Rättssalens aktörer. Förändrade roller och uppgifter1
Av chefsrådmannen LARS LINDSTRÖM
1. Inledning
När rättegångsbalken nu firar sin högtidsdag är det på sin plats att det hålls ett anförande även av en representant för dem som använder balken mest. För i varje fall bland domarna är det vi i tingsrätterna som är de flitigaste brukarna av födelsedagsbarnet rättegångsbalken. Vi är flest och vi har flest rättegångar. Allt som kommer till hovrätterna och Högsta domstolen har passerat genom oss. Så det är vi som är mest bekanta med födelsedagsbarnet.
Förändrade roller och uppgifter står det om i programmet. Rättegångsbalken och jag är ungefär jämnåriga. Jag har sett samhället förändras ganska avsevärt sedan jag var barn. När jag funderade på vad jag skulle kunna säga till er idag tänkte jag: har domstolsarbetet förändrats i samma takt? Eller har vi i domstolarna kanske blivit kvar vid det gamla när samhället i övrigt har ändrats?
2. Förändringar som inträffat
Självklart har det inträffat förändringar i domstolarna under de 50 år som har gått. Jag tror att man kan säga att det ställs ojämförligt högre krav på tingsrättsdomarna nu än på domarna i 1948 års härads- och rådhusrätter.
Allmänheten är vår kund. Och det som vi kallar för allmänheten, eller den rättssökande allmänheten, är något annat än den rättssökande allmänhet som fanns år 1948. Vi träffar nu betydligt fler människor som ifrågasätter vad vi gör och som har mod och förmåga att vara kritiska mot vad de uppfattar som slapp eller felaktig handläggning. Detta är ingenting som det finns anledning att beklaga. Men det ställer ökade krav på oss domare.
Samhället utvecklas. Saker blir mer komplicerade. Det påverkar förstås arbetsförhållandena även för dem som skall lösa problem när något blivit fel. Jag tänker på teknikutvecklingen, jag tänker på den ökade internationella samfärdseln och jag tänker på informationstekniken. Allt detta ger upphov till nya typer av tvistemål och brottmål där domstolarna kan nödgas konstatera att de regler som finns kanske inte helt och fullt är anpassade till det nya. Det ställer krav på professionalitet i rättstillämpningen.
1 Artikeln återger ett muntligt anförande vid RB:s 50-års firande.
Internationaliseringen ställer ökade krav på oss också på ett annat plan. Jag tänker på det förhållandet att de som är inblandade i målen många gånger kommer från andra länder och kanske saknar kunskaper om svenskt språk och svensk kultur. Det gör att rättegångarna ställer ökade krav på domarna. Det gäller inte bara tolknings- och översättningsproblem. Det är också frågan om att uppträda på ett sådant sätt att de inblandade inte känner sig diskriminerade på grund av att de är främlingar i vårt land.
En tredje följd av internationaliseringen är också intressant när det gäller kraven på rättsväsendet. Det är rättskällorna. År 1948 fanns de rättskällor som häradsrätterna och rådhusrätterna använde i lagboken, i riksdagstrycket och i NJA. 1949 kom Gärdes kommentar till rättegångsbalken. Men nu har en helt ny, spännande fast komplicerad värld öppnat sig. Vi tillämpar rättsregler som inte har tillkommit i Sverige och som inte har några publicerade förarbeten. Vi kan få ledning i prejudikat som kommer från utländska domstolar och rättsvetenskaplig litteratur som inte ens finns på svenska. Det här är en mycket stor förändring som har skett mycket snabbt under en förhållandevis kort tid.
Men det är inte bara yttre faktorer som ställer krav på domstolarna. Vår egen huvudman, skattebetalaren, har genom tiderna skärpt sina krav på hur vi skall arbeta. Det krävs i arbetsmängd avsevärt mer av 1998 års domare än vad som krävdes av de kolleger som var verksamma 1948.
