Om Kammarens jurister — Kammarrätten 300 år

 

 

Av professor KJELL Å. MODÉER

I sekler har Riddarholmen varit ett centrum för svensk överrättskultur och generationer av karriärjurister har passerat genom de Palais de Justice som inrymts i de förutvarande adelspalatsen runt Riddarholmskyrkan. När det kungliga slottet stod färdigt vid 1700talets mitt lämnade kungafamiljen det Wrangelska palatset, där den temporärt haft sina logis och in flyttade Svea hovrätt, som alltsedan dess haft sina lokaler där. ”Hovrättisterna” representerade länge en elitär juristbyråkrati, som i hög grad gav karaktär och kontinuitet åt den svenska domar- och ämbetsmannakulturen.
    Samtidigt med hovrätten fick Kammarrevisionen, ett annat ämbetsverk med rötter tillbaka till den svenska stormaktstidens rättsutövning, år 1755 sina lokaler på Riddarholmen. Kammarrätten, som detta ämbetsverk benämndes från 1799, verkade till en början i det s. k. Cruusiska huset, som på den tiden var sammanbyggt med det Wrangelska palatset. Båda byggnaderna skadades svårt vid den förödande branden på Riddarholmen 1802 och arkitekten Fredrik Blom fick uppdraget att rita den ämbetsverksbyggnad vid Birger Jarls torg, vilken alltsedan 1807 inrymmer Kammarrätten i Stockholm.
    Under Karl XI:s regeringsperiod präglades både hovrätten och kollegierna i deras rättsutövning av enväldets krav på uniformering och centralisering. Det svenska stormaktsväldet kring Östersjön skulle — om möjligt — lyda under svensk lag. Utländsk lag fick inte tillämpas utan kungens godkännande. Karl XI utövade allt starkare själv den högsta domsrätten. Domstolar och kollegier blev föremål för allt hårdare kontroll. Från justitietronen i slottet ”Tre Kronor” kontrollerade kungen att jurister och ämbetsmän följde hans lagar och påbud. I allt större utsträckning utnämnde kungen lagfarna domare, jurister som fått sin utbildning vid någon av rikets fem juridiska fakulteter. Häradsrätterna på landet besattes med lagfama häradshövdingar, arméns krigsrätter fick jurister som rådgivande auditörer. Karolinertidens jurister gjorde intressanta karriärer. Deras ”kungsväg” var flexibel och reviröverskridande, i mycket liknade det vi idag kallar en ”öppen domarbana”.

SvJT 1995 Om Kammarens jurister — Kammarrätten 300 år 841 Ämbetsverken gav dem i hög grad en generell kompetens och skilda erfarenheter.
    För att kunna skapa ekonomiskt underlag för en stark absolutistisk stat krävdes också en effektiv kontroll av skattläggning och utgifter i kronans räkenskaper. Kontrollen av den lokala fiskala organisationen var redan för Gustav I en angelägen uppgift. Gustav II Adolf och Axel Oxenstierna hade genom 1634 års regeringsform givit Kammarkollegium denna viktiga uppgift. I det växande svenska stormaktsväldet blev Kammarkollegiet således den instans som med kraft sökte utöva tillsyn och kontroll över statens inkomster. Karl XI arbetade kraftfullt för en snabb och fullständig redovisning av kronans uppbörd och medel. Denna kontroll blev emellertid under 1600-talets andra hälft alltmer betungande. Inte minst medförde revisionen av de europeiska krigens omfattande räkenskaper att Kammarkollegiet fick stora balansproblem. Det krävdes både en effektivisering av revisionen och ett mera rationellt rättsligt förfarande. Kammarrätten — Kammarkollegiets judiciella avdelning som rannsakade och dömde de fogdar och räkenskapsförare som försnillat kronans medel — fick allt svårare att fullgöra sina uppgifter. Efter en överläggning med Kammarkollegiets president beslöt Karl XI i september 1695 sig för en drastisk men rationell åtgärd: Han ”separerade” denna reviderande och dömande verksamhet till ett särskilt ämbetsverk med den konsekventa benämningen Kammarrevisionen.
    Liksom Svea hovrätts jurister fick också Kammarrevisionens ämbetsmän under den förste presidenten Karl Gyllenstierna sina lokaler i slottet ”Tre Kronor”. Snart nog utvecklade Kammarrevisionens president och assessorer fasta arbetsrutiner efter det reglemente och de rättegångsregler, som kungen utfärdade den 14 oktober 1695 i samband med ”separationen” från kollegiet. Regelverket i denna ”Rättegångsprocess” överensstämde med tidens processuella förfarandeprinciper. Reglerna hämtades i flera fall direkt från den processordning som Karl XI tidigare samma år utfärdat för att göra processen vid de allmänna domstolarna mer effektiv och rationell.
    Kammarrättens omfattande och välbevarade arkiv i Riksarkivet visar i detaljrika snabbprotokoll och domböcker hur kammarens jurister med en för sin tid imponerande processledning styrde verksamheten. Domarkollegiet sammanträdde vid ”förmiddagsprotokollet” varje vardag, måndag till lördag, och i en muntlig process passerade parter, advokater och vittnen revy inför domarbordet. Varje entré och replikskifte protokollerades av observanta och flyhänta sekreterare. På eftermiddagarna ägnade kollegerna sig åt att

