beroendeförhållande för nyttjarna. I principens förlängning ligger somtidigare framhållits att kontrahering skall ske på lika villkor och alltså till samma pris för alla nyttjare.
2. Offentligrättsliga principer
2.1 Självkostnadsprincipen
Självkostnadsprincipen är inte fastslagen i lag men är klart erkänd i kommunalrättslig praxis som rättesnöre för alla avgiftsuttag från kommunmedlemmar. Den innebär emellertid inte att uttagen måste begränsas till självkostnaden i någon snäv mening; i stället har det sagts (Lindqvist, Kommunala befogenheter, 1977, s. 66 f) att den maximerar uttaget till det ungefärliga läge som uppkommer i verksamheter med väl fungerande fri konkurrens. Tanken är åter att man vill hindra kommunen från att utnyttja sin monopolsituation.
Även bortsett från att en normal vinst, sådan som i privat företagsamhet erfordras för att konsolidera verksamheten, godtas vid beräkningen av självkostnadspriset, anses kommunen kunna frångå självkostnadsprincipen där det finns ett fungerande marknadspris. I fallet RÅ 1976-10-25 hade Södertälje stad budgeterat skolmat med 3:72 perportion. Av lärare som utnyttjade skolmåltiderna uttog man emellertid 6:25. Regeringsrätten ansåg detta i sin ordning, så länge prisuttaget inte var uttryck för något oskäligt missbruk av kommunens maktställning.
2.2 Likställighetsprincipen
Likställighetsprincipen har av regeringsrätten förklarats innebära att det inte är tillåtet för en kommun att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller vissa grupper av kommunmedlemmar annat än på objektiv grund. I fråga om avgifter sägs detta innebära att kommunen av konsumenter inte får utan särskilt författningsstöd utta skilda avgifter alltefter konsumentens betalningsförmåga i varje enskilt fall (Lindqvist a. a. s. 69). Kommunen kan däremot ta mindre betalt av vissa grupper, såsom skolungdom eller pensionärer, och den kan medge kvantitetsrabatter och andra affärsmässigt motiverade förmåner.
Inte heller likställighetsprincipen är uttryckligen lagstadgad, men den är liksom självkostnadsprincipen otvivelaktigt gällande i kommunalrätten. Den likställighet som avses är en likställighet mellan kommunmedlemmar, men man har i sammanhanget fastställt att begreppet kommunmedlem sträcker sig tämligen vitt. Till kommunmedlemmar mellan vilka man sålunda skall tillämpa likställighet räknas inte bara mantalsskrivna i kommunen utan även sådana som utan sådan mantalsskrivning har fastighet där eller betalar kommunalskatt dit.
I Vitemölla i Skåne tillämpades en normal anslutningsavgift för fastighetsanslutning till vatten och avlopp om 1 000 kr. per fastighet. I det nybyggda Vitemöllaområdet, som tillstor del innehöll fritidshus, bestämdes emellertid avgiften till 3 280 kr., vilket prissubventionerades med 2 280 kr. för fastboende, så att dessa fick betala den ordinarie kommunala anslutningsavgiften. Dessa debiteringar underkändes av regeringsrätten i rättsfallet RÅ 1967 ref. 15 såsom vilande på orättvis grund.
Liknande resultat har regeringsrätten kommit till beträffande renhållnings- eller sophämtningsavgifter, bl. a. i rättsfallet RÅ 1974 ref. 31 avseende avgifter i Marks, Sotenäs och Örebro kommuner. I dessa fall hade avgifter uttagits som innebar betydligt högre debitering per hämtning för de fritidsboende än för de fastboende, och regeringsrätten fastslog att dessa debiteringar vilade på orättvis grund.
Kommunen far alltså inte differentiera mellan kommunmedlemmar på den grunden att somliga, t. ex. sommargäster, skulle vara "mindre" medlemmar än andra.
Beträffande båtavgifter medför det sagda, såvitt avser den kommu-
nala likställighetsprincipen, att det i och för sig inte skulle vara hinder mot att differentiera avgifterna mot icke-kommunmedlemmar. Kommunen måste då uppenbarligen genomföra en platsbokningsordning som innebär kontroll över att vederbörande inte är (1) kyrkobokförd i kommunen, (2) ägare av fastighet i kommunen, eller (3) taxerad till kommunalskatt där.