3. Kraven på oss och hur vi uppfyller dem
Jag vill påstå att det är ett avsevärt svårare och slitsammare men samtidigt mer givande jobb att vara tingsrättsdomare idag än vad det var att tjänstgöra i häradsrätt och rådhusrätt för 50 år sedan. Och jag vill också påstå att vi som arbetar som domare i tingsrätterna väl motsvarar de krav som ställs på oss. Det är svårt att mäta sådant i siffror förstås. Men den ökade avverkningen per domare är ju ett mått på kvantiteten. Att mäta kvalitet är svårare. Om man nöjer sig med att mäta felfrihet kan man läsa Domstolsverkets rapport 1998:3 där man har granskat i vilka avseenden JO och JK har kritiserat domstolarna. Av den stora mängd mål och ärenden som avgörs varje år är det inte ens en promille som blir föremål för JO:s eller JK:s uppmärksamhet. Och det är bara i tio procent av dessa fall som det blir kritik. Alltså tio procent av en promille. Det är inte mycket! Men vad jag vill diskutera här är om vi av våra uppdragsgivare förses med de instrument som vi behöver för att klara vår uppgift. Vad vi behöver är förfaranderegler som är anpassade till de uppgifter som vi har att lösa, vi behöver ett domstolsväsende som är organiserat så att resurserna tillvaratas på bästa sätt, den inre organisa-
tionen i domstolarna måste vara sådan att domaren används på ett effektivt sätt. Och en viktig sak är att vi måste utnyttja all hjälp som vi kan få genom att använda informationstekniken på rätt sätt.
4. Rättegångsbalken — vårt viktigaste instrument
Vårt viktigaste instrument när det gäller att hantera våra brottmål och tvistemål är just födelsedagsbarnet, rättegångsbalken. På födelsedagar brukar man ju inte utnyttja sin talartid till att kritisera födelsedagsbarnet. Det skall jag inte heller direkt göra här. Jag vill säga att jag är full av beundran över rättegångsbalkens fäder som lyckades åstadkomma en så helgjuten och praktiskt användbar produkt.
Men det är klart att åren inte har gått spårlöst förbi. Samhället har utvecklats. Våra arbetsuppgifter har förändrats. Och då gäller det att de som håller oss med arbetsredskap ser till att de också är väl underhållna.
Rättegångsbalken har genomgått ett antal välbehövliga upprustningar. Både brottmåls- och tvistemålsförfarandet har finputsats i olika hänseenden och förbättrats. Men sedan rättegångsutredningen avslutade sitt arbete år 1987 finns det en viss tröghet hos lagstiftaren när det gäller att anpassa rättegångsbalken till förändrade förhållanden.
5. EKO-mål
Jag skall kort diskutera ett sådant exempel. Rättegångsbalken kom till i en tid då förhållandena var mer idylliska än vad de är nu. Brottmålsreglerna i balken är konstruerade för att skipa rätt när det gäller mera traditionell brottslighet. Jag tror inte att det någonsin föresvävade rättegångsbalkens fäder att man skulle kunna råka ut för så stora och komplicerade brottmålsrättegångar som vi har idag, särskilt i storstadsdomstolarna. Jag tänker nu inte på Palmemordet, läkarstyckmordet och Stureplansmålet. De rättegångarna var småpotatis jämfört med en del av de rättegångar som vi har som inte får fullt ut samma uppmärksamhet. Det är naturligtvis de stora målen om ekonomisk brottslighet, det som vi kallar eko-mål, som jag talar om. Det är inte särskilt många mål det är fråga om, i varje fall inte hittills. Men de kan vara gigantiska. 30–40 huvudförhandlingsdagar är ingen ovanlighet. I en undersökning som redovisats nyligen pågick det största målet i 130 huvudförhandlingsdagar. Det är fråga om ofantligt mycket material som skall gås igenom och läggas till grund för en dom.
