Neutralitet, solidaritet, disponibilitet

 

Av jur. dr ROLF H. LINDHOLM

 

Inledning
Det påstås ibland att de neutrala staterna är "passiva". Vanligen syftar man då på att de genom sin neutralitetspolitik försöker undvika att bli indragna i ett krig. De ställer inte upp i det kollektiva självförsvaret mot angriparen. Sådan kritik riktades t. ex. mot de neutrala staterna under andra världskriget.
    I fredstid händer det någon gång att de ständigt neutrala staterna och det faktiskt permanent neutrala Sverige betraktas som "osolidariska", därför att de inte ansluter sig till en militärallians för gemensamt försvar. Med tiden har dock de neutrala staterna mött större förståelse. Ordet "neutralitet" förekommer varken i NF:s förbundsakt eller i FN:s stadga. I slutdokumentet från Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa, vilket undertecknades i Helsingfors den 1 augusti 1975, bekräftas däremot uttryckligen rätten till neutralitet.1
    De neutrala staterna för — inom den givna ramen — en aktiv utrikespolitik.2 Neutraliteten har inte stått i vägen för Sveriges starka engagemang på nedrustningsområdet eller för energiska biståndsinsatser. Inte heller krävs någon "åsiktsneutralitet". Tvärtom underlättar alliansfriheten självständiga utrikespolitiska ställningstaganden.
    I många fall är det neutraliteten som möjliggör positiva insatser. Detta gäller både under krig och i fredstid. När de krigförande staterna avbryter sina diplomatiska förbindelser ber de ofta neutrala stater

 

1 Det sägs i den första av de tio principerna: "De /deltagande staterna/ har även rätt att tillhöra eller icke tillhöra internationella organisationer, att vara eller icke vara part i bilaterala eller multilaterala fördrag, däri inbegripet rätt att vara eller icke vara part i alliansfördrag; de hava även rätt till neutralitet". Aktstycken utgivna av utrikesdepartementet; Ny serie II: 29, 1975, s. 125.

2 Utrikesminister Torsten Nilsson sade 1964: "Vår neutralitet är inte liktydig med isolationism. Vi vill inte undandraga oss det internationella ansvar vi kan ha. Tvärtom känner vi i ständigt ökad grad vår solidaritet med andra länder i det gemensamma arbetet för fred och välstånd i världen. Vi har valt att uttrycka vår solidaritet genom en såvitt möjligt aktiv insats internationellt, i första hand inom och genom FN." (Utrikesfrågor 1964 s. 12). 1967 sade han: "Svensk neutralitetspolitik har aldrig inneburit, och kan ännu mindre i framtiden innebära, passivitet." (Utrikesfrågor 1967 s. 39). — Utrikesminister Sven Andersson höll 1975 ett anförande om den aktiva utrikespolitiken (Utrikesfrågor 1975 s. 77—82). 

29—39-166 Svensk Juristtidning

 

402 Rolf H. Lindholmatt som skyddsmakter tillvarata deras intressen. 1949 års Genevekonventioner ger dessutom neutrala skyddsmakter vissa humanitärauppgifter.
    Man kan säga att neutraliteten på ett naturligt sätt kompletterasgenom solidaritet och disponibilitet. Möjligen skulle man också kunnahävda att det föreligger en viss förpliktelse för den neutrala staten attställa sina speciella tjänster till förfogande. Den följande framställningen syftar till att belysa innebörden av begreppen solidaritet och disponibilitet när det gäller de neutrala staternas utrikespolitik.

 

Neutralitet och solidaritet/kollektiv säkerhet
Det brukar hävdas att kollektiv säkerhet och neutralitet i princip är oförenliga.3 Man utgår då från att kollektiva sanktioner skall tillgripas mot en fredsstörare enligt särskilda regler. Sanktionerna kan inte bli effektiva, om vissa stater — genom att åberopa sin neutralitet — vägrar att delta i dem. Å andra sidan får neutrala makter inte överge neutralitetsrättens regler om opartiskhet och likabehandling.
    Östen Undén kommenterade i ett tal i Uppsala den 30 september 1935 den inskränkning i neutraliteten som följt med medlemskapet i Nationernas Förbund:

 

Neutralitetspolitiken i hävdvunnen mening, en opartisk passivitet, uttrycker er önskan från en stat att isolera sig och därmed söka undgå verkningarna avkriget, medan solidaritetspolitiken till sin idé tillhör ett stadium av internationell organisation och sammanhållning, då det förefaller möjligt att med förenade ansträngningar förebygga eller kväva kriget. Att den senare linjen är den internationella framstegspolitikens linje är lika tydligt som att organisation är ett högre stadium än anarki.4

 

Neutrala stater har upptagits som medlemmar i Nationernas Förbund och Förenta Nationerna, t. ex. Sverige och Schweiz i NF och Sverige och Österrike i FN. Något problem att förena neutralitet och FN-medlemskap har inte uppstått. Motsättningen mellan neutralitet och kollektiv säkerhet är endast skenbar. Detta gäller både i teorin och ännu mer i praktiken.