2.3 Föreskrifter om likställighet
Den kommunala likställighetsprincipen säkrar alltså endast likheten mellan kommunmedlemmar. Det finns emellertid flera författningar, i allmänhet siktande närmast på kommunal verksamhet, vilka uttryckligen fastslår en likställighetsprincip som kan få ett vidare tillämpningsområde än enbart mellan medlemmar av en kommun. Det gäller sådana kommunala monopolområden som vatten och avlopp, eldistribution och renhållning, där gränserna för ett visst distributionsområde av praktiska skäl kan komma att inte sammanfalla med kommungränsen. Likställighetsprincipen uttrycks här oftast med att avgifterna skall uttas enligt "rättvis grund".
Hamnsakkunnigas förslag till ny hamnlag, SOU 1974:24, innebar som tidigare nämnts bl. a. att avgifterna i framtiden skulle uttas efterskälig och rättvis grund. Av departementschefens uttalanden i propositionen (1980/81: 132) till lag om vissa avgifter i allmän hamn kan man dra slutsatsen att departementschefen trodde att självkostnadsprincipen allmänt gällde för verksamheten, utan något stadgande härom, men knappast några slutsatser om vad som skulle gälla beträffande likställigheten. Man torde inte av dessa uttalanden kunna dra någon slutsats om att likställighetsregeln gäller även i förhållande till icke-kommunmedlemmar som använder allmän kommunägd hamn. För övrigt har uttalandena den begränsade räckvidden att de närmast tagit sikte på nyttotrafiken.
2.4 Objektivitetsprincipen
Regeringsformen 1:9 uttrycker en allmän objektivitetsregel för all förvaltning, innebärande ett allmänt förbud mot att visa mannamån. Lagrummet medför en viss allmän plikt att ej diskriminera, men det är inte närmare preciserat till sin innebörd, och dess räckvidd är svår att fastställa.
Även utan någon närmare analys av stadgandets bakgrund kan man emellertid konstatera, att stadgandet har en betydande likhet med likställighetsprincipen i kommunalrätten. Det betyder nu inte att kommunen skulle vara tvungen att tillämpa absolut likställighet gentemot ut socknes. Kommunen kan sålunda motivera skillnader i avgif-
terna med att kommunmedlemmar erlägger att visst tillskott skattevägen till de nyttigheter de betalar avgift för: en sådan subvention av viss verksamhet har inte ansetts oförenlig med likställighetskravet (RÅ 1974 A 1426).
Men utöver detta, att kommunen kan på egen bekostnad subventionera sina egna medlemmar, är det tveksamt om man får driva avgiftsdifferentieringen med hänsyn till den allmänna förvaltningsrättsliga objektivitetsprincipen. Det skulle betyda att man visserligen får begränsa avgiften för kommunmedlemmar genom subvention, men att man inte får finansiera denna subvention genom överavgifter från de utsocknes. När situationen förbinds med att de utsocknes nyttjarna avkommunens tjänster är i beroendeställning, vilket är fallet där en inlandskommuns befolkning är hänvisad till att använda hamnar eller uppläggningsplatser i en närliggande kustkommun, förstärks motiven mot en sådan differentiering med de synpunkter som kommit till uttryck i rättspraxis angående priskontroll vid begränsad konkurrens.
2.5 Rättsmedel
Klagomål över kommunens avgifter kan avse antingen taxan i och försig, eller en debitering som kommunen har gjort, och det kan i det senare fallet också gestalta sig på två olika sätt.
2.5.1 Taxan som sådan kan av kommunmedlem överklagas till länsrätten genom kommunalbesvär. Sådana besvär förutsätter inte att kommunmedlemmen lidit skada i det konkreta fallet eller själv utsatts för orättfärdig debitering, men det erfordras att han kan påvisa någon i kommunallagen 76 § upptagen grund för sitt klagomål. Den i taxedifferentierings sammanhang intressanta grunden för kommunalbesvär är särskilt att taxan vilar på orättvis grund, något som kan aktualiseras om den gynnar fast boende på bekostnad av sommargäster eller andra som är kommunmedlemmar endast genom fastighetsinnehav eller skattskyldighet till kommunen.