Dessa mål skall enligt rättegångsbalken handläggas på samma sätt som mål om mord och fortkörning. De skall alltså avgöras efter en muntlig koncentrerad huvudförhandling och rätten får bara grunda sitt avgörande på vad som förekommit under denna förhandling. Sakframställningen som ofta är mycket lång och mycket
detaljerad är alltså muntlig. I princip skall också den i regel mycket omfattande skriftliga bevisningen gås igenom muntligen. Huvudförhandlingen skall i princip pågå i två eller tre dagar per vecka till dess att målet är avgjort. Möjlighet till semesteruppehåll finns alltså i princip inte.
6. Blandad process i EKO-mål
Detta är inte en invändningsfri ordning för de allra största ekomålen. Den är behäftad med tre allvarliga brister. Den första är att systemet försvårar möjligheterna för rätten att tillgodogöra sig och begripa materialet och göra en vettig bedömning. Den andra bristen är att de mastodontlånga huvudförhandlingarna är svåra att administrera och lätta att sabotera. Det leder ofta till att det tar lång tid från det att målet är klart för huvudförhandling till dess att det finns en lagakraftvunnen dom. Och den tredje bristen är att det i de allra största målen är orimligt att vara tvungen att ha huvudförhandling två eller tre dagar per vecka utan uppehåll till dess att målet är avgjort.
Här motverkar rättegångsbalken sitt syfte, som är att tillhandahålla ett förfarande som leder till ett riktigt avgörande av saken.
Detta har man diskuterat i många år. Rättegångsutredningen föreslog år 1982 att man skulle mjuka upp reglerna så att det gick att göra uppehåll på ett friare sätt. I januari 1992 föreslog Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen att man skulle ta upp en diskussion med domare och advokater om hur sådana här eko-mål borde handläggas. Riksdagens revisorer föreslog år 1994 att man skulle hålla planeringssammanträden i domstolarna och att åklagarna skulle redovisa bakgrunden till åtalet i skrift. År 1995 lade regeringen fram en strategi för samhällets åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Där sades att man borde åstadkomma snabbare handläggning av omfattande mål om ekonomisk brottslighet utan att rättssäkerheten eftersätts, ett ganska ofarligt uttalande. I början av år 1996 kom Riksåklagaren med en kartläggning av fenomenet bolagsplundring. Där kom förslag om obligatorisk muntlig förberedelse i mål om omfattande ekonomisk brottslighet. I juni 1996 gav Domstolsverket in en rapport till regeringen om snabbare handläggning av stora ekobrottmål. Domstolsverket ville att man skulle se över reglerna om när domstolen kunde skjuta upp en påbörjad huvudförhandling. En utredare föreslog i april 1997 att reglerna om uppskov med påbörjade huvudförhandlingar skulle ändras i huvudsaklig enlighet med vad rättegångsutredningen föreslog år 1982. Slutligen kom det en promemoria från Riksåklagaren och Domstolsverket i april 1998. Där föreslås bl. a. utökad användning av skriftligt svaromål, utökad användning av muntlig förberedelse och en ny regel om skyldighet för rätten att göra en skriftlig sam-
manfattning av parternas ståndpunkter. Dessutom tar man i promemorian upp frågan om möjligheterna att göra uppehåll i omfattande rättegångar och hänvisar till 1997 års promemoria.
Det råder alltså ingen brist på förslag. Men hanteringen av stora ekobrottmål är precis lika besvärlig som den alltid har varit. Jag tycker att tiden är mogen för att dels gå från ord till handling, dels gå ett steg längre än vad man hittills har diskuterat.
Om jag fick ge ett förslag skulle det bli följande. Ta itu med den här frågan på allvar och med förtur. Problemet är stort redan nu och blir inte mindre när ekobrottsmyndigheten kommit ur startblocken. Sök en mer radikal lösning än det som hittills diskuterats. Jag vill anknyta till vad justitieministern sade i sitt inledningsanförande igår och föreslår att man diskuterar någon form av blandad process där man alltså ruckar på principen att rätten bara får grunda sitt avgörande på det som har förekommit vid en förhandling. Jag tycker också att man bör ändra på den tokiga ordningen att man måste hålla på med en påbörjad huvudförhandling två eller tre dagar i veckan utan uppehåll till dess att hela målet är avgjort.