 

Neutralitet och internationell solidaritet
Den svenska biståndspolitiken är det påtagligaste uttrycket för vår solidaritet utåt.5 Under en 25-årsperiod har Sverige avsatt mer än 100

 

3 Jfr min artikel "Neutralitet och sanktioner" i SvJT 1985 s. 634—652.

4 Yngve Möller, Östen Undén; En biografi, Stockholm 1986, s. 165.

5 "Vad vi gör för u-länderna är en fråga om internationell solidaritet." (Utrikesfrågor 1976 s. 21). "Det helt centrala motivet för Sveriges bistånds- och u-landspolitik är solidaritet med människor i andra länder, särskilt med dem som är fattiga och förtryckta." (Utrikesfrågo1978 s. 79). 

Neutralitet, solidaritet, disponibilitet 403miljarder kronor i bistånd till u-länderna. Tidigare än i något annat land — 1976 — uppnåddes enprocentsmålet för biståndet. Trots budgetproblem håller regeringen fast vid detta mål.6
    Också den humanitära hjälpen är ett tecken på denna solidaritet. Detta gäller både i krig och i fred. Neutrala stater kan utöva humanitär hjälpverksamhet, t. ex. genom att hjälpa sårade och sjuka samt krigsfångar. Katastrofbiståndet har ökat avsevärt med tiden, liksom det svenska biståndet till flyktingar. En generös flyktingpolitik vittnar dessutom om internationell solidaritet.7
    Genom offentliga uttalanden eller tyst diplomati görs vidare humanitära insatser för enskilda individer i olika länder, bl. a. mot verkställande av dödsstraff och för frigivande av politiska fångar. Sveriges engagemang när det gäller mänskliga rättigheter har ökat undan förundan. Det var Sverige som tog initiativet till FN:s konvention mot tortyr. Trots motstånd från många håll driver Sverige också frågan om dödsstraffets avskaffande.

 

Disponibilitet eller goda tjänster
I och för sig kan varje stat erbjuda sina goda tjänster (bona officia) för att försöka hjälpa andra stater att lösa inbördes motsättningar. Kanske är dock de neutrala staterna — på grund av sin särställning — i ett bättre läge än många andra att göra en insats. Även individer från neutrala stater har ofta ombetts eller accepterats av parterna som en mellanhand (go-between), medlare eller skiljedomare.
    På den andra fredskonferensen i Haag 1907 undertecknades en Konvention för avgörande på fredlig väg av internationella tvister (IHaagkonventionen).8 Enligt artikel 2 skall de anslutna staterna "anlita en eller flera vänskapliga makters bona officia eller medling, innan de vädjar till vapnen". I artikel 3 stadgas att utövandet av rätten att erbjuda bona officia eller medling "kan aldrig av någondera av de tvistande parterna anses som en mindre vänskaplig handling". Enligt artikel 6 har bona officia och medling uteslutande egenskapen av råd och har aldrig bindande verkan. Konventionen har även bestämmelser om internationella undersökningskommissioner och om internationell skiljedom.
    I FN-stadgans Kapitel VI om "Fredlig lösning av tvister" finns en uppmaning till medlemsstaterna att försöka uppnå lösningar t. ex. genom medling, förlikning eller skiljedom. Artikel 33 stadgar:

 

6 Utrikesfrågor 1985 s. 30.

7 "Vår flyktingpolitik är ett viktigt uttryck för internationell solidaritet omsatt i praktisk handling." (Utrikesfrågor 1986 s. 9).

