Vissa konkreta förslag till förbättringar och en advokats reflektioner

Av advokaten ELISABET FURA-SANDSTRÖM

1. Kvalitet i lagstiftningen
För en advokat verksam på affärsjuridikens område ligger det nära tillhands att jämföra processen i ett lagstiftningsärende med en företagsöverlåtelse. Båda processer tar avstamp i ett klart definierat behov och syftar till att åstadkomma en kvalitetsprodukt. Arbetet inleds typiskt sett med en strukturdiskussion för att bestämma hur slutprodukten skall se ut. Valet av arbetsmetod följer sedan förhållandevis naturligt. Arbetet omfattar informationsinsamling, granskning och systematisering av insamlat material, upprättande av utkast som översänds till motparten för synpunkter, upprättande av reviderade utkast, förhandling och avslut. Självfallet kan dessa olika moment förekomma i olika omfattning och ordningsföljd beroende på ärendets karaktär men i huvudsak följs samma koreografi. En kvalitetsprodukt kan sägas föreligga om det avtal eller den lagtext som producerats håller för konfrontationen med verkligheten. Lagen skall tillämpas av medborgarna och ytterst prövas i domstol och avtalet skall omsättas i praktiken. Parallellen mellan lagstiftaren och affärsjuristen fungerar även när man jämför de yttre förutsättningar som gäller. Det är alltid ont om tid, det är ofta brist på resurser i övrigt och arbetet innebär en kontinuerlig avvägning av olika intressen i syfte att åstadkomma en så hållbar produkt som möjligt.
    Dock haltar jämförelsen i ett väsentligt avseende. Medan advokaten har en tydlig uppdragsgivare vars intressen hon är skyldig att främja på alla sätt inom ramen för vad lag och vad god advokatsed bjuder så är läget annorlunda för lagstiftaren. Lagstiftaren kan sägas ha fler uppdragsgivare och det är inte alltid helt lätt att avgöra vilket intresse som väger tyngst i händelse av målkonflikt. Därmed har vi också en förklaring till att det kan vara svårt att avgöra om lagstiftningen håller godtagbar kvalitet eller inte. För att kunna bestämma om en lag håller hög kvalitet är det nödvändigt att först avgöra vems kvalitet man vill mäta. Annorlunda uttryckt; vems förväntan skall vara uppfylld för att kvalitet skall föreligga? Är det kvalitet i processen det handlar om eller kvalitet i slutprodukten? Båda kan ju vara nog så viktiga. Kanske mäts kvalitet i processen i form av inflytande. Om kvalitet skall definieras som lösningen av ett europeiskt problem så blir det nödvändigt att reflektera över och ta ställning till vad det innebär att vara europé, idéhistoriskt, filosofiskt, rättspolitiskt och kulturellt. Ståndpunkten

man kommer fram till bör rimligtvis få konsekvenser för såväl arbetsmetod som prioriteringar.
    I Danmark gjorde advokaterna under en längre tid gällande att lagstiftningen uppvisade en allt sämre kvalitet. En undersökning gjordes och resultatet offentliggjordes av det danska Advokatrådet 1997 (se www.advokatsamfundet.dk). I tretton punkter sammanfattade advokaterna vad som krävs för att upprätthålla kvalitet.
    Punkterna innehåller en rad självklarheter så som en minimitid för remisser och en skriftlig remissomgång kompletterad med offentliga hearings. Vidare kravet att utredningar skall tillsättas på ett representativt sätt, eventuellt med hjälp av ett oberoende nomineringsutskott. I propositionen till ny lag skall finnas en redogörelse för förslagets förhållande till grundlagen, till allmänna rättsprinciper och till Danmarks internationella förpliktelser. En särskild redogörelse skall lämnas för på vilket sätt mänskliga rättigheter berörs av lagförslaget. Slutligen krävs att ordalydelsen av en lag skall vara så klar att varje individ omedelbart skall kunna utläsa sin rättsliga ställning i texten.
    Inte minst det sistnämnda kravet är intressant ur ett medborgarperspektiv. Det torde vara ointressant med hög kvalitet i lagstiftningen om medborgarna inte blir medvetna om de rättigheter lagstiftaren vill ge dem.