Det är naturligtvis tråkigt att komma med detta förslag på rättegångsbalkens 50-årsdag. Men jag är övertygad om att något måste göras snabbt åt den nuvarande ordningen på det här området. Verkligheten har här kommit ikapp de regler som infördes år 1948. Om vi skall klara av de här arbetsuppgifterna, måste vi tänka i nya banor. Och tänka snabbare än hittills.
7. Rättegångsbalken måste underhållas
Rättegångsbalken har alltså trots sina förtjänster också några skönhetsfläckar. Detta var ett exempel. Problemet är nog att produktutvecklingen på området är ganska blygsam. Våra redskap underhålls inte ordentligt. Förfaranderegler som rättegångsbalken kan inte hanteras lika respektfullt som centrala civilrättsliga lagar. Balken är ett arbetsredskap. Som sådant måste det underhållas. Och underhållet skall inte göras genom punktinsatser då och då. Jag vill att det skall finnas folk som kontinuerligt arbetar med att underhålla förfarandereglerna i domstolarna, tänka ut förbättringar, ta ställning till förslag som andra kommer med, se till att idéerna omsätts till lagregler och se till att de nya reglerna får genomslag i verkligheten. Sådant arbete är tidsödande. Det kan inte skötas som en sidouppgift vid sidan av annat arbete. Det går alltså inte att förlita sig på att vi i domstolarna skall göra annat än att kläcka en eller annan idé. Någon annan måste göra jobbet — naturligtvis i samarbete med domstolarna.
Hittills har utvecklingsarbetet på rättegångsbalkens område i första hand ålegat justitiedepartementet. Nackdelen med att lägga
utvecklingsarbetet där är att det får konkurrera med mycket annat. Det internationella arbetet breder ut sig och tar allt mer plats. Dessutom råkar man inte sällan ut för sådant som för politikerna kan förefalla mer intressant än t. o. m. rättegångsbalken — exempelvis brandkårsutryckningar avseende nya regler om sexualbrott när någon har blivit frikänd för sådant och det har stått i tidningarna. I den konkurrensen kan det lätt bli så att det massmedialt mindre intressanta arbetet med att utveckla rättegångsbalken får stå tillbaka.
Ett särskilt problem med att lägga arbetet med att utveckla våra förfaranderegler i Justitiedepartementet hänger samman med arbetets natur och traditionerna i departementet. Den som skall utveckla domstolsarbetet bör själv vara en någorlunda erfaren domare. Men regeringskansliet anställer ju inte erfarna domare för lagstiftningsuppgifter utan företrädesvis nybakade assessorer. Det kunde väl till nöds fungera när assessorerna, som förr, hade några år i tingsrätterna bakom sig. Men med den nuvarande domarbanan tror jag att man även av detta skäl bör ta sig en funderare på om vi har ordnat det till det bästa när det gäller utvecklingen av domstolarnas förfaranderegler.
Det är en dålig affärsidé att inte sköta underhållet av vårt viktigaste arbetsredskap. Arbetet med att underhålla rättegångsbalken bör ha högsta prioritet. Ett sätt att ordna det vore att sköta utvecklingen av rättegångsbalken på något annat håll än i regeringskansliet. Då skulle man kunna undvika risken för att underhållsarbetet får stå tillbaka för annat. Man skulle också kunna ordna personaluppsättningen på ett lämpligt sätt utan att behöva ta hänsyn till traditioner och befordringsgångar i kanslihuset.
Eftersom rättegångsbalken är domstolarnas arbetsredskap tycker jag att det vore naturligt att flytta över uppgiften att förbereda lagstiftning om balken till Domstolsverket. Och då menar jag inte bara uppgiften att kläcka idéer och skriva förslag som sedan remissbehandlas. Även det arbete som kommer efter remissbehandlingen — att överväga remissyttrandena, föredra ärendet för justitieministern, skriva lagrådsremiss, föredra ärendet i lagrådet och skriva proposition — borde kunna skötas av jurister som är anställda på Domstolsverket. För det är många av oss domare som har retat sig på att det ibland kan ta orimligt lång tid från remissbehandling av okontroversiella förslag till dess att de nya reglerna träder i kraft.
