En statsministers makt

 

Av professor emer. OLLE NYMAN

 

I
RF 1974 innebär en stark markering av statsministerns ledarställning. Det framhävs redan stilistiskt i RF 6: 1, som särskiljer två kategorier inom regeringen: statsminister och övriga statsråd. Det framgår änmera av bestämmelserna att statsministern tillsätter och entledigar övriga statsråd (RF 6: 1 o. 6). Endast utseende av statsminister blir föremål för riksdagens uttryckliga ställningstagande (6:2). Utseende av regeringens övriga medlemmar bekantgörs för riksdagen genom anmälan av statsministern (6:4). Riksdagen har att passivt motta denna anmälan vid detta tillfälle. Riksdagens votum vid regeringsbildning avser regeringschefen och — genom praxis — regeringens grundläggande karaktär parlamentariskt sett. Personsammansättningen av ministären i övrigt överlämnas till den av riksdagen genom negativt förtroendevotum godkände statsministern. Eventuella kommentarer från riksdagsledamöters sida angående personsammansättningen får anstå till en senare allmänpolitisk debatt.
    Statsministerns särställning markeras ytterligare av att en statsministers avgång oavsett anledningen alltid leder till entledigande av övriga statsråd. En misstroendeförklaring mot regeringen som sådan markeras av att den riktas mot statsministern.
    Förutom tillsättning och entledigande av statsråd tillkommer det statsministern att ensam besluta om fördelning av departementschefsposterna bland de utsedda statsråden (7: 1) och likaså bland dessa utse föredragande utan departementschefsfunktioner (7: 5) samt eventuellt utse ställföreträdande statsminister (7:8). Dessa ensambesl utfattade av statsminister (statsministerärenden) utgör en särskild beslutskategori och protokollförs i särskild ordning.
    Beträffande vanliga regeringsbeslut i kollektivt forum är statsministerns särställning inte närmare reglerad annat än så att han utpekas som sammankallande och ordförande vid regeringssammanträde (7:4). Han kan också förordna annan än ordinarie föredragande att i dennes ställe vara föredragande i visst ärende (följer av 7: 5).

 

42—37-169 Svensk Juristtidning

 

570 Olle Nyman    Hur det kollektiva beslutsfattandet i regeringen skall tillgå ger regeringsformen ingen anvisning om, frånsett de nyss nämnda reglerna om ordförandeskap vid och kallelse till regeringssammanträde samt dessutom regler om beslutsförhet, föredragning och protokollföring (7:4—6). Det förutsätts att regeringsbesluten är ett samfällt uttryck för regeringsledamöternas uppfattning. En regering skall agera enhetligt, genom gemensamt beslutsfattande och under samfällt ansvar.
    Kvarstår skilda meningar inom en regering inför ett beslutsfattande, är det regeringens sak att finna vägen till ett beslut utan stöd av några regler i regeringsformen. Grundlagstiftaren har medvetet avstått från att binda regeringen vid fixerade arbets- och beslutsformer. Varje regering skall ha möjlighet att praktisera de verksamhetsformer som är bäst anpassade till dess egna specifika förutsättningar med utgångspunkt från dess parlamentariska villkor, dess sammansättning, verksamhetsmål, personliga faktorer etc. Flera modeller för beslutsfattandet vid i någon mening kontroversiella ärenden kan således tänkas.
    Om regeringen inte i förväg fastlagt riktlinjer för hur förfarandet skall vara — och det torde hittills inte förekommit — får frågan lösas från fall till fall. Man kan fastställa hur majoritetsläget är inom regeringen och låta majoriteten bestämma. Eller statsministern kan göra en relativt fri summering av den i beredning förda diskussionen utan att då känna sig strikt bunden av en numerisk majoritet, särskilt om övervikten inte är markant. En statsminister kan också tänkas gå hårdare fram och diktera beslutet från en utpräglad minoritetsposition förutsatt att han åtminstone har en föredragande på sin sida. Men detta är naturligtvis en osannolik extremsituation och statsministern tar då en risk. Är frågan av större dignitet, kan regeringsledamöter svara med att begära sitt entledigande. En massavgång kan upprulla frågan om regeringens hela existens. Läget i en sådan situation blir väsentligt olika beroende på om ministären är en enpartiregering eller en koalitionsregering, varom mera längre fram. Det kan också tänkas att en statsminister understundom kan finna det befogat att ta särskild hänsyn till en föredragande fackministers mening och låta denne bestämma regeringens ståndpunkt, även om han har majoriteten emot sig.
    Vid en koalitionsregering tillkommer självfallet även andra modeller. Regeringens avgöranden i viktiga politiska frågor måste här rimligen grundas på överenskommelser mellan de ledande företrädarna förde i koalitionen deltagande partierna. Ett av argumenten mot att i regeringsformen skriva in formella omröstningsregler för regeringens