2. Olika aspekter på tid
Det påstås ofta att allt går så fort. Tid för eftertanke och reflektion har minimerats, om den finns över huvud taget. Som medlemmar i den europeiska gemenskapen har vi upplevt att nya krav ställs på oss. Men i arbetet med lagstiftning kan en sådan tempohöjning bli kontraproduktiv och rentav farlig.
    Tid kan också diskuteras utifrån ett behov av långsiktiga lösningar, av uthållighet. För att lagar skall bli riktigt bra krävs att lagstiftaren får möjlighet att lägga fast färdriktningen långsiktigt, i en så bred parlamentarisk enighet som möjligt. Möjligen krävs reformer i riksdagens arbetsordning för att åstadkomma detta.
    Frågor måste fångas upp i tid. Det är en klar fördel att vara proaktiv jämfört med att endast reagera på andras initiativ och springa efter för att komma ikapp. Men det tar tid att fundera på vad man vill. Och när det väl är gjort så tar det ytterligare tid att bygga allianser med andra som delar våra värderingar för att få ökat gehör för vår ståndpunkt och ökat driv i arbetet med att förvekliga vår vision om Europa.
    Trots att tempot i reformarbetet blir allt mer uppskruvat finns ibland mer tid än vi kanske tror. Vi har en del att lära av andra medlemmar i den europeiska gemenskapen och vi behöver kanske inte alltid prioritera att vara bäst i klassen när det gäller exempelvis att implementera i rätt tid. Praktik på andra staters regeringskanslier för handläggande tjänstemän kan vara ett sätt att lära sig spelets regler. Det finns säkert många andra.

Eftersom tid alltid kommer att vara en bristvara är det avgörande att kunna prioritera de viktiga frågorna. En ständig omprövning av prioriterade områden är nödvändig eftersom världen förändras omkring oss. Behovet att prioritera gäller för övrigt alla resurser, inte bara tid.

3. Gränsöverskridande samverkan
En väl beprövad metod att få begränsade resurser att räcka längre är att dela. Tillsammans och i samråd med andra kan vi få bättre genomslag, även i det europeiska samarbetet. Det kan handla om samarbete över nationsgränser (vad hände med det nordiska samarbetet?), departementsgränser, sektorsgränser, enhetsgränser och ämnesgränser. Men även olika organisationer och myndigheter kan genom samarbete skapa ett mervärde för verksamheten och slutresultatet. Konsumentföreträdare, fackliga representanter, politiker, akademiker, journalister och andra praktiker, t.ex. advokater kan finna både stimulans och synergier i samarbete över gränserna.
    Breda beredningar med fasta expertgrupper eller paneler där olika intressen och kompetenser möts och bryts mot varandra förordas av många som ett medel att få beslutsprocessen mer demokratisk och bättre avvägd. Kunskapsnivån höjs sannolikt för alla som deltar och därmed borde de beslut som fattas bli bättre och klokare. Debatten blir spänstigare med ett helhetsperspektiv som ett möjligt resultat och en förenklad och effektivare implementering som ett annat.
    Det påstås att politiker är okunniga om näringslivets villkor och tvärtom. Vi verkar leva i skilda världar med liten eller ingen kontakt. Det är tyvärr lätt att få intrycket att medan politikerna har en önskan att lära sig mer om näringslivets villkor så saknas motsvarande vilja hos många av näringslivets företrädare. Detta är särskilt olyckligt om ambitionen är att optimera användningen av begränsade resurser på ett sätt som säkrar en gemensam intresseavvägning på europeisk nivå. Att vi inte har kommit längre i detta hänseende kan möjligen ha sin förklaring i förhållandet att det inte är klart vem eller vilka som bär ansvaret för denna slutliga intresseavvägning i Europa.
    Samarbete över gränserna synes vara nyckeln till framgång men det förutsätter att parterna visar varandra förståelse och respekt. Som aktörer har vi olika roller och uppdrag. Det är både naturligt och nödvändigt. Exempelvis kan advokater som försvarar mänskliga rättigheter samtidigt ställa sig bakom samhällets behov att bekämpa brottslighet och terrorism. Detta är helt naturligt och följer av de olika rollerna. Advokaten är inte samhället, hon är en del av samhället i likhet med alla medborgare men hon har ett särskilt uppdrag att försvara mänskliga rättigheter. Det uppdraget måste hon få fullfölja utan att för den skull bli misstänkt för att vara illojal med samhällets brottsbekämpning eller något ännu värre. En marginaliserad kritiker tystnar