 

842 Kjell Å. Modéer SvJT 1995 avgöra bagatellmål samt åt granskningsarbete i revisionskontoren. Utöver assessorerna, de dömande ledamöterna, fanns i Kammarrevisionen ett antal viktiga befattningshavare. Advokatfiskalen var ”åklagare” i brottmålsprocesserna mot försnillande räkenskapsförare. Under Kammarrevisionens första decennier tjänstgjorde advokatfiskalen från Kammarkollegiet, men från frihetstidens början och i mer än två sekler hade ämbetsverket en egen advokatfiskal. För verksamheten vid ämbetsverket var aktuarien som en spindel i nätet. Han höll ordning och reda på alla revisionshandlingar, inlagor, skrivelser, akter och bilagor. Fullgjorde inte aktuarien sina uppgifter stannade verksamheten upp, balanserna ökade och kritiken blev kraftig. Notarierna förde protokoll och renskrev handlingar, auskultanterna — de yngsta juristerna — utgjorde domarkårens plantskola, medan vaktmästare och pedeller uppvaktade vid sessionerna samt hämtade parter och vittnen till förhandlingarna. Protokollen ger livfulla och detaljerade bilder av vardagslivet i det hierarkiska ämbetsverket. Borgmästaren Johan Wilhelm Stamm i Nyköping, som kring sekelskiftet 1700 åtalades för förskingring av stiftelsemedel, är ett av många exempel på parter som utan ombud vecka efter vecka uppträdde inför Kammarrevisionen med invändningar och förklaringar. Processen var långsam, men fördes av assessorerna kontinuerligt och målmedvetet mot ett avgörande.
    Stormaktstidens effektiva svenska centralförvaltning utgjorde som bekant en viktig förebild för den ryske tsaren Peter den Store, och i likhet med andra grenar av den svenska kollegieförvaltningen inrättade tsaren år 1720 ett ”revizion-kollegiia”, i vilket bland annat ett par svenska krigsfångar fick tjänstgöra. Den ryska motsvarigheten blev dock ett stort misslyckande, främst beroende på att den lokala fiskala organisationen inte levererade räkenskaperna till kollegiet för granskning.
    Under frihetstiden blev räkenskapsgranskningen ett stort problem för Kammarrevisionen. Revisorerna fick efter hand fler arbetsområden, och undermålig personalrekrytering och växande balanser gjorde att Ständerna till och med övervägde att föra över räkenskapskontrollen till länsstyrelserna. Otillräcklig kontroll bidrog knappast till att avskräcka från underslev och oreda i uppbörden. Dessutom minskade effektiviteten i arbetet på grund av att assessorerna i många fall var underbetalda och i åtskilliga fall ej uppbar någon lön. Reformer framstod alltmer som nödvändiga och lät ej heller vänta på sig.
    Under det Gustavianska enväldet stod Kammarrevisionen i centrum för ett antal vidlyftiga och uppmärksammade processer, och ämbetsverket blev ett viktigt instrument för den ekonomiska politi-

 