 

En statsministers makt 571beslutsfattande tog sikte just på koalitionsregeringens problematik. En reglering som hänskjuter avgörandet till voteringar bland regeringens ledamöter skänker inte tillbörligt beaktande av de villkor, som är relevanta för en koalitionsregering. Överenskommelse, inte utslagning genom omröstning måste vara normen för partiers samverkan i regeringsställning. Det eftersträvade fundamentet för sådana överenskommelser måste förutsättas vara genuina kompromisser, ett ömsesidigt givande och tagande, men avvikelser är inte okända, antingen enligt formeln "två slår den tredje" eller som utpressningsbeslut då ett av partierna dikterar beslutet genom hot om att eljest spränga koalitionen.
    Formerna för regeringens beslutsfattande och statsministerns ställning därvidlag hörde till de kontroversiella frågorna vid grundlagsreformen 1973 — 74. Utredningsförslaget (grundlagberedningen 1972), som förordade kollegiala beslut, följdes inte i propositionen och vid riksdagsbeslutet. Frågan lämnades oreglerad. Departementschefen betecknade i sitt yttrande i grundlagspropositionen ett grundlagsfäst förfarande med en regelrätt omröstning som utslagsgivande för regeringens ställningstagande som "främmande för en parlamentarisk regering".1 Detta är en föreställning som har gammal hävd. Beslutet skall växa fram och ta form utan en så simpel och vulgär åtgärd som rösträkning! Det är en konvention alltifrån den klassiska engelska parlamentarismen att det anses på något sätt ovärdigt, inte riktigt passande att "räkna näsor" i ett kabinett.
    Ett argument av mera rationalistiskt slag är den tidigare här nämnda synpunkten att beslutsregler enligt flertalsprincipen inte alltid låter sig väl anpassas till de för koalitionsregeringar gällande arbetsvillkoren. Ett annat är att grundlagsfästa omröstningsregler vid regeringens beslutsfattande, som föreskriver att beslutet vid skiljaktiga meningar skall överensstämma med majoritetens uppfattning, inte på ett riktigt sätt återspeglar den nyckelställning som RF 1974 tillerkänner statsministern.2
    Resultatet av grundlagstiftningen 1974 blev omgående föremål för kritik på denna punkt. Redan under lagstiftningsarbetet avseende den nya regeringsformen förekom delade meningar och ändringsförslag har också framförts senare upprepade gånger.3 Frånvaron av omröst-

 

1 Prop. 1973:90, s. 186.

2Nyman, O., Parlamentariskt regeringssätt. 2 uppl. 1985, s. 77.

3 Mot. 1973:1850, 1874; 1975/76:663, 904; 1978/79: 1103; 1983/84:1373. Mot. 1978/79:1103 pläderade för statsministeravgörande vid skiljaktiga meningar, övriga för omröstningsregler; mot. 1984/84: 1373 talar dock endast om "reglering" vid beslut om riksdagsupplösning och extraval, "så att icke osäkerhet kan komma att råda i sådana situationer". 