fort och blir en belastning för samhället istället för den tillgång hon kunde vara.

4. Förhandlingsarbetet
Mycket har skrivits om förhandlingsteknik och taktik. Naturligtvis ställer varje förhandlingssituation sina specifika krav på förhandlarna. När medlemsstaterna inom EU mejslar fram sina ståndpunkter ser spelet ut på ett särskilt sätt beroende på styrkeförhållanden mellan parterna, särskilda intressen för just den fråga som förhandlas, möjlighet att byta en position mot en annan som inte kostar så mycket, personlighet och status hos den individ som förhandlar osv. Dock visar all erfarenhet att om parterna vet att de måste fortsätta att samarbeta så gäller att förhandlingen måste drivas på ett sätt som låter alla inblandade behålla sin värdighet. Även efteråt.
    Idealet är att förhandla lyhört. Att ge öppna mandat till förhandlarna så att de kan ge bort sådant som inte kostar så mycket för att uppnå något annat som kanske inte är lika viktigt för motparten. En sådan metod är emellertid inte invändningsfri eftersom den innebär en uppenbar risk för att det uppstår ett demokratiskt underskott.
    Därför är det viktigt att före förhandlingens inledning definiera vad som absolut måste uppnås som en miniminivå. Detta golv borde läggas i riksdagen. Golvet är kanske inte alltid svensk rätt. I själva förhandlingssituationen är det av största vikt att lyssna in vad den andra sidan säger. Ofta ligger lösningen i vad som inte sägs men det krävs av en skicklig förhandlare att hon både kan tala och lyssna samtidigt. En viktig del av förhandlingsarbetet är efterarbetet, som utförs när förhandlingen avslutats och förhandlingsbordet lämnats. Uppnådda resultat skall dokumenteras, nya dokument upprättas och inte minst de som givit förhandlaren mandat skall informeras och göras delaktiga. Slarv i denna del kan visa sig förödande för den fortsatta processen.

5. Det demokratiska underskottet och det lilla landets roll
Delaktighet är viktigt bland annat av det skälet att den föder dynamik och skapar ett efterfrågetryck som verkar saknas idag. Europapolitiken har marginaliserats. Medborgarna måste vara en del av processen annars uppstår främlingskap och problem med implementeringen. I värsta fall mister rättssamhället sin legitimitet. Ett demokratiskt underskott uppstår.
    Det är inte alltid lätt att vara en i laget, särskilt inte om många av de andra spelarna är stora och välväxta. Men även en liten spelare kan göra en viktig insats för laget. Vi kan påverka, även som det lilla landet. Det är inte frågan om ett nollsummespel där en aktörs inflytande alltid måste ske på någon annans bekostnad. Det handlar inte om ett europamästerskap i inflytande där det gäller att erövra så många grensegrar som möjligt. Ökat inflytande för medborgarna ger ett mervärde till hela projektet. Men som i alla lagsporter gäller att man

måste hitta sin plats i laget, lära sig reglerna och spelsystemen för att till fullo utnyttja dem och föra sitt lag till seger.