8 SFS 1910: 153.

 

404 Rolf H. LindholmI varje tvist, vars fortbestånd är ägnat att sätta upprätthållandet av internationell fred och säkerhet i fara, skola parterna i första hand söka uppnå en lösning genom förhandlingar, undersökningsförfarande, medling, förlikningsförfarande, skiljedom, rättsligt avgörande, anlitande av regionala organ eller avtal eller genom andra fredliga medel efter eget val.9

 

Det tilläggs att säkerhetsrådet kan uppfordra parterna att lösa tvisten genom sådana medel.
    Goda tjänster förekommer i många former. Den tredje makten kan verka för återupptagande av avbrutna förhandlingar eller genom att förmedla budskap mellan de tvistande. Gränsen mellan goda tjänster och medling kan vara flytande. För att man skall kunna tala om medling bör dock den tredje makten aktivt delta i sökandet efter en förhandlingslösning. Ibland lägger den då också fram egna förslag till parterna.
    Som exempel på goda tjänster kan nämnas deltagandet i den neutrala övervakningskommissionen i Korea sedan 1953 (Neutral Nations Supervisory Commission, NNSC). Att Sverige så ofta ställt upp i FN:s fredsbevarande operationer skulle också kunna räknas till våra goda tjänster.10 Vidare hör skyddsmaktsuppdragen hit (se nedan). Dessutom kan nämnas Sveriges insats nyligen för att få till stånd samtal mellan USA och PLO.
    Det krävs samtycke från parternas sida för att goda tjänster skall kunna utövas. Parterna måste hysa förtroende för den tredje makten. En viss villighet från parternas sida att uppnå en lösning måste vidare föreligga. Det är naturligt för en neutral stat att vara försiktig med att opåkallat erbjuda sina goda tjänster. Schweiz hade ingen framgång i sina försök under första och andra världskrigen att erbjuda de stridande parterna sina goda tjänster i syfte att uppnå ett slut på krigen.11 Det svenska initiativet under Vietnamkonflikten att föra sonderande samtal och förmedla budskap kan nog också betecknas som misslyckat.12

 

Medling
Utsikterna för framgång i olika medlingsuppdrag kan inte sägas vara särskilt stora. Folke Bernadotte, som 1948 var FN:s medlare i den

 

9 SÖ 1946: 1 och SOU 1979: 73 s. 388412 (395).

10 Torsten Örn, Förenta Nationernas fredsbevarande operationer, i serien UD informerar 1985: 3.

11 Denise Bindschedler-Robert, Les bons Offices dans la Politique étrangère de la Suisse, i: Handbuch der schwcizerischen Aussenpolitik, utgiven av Alois Riklin, Hans Haug, Hans Christoph Binswanger, Bern 1975, s. 67 —691 (685). — Se även Raymond R. Probst, "Good Offices" in International Relations in the Light of Swiss Practice and Experience, i:Recueil des cours 1987:1, s. 211 -383.12 Sverige och Vietnamfrågan, Aktstycken utgivna av Kungl. Utrikesdepartementet, Nyserie 11: 19, 1968. Jfr Lennart Petri, Sverige under Vietnam-konflikten, i: Utrikespolitikoch historia; Studier tillägnade Wilhelm M. Carlgren, Stockholm 1987, s. 233—246. 

Neutralitet, solidaritet, disponibilitet 405arabisk-israeliska konflikten, mördades i Jerusalem. Gunnar Jarring utsågs 1967 till generalsekreterarens representant i Mellersta Östern med uppdrag "att bistå i strävandena efter en fredlig lösning i enlighet med säkerhetsrådets resolution 242". Israel påstod att Jarring hade överskridit sina befogenheter, när han lade fram ett medlingsförslag som kunde accepteras av Egypten men inte av Israel. Olof Palme blev 1980 generalsekreterarens särskilde representant med uppdrag att medla i konflikten mellan Iran och Irak. Sverige har som grundregel att reagera positivt på framställningar från FN. Regeringen och framstående svenskar har ställt upp även på "omöjliga" uppdrag.13
    Man ser ibland synpunkten att stormakter har större utsikter till framgång som medlare. De har maktmedel till sitt förfogande, och de kan lämna vissa garantier. Som exempel brukar man nämna Sovjetunionens roll i konflikten mellan Indien och Pakistan 1966 och Förenta Staternas roll i fredssamtalen mellan Egypten och Israel 1978. Samtidigt kan det inte uteslutas att stormakter som medlare framför allt främjar sina egna intressen. Mindre stater, och särskilt neutrala stater, uppfattas lättare som osjälviska medlare.
    Ändå finns det anledning för en neutral stat att vara försiktig med att acceptera medlingsuppdrag — och i ännu högre grad att själv ta initiativet till sådana. Det är nästan omöjligt att framlägga några förslag som inte i viss utsträckning gynnar den ena parten och missgynnar den andra. Det psykologiska motståndet hos parterna att acceptera ett medlingsförslag brukar också vara utomordentligt stort. Om den ena sidan går med på medlarens förslag uppfattas det ofta av den andra som ett tecken på svaghet. I vissa lägen kan det dock trots allt betraktas som en neutral stats plikt att göra ett försök.