572 Olle Nymanningsregler har ansetts i realiteten medföra att statsministern far en alltför dominerande ställning. Om statsministern i en beslutssituation tillhör minoriteten i regeringen, är de två reella alternativen enligt kritiker i riksdagen antingen att statsministern dikterar beslutet eller att frågan skjuts undan från dagordningen tills vidare. Inget av alternativen, varken ensamrätt för statsministern eller beslutsoförmåga i regeringen representerar enligt kritikerna någon lycklig lösning av problemet.4
    Bland de uppgifter som förelades grundlagskommittén 1980—81 ingick att utreda frågan om regeringens beslutsformer. I direktiven nämndes de två alternativ, kring vilka diskussionen dittills kretsat: regler om omröstning inom regeringen eller ensam beslutanderätt för statsministern vid skiljaktiga meningar inom regeringen.5 Kommittén kom inte fram till annat svar än att frågan borde "bli föremål för fortsatta överväganden i lämpligt sammanhang".6
    Frågan återkommer i folkstyrelsekommitténs slutbetänkande 1987 "Folkstyrelsens villkor". 7 Kommitténs majoritet vill inte göra någon ändring i nuvarande oreglerade förhållande, eftersom en enhetlig reglering inte kan ta hänsyn till de skiftande förutsättningar, som föreligger i olika regeringar. I sin argumentering mot en vanlig majoritetsregel8 pekar kommittén på statsministerns särställning, som ger honom en position av annat slag än den som tillkommer exempelvis ordförande i styrelsen för en myndighet. Vidare erinras om föredragande statsrådsledamots särställning: varje statsråd har ett eget politiskt ansvarsområde och föredragande statsråds mening anses rimligen böra tillmätas större betydelse än övriga statsråds. Även koalitionsregeringens specifika problematik uppmärksammas. I regeringeningående partiledare måste oavsett ministerposter ges större politisk tyngd än övriga statsråd.9
    Som ett alternativ till gällande ordning nämner folkstyrelsekommittén att regeringsformen kunde tillföras ett åläggande för varje regering att vid tillträdet för egen del anta en beslutsregel. Även en sådan modell finner kommittén för stel. Den tar inte hänsyn till att den

 

4 KU 1975/76: 1, s. 12 (reservation 6).

5 SOU 1981:15, s. 22.

6 Ibid., s. 50.

7 SOU 1987:6.

8 Ibid., s. 245.

9 Kommittén tillfogar ytterligare ett argument mot majoritetsregeln: "En beslutsregel som lägger beslutanderätten hos en majoritet av statsråden skulle också kunna komplicera bildandet av en koalitionsregering genom att de partier som ingår i regeringsunderlaget mot varandra måste väga värdet av politiskt mer betydelsefulla ministerposter mot det inflytande som skulle följa av att fa tillsätta ett större antal taburetter av mindre central betydelse." Ibid. 

En statsministers makt 573lämpliga beslutsformen bör kunna skifta mellan olika typer av ärenden. Beslut om nyval har exempelvis annan karaktär än överprövningar av tjänstetillsättningsärenden.10

 

II
Diskussionen om statsministerns makt har alltför mycket bestämts av förhållandena under den allra första tiden, under vilken RF 1974 varit i tillämpning. Det konstitutionella läget 1975—78 var inte detsamma som under perioden därefter, från och med regeringsskiftet 1978. Ändringen inträdde genom den praxis som introducerades av talmannen vid ministärbildningen 1978. Denna praxis som sedan fullföljts vid alla senare regeringsskiften hittills — 1979, 1981, 1982 och 1986 — innebär att talmannen då han förelägger riksdagen förslag till statsminister också anger den parlamentariska grundvalen för den nya ministären. Talmannen klargör för riksdagen den kommande regeringens partimässiga sammansättning, om talmannens förslag till statsminister skulle vinna riksdagens godkännande. Talmannen anger vilket eller vilka partier som kommer att ingå i den regering, som den av talmannen föreslagne statsministerkandidaten avser att bilda. Om riksdagen godkänner talmannens förslag, sedan den parlamentariska förutsättningen på detta sätt preciserats före riksdagens omröstning, är statsministern politiskt bunden till den regeringssammansättning med avseende på deltagande partier, som sålunda angivits som information för riksdagen före dess ställningstagande. Riksdagens fullmakt för statsministern är begränsad till den i informationen angivna regeringsgrundvalen och omfattar inte något annat. Den som av riksdagen fått mandat att bilda en majoritetsregering rekryterad ur tre partier kan inte senare under förändrade parlamentariska förutsättningar utnyttja detta mandat till att sitta kvar som regeringschef i spetsen fören enpartiregering eller omvänt den som accepterats av riksdagen som ledare av en enpartiregering har inte därmed också godtagits som chefför en regering med helt annan och bredare grundval omfattande tre istället för ett parti. För en fortsättning krävs i dessa fall en ny fullmakt från riksdagen genom ny regeringsbildning. Riksdagen skall ges möjlighet att pröva vem som i ett förändrat parlamentariskt läge är bäst lämpad att vara regeringschef.
    En sådan bundenhet och därmed följande begränsning av statsministerns maktställning existerade inte under de första åren efter 1974 års regeringsforms tillkomst. Dess bestämmelser att statsministern tillsätter och entledigar övriga statsråd kunde brukas utan konstitutio-