Däremot kan kommunalbesvär inte användas av helt utsocknes för att få rättelse i en taxa som otillbörligt missgynnar icke-kommunmedlemmar. Den utsocknes saknar förmodligen också talerätt med avseende på taxan inför allmän domstol, så länge han inte funnit sig i att ingå avtal med kommunen. Det är svårt att se hur han skulle kunna instämma kommunen med krav på ändring av taxan enbart därför att han velat lägga sin båt i kommunens hamn eller på dess uppläggningsplats men avhållits därifrån till följd av de höga avgifterna. Och det gör säkert ingen skillnad om han ingår i förhandling med kommunen om en lägre avgift men får avslag. Enligt rättegångsbalken 13:2 st. 1 erfordras ett "rättsförhållande" för att någon skall få tale-
rätt, och detta medför enligt vanlig uppfattning att båtägaren måste gå in i avtalsförhållandet och underkasta sig risken att bli förpliktad enligt den efter hans uppfattning orättfärdiga taxan. Möjligen kunde man dock med stöd av ett uttalande av Ekelöf (Rättegång II, 6 uppl. 1980, s. 104) ifrågasätta att mildra den juridiska precisionen hos begreppet rättsförhållande, och det är tänkbart att man skulle kunna få en kommunal taxa prövad under åberopande av sådana argument.
En annan möjlighet för båtägaren kan vara att göra anmälan till näringsfrihetsombudsmannen om han menar att taxan skulle vara ett resultat av en kommunal monopolställning med sådan skadlig verkan att ett ingripande enligt konkurrensbegränsningslagen skulle vara motiverat. Detta innebär dock inte någon talerätt i egentlig mening, och någon visshet om att saken verkligen kommer att upptas har båtägaren inte. Framställningen till näringsfrihetsombudsmannen kan förstärkas om det inte bara är en enskild båtägare, utan en sammanslutning av båtägare, som står som anmälare.
2.5.2 Om båtägaren låtit sin båt placeras i hamnen eller uppläggas på uppläggningsplatsen kan han klaga på den debitering som han får från kommunen. I båda fallen kan klagan föras som kommunalbesvär om båtägaren är kommunmedlem men måste annars föras inför domstol. Jag skall inskränka mig till det senare, som har störst betydelse för frågorna om prisdifferentiering.
Båtägarens talan mot en debitering kan avse en avgift som han fått meddelande om vid avtalets ingående eller en icke meddelad avgift. I det senare fallet innebär klagan mot debiteringen att båtägaren påstår att avtal ingåtts utan att pris överenskommits. Enligt analogi med köplagen 5 § anses då gälla att kunden måste betala vad företagaren kräver, om det inte är oskäligt, men bestämmelsen brukar tolkas restriktivt mot företagaren så att den inte tilllåter honom att utta något högre pris än som är skäligt och gängse på marknaden. Kommunen kommer då att åberopa sin taxa, och båtägaren får i sin tur göra gällande att den inte överensstämmer med vad som är skäligt, med hänsyn till de principer som har diskuterats tidigare.
Om däremot båtägaren vid avtalets ingående har fått meddelande om den taxa kommunen avser att tillämpa, kommer saken i en annan dager. Det kan hävdas att båtägaren bör ha gjort invändning mot taxan redan då han tillträtt avtalet genom att låta förtöja eller upplägga sin båt, därför att en reklamationsskyldighet möjligen kan sägas åligga honom, men detta är ovisst (jfr Karlgren, Passivitet, 1965, s.118 f, men observera att frågan ej upptagits i förarbetena till den s.k. generalklausulen i avtalslagen). Hur det än må förhålla sig med detta bör talan kunna uppskjutas till dess båtägaren debiterats den för höga
avgiften. Båtägaren kan i rättegången tänkas göra gällande att avtalet måste jämkas enligt avtalslagen 36 § på grund av oskäligt pris, men han bör också kunna hävda att en diskriminatorisk taxa är ogiltig iden mån den strider mot lag eller erkända jämlikhetsprinciper.