 

Skiljedom
Att medverka som skiljedomare för att lösa en tvist kan också betraktas som en form av goda tjänster. Det är mycket vanligt att utse skiljedomare från neutrala stater. Det kan vara en enda neutral skiljeman. Ett exempel är Östen Undéns uppdrag som skiljedomare i en bulgarisk-grekisk gränstvist som avgjordes 1933. Vanligare är dock att parterna utser en eller flera skiljedomare var och att dessa sedan enas om en ordförande från ett neutralt land.
    En skiljedom är bindande för parterna. Artikel 37 i I Haagkonventionen stadgar att "anlitande av skiljedom innebär förpliktelse att med

 

13 En översikt om "Sverige och internationell medling" har lämnats av Jan Eliasson i serien UD informerar 1986: 4. — Jan Eliasson, som är Sveriges FN-ambassadör sedan mars 1988, utsågs i september samma år till generalsekreterarens personlige representant för frågor som hänför sig till genomförandet av säkerhetsrådets resolution 598 om Iran och Irak. 

406 Rolf H. Lindholmärligt uppsåt underkasta sig domen". 1899 års Haagkonferens upprättade en permanent skiljedomstol i Haag. Den består dock bara av en lista över skiljedomare som tvistande stater kan anlita, om de så vill.

 

Skyddsmaktsuppdrag
Neutrala stater ombeds ofta att som skyddsmakter tillvarata en främmande stats och dess medborgares intressen i en annan stat, sedan de diplomatiska förbindelserna mellan dessa stater avbrutits. Bestämmelser härom finns i Wienkonventionen 1961 om diplomatiska förbindelser.14 Särskilt vanligt är det med skyddsmaktsuppdrag sedan krig utbrutit. Schweiz hade 25 skyddsmaktsuppdrag under första världskriget och 43 under andra världskriget. Motsvarande siffror för Sverige var 10 respektive 28. Det är vanligt att den neutrala staten ombeds företräda den krigförande statens intressen i flera länder med vilka de diplomatiska förbindelserna avbrutits. I själva verket hade Sverige under det andra världskriget 114 uppdrag för de 28 staterna. På senare år har Sverige bl. a. haft skyddsmaktsuppdrag för Storbritannien i Iran och för Israel i vissa afrikanska och östeuropeiska stater. Det förekommer att Sverige representerar båda staternas intressen, t. ex. Israels i Tanzania och Tanzanias i Israel.

 

Avslutning
Neutralitetspolitiken är huvudlinjen i svensk utrikespolitik. Neutraliteten måste dock kompletteras med ett starkt försvar.15 Dessutom måste den kombineras med solidaritet och disponibilitet.16
    Solidariteten tar sig uttryck både i det aktiva deltagandet i FN som en organisation för kollektiv säkerhet och i biståndet till u-länderna. Humanitära aktioner av olika slag är också ett tecken på solidaritet.
    Disponibiliteten innebär beredskap att utöva goda tjänster. En neutral stat har speciella möjligheter att göra en insats på detta område. Det framgångsrika utövandet av goda tjänster skapar å andra sidan goodwill och stärker därmed neutraliteten.

 

14 SÖ 1967: 1, art. 45-46. Se skriften Sverige som skyddsmakt, UD informerar 1988: 3.

15 Jfr min artikel "Neutralitetspolitikens trovärdighet" i SvJT 1986 s. 191—205.

16 En annan aspekt som bör nämnas är universaliteten. Enligt svensk uppfattning måste FN för att vara effektivt vila på universalitetsprincipens grund (Utrikesfrågor 1982 s. 57). Vi har därför motsatt oss förslag om uteslutningar av medlemsstater, t. ex. Sydafrika och Israel. — När Sverige röstar för en stats upptagande som medlem i FN innebär det att vi erkänner staten i fråga — om erkännandet inte skett redan tidigare genom officiellt meddelande efter ett regeringsbeslut (Utrikesfrågor 1967 s. 63). — För Schweiz, som inte är med i FN, betyder universaliteten "die Aufnahme und Aufrechterhaltung von diplomatischen Beziehungen mit möglichst allen Staaten, ungeachtet ihres politischen Regimes undihrer Politik" (Handbuch der schweizerischen Aussenpolitik, jfr not 11, s. 32).