 

10 Ibid.

 

574 Olle Nymannella hinder. Den fullmakt som riksdagen efter förslag av talmannen gav regeringsbildaren 1976 avsåg Torbjörn Fälldin personligen som statsminister, inte Torbjörn Fälldin som statsminister i en regering bestående av företrädare för centerpartiet, moderata samlingspartiet och folkpartiet. De uttalanden i grundlagspropositionen 1973 om innebörden av riksdagens ställningstagande vid omröstningen om förslag till statsminister, att det inte avser endast vem som skall bli statsminister utan också och framför allt regeringens partimässiga sammansättning och dess program i stort,11 som sedermera åberopats som stöd för talmannens praxis från och med 1978, fanns förvisso tillgängliga även 1976 och omnämndes även vid socialdemokraternas röstförklaring då, men de kunde inte rimligen ges samma dignitet som talmannens handlande och uttryckliga deklaration inför riksdagen i omedelbar anslutning till omröstningsförfarandet 1978 och senare vid motsvarande tillfällen. Departementschefsuttalandet 1973 grundar inte utan vidare en ny konstitutionell praxis, men talmannens agerande inför omröstning om statsminister utgör däremot en sådan grundval.
    Fälldin var sålunda under sin första statsministerperiod 1976—78 konstitutionellt oförhindrad att ombilda sin ministär från trepartiregering till enpartiregering med enbart centerpartistatsråd. I litteraturen om de parlamentariska krissituationerna under den första Fälldinministären har också diskuterats vilka konsekvenser för beslutsfattandet inom regeringen som kunde följa av statsministerns makt över regeringens sammansättning. I detta avseende har olika uppfattningar kommit till uttryck.12
    Rent statsrättsligt måste det slås fast att grundtanken är att beslutsfattandet i regeringen skall vara en kollektiv process. Normalläget är samstämmighet inom hela statsrådskretsen. Om samstämmighet inte kan uppnås, anvisar regeringsformen möjlighet för regeringsledamot som inte vill vara med om ett beslut att öppet framträda som dissident, att låta anteckna skiljaktig mening (7:6). I övrigt tillfogar regeringsformen som formell ram att minst fem statsråds närvaro krävs för beslutsförhet (7:4). Hur beslut skall komma till stånd, om olika meningar kvarstår även efter avslutad beredning i ett ärende, lämnas som redan konstaterats obesvarat av den konstitutionella regleringen, om inte en regering till sin egen vägledning kompletterat regeringsformen genom en författning, som med rättsligt bindande verkan närmare bestämmer beslutsformerna, men så har hittills inte

 