Huvudsaken är emellertid att det behövs flera kunniga och erfarna domare än idag som sysslar med detta. I ett föränderligt samhälle måste det finnas en kapacitet att hålla förfarandereglerna i stånd och att snabbt behandla synpunkter och idéer från domstolar och andra. Lika väl som bonden vill ha sin plog väl underhållen, vill vi ha vår rättegångsbalk i bra skick.
8. Den inre organisationen
En annan sak som är viktig för oss domare är domstolarnas inre organisation.
Så länge som jag har varit intresserad av sådana här frågor har man talat om renodling av domarrollen. Det betyder att domaren skall förses med medhjälpare som kan hjälpa honom att avgöra brottmålen och tvistemålen på ett effektivt sätt.
Jag vill påstå att den inre organisationen knappast har förändrats alls under de senaste decennierna. Det beror inte på att den inte diskuterats. I decennier har man pratat om hur man skall få till stånd en förbättring av rättskipningen genom att delegera arbetsuppgifter från domare till andra. En förtjänstfull sådan diskussion har man också fört i domstolskommitténs betänkande som kom i somras. Möjligen skulle man mer än vad kommittén har gjort titta på rotelsystemet — alltså att varje domare ansvarar för några av domstolens mål och i princip inte för några andra mål än dem som han tilldelats. En försöksverksamhet där detta system helt utmönstras skulle, tror jag, vara nyttigt för den fortsatta diskussionen om domstolarnas inre organisation.
När det gäller den här frågan tror jag att läget är det att det inte är idéer som saknas. I domstolarna saknas nog i allmänhet inte heller viljan att pröva även radikala lösningar. Men jag tror inte att statsmakterna hittills riktigt har insett att det krävs något mer än idéer och vilja. Det är faktiskt ett riktigt hästjobb att omsätta organisatoriska idéer i den praktiska verkligheten. Därför blev jag glad när det kom ett nyhetsblad från Domstolsverket häromdagen. Där står att verket skall avsätta personal för att i nära samarbete med domstolarna arbeta med utvecklingen av domstolsväsendet, leda försöksverksamhet och genomföra förändringar. Detta är vad som behövs. För att det skall bli något av alla idéer måste statsmakterna tillsätta personal som kan hjälpa oss i domstolarna att delta i det fortsatta förändringsarbetet. Ensamma klarar vi det inte.
9. Den yttre organisationen
Så långt den inre organisationen. Det finns också en yttre organisation.
År 1971 fick tingsrättsorganisationen i princip det utseende som den har idag. Sedan dess har det gått 27 år. Många tycker nu att det är på tiden att organisera om domstolsväsendet med sikte på färre tingsrätter. I början av 1990-talet gjordes ett par misslyckade försök att åstadkomma detta. 1995 var det dags igen. En optimistisk regering gav direktiv till domstolskommittén. Enligt direktiven skulle kommittén föreslå en genomgripande omdaning av domstolsväsendets organisation. När det gällde tingsrätterna var det enligt direktiven ofrånkomligt att antalet skulle minskas.
Direktiven talade också om en framtida sammanläggning av tingsrätter och länsrätter.
Som alla vet gick detta inte så bra. Det gick inte att nå enighet i kommittén för en så långtgående förändring som direktiven innebar. Därför befriades kommittén — efter drygt två års utredningsarbete — från den del av sitt uppdrag som gällde domstolarnas yttre organisation Det här är andra gången på ganska kort tid som detta inträffar. Första gången var i den parlamentariskt sammansatta domstolsutredningen som arbetade under åren 1990 och 1991. Efter elva månaders arbete befriades den utredningen genom tilläggsdirektiv från den del av uppdraget som avsåg domstolsorganisationen. Det framgår inte av tilläggsdirektiven varför detta skedde.