SvJT 1995 Om Kammarens jurister — Kammarrätten 300 år 843 ken. Då revisionen hade en central betydelse för kontroll av uppbörden och dessutom var rättsinstans mot försumliga ämbetsmän ansåg Gustav III att presidentskapet i detta ämbetsverk var särskilt betydelsefullt. Två politiskt inflytelserika aktörer verkade som presidenter under Gustav III:s regeringsperiod. Greve Adolf Fredrik Munck af Fulkila, som utsågs av kungen till president, har närmast uppfattats som kungens man i Kammarrevisionen. Följdriktigt kritiserade han i skarpa ordalag kammarens jurister, vilket ledde till inflammerade konflikter med ledamöterna. Munck ville att den dömande och granskande verksamheten skulle integreras, vilket ledamöterna bestämt motsatte sig. Även om kungen ställde sig positiv till Muncks förslag ändrades förutsättningarna helt genom kungens död. Avslöjanden om oegentligheter tvingade Munck att gå i landsflykt och istället blev Gustaf Adolf Reuterholm under hertig Karls regentår en ny politiskt inflytelserik president. Under hans presidentperiod spelade Kammarrevisionen en viktig politisk roll i svensk författningshistoria. Symbolisk för den Reuterholmska perioden var processen mot förutvarande statssekreteraren sedermera generalguvernören i Pommern Erik Ruuth, som anklagades för omfattande förskingring av de medel han förvaltat under Gustav III:s regering. Han ålades 1795 av Kammarrevisionen att till staten erlägga över 300 000 riksdaler för oredovisade medel. Utslaget fastställdes av Högsta domstolen, och först efter ansökan om nåd och årslånga ackordsförhandlingar fastställdes beloppet till ca 100 000 riksdaler. Det Ruuthska målet kan ses som ett exempel på att domstolsfunktionen under åren efter Gustav III:s död stod i centrum för verksamheten i Kammarrevisionen.
    Reuterholm fick som bekant också lämna landet då Gustav IV Adolf blev myndig. Den unge kungen ändrade emellertid inte under sin regering på Kammarrevisionens verksamhet. Genom ett kungligt brev 1799 omorganiserades ämbetsverket till ”Kungl. Maj:ts och Rikets Kammarrätt”. Den nya benämningen speglade väl den betydelsefulla roll som den dömande verksamheten kommit att spela under 1700-talets sista decennier. Omorganisationen 1799 angav emellertid samtidigt att den länge misskötta räkenskapskontrollen fick nya erforderliga resurser för att kunna genomföra revisionsfunktionen.
    1799 års reform markerade samtidigt slutet på ämbetsverkets storhetstid. Antalet dömande ledamöter, som under 1790-talet varit fler än någonsin förut reducerades nu på nytt. Den politiska roll som Kammarrätten spelat under det gustavianska enväldet ändrades också i hög grad genom 1809 års regeringsform. Maktdelningsläran skilde på de exekutiva och dömande

 

844 Kjell Å. Modéer SvJT 1995 funktionerna, och Kammarrätten utövade båda. 1800-talets Kammarrätt betraktades därför med allt mer kritiska ögon. Ett antal successiva reformer kom till uttryck i reviderade instruktioner. Reformerna tog sikte på att skapa klara gränser mellan Kammarkollegiet och Kammarrätten och samtidigt också mellan den räkenskapskontrollerande och den dömande verksamheten. Med ett växande ansvar för det framväxande moderna samhällets tekniska innovationer i form av järnvägar och telegrafi utökades också områdena för statens ekonomiska revision. De självständiga kommunerna och deras växande sociala åtaganden skapade nya uppgifter för Kammarrätten som överprövningsinstans. Flera av Kammarrättens presidenter under 1800-talets första hälft hade en militär karriär bakom sig när de kom till ämbetsverket. Efterhand kom dock juristpresidenterna att ta överhanden. Allt vanligare blev också att presidenterna hämtades från statsrådskretsen. Arvid Posse, president 1883–89, hade tidigare varit statsminister, och kring sekelskiftet kom två justitieministrar, August Östergren och Gustaf Adolf Petersson, till presidentstolen i Kammarrätten.
    Av flera skäl framstod emellertid Kammarrätten vid 1800-talets slut alltmer som ett stagnerande ämbetsverk. Å ena sidan krävdes en modernisering av revisionsverksamheten. Den satiriska bild av den svenska centralbyråkratien som August Strindberg ger i Röda rummet med ”Ämbetsverket för utbetalande av ämbetsmännens löner” skulle också i stora stycken kunna tillämpas på det sena 1800-talets Kammarrätt. Den judiciella verksamheten försköts alltmer mot uppgifter för en administrativ besvärsinstans. Tillkomsten av Regeringsrätten 1909 som en högsta förvaltningsdomstol reducerade också Kammarrätten till en judiciell mellaninstans. Kritiken artikulerades också allt mer i kravet på en genomgripande reform på det statliga räkenskapsväsendets område. I början av 1910-talet tillsattes ett par sakkunniga, som fick i uppgift att ”åvägabringa ökad enhetlighet och effektivitet i statens centrala räkenskaps- och revisionsväsen”. De föreslog 1913 inrättandet av ett riksrevisionsverk, som skulle utöva den centrala kontrollen av kronans medel och ”avgöra därvid uppkommande anmärkningsmål”. Trots att Kammarrätten kraftigt motsatte sig en sådan lösning genomfördes Kammarrättens andra ”separation” 1920. Riksräkenskapsverket, sedermera Riksrevisionsverket, bildades och övertog alla de reviderande uppgifterna.
    Med uppbyggnaden av den nya välfärdsstaten och dess växande sociala lagstiftning inledde Kammarrätten från 1920-talet en helt

 