11 Prop. 1973:90, s. 178.

12 Sammanfattande redovisning av diskussionsläget i Larsson, S.-E., Regera i koalition. 1986, s. 185 ff. 

En statsministers makt 575skett. I avsaknad av konstitutionell reglering blir regeringen hänvisad till generella överenskommelser eller avgörande från fall till fall. Det blir regeringens sak att arbeta sig fram till ett avgörande i den konkreta situationen.
    Det är under sådana förhållanden inte självklart att omröstningsförfarande och majoritetsregel skall tillämpas. Statsråd kan ges olika tyngd vid beslutsfattandet. Statsministerns särställning framgår av regeringsformen och följer av hans funktion som regeringens ledare. Det är vidare naturligt att man har anledning tillmäta föredragande fackministers mening särskild betydelse. Med hänsyn till de övergripande funktioner som tillkommer finansministern intar även denne ofta en särställning. Vid koalitionsregeringar tillkommer att det partieller de partier som ingår i regeringen vid sidan av statsministerpartiet måste göra anspråk på ett särskilt inflytande i regeringen för sina främsta representanter i denna (i ministärerna Fälldin partiledarna).
    Den utanför partierna stående justitieministern i ministären Fälldin I tillverkade följande formel för detta behov: "En rimlig regel omomröstning i en koalitionsregering är att det krävs att partierna är ense. Om så ej är fallet synes det naturligt att formellt kräva att en majoritet av partiledarna (= 2 st) bestämmer utgången.
    Innan en formell omröstning sker (med ev. bindande resultat) får då partierna ta ställning till om de vill acceptera en sådan utgång (med reservationsrätt).
    Här blir den politiska maktställningen avgörande. Det parti (= partiledaren) som ej kan acceptera en dylik utgång, får avgå ur regeringen. Detta leder väl närmast (ev.) till att hela regeringen avgår. Detta är min personliga mening — med stöd av förarbetena."13
    Med den makt över ministärens sammansättning som statsministern hade före regeringsskiftet hösten 1978 kan det dock svårligen bestridas att statsministern skulle kunnat diktera regeringens beslutäven från en minoritetsposition. Han kunde framtvingat ett beslut mot en majoritet i regeringen blott han haft en föredragande med sig (och ytterligare tre statsråd närvarande). Det rättsligt grundläggande dokumentet vid ett regeringsbeslut är expeditionen. Expedition avviktigare regeringsbeslut skall ske med underskrift av regeringschefen som ordförande vid regeringssammanträde och med kontrasignation av föredragande statsråd. (RF 7: 7, Förordning om protokoll och expeditioner i regeringsärenden m. m.) Följden kunde blivit antingenatt regeringsmajoriteten, som förordat ett annat beslut, böjt sig för statsministerns vilja eller att dessa statsråd begärt sitt entledigande

 

13 Ibid., s. 193.

 

576 Olle Nymanoch därmed framtvingat koalitionens upplösning. Statsministern kunde därefter utsett nya statsråd ur sitt eget parti. En annan version av scenariot är att statsministern först entledigar de statsråd som motsätter sig hans förslag till beslut, utser nya statsråd i dessas ställe och därefter får till stånd det regeringsbeslut som han önskar.
    Att intet av detta kom till utförande berodde förmodligen inte i första hand på konstitutionella betänkligheter utan främst på politiska överväganden. Ett "brutalt" framgångssätt från centerpartiets sida kunde fördärva framtida samarbetsmöjligheter eller i värsta fall resultera i ett omedelbart misstroendevotum (m, fp, s) mot den till rencenterregering reorganiserade ministären.
    Efter 1978 har en statsminister i en koalitionsregering inte kvar samma maktmöjligheter. Skall en koalitionsregering förändras till en enpartiregering eller överhuvud förändras till sin partipolitiska sammansättning (ex. regeringsskiftet 1981), måste det ske genom regeringens avgång och ny regeringsbildning, inklusive riksdagens ställningstagande angående statsminister i det nya läget.
    Gäller det endast att göra personförändringar — även omfattande sådana — men utan att därmed rubba ministärens parlamentariska grundval och partipolitiska struktur begränsas däremot inte statsministerns aktionsmöjligheter av den konstitutionella praxis som etablerades 1978. Statsministern i en enpartiregering är därför inte berörd av förändringen på samma sätt som statsministern i en regering som har två eller flera partier som komponenter. Beträffande personsammansättningen kan statsministern så långt konstitutionella aspekter kommer ifråga göra bruk av sin makt enligt RF 6: 1 och 6, däremot ej om partisammansättningen berörs. Statsministern i en enpartiregering kan teoretiskt sett utan att vara hindrad av konstitutionella restriktioner gå fram med större hänsynslöshet mot opponenter i regeringen för att driva igenom sin vilja, men å andra sidan skulle en sådan personlig maktutövning säkerligen uppfattas som mindre legitim än det bruk av statsministerns makt över regeringens sammansättning som ett led i dragkampen mellan partier, som var aktuellt vid övervägandena under koalitionen 1976—78.