Det här är inte ett professionellt sätt att se över domstolsväsendets organisation. Politiker ger uppdrag till andra politiker; uppdrag som sedan av olika skäl inte går att utföra. Och vi i domstolarna står som hjälplösa åskådare till spektaklet.
Jag kan inte tycka annat än att politikerna har svikit domstolarna och den allmänhet som sätter värde på ett professionellt domstolsväsende. Man har dragit sig undan den uppgift som man hade: att organisera om domstolsväsendet. Jag kan inte annat än beklaga att denna viktiga uppgift ligger i politikernas händer.
Det som jag har berättat om gör att jag inte är säker på att man skall dra särskilt stora växlar på det som regeringen har skrivit i årets budgetproposition. Men om man gör det kan man kanske ana ljuset i slutet av tunneln. Där står att regeringen kommer att fortsätta att ta initiativ till nödvändiga förändringar av domstolsväsendets yttre organisation. Man har tydligen börjat med att sätta tänderna i Åmåls tingsrätt.
Även när det gäller denna fråga vill jag anlägga samma betraktelsesätt som jag gjorde när det gäller förfaranderegler och den inre organisationen. Jag tror att man måste lägga ner ordentligt med resurser när det gäller översynen av domstolsväsendets yttre organisation. Att pröva olika lösningar genom försöksverksamhet är sannolikt en framkomlig väg.
10. IT-frågorna
IT-utvecklingen är, precis som förfarandereglerna och organisationsfrågorna, en nyckelfråga för domstolsväsendets funktionsduglighet. Många har klagomål på hur IT-frågorna behandlas inom domstolsväsendet idag. Det ligger i sakens natur — när det gäller IT-frågor är utvecklingen så snabb och oberäknelig att de som är insatta i frågorna aldrig blir nöjda med vad som erbjuds. Men även mindre insatta domare kan ibland förundras över hur sakta saker går. När det gäller vårt målhanteringssystem undrar vi till exempel
över varför expedieringen och utbetalningen av allmänna medel fortfarande måste antecknas manuellt. Vi tycker det är konstigt att vi har fått vänta ända till nu med att få tillgång till kriminalregistret via våra datorer. Och vi funderar mycket över varför vi måste ta in personbevis på papper trots att både folkbokföringen och vi själva är datoriserade. Det är en självklarhet att man från centralt håll måste lägga ned rejält med resurser på IT-utvecklingen. Jag tror att varje nedlagd krona här ger tiofalt igen i effektivitet i domstolarna.
11. Sammanfattning. Tre nyckelfrågor
Jag har nu diskuterat tre nyckelfrågor för domarna. Förfarandereglerna och informationstekniken som är domarnas arbetsredskap. Och organisationen som är vår arbetsmiljö. Det åligger regeringen och under regeringen domstolsverket att se till att vi har redskap som fungerar och att vi har en arbetsmiljö som gör att vi själva fungerar.
Jag har försökt att uttrycka en viktig sak. Och det är att vi i domstolarna kanske är de som är mest måna om att domstolsväsendet skall vara modernt och rationellt. Det är nog så att det finns en viss tröghet i vår verksamhet. Men jag tror inte att det numera beror på någon motvilja eller förändringsobenägenhet hos oss domare. Det beror nog i första hand på att utvecklingen av domstolsväsendet har prioriterats ner i förhållande till intresset av att hålla verksamheten igång. Det är förståeligt. Men inte i längden försvarbart.
Vi är över 600 domare och 2 500 andra tjänstemän som arbetar i tingsrätterna. Vi sköter en väldig massa rättskipning. De resurser som läggs ned på att utveckla våra förfaranderegler och vår organisation är väl använda pengar. Jag tror att statsmakterna har fått upp ögonen för det på sista tiden. Vi som arbetar i tingsrätterna ser fram mot de närmaste åren med tillförsikt.