SvJT 1995 Om Kammarens jurister — Kammarrätten 300 år 845 ny fas som förvaltningsdomstol. Domstolens kompetens avgränsades i förhållande till Regeringsrätten och allt fler måltyper avgjordes i Kammarrätten som sista instans. Brottmålen, som alltsedan 1695 varit en viktig del av ämbetsverkets domsrätt, försvann 1925 och därigenom också den viktigaste uppgiften för advokatfiskalen. Detta ämbete avskaffades följdriktigt 1929.
     Samtidigt som domstolskulturen förändrades i början av seklet genom den moderna tekniken i form av telefoner och skrivmaskiner gjorde också kvinnorna entré i Kammarrätten, dock endast på underordnade kanslisttjänster. Den manliga domarkulturen var — här liksom i domstolsvärlden i övrigt — förhärskande långt fram till våra dagar. Under mellankrigstiden blev också den fackliga medvetenheten hos kammarrättsdomarna allt mer märkbar. Med sina nya dömande uppgifter sneglade de alltmer på sina kolleger i de allmänna domstolarna. Skillnaden i status och anseende mellan hovrättens domare i det Wrangelska palatset och kammarrättens i det Blomska huset kom bland annat till uttryck i en från Kammarrättens synpunkt irriterande rangskillnad, genom att assessorerna där var placerade två lönegrader under motsvarande tjänsteinnehavare i hovrätten.
    Statsrådet Nils Quensel, som 1940 utsågs till kammarrättspresident var själv hovrättsjurist, och han beskriver i sina memoarer hur han ”inträdde som en främling i en traditionsrik miljö”. Till en början upplevde han miljön som stel och otillgänglig. Han utgick från att kammarrättsprocessen skulle ”förefalla en civiljurist tämligen främmande, men [han] märkte snart att målen här till sin struktur bra mycket liknade dem som var föremål för hovrättsprocessen”.
    Den nya rättegångsbalken 1948 innebar en processuell revolution för de allmänna domstolarna. Muntlighetsprincipen infördes i hovrätterna och överrättsdomarna fick på ett helt nytt sätt möta parterna i förhandlingar. För Kammarrätten och dess skriftliga process betydde de nya reglerna emellertid inte någon märkbar förändring. En stor följdfråga blev därför om rättegångsbalkens regler skulle utgöra mall också för den framtida förvaltningsprocessen. Två utredningar på 1960-talet kom till skilda resultat. Den sista, förvaltningsdomstolskommittén, föreslog 1966 att rättegångsbalken skulle ligga till grund för revisionsarbetet.
    Kammarrättens mer än 250-åriga historia kom fortfarande på 1960-talet till uttryck i dess historiskt förankrade, men samtidigt mycket varierande målflora. Fortfarande dominerade skattemålen. Väntetiderna var långa, målbalanserna omfattande. Inom ramen för den starka välfärdsstatens genomgripande reformer var Kam-

 

846 Kjell Å. Modéer SvJT 1995 marrätten ett tacksamt reformobjekt. Den stora reformen var också förestående. År 1966 föreslogs att det på samma sätt som till Högsta domstolen skulle krävas prövningstillstånd i förvaltningsärenden från Kammarrätten till Regeringsrätten. En sådan reform förutsatte en betydligt större organisation. Kammarrätten i Stockholm behövde kompletteras med en Kammarrätt för västra och södra Sverige i Göteborg. Trots ett internt motstånd mot reformen genomfördes densamma 1972. Ett par år senare tillkom ytterligare Kammarrätter i Jönköping och Sundsvall.
    Genom denna förändring har Kammarrätten i Stockholm blivit en av fyra överrätter i en modern förvaltningsdomstolsorganisation. Liksom för 300 år sedan präglas rättsväsendet av ekonomiska och rationella överväganden. En nyligen tillsatt utredning skall pröva om Högsta domstolen och Regeringsrätten i framtiden skall bilda en högsta rättsinstans, en förändring som kan komma att kasta sin skugga också på övriga överdomstolar. Samtidigt har Sveriges deltagande i den Europeiska unionen och upptagande av konventionen om mänskliga rättigheter som rättskälla inneburit en ny kvalitativ syn på förvaltningsärendenas handläggning och avgörande. Sådana reformer indikerar också den alltmer synliga påverkan av en internationell, främst europeisk domarkultur. Ett exempel på en sådan viktig kulturell förändring förtjänar avslutningsvis ett påpekande. Först i början av 1970-talet utnämndes de första ordinarie kvinnliga domarna i Kammarrätten. Hösten 1995 förvaltas två av fru Justitias tempel på Riddarholmen av kvinnliga presidenter. Det markerar att den traditionellt homogena manliga domarkultur, som i sekler präglat det svenska rättsväsendet, är på väg att förändras.