 

III
Det är en beprövad sanning att även en ny lag ger utrymme för en författningskomplettering genom praxis. Det gäller inte minst ett så mångförgrenat och mångskiftande ämnesområde som en reglering av statsskicket. Regeringsformens regler om regeringsbildning exemplifierar detta. Den talmanspraxis som inleddes 1978 och som innebär att riksdagens godkännande av statsminister blir bundet till vissa precise-

 

En statsministers makt 577rade parlamentariska förutsättningar avseende den kommande ministärens partisammansättning och som därmed också binder statsministern vid den angivna parlamentariska grundvalen för regeringen utgören betydelsefull komplettering till regeringsformens text. Denna målar först upp situationen: "När statsminister skall utses" och anger därefter de närmast följande momenten i proceduren: talmannens samråd med företrädare för varje partigrupp samt hans överläggning med vice talmännen. Därpå skall talmannen avge "förslag till riksdagen". Regeringsformens lydelse utgör intet hinder för att detta talmannens förslag inte endast som 1976 innehåller namnet på den föreslagne utan också som 1978, 1979, 1981, 1982 och 1986 en deklaration avseende den parlamentariska grundvalen för den regering som den föreslagne avser att bilda, om han blir godkänd av riksdagen. Den nya regeringens partisammansättning blir officiellt kungjord och bokförd inför riksdagen. Det är under klart uttalad förutsättning, som riksdagen gör sitt ställningstagande i statsministerfrågan. Som tidigare utvecklats blir konsekvensen härav att när statsministern under dessa omständigheter får riksdagens fullmakt att bilda regering, han blir politiskt bunden till den angivna regeringskonstellationen inte endast i regeringsbildningsögonblicket utan även senare. Skulle en sådan ändring av regeringens sammansättning bli aktuell, som innebär en förändring av regeringsunderlaget och därmed av regeringens parlamentariska karaktär, skall frågan återgå till riksdagen, som har att pröva läget med utgångspunkt från de nya förutsättningar som föreligger. Statsministern måste underställa sitt mandat en ny prövning av riksdagen. Riksdagens fullmakt för statsministern är ingen personlig carte blanche för denne. Riksdagens makt är en dignitet högre än statsministerns.
    Det kan väl hävdas att den talmanspraxis som inleddes 1978 utgör en grundlagstillämpning som kan finna stöd i de för parlamentarismen bärande principerna. Det är regeringens politiska karaktär, inte enbart statsministerns person, som har intresse då de parlamentariska relationerna skall fastställas.14 Klarhet beträffande den tilltänkta regeringens parlamentariska status är helt enkelt en avgörande förutsättning för att riksdagen skall kunna komma till ett meningsfullt avgörande i statsministerfrågan. Och det är formellt av betydelse att denna information delges riksdagen på officiell väg via talmannen och inte endast genom underhandsuppgifter vid partigruppmöten.
    Den uppfattning om konsekvenserna av här diskuterade tal-

 

14Nyman, Parlamentariskt regeringssätt. 1 uppl. 198l, s. 62; 2 uppl. 1985, s. 63; Petersson, O., Regeringsbildningen 1978, 1979, s. 136 f. 

578 Olle Nymanmanspraxis som politiskt bindande för en statsminister vid utnyttjandet av befogenheten att tillsätta och entlediga statsråd har kommit till uttryck i ett flertal diskussionsinlägg och statsrättsliga kommentarer.15 Å andra sidan har framhävts att talmannen inte är utrustad med någon rätt att uppställa förhandsvillkor och att regeringsformen ger statsministern fria händer att utse den regering han vill och även att ombilda den hur han vill.16
    Generell kritik mot ifrågavarande talmanspraxis har framförts bl. a. därför att grundlagen anses övertolkad och att följden blir en försvagning av statsministerns ställning i en koalitionsregering jämfört med de maktmedel som en statsminister i en enpartiregering har.17 Följande citat är representativt för denna kritik: "En praxis av detta slag innebär att statsministern i en koalition är förhindrad att genomföra partimässiga ombildningar av sin regering om han inte först inlämnar sin avskedsansökan och av riksdagen får nytt mandat för en annorlunda sammansatt regering. — — — Den praxis för nomineringen som införts undergräver ledarskapet i en koalition även på det sättet att vart och ett av partierna i denna har fått förstärkta påtryckningsmöjligheter gentemot statsministern. Tidigare kunde de alltid hota med att lämna regeringen och därmed politiskt försvaga denna. Sedan en praxis införts som låser regeringens sammansättning kan även ett litet parti som lämnar regeringen framtvinga statsministerns och hela regeringens avgång. En koalitionsbildare måste ha denna aspekt i sikte. Men inte nog med detta. Det parti som lämnat regeringen får ytterligare en påtryckningsmöjlighet gentemot statsministern. Det kan ställa upp villkor för statsministerns åternominering om denna är beroende av partiets röstning."
    Det finns inför sådan kritik dock skäl att besinna att ett konstitutionellt reformverk med tillhörande genom tillämpning utbildad sedvanerätt inte kan innebära att tidigare på praxis grundad ordning på varje punkt lämnas oförändrad. Gamla invanda tankemönster måste bli påverkade. En grundlagskodifierad parlamentarisk ordning med tillhörande praxis blir inte identisk med en tidigare oreglerad sedva-

 

15Nyman, O., En statsministers mandat, Sv. D. 1979-06-06; densamme, Parlamentariskt regeringssätt (1981), s. 59 ff., (1985), s. 60 ff.; Petersson, O., Ullsten kan inte själv bredda regeringen, D.N. 1979-09-20; Holmberg, E.—Stjernquist, N., Grundlagarna med tillhörande författningar. 1980, s. 198 f.: "Det står emellertid inte i god överensstämmelse med grunderna för RF:s bestämmelser om regeringsbildning att statsministern utnyttjar sin rätt att entlediga och utse statsråd så att regeringens karaktär ändras (en enpartiregering blir en koalitionsregering, en koalitionsregering blir en enpartiregering eller en koalitionsregering baserar sig på en annan partikombination). För sådana ändringar krävs rimligen en ny regeringsbildning, d. v.s. även statsministern måste avgå."

16Petrén, G., Handfallenhet i riksdagen. Sv. D. 1979-07-10.

17Larsson, S.-E., Skall dålig praxis ta över? D.N. 1981-04-30, densamme, Regera i koalition, s. 428. 

En statsministers makt 579nerättslig ordning, även om syftet från början varit att kodifiera praxis. En systematiserad kodifiering av praxis går vanligen ett stycke längre än den praxis som skulle kodifieras. Praxis som komplement till kodifieringen går sedan ytterligare ett stycke vidare.
    En väsentlig faktor i det statsskick som RF 1974 fastlägger är riksdagens formella förgrundsställning som det främsta statsorganet. Det förhållandet måste kräva sin tribut inte minst när det gäller så grundläggande parlamentariska relationer som regeringsbildning och riksdagens möjligheter att kunna vidmakthålla full genomslagskraft för den inom riksdagen härskande opinionen på den parlamentariska apparaten. Riksdagen är bärare av den latenta makten. Det bör inte förhindras att detta kommer till uttryck i proceduren vid avgörande skeenden i tillämpningen av det parlamentariska regeringssystemet. Det kan också uttryckas så att vårt statsskick ger prioritet åt demokratin framför parlamentarismen. Demokrati och parlamentarism är båda byggstenar för det politiska systemet enligt RF 1974 men av dessa är demokratin den mest primära.
    Frågan om det riktiga och lämpliga i den talmanspraxis vid nominering av statsminister med därav följande konsekvenser, som stått i centrum för dessa anteckningar, har prövats av två parlamentariska utredningar, dels grundlagskommittén 1980—81 (ordf. Gunnar Heckscher), dels folkstyrelsekommittén 1984—87 (ordf. Hilding Johansson). Båda utredningarna är positiva till den ordning som etablerats från och med 1978 års regeringsskifte. Riksdagens ställningstagande vid statsministeromröstningen grundas inte endast på förslaget avseende statsminister utan också på den till riksdagen lämnade informationen om den blivande ministärens partisammansättning. Som en följd härav skapas en politisk bundenhet för den föreslagne statsministern vid den angivna partisammansättningen. Grundlagskommittén deklarerar som sin uppfattning att riksdagens godkännande skall avse "inte bara statsministerns person utan också den partimässiga sammansättningen av regeringen som i det rådande parlamentariska läget framstår som möjlig och rimlig".18 Vid samtal som grundlagskommittén hade med Henry Allard, riksdagens talman såväl 1976 som 1978, förklarade denne att han i efterhand såg det som ett förbiseende att inget uttalande om den kommande ministärens partisammansättning gjordes 1976. Allard tillade: "Ett uttalande om den partipolitiska sammansättningen av den regering den föreslagne statsministern har sagt sig ämna bilda skapar en moralisk bundenhet för statsministern."19

 

18 SOU 1981: 15, s. 47.

19 Ibid., s. 71.

 

580 Olle Nyman    Folkstyrelsekommittén deklarerar efter en redogörelse för praxis sedan 1978: "Vi finner det lämpligt att behålla denna ordning. Om de parlamentariska förutsättningar som förelåg vid statsministeromröstningen har förändrats, är det rimligt att riksdagen på nytt ges tillfälle att pröva frågan om regeringsbildare." Kommittén finner det naturligt att riksdagens omröstning kommer att gälla inte bara statsministerns person utan också den blivande regeringens partimässiga sammansättning.20
    Båda utredningarna tar upp ett uppmärksammat uttalande i förarbetena, som omnämnts i det föregående. Det gäller departementschefsyttrandet i grundlagspropositionen 1973, vari uttalades att riksdagens ställningstagande "realiter kommer att gälla inte bara vem som skall bli statsminister utan också — och framför allt — regeringens partimässiga sammansättning och dess program i stort".21 Det hette vidare i detta att man måste kunna utgå från "att talmannen i praktiken inte kommer att lägga fram något förslag till statsminister för riksdagen förrän den tilltänkte statsministern kan ge besked angående sin regerings politiska karaktär".
    Såväl grundlagskommittén som folkstyrelsekommittén har gjort invändningar mot att statsministeromröstningen skulle kunna avse även regeringens program i stort. Grundlagskommittén säger att i riksdagens godkännande av talmannens förslag inte bör innefattas något ställningstagande till den nya regeringens program,22 och folkstyrelsekommittén finner det "inte självklart" att riksdagens godkännande också skall gälla regeringens program.23 Motsättningen på denna punkt mellan propositionen 1973 och de båda senare utredningarna bör inte överdrivas. I departementschefsyttrandet 1973 behöver inte inläggas annat än att ställningstagandet avser den kommande regeringens politiska karaktär och därmed också huvudinriktningen av dess verksamhet. "Att ett visst regeringsalternativ preciseras samtidigt som talmannen avger sitt förslag angående statsminister till riksdagen innebär inte att riksdagen härigenom får information omden kommande regeringens program. Denna information lämnas först genom regeringsförklaringen sedan regeringsbildningen avslutats."24
    Vad grundlagskommittén och folkstyrelsekommittén velat poängtera är att den som medverkar till att förslag till statsminister blir godkänt genom att rösta ja eller avstå inte därmed gör avkall på sin

 

20 SOU 1987:6, s. 242.

21 Prop. 1973:90, s. 178.

22 SOU 1981:15, s. 47.

23 SOU 1987:6, s. 242.

24Nyman, Parlamentariskt regeringssätt (1985), s. 62.

 

En statsministers makt 581handlingsfrihet när det gäller att senare ta ställning till regeringens politik. De som röstar för talmannens förslag eller avstår från att rösta uttrycker inte någon annan uppfattning än att förslaget till statsminister och regeringsunderlag i rådande parlamentariska läge är acceptabelt, att det "framstår som naturligt eller rimligt".25
    Det kan tilläggas att utöver den teoretiska prövning som den här diskuterade ståndpunkten sålunda blivit föremål för genom grundlagskommitténs och folkstyrelsekommitténs bedömningar har den bevisat sin bärkraft genom att den bestämt det faktiska handlandet. Ministärskiftena 1979 och 1981 följde det här rekommenderade mönstret. Dessa båda händelser måste uppfattas som avgörande prövostenar. Ministärerna Fälldin II (1979) och Fälldin III (1981) tillkom inte genom rekonstruktion av sittande regeringar till följd av statsministerbeslut utan genom ny regeringsbildning med riksdagsbeslut till följd av regeringsavgångar.

 

25 SOU 1987:6, s. 242.