6. Öppenhet som ett mått på kvalitet
Transparens och tydlighet är mottot. Europamedborgaren skall kunna förstå sin rätt genom att läsa lagtexten. Förarbeten fyller fortfarande en viktig funktion men ingen lagstiftning skall ske genom förarbeten. Lagstiftningen är inget mål i sig utan ett medel, vilket möjligen är lätt att glömma ibland för dem som har till uppgift att utforma texterna och förhandla positioner.
    Inga luddiga formuleringar får användas för att gömma undan meningsskiljaktigheter. Någon klok person lär ha yttrat att ”The road to hell is paved with good conventions” (Bert Rölling, The Law of War and National Jurisdiction since 1945, 1960, s. 445). Debatten skall föras här och nu och för det krävs både transparens och tydlighet för att alla skall kunna delta på lika villkor.

7. Språket
Språkfrågan måste få en lösning. Den förestående utvidgningen gör detta till ett av gemenskapens mest prioriterade projekt. Men språkfrågan finns inte bara i EU utan även inom Sveriges egna gränser. Experter måste tala/skriva så att folk förstår. Kulturella skillnader är inte ett problem utan en enorm rikedom, full av möjligheter.

8. Förslag för framtiden
Slutligen några konkreta förslag som lanserades av symposiets deltagare och som syftar till ökad kvalitet och ökat inflytande:

— Bredda rekryteringen till Regeringskansliet och till Kommissionen. Fånga in och nyttiggör mångfalden. — Låt Konventet bli en möjlighet att återföra EU-projektet till medborgarna i Europa. Förverkliga en europeisk vision. Genom att driva europeiska lösningar istället för specifikt svenska intressen så bygger vi upp ett förtroendekapital i Europa samtidigt som vi medverkar till att skapa ett mervärde för alla européer. — Reformera arbetsordningen i Riksdagen och skriv in den i grundlagen, enligt finsk förebild. Beslutsordningen skall höja kvaliteten på lagstiftningen, inte tvärtom. Avskaffa EU-nämnden och aktivera fackutskotten. — Utveckla remissförfarandet liksom kommittéväsendet. Modernisera arbetsformerna och komplettera kompetensen. Ge rättsvetenskaparna en mer kreativ roll. — Tillsätt en ny rättschef med ansvar för EG-rätten. — Bidra ännu mer till rättsbildningen i gemenskapens domstol i Luxemburg. Låt staten engagera advokater specialiserade på europaprocess som ombud.

När affärsförhandlingen lyckligen avslutats och avtalet skrivits på är de inblandade parterna och ombuden ofta mycket trötta. Det har varit en lång process som föregått dagen D och många gånger har förhandlingen varit nära att haverera. Åtminstone har det uppfattats så av de inblandade. Ändå återstår ofta en mängd arbete för advokaterna. Det kan handla om att inhämta myndigheters tillstånd, avvakta konkurrensmyndigheters slutliga prövning, göra avstämningar och avräkningar och föra över köpeskillingen. Om arbetet gjorts väl fungerar avtalet och parterna har vunnit något med uppgörelsen. Ett mervärde har skapats. Arbetet med lagstiftningen kan sannolikt ses på motsvarande sätt. Långa och mödosamma förhandlingar, filande på formuleringar, avvägning mellan olika mål och intressen skall leda till en lagreglering som ger medborgarna ett mervärde. Den europeiska rättsbildningen är komplicerad och svår att överblicka. Ingen kan påstå att den är enkel eller lätt att förstå. Men det måste vara lagstiftarens absoluta ambition att den skall bli både begriplig och genomlyst. Vi skall som européer förstå vår rätt och vårt ansvar genom att läsa lagtexten. En bra genomförd implementering borde ge ett mervärde och vara en byggsten i skapandet av det nya Europa.