3. Differentiering i kommunala båttaxor
Kommunerna är liksom enskilda företag bundna av de inskränkningar i avtalsfriheten som erkännes i privaträtten vid monopol- eller oligopolsituationer eller beroendeförhållanden. Dessutom binds kommunen av de offentligrättsliga begränsningar, som såvitt de har intresse för vårt ämne närmast framstår som speciella utlöpare av den allmännare principen om monopolförhållanden. Detta synes medföra att man får räkna med följande begränsningar i den fria prissättningen i kommunala båtanläggningar.
3.1 Verksamheten i allmän hamn
Med stöd av uttalanden i förarbetena till lagen om vissa avgifter i allmän hamn kunde möjligen hävdas att den självkostnadsprincip som gäller i inomkommunal verksamhet har tillämpning även i förhållande till nyttjare utom kommunmedlemskretsen; däremot kan ej påstås att den kommunala likställighetsprincipen själv skulle ha sådan innebörd. Det verkar emellertid riktigare att avstå från sådana tolkningar, då enda stöd är en mening som inte kommit till uttryck inågon lagtext utan bara kan utläsas ur oklart tal av departementschefen vid de nya reglernas tillkomst.
3.2 Båtverksamhet i övrigt
I förhållande till kommunmedlemmar — vare sig sådana som är kyrkobokförda i kommunen eller som eljest har erforderligt band dit — gäller de kommunala självkostnads- och likställighetsprinciperna, och avvikelser därifrån kan påtalas av kommunmedlem genom kommunalbesvär, om klagan kan föras på någon av de i kommunallagen erkända grunderna. Detta gäller även om civilrättslig talan skulle vara utesluten till följd av att kommunmedlemmen saknar den erforderliga avtalsbundenheten för att kunna föra fastställelsetalan inför domstol.
En icke-kommunmedlem bör i en del fall av differentiering kunna åberopa den allmänna objektivitetsregeln i regeringsformen. Det gäller närmast situationer där kommunen kan visas ha subventioneratverksamheten för kommunmedlemmarna inte med skatter som dessa erlägger utan med överuttag av avgifter från andra nyttjare, så att dessa måst erlägga mer än som varit marknadsmässigt motiverat vid
en fri konkurrens. Särskilt starka är skälen för den ståndpunkten om de utsocknes nyttjarna står i ett beroendeförhållande i den meningen, att de till följd av kommunens läge och faktiska monopol är avstängda från tillgång till kust och hänvisade till att använda kommunens båtplatser eller uppläggningsplatser.
Oavsett kommunmedlemskap kan en båtägare påtala en differentiering som är diskriminatorisk i den meningen att den strider mot lag eller vänder sig mot t. ex. en viss befolkningsgrupp, ras eller organisation.
En diskriminering av sådant slag från en kommuns sida är kanske inte så helt otrolig som man kunde förmoda. Det har förekommit att företrädare för en kommuns hamnverksamhet i intervju i pressen uttalat, att en stor båtsportorganisations medlemmar inte vore välkomna i kommunens hamnar, därför att vissa medemmar bestritt lagligheten av en del avgifter som kommunen uttagit. Varken en sådan kontraheringsvägran eller en avgiftsdifferentiering företagen avliknande skäl kan godtas.
Talan mot en kommuns taxa kan också grundas på att avgifterna är oskäliga och möjliggjorts av monopolförhållanden som bort föranleda ingripande enligt konkurrensbegränsningslagen.
Talan utförs i de senare fallen inför allmän domstol och bör kläs i formen att käranden yrkar jämkning eller påstår ogiltighet enligt avtalslagens 36 §.
Slutligen kan båtägaren påkalla näringsfrihetsombudsmannens undersökning av avgiftsuttag vid en kommunal monopol- eller övermaktsituation, där avgifterna förefaller att vara högre än de bort vara vid en normalt fungerande fri konkurrens. Det kan vara lämpligt att anmälan inges av en förening företrädande många båtägare i liknande situation. Varken föreningen eller den enskilde båtägaren har dock någon talerätt i egentlig mening utan de får nöja sig med den bedömning av avgifternas rättmätighet som näringsfrihetsombudsmannen gör. Möjlighet att nå framgång torde särskilt finnas om kommunen har mer eller mindre total ensamdrift på verksamheten på en lång kuststräcka eller om det kan påvisas en prisuppdrivande samverkan mellan flera